摘要：历代政治家都从国家战略和长治久安的高度充分认识羁縻政策的重要意义，把“羁縻之道”视为“圣王之制”。羁縻政策具有丰富内容和鲜明特点，是当时历史条件下边疆及其他民族地区社会治理及民族关系良性发展比较理想的制度安排和有效运行模式。羁縻政策的实施及其变革，促进了中华民族多元一体的发展，体现了中央王朝对边疆及其他民族地区统治不断加强的趋势，呈现出由近及远、由点到面、由局部到整体、由松散到紧固、由间接到直接的走向，映现了羁縻政策在古代边疆民族地区治理中的历史作用。

羁縻政策是中国古代治理边疆及其他民族地区的基本策略，对于边疆民族地区治理、统一多民族国家的巩固，都具有重要意义。目前学界已就羁縻政策的概念、内容、特点、兴衰、影响以及羁縻制度与土司制度、民族区域自治制度的区别等问题作了深入探讨，但多为西晋、唐朝、辽朝、宋朝、明朝等某一朝代或某一地区羁縻政策的研究，缺乏从整体考察羁縻政策发展演变及其作用的专题研究。本文拟对羁縻政策的发展脉络作一系统梳理，对羁縻政策在古代边疆民族地区治理中的重要作用作一初步考察。

一、历代政治家对羁縻政策的认识

“羁縻”一词被引入政治和民族关系范畴，较早见于《史记·司马相如列传》，其文云：“盖闻天子之于夷狄也，其义羁縻勿绝而已。”《汉官仪》云：“‘马云羁，牛云縻’。言制四夷如牛马之受羁縻也。”这里比较形象地说明“羁縻”具有笼络和控制边疆民族之意，当然也有歧视意味。历史文献中记载的“羁縻”和“羁縻之道”大都具有这一意涵。当然，文献中也有联络和笼络的史例，如汉成帝时西汉对西域康居的羁縻，就具有联络和笼络之意。康居虽向汉朝贡，但“自以绝远，独骄嫚，不肯与诸国相望”。为此都护郭舜多次上书，建议解除汉与康居的羁縻关系，但“汉为其新通，重致远人，终羁縻而未绝”。这里的“羁縻”具有联络和笼络之意，西汉王朝希望以羁縻方式与康居保持关系。前秦皇帝苻坚较早提出了“羁縻之道”的概念，揭示了“羁縻之道”的精神实质、核心内容及目标要求。历代政治家在理论探讨和具体实践中，不断丰富其内涵，形成了比较完备的羁縻政策体系。

中国幅员辽阔，地形复杂，自然条件不一，西部有帕米尔高原，北部有蒙古高原和戈壁沙漠，西北有阿尔泰山，西南有青藏高原，东北有兴安岭和长白山，东边和东南为海洋所环绕。在如此广袤的大地上，自古就活跃着诸多民族或部族。生活在不同地域的民族在饮食、居住、服饰、语言、习俗等生活方式、生产方式以及社会发展阶段、接受信息等方面，存在着一定的差异，致使中央王朝的治理方式也有一定的差异。如何治理远在边陲、高山峻岭、深山密林及人迹罕至之地的边疆民族地区，成为历代政治家、思想家、军事家及地方官员等需要重点思考和解决的问题。总体来看，历代王朝对边疆民族地区主要采取“因俗而治”的羁縻政策。

先秦时期，即已形成了“因俗而治”思想，也即《礼记·王制》中所说的“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”，就是在边疆民族承认中央王朝统治的前提下，中央王朝允许其有限度的自治，保留其原有的组织结构、社会经济制度、宗教信仰及风俗习惯等。

此后，许多政治家、思想家基本在这一思想框架下谋划和处理边疆民族地区的治理问题，制定相关的民族政策，取得了比较显著的成效。

东汉时期，针对出兵匈奴之事，侍御史鲁恭上疏称：“夫戎狄者，四方之异气也。蹲夷踞肆，与鸟兽无别。若杂居中国，则错乱天气，污辱善人，是以圣王之制，羁縻不绝而已。”在鲁恭看来，边疆族群与中原人众在多方面存在差异，采用羁縻方式是自古以来的良策。鲁恭的意见得到了尚书令韩棱、骑都尉朱晖、议郎京兆乐恢等多数大臣的赞同，说明羁縻政策符合当时的实际。

唐朝政治家对羁縻政策的认识更加深刻，对其重视程度前所未有。唐高祖李渊在四处征战中，曾得到突厥等部族的支持和帮助。因此，他对如何治理民族地区以及如何处理民族关系更有感悟，在建立唐朝的次年（619）就主张实施羁縻政策，认为“画野分疆，山川限其内外；遐荒绝域，刑政殊于函夏。是以昔王御世，怀柔远人，义在羁縻”。贞观年间，中书侍郎颜师古对实施羁縻政策的原因作了分析：“蛮夷要服，戎狄荒服，言其恍忽，来去无常也，饱则飞去，饥则附人。今遽欲改其常性，同此华风，于事为难，理必不可，当因其习俗而抚驭之。”颜师古认为，在社会发展水平参差不齐的时候，不宜改变边疆民族的生活和社会特点，如果边疆民族还没有达到主动要求改变的程度，强行改变，不仅难以奏效，而且在情理上也很难讲得通，况且还有可能激化矛盾。因此，羁縻政策是当时边疆民族地区社会治理比较理想的方式。

两宋时期，朝廷仍以羁縻思维处理民族关系，解决边疆民族地区的社会治理问题。宋淳化元年（990），南丹州蛮首领洪皓与其弟洪沅发生矛盾，对此宋太宗提出了“以蛮夷之俗，羁縻而已，不欲为之兴师报怨”的思路和主张。宋真宗即位后，经常向官员解释实施羁縻政策的重要性，反复告诫防守在边疆地区的大臣，治理边疆民族只能“用本土之法”，不能套用治理中原的办法，“以国法绳之，则必致生事”。在宋真宗看来，采用边疆民族的惯用方法治理当地，即“用本土之法”为“羁縻之道，正在此尔”。

元朝崛起于朔方，崇尚佛教。元世祖忽必烈鉴于西北、西南地区“地广而险远，民犷而好斗，思有以因其俗而柔其人，乃郡县土番之地，设官分职，而领之于帝师。乃立宣政院，其为使位居第二者，必以僧为之，出帝师所辟举，而总其政于内外者，帅臣以下，亦必僧俗并用，而军民通摄。于是帝师八思巴之命，与诏敕并行于西土”。元成宗时期出任安西路总管，元武宗时期任中奉大夫、陕西行台侍御史的赵世延，因有平定乌蒙蛮酋反叛的经历，对治理民族地区有丰富经验，因此在处理边疆问题时，主张“蛮夷事，在羁縻”。赵世延出身边疆族群，其父赵黑梓曾兼文州吐蕃万户达鲁花赤，他本人又有处理民族关系的经验，所以他的认识颇具代表性。

明朝是羁縻政策比较成熟的时期。明成祖对实施羁縻政策的原因说得非常清楚，在针对女真诸部实施羁縻政策时称：“朕非欲并其土地，盖以此辈自昔扰边，至宋岁赂金币，卒为大患。今既来朝，从所欲，授一官，量给赐赉，捐小费以弥重患，亦不得不然。”朝廷在给女真诸部的敕谕中称：“尔等若能敬顺天意，诚心来朝，各立卫，分给印信，授以名分、赏赐，俾尔世居本土，自相统属，打围牧放，各安生理，经商买卖，从便往来。”在给蒙古兀良哈部的敕谕中称：“但来朝者，悉授以官，俾仍居本地，岁时贡献，经商市易，一从所便。”按照明成祖的认知，实施羁縻政策是迫不得已之举，边疆部族首领只要诚心归附，就能继续行使其职权，治理其辖地。直到清朝乾隆年间，杨名时针对持续用兵苗疆的具体情况，提出了“御夷之道，贵在羁縻”的建议。杨名时曾任云南巡抚，在边疆民族地区治理方面经验丰富，他的主张比较符合实际。

羁縻政策是中华民族的集体智慧和共同精神财富。不仅中原政治家和史学家从多方面阐述“羁縻”“羁縻之道”及其在边疆民族地区治理方面的价值，而且边疆民族的政治家也将这一概念引入民族关系和政治思想领域，比较娴熟地用羁縻政策治理所辖地区。王莽时期，乌桓和丁零官兵屯守代郡，乌桓因水土不服，担心“久屯不休”，“遂自亡畔”。匈奴见此机会，“因诱其豪帅以为吏，余者皆羁縻属之”。前秦皇帝苻坚对羁縻政策有着深刻认识，是中国历史上较早提出“羁縻之道”的政治家。建元十九年（383），他告诫出征西域的吕光说：“西戎荒俗，非礼义之邦。羁縻之道，服而赦之，示以中国之威，导以王化之法，勿极武穷兵，过深残掠。”金大定二十八年（1188），金世宗针对乌底改有“不顺服之意”，向大臣表明了自己的态度：“朕尝思之，招徕远人，于国家殊无所益。彼来则听之，不来则勿强其来，此前世羁縻之长策也。”这与传统的“附则受而不逆，叛则弃而不追”的“羁縻治策的底线”吻合。由此可见，羁縻政策是中华民族的集体智慧和共同精神财富，是当时边疆民族地区治理及民族关系良性发展比较理想的制度安排和有效运行模式。

二、羁縻政策的主要内容

根据历代政治家的言说及其实践，可以将羁縻政策的主要内容归纳如下。

一是羁縻对象多为中央王朝一时尚无力直接管理的边疆以及其他边远地区部族。夏商周时期五服制中的“要服”和“荒服”，秦朝的属邦，两汉时期的“五属国”，南北朝时期的左郡左县，隋唐两宋时期的羁縻府州县，元朝的土官土司，明朝的羁縻卫所，清朝的土司等，都设置在西北、西南、岭南和东北等边疆民族地区。历代政治家在谈及羁縻政策时，都会强调边远地区。如唐玄宗时期的许国公苏颋建议对远在西南地区的吐蕃“羁縻御之”。在他看来，“古称荒服，取荒忽之义，非常奉职贡也。故来则拒，去则勿逐”。这种认识与孔子的“远人不服，则修文德以来之”思想的精神实质是一致的。

二是羁縻对象承认中央王朝的统治地位和自己的“藩臣”身份，接受中央王朝的册封，承担纳贡、纳赋和服兵役的义务。如汉宣帝时期君臣在讨论接待匈奴呼韩邪单于的规格和仪式时，萧望之认为：“外夷稽首称藩，中国让而不臣，此则羁縻之谊。”汉宣帝采纳了萧望之的意见，“其以客礼待之，令单于位在诸侯王上，赞谒称臣而不名”。再如唐朝贞观年间李大亮曾对唐太宗说：“臣以为诸称藩请附者，宜羁縻受之，使居塞外，畏威怀德，永为藩臣。”从秦朝的属邦到元明清的土官土司，尽管在其管辖范围内拥有很大自主权和有限度的自治权，其官位可以世袭，但嗣立或变更必须接受中央王朝的册封，由中央王朝赐予“印绶”或“王印”，其官爵名号，只有得到朝廷册封和认可，才有效。同时，他们还要定期赴京朝觐、遣使赴京进贡以及接受中央王朝的调遣，这些都是“藩臣”的标志，而能否按时朝觐和进贡是评判其是否称职的重要标准，能否听从调遣、“奔走惟命”是其对帝王忠诚度的重要表现。

三是采取不同于中原地区的管理制度和治理方式。中央王朝的统治者非常清楚，对于一时还难以直接统治的边疆民族地区，只能因地制宜、因族制宜和因时制宜，保留其原有组织形式和统治方式，保证其首领的权力，“以其故俗治”。如东汉顺帝永和元年（136），武陵太守和朝廷许多大臣因“蛮夷率服”，建议“可比汉人，增其租赋”。尚书令虞诩提出反对意见，认为“先帝旧典，贡税多少，所由来久矣。今猥增之，必有怨叛”。汉顺帝没有采纳虞诩的意见，结果澧中、溇中蛮以“贡布非旧约”为由，杀害乡吏，“举种反叛”。唐睿宗时期，在如何对待已经归降的姚州西贰河蛮问题上，监察御史李知古主张筑城，加重征税。黄门侍郎徐坚则认为，“未得同华夏之制”，应“羁縻属之”。唐睿宗采纳了李知古的意见，令其调动剑南军队前往筑城，“将以列置州县”，结果“蛮众恐惧，乃杀知古，相率反叛”。北宋真宗对此认识更加深刻，认为如果套用中原的办法治理边疆民族地区，“则必致生事”。而宋神宗则想让羁縻州内的民众“出租赋如汉民”，遭到强烈抵制。宋徽宗时期，朝廷试图将羁縻州改为郡县制，使溪蛮、洞民成为编户齐民，也遭到强烈反对，最后只好“悉废所置州郡，复祖宗之旧”，继续沿用羁縻州县制。由此可见，羁縻政策基本符合当时的实际，是治理边疆以及其他边远民族地区比较有效的方略。

四是以恩为主的恩威并施。羁縻政策虽对边疆民族上层给予一些特权和赋税等多方面的优惠待遇，但多数是在中央王朝控制的地区或边疆民族主动归附地区实施的，因此以恩为主的恩威并施是羁縻政策的主要手段。如秦惠王在灭巴国的基础上，以巴氏为君长。汉武帝击败匈奴后，设置“五属国”安置来降的数万匈奴人，并“因其故俗”而治之。西汉王朝在“诛羌，灭南越”基础上，在番禺以西至蜀南设置的17郡，“且以其故俗治，毋赋税”。曹魏明帝曹叡即位后，“务欲绥和戎狄，以息征伐，羁縻两部而已”。北魏时期的高闾认为，恩与威相辅相成，缺一不可，“远人不服，则修文德以来之；荒狡放命，则播武功以威之”。南朝左郡左县和僚郡俚郡都设在已经归顺的“蛮夷”之地。唐太宗击败突厥后，在其地设置羁縻府州，并按照“德泽洽，则四夷可使如一家”的思路处理民族关系。李大亮建议，羁縻归降的突厥使其“永为藩臣”的方式，就是使他们“畏威怀德”。五代后晋时史学家刘昫等人认为，隋文帝对突厥“修王道，肃军容，示恩威以羁縻之”。唐朝之所以“置州府以安之，以名爵玉帛以恩之”，“盖以狄不可尽，而以威惠羁縻之。开元中，三纲正，百姓足，四夷八蛮，翕然向化，要荒之外，畏威怀惠，不其盛矣”。宋人更是从恩和威两个方面认识羁縻政策，如王钦若等撰《册府元龟·外臣部·助国讨伐》云：“古先哲王，怀之以恩信，惊之以威武，长辔远驭羁縻不绝而已。”元武宗时期的大臣赵世延认为，“蛮夷事，在羁縻，而重烦天讨，致军旅亡失，诛戮省臣，藉使尽得其地，何补于国？”清朝顺治皇帝谕令，“有归顺者，俱加意安抚，令其得所，秋毫无有所犯”。恩威并施，以恩为主的手段，是历代羁縻政策有效推行的坚实基础。

五是册封边疆民族各级官吏。册封是中央王朝加强与边疆民族政权政治关系的重要手段之一，与羁縻政策紧密相连，如《册府元龟·外臣部·册封一》所云：“中国之于夷狄羁縻而已……加以侯王之号，申之封拜之宠。”册封具有两个不同层次的内涵，所谓册是册立新首领，主要是对既成事实的承认；所谓封是封给中央王朝官爵。在多数情况下，既册又封，有时只册不封。中央王朝从稳定边疆、加强统治着眼，高度重视册封事宜，在边疆民族首领变更时，大都立即册封，通过册封建立起边疆民族政权对中央王朝的从属关系。如刘宋在“诸蛮”地区册封当地首领为地方长官，借其力量进行统治。宋文帝、宋孝武帝、宋明帝等刘宋帝王，都曾对边疆民族首领进行册封，如宋文帝封爨龙颜为宁州刺史、邛都县侯，宋孝武帝封合浦俚帅陈檀为龙骧将军、高兴太守，宋明帝封蛮帅田益之为辅国将军。高凉首领冼夫人“世为南越首领，跨据山洞，部落十余万家”，永定二年（558），南朝陈武帝册封冼夫人年仅九岁的儿子冯仆为阳春郡守。西突厥咄陆可汗主动“诣阙请降”，唐太宗将其册封为吞阿娄拔奚利邲咄陆可汗。对于一些长期以来世袭的边疆民族首领，如西南诸蛮“历代以来，自相君长”，中央王朝一般都予以认可，如《旧五代史·钱镠传》所载，“四夷远藩，羁縻册拜”。明朝正德元年（1506），四川巡抚刘洪建议，对环布松迭两河的“土官已故子孙自相承管，未尝请袭”情况进行核查，凡是“有原降印信者必请而袭”，对于“自相承管者别为处置”。刘洪认为，这样做能够“以尽羁縻之道”。明武宗同意刘洪的主张，调查、登记及确认等事宜随之展开。

三、羁縻政策在古代边疆民族地区治理中的作用

中国历史上的羁縻政策，虽在不同时期的名称有所变化，实施背景、实施范围及实施手段不尽相同，但其思想渊源则一脉相承，政策出台的动机、目标追求及其重要作用基本一致。在其实施和发展演变过程中，显现出中央王朝对边疆及其他民族地区统治不断加强的发展趋势，呈现出由近及远、由点到面、由局部到整体、由松散到紧固、由间接到直接的走向。

夏商周的五服制，是古代王畿外围由近及远所分的甸服、侯服、绥服、要服、荒服五个区域，反映了当时中央王朝和地方的关系、政治格局、朝贡制度及治理结构，其中将南部的“苗蛮”和东部的“东夷”等要服以及迁徙无常、“政教荒忽”的“戎狄”等荒服纳入五服和王朝的朝贡体系之中，是夏商周王朝统治不断加强、疆域不断扩张的结果。孔子曾言：“昔武王克商，通道九夷百蛮，使各以其方贿来贡，使无忘职业。”在五服制中，处于要服和荒服的边疆部族定期朝贡，象征着他们对夏商周王朝的臣服及从属关系。

秦统一六国之前，属邦具有中央与地方双重属性，管理归服的“臣邦”和有“蛮夷”聚居的“道”。秦在边疆民族地区虽然设置了郡县，委派守令，但“初虽有郡名，仍令其君长治之”，通过他们实现对边疆民族的治理，即“不改其本国之俗而属于汉”。秦始皇统一六国后，随着中央管理模式的一元化，属邦所辖机构及“臣邦人”称谓均发生了变化，“臣邦君长”改称“蛮夷君长”，“臣邦人”成了“徼中蛮夷”，原来黄河以南故塞外的“外臣邦”，被称作“故塞徼外蛮夷”。这些称谓的变化，反映了秦朝郡县一体化不断强化的发展趋势。

两汉时期由属国负责处理归附的边疆民族事宜。所谓属国即对归降的边疆民族在保留其原有部落组织形式、生产方式和生活习俗的基础上，使其隶属汉朝，接受汉朝的统治。《史记·卫将军骠骑列传》的“正义”曰：“以降来之民徙置五郡，各依本国之俗而属于汉，故言属国也。”《汉书·武帝纪》颜师古注释称：“凡言属国者，存其国号而属汉朝，故曰属国。”属国除了体现“属于汉”及“属汉朝”外，文献中还有“诸外国属汉”的意思，如《汉书·西域传》就记载：“属国谓诸外国属汉也。”

西汉时期通过实施羁縻政策，中央王朝对边疆民族地区的统治范围不断扩大。汉朝将匈奴降者分徙到陇西、北地、上郡、朔方、云中五郡故塞外，设置“五属国”，“因其故俗”进行管理。为了安置和管理氐羌，汉朝设置了张掖属国、张掖居延属国和金城属国。为了安置和管理西域的龟兹归降者，汉朝设置了龟兹属国。在西南地区，汉朝设置了犍为属国、广汉属国和蜀郡属国。

东汉时期，由于归降者已经稳定下来，边疆形势比较缓和，边疆民族管理机制逐步完善，属国性质也相应发生了变化，变成与郡并列的地方行政机构，其突出标志，一是在属国前冠以郡名，二是把原来的部都尉改为属国都尉，其实质就是属国都尉逐步取得治民的权力。关于属国前冠以郡名，文献中就有犍为属国、蜀郡属国、广汉属国、涿郡属国等记载，关于将原来的部都尉改为属国都尉，《后汉书》中就有广汉属国都尉、张掖属国都尉、辽东属国都尉、上郡属国都尉等记载。

尤其值得关注的是，东汉时期的属国与郡并列，标志着此时的属国已步入郡县化轨道。西汉武帝时期在边郡设置属国都尉，“主蛮夷降者”，并不干预属国的民政，其民政由原来的首领负责。东汉时期，不仅属国“分郡离远县置之，如郡差小，置本郡名”，即在属国前冠以郡名，属国都尉的地位与郡太守相当，而且属国都尉逐步管理属国的内政。据《后汉书·百官志五》记载，建武六年（30）“省诸郡都尉，并职太守，无都试之役。省关都尉，唯边郡往往置都尉及属国都尉，稍有分县，治民比郡”。属国都尉“治民比郡”，说明属国与郡的管理职能没有多少差别，属国都尉与郡太守同样具有治民的权力。直到东汉末期及三国时期，才“多以诸部都尉为郡”，属国与郡处于并列地位，完全步入郡县化轨道。

左郡左县是南朝在“蛮人”聚居地区设置的一种特殊行政建制，其名称当来自“蛮左”。南朝刘宋和萧齐均在“蛮族”聚居地设置“蛮郡蛮县”，被称为左郡左县，以此加强对“蛮族”，特别是其上层的有效管理。南朝羁縻政策的突出特点，就是在已经归顺的“蛮夷”地区均设置了左郡和左县，在僚人和俚人聚居地设置了僚郡和俚郡，如在益州僚人聚居地设置东宕渠僚郡、越嶲僚郡、沈黎僚郡、甘松僚郡、始平僚郡等僚郡。南朝左郡左县制的另一特点是，左郡左县和僚郡俚郡依据“蛮夷”部落组织的内部结构和居住地域而划分。胡三省在注释《资治通鉴》相关条目时就说，宁蛮府领郡“盖因群蛮部落分署为郡也”。在左郡左县和僚郡俚郡体制下，尽管边疆民族仍然保持聚族而居和政治经济体制、文化习俗上的一些特点，“但已被纳入了政府不同程度的掌控之中，有利于向政府编户转化，有利于民族融合的最终完成”。

隋唐王朝在总结和借鉴历代民族政策经验教训的基础上，在边疆民族地区设立了大量的羁縻府州，大力实施羁縻政策。唐高祖时期设置的羁縻府州，因“天下初定”，“权置州郡”属权宜之计。唐太宗时期，羁縻府州的设置范围不断扩大，数量迅速增加，在东北、西北和中南等地区设置了许多羁縻府州。到唐玄宗开元年间，唐朝先后在东北、北方、西南和南方设置了大量羁縻府州。

唐朝羁縻府州制的鲜明特点，就是“华官参治”和监领制。所谓“华官参治”即为中央派官员到羁縻府州任职，与当地首领共同治理。如总章元年（668）唐朝平定高句丽后，唐高宗“剖其地为都督府者九，州四十二，县百”，又重新设置安东都护府，选拔其酋豪有功者为都督、刺史、县令，“与华官参治”。所谓监领制，就是中央王朝在保留边疆民族原有的组织机构、承认其首领统治地位的同时，派中央官吏予以监督。如开元十三年（725），唐玄宗在黑水靺鞨设置黑水都督府，仍以其部落首领为都督，“中国置长史，就其部落监领之”。

隋唐时期的羁縻府州制，对边疆民族地区治理产生了重要影响，主要体现在两个方面：一是中央王朝将边疆地区纳入国家统一的行政建制之中，打破了边疆地区部族各自为政的局面，加快了边疆与内地一体化的进程，在更大范围内实现了多民族国家的统一，奠定了宋元乃至明清时期的疆域，使统一多民族国家得到了进一步发展和巩固。二是为各民族经济文化交流创造了必要条件，推动了边疆民族地区的社会进步，促进了各民族的交融，增强了中央王朝的向心力与凝聚力。贞观四年（630），“四夷”君长共同拥戴唐太宗为“天可汗”，唐朝皇帝颁给西北边疆民族首领的玺书，“皆称天可汗”。“可汗”是古代北方民族首领的称号，称唐太宗为“天可汗”，就是承认唐太宗既是中原王朝的皇帝，也是边疆民族的“可汗”，是各民族的最高首领。从此之后，“夷人率谓天子为天可汗”。开元二十九年（741），突厥登利可汗在给唐玄宗的《贺正表》中称：“顶礼天可汗如礼诸天，奴身曾祖已来，向天可汗忠赤，每征发为国出力。今新年献月，伏愿天可汗寿命延长，天下一统。”正是由于各民族承认唐朝皇帝是他们的共同首领，因此会积极响应唐朝征召，参加唐朝主导的军事行动。

两宋时期，面对辽夏金等北方民族所建政权，宋朝主要采取战争与和好的手段处理与北方民族的关系；而对南方边疆的其他民族，主要沿袭和完善隋唐时期的羁縻府州制，设置羁縻州县洞，“树其酋长，使自镇抚”。两宋时期对羁縻州县洞的管理更加规范，管理制度越来越完善，对土官的管控进一步加强，主要体现在如下四个方面。

一是对入京进贡作出明确规定。朝贡标志着羁縻州县只是地方政权，必须接受中央王朝的领导。因此，中央王朝对此高度重视，对入京进贡有明确规定：其一，登记造册，规定年限和人数；其二，持有释卷；其三，皇帝召见和回赐。由于朝贡是边疆民族首领归顺中央王朝的象征及加强政治联系的重要手段，朝贡人员会得到皇帝的大量赐物，故都希望得到朝贡机会，带着庞大队伍入京朝贡，其中“西南夷”的朝贡人数最多。

二是对土官承袭范围和承袭程序作了规定，“州将承袭”由都誓主召集各部酋长合议，从子孙、弟、侄及亲党中议定当立者，然后联名具保，经申钤辖上报，朝廷赐以敕告、印符作为信物，承袭人北望谢恩，正式就职。经过这一整套程序，承袭才算正式合法。

三是将土官调离本地，以防止其势力膨胀。如乾德五年（967），北宋以溪州团练使彭允足为濮州牢城都指挥使，溪州义军都指挥使彭允贤为卫州牢城指挥使，珍州录事参军田思晓为博州牢城都指挥使。宋太祖之所以会采取如此措施，主要因为彭允足等溪洞酋豪占据山险，“持两端，故因其入朝而置之内地”。

四是用誓约方式约束土官。在传统社会，特别是边疆民族地区，誓约在一定程度上具有法律效力，因此宋朝也会通过盟誓订约的形式，对土官加以约束。如《武经总要》记载：“咸平中，转运使丁谓招抚蛮人，每有诚谕，并歃血为盟，置铁柱以志其事，条制甚多。”这一现象在隋唐时期未曾有过。

元朝是历史上又一大一统王朝，“其地北逾阴山，西极流沙，东尽辽左，南越海表”。羁縻政策发展到元朝，初步形成了土官土司管理制度，并对明清时期的羁縻政策产生了很大影响。

元朝土官土司制的最大特点和最突出成效，就是促进了此前羁縻府州的内地化，如《元史·地理志》所言：“盖岭北、辽阳与甘肃、四川、云南、湖广之边，唐所谓羁縻之州，往往在是，今皆赋役之，比于内地。”这也是元朝中央王朝加强对边疆地区有效统治的突出表现。

明朝羁縻政策的主要内容，就是“分别司郡州县，额以赋役，听我驱调，而法始备矣”。“司郡州县”，即在边疆民族地区设置众多土司；“额以赋役”和“听我驱调”，即规定土司的基本义务。明朝与元朝一样，土司的主要义务有三项：一是朝贡，二是纳赋，三是出土兵。

明朝土司的显著特点，就是土流参用、土汉共治。在西南地区，“其府州县正贰属官，或土或流”。一般而言，在土司势力较强的地区，土官为正，流官为副；而在土司势力较弱的地区，流官为正，土司为副。这种安排，主要是加强对土司的监督和制衡，督促“诸蛮，谨守疆土，修职贡，供征调，无相携贰”。在土流参用的府州县，实施与内地相同的赋税制度。

清朝因袭明朝的土司制度，对各处土司提出了不得“自外王化”的基本要求，并采取相应措施，进一步加大对土司土官的管理力度：一是由中央统一授予官职，颁给标志土官权力与身份的印信与号纸，使其牢记自己是朝廷命官，时刻要服从中央政令；二是对土司的职衔品级予以调整，有的土官只有虚衔品级而不管理峒寨，土知府由明朝的正四品改为从四品，土副长官由明朝的从七品改为正七品；三是土官需接受流官的节制。清朝土司统一由当地流官管辖，绝大多数土司隶属府、州、县。康熙时期，四川等地“凡镇臣所驻地方，境内土司，俱应属其统辖”。各地土司，“应并听该镇节制，以便防御”。这一规定使土司的权力受到极大限制，只能做些巡捕及征粮工作，使土司的地位越来越低，只能遵循流官的旨意办事，“见同知甚恭，称公祖，自呼曰治晚生”。

结语

羁縻政策是中国古代治理边疆以及其他边远地区的基本策略，体现了“因俗而治”的治边思想。中央王朝在边疆民族承认自己的臣服和从属地位的前提下，对其采取不同于中原地区的管理政策和管理方式，以实现对边疆民族地区的有效管理。历代中央王朝统治者都从国家战略和长治久安的高度充分认识羁縻政策的重要意义，把“羁縻之道”视为“圣王之制”和“御夷之道”，并不断丰富和完善这一政策。

羁縻政策的实施及发展过程，实际上就是历代中央王朝对边疆民族地区治理方式的发展演变过程，体现了中央王朝对边疆及其他民族地区统治不断加强的趋势。其中，五服制将南部的“苗蛮”和东部的“东夷”等要服及荒服纳入王朝的朝贡体系，使夏商周王朝的统治不断加强、疆域不断扩张。秦朝的属邦制反映了秦朝郡县一体化不断强化的趋势。两汉时期的属国制使中央王朝对民族地区的统治范围不断扩大，其中东汉时期的属国与郡并列，标志着属国已步入郡县化轨道。南北朝时期在“蛮”、“僚”和“俚”聚居地设置的左郡左县和僚郡俚郡，不同程度地将其纳入政府的掌控之中。唐朝在各地设置了许多羁縻府州，将边疆民族地区纳入国家统一的行政建制之中，增强了其对中央王朝的向心力与凝聚力。两宋对土官的管控进一步加强。元朝的土官土司制将此前羁縻府州内地化，进一步加强了对民族地区的有效统治。明朝不仅要求土司服从中央的调遣，而且还采用土流参用、土汉共治等方式，加强对土司的监督和制衡。清朝要求各处土司不得“自外王化”，并采取相应措施，持续加大对土司土官的管理力度。总之，羁縻政策的实施及发展，加强了古代边疆民族地区的治理，推动了边疆与内地一体化进程。

作者崔明德，民族学博士，烟台大学民族研究所教授。地址：山东省烟台市清泉路30号，邮编264005。

该文原刊《中国边疆史地研究》2025年第1期，注释略去，引用请参照原文。