摘要：就国内法院如何解释国际条约，理论上存在诸多争议，实践上有不同做法。最高人民法院于2015年和2020年分别出台两份司法文件，专门规定了条约解释规则。前者要求法院严格依照《维也纳条约法公约》的规定解释条约，后者未提及该公约。在现有的条约国内适用制度下，国内法院缺乏明确法律依据直接适用《维也纳条约法公约》及其解释规则。为增强我国条约解释规则在形式上的一致性和实质内容上的合理性，可将具有习惯国际法性质的《维也纳条约法公约》第31条和第32条转化为国内法上的规则，构建一套结构化的国内法院条约解释规则体系，实现平等保护当事人权益、增强裁判国际公信力、营造良好营商环境的初衷。

关键词：国际条约解释；《维也纳条约法公约》；国内法院；解释规则；法理依据

来源：《法学家》2025年第3期“视点”栏目。

国内法院如何解释国际条约，是一个日用而不知、细究起来却恼人不休的问题。与结构相对简单的体系内解释实践——国内法院解释国内法或国际法院解释国际法——不同，国内法院解释国际条约涉及并存的两个法体系。为澄清相关国际条约的具体含义，法院往往需要首先确立自身的体系定位、界定相应的解释情境，然后才能选择适当的解释方法。

2015年和2020年，最高人民法院分别下发两份司法文件——《关于人民法院为“一带一路”建设提供司法服务和保障的若干意见》（以下简称《“一带一路”意见》）和《关于依法妥善审理涉新冠肺炎疫情民事案件若干问题的指导意见（三）》（以下简称《疫情意见》），就中国法院如何解释条约作出了规定。就其内容而言，这一举措与条约解释统一学派的主张遥相呼应，认可了采用统一方法解释条约条款的重要性和必要性，具有里程碑意义。然而，一项法律制度的成功施行有赖于话语表达、理论证成与司法实践等的有机结合。随着《对外关系法》的生效，最高人民法院还需要在现有的条约适用框架下为其决断提供正当化的理论依据，并能够有效回应因采用该方法解决跨国法律争议而产生的非预期后果。

为充分理解国内法院解释国际条约所面临的现实挑战和理论困境，本文从国际条约解释规则的确立、法院适用条约解释规则的法理依据及方式、国际条约解释规则的改进等三个方面分析上述两份司法文件的贡献及不足，并提出相应的完善方案。基于中国法体系考察国际条约解释问题，并从涉外法治的角度进行理论反思，不仅有助于提升中国涉外法治水准，还有助于促进全球司法对话，推动各方就国内法院如何解释国际条约达成初步共识。

一、国际条约解释规则的确立

条约解释问题普遍存在于国际条约的国内适用过程之中，一国法院采用何种解释规则很有可能会影响乃至决定一项裁判的作出。党的十八大以来，最高人民法院就条约解释问题出台司法文件有其特殊历史背景和具体适用范围，其主要目的在于充分发挥人民法院审判职能作用，为党中央重大决策之实施提供司法服务和保障，并具体体现为平等保护中外当事人合法权益、营造良好的法治环境等举措。

（一）国内法院解释条约的制度框架和理论争议

国内司法审判实践活动中，条约适用必然涉及条约解释。本着“宜粗不宜细，重在调整公法性质的对外法律关系，原则上不涉及国家与私人，尤其私人与私人之间的民商事关系”的立法思路，2023年7月1日生效的《中华人民共和国对外关系法》（以下简称《对外关系法》）第30条和第31条仅搭建起框架性的条约适用制度，未就法院如何适用和解释条约作出更具操作性的规定。

1.《对外关系法》中的条约适用制度

《对外关系法》第四章（对外关系的制度）项下第29条开宗明义，明确提出了国家统筹推进国内法治和涉外法治，加强涉外领域立法，加强涉外法治体系建设的制度构建理念。在该章的其他10个条款中，有6个条款明确提及条约，2个条款间接涉及条约，充分体现出条约机制在国家构建对外关系制度中的重要性。

《对外关系法》第30条和第31条分别从国际交往层面和国内制度层面规定了条约的缔结或参加、条约的履行以及条约的实施和适用问题，并明确了相关原则。首先，在国际交往层面，就条约的缔结或参加，确立了宪法至上原则，即国家缔结或者参加的条约和协定不得同宪法相抵触；就缔约的履行，确立了善意履行原则，即善意履行有关条约和协定规定的义务。其次，在国内制度层面，就条约的实施和适用，确立了适当性原则和公共利益原则，即国家采取适当措施实施和适用条约和协定，且条约和协定的实施和适用不得损害国家主权、安全和社会公共利益。总体上，这些规定较为原则，条约司法适用中的国内法效力、可直接适用性和法律位阶等问题都付之阙如。

《对外关系法》之所以未能就条约适用问题作出具体规定，一方面与该法作为基础性、综合性法律的立法定位有关，另一方面也受到条约适用实践较为复杂，理论上缺乏足够共识等因素的影响。受此影响，条约解释问题隐而未现。在最高人民法院2015年出台《“一带一路”意见》之前，国内学界主要关注条约国内适用问题，对于条约的国内解释虽偶有涉及，但大多作为条约适用的附带问题被一笔带过。如21世纪初，随着中国加入世界贸易组织，如何在国内层面实施和适用世界贸易组织协定成为争论焦点。就此，国内学者主要从国际法与国内法关系的角度加以理解和分析，很少讨论国内法院如何解释国际条约。2002年，最高人民法院出台《关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》（以下简称《贸易案件规定》），在否定可直接适用世界贸易组织协定的同时引入了一致解释原则，即当国内法有两种以上合理解释的，法院应当选择与国际条约有关规定相一致的解释。理论上，为发挥一致解释原则之功能，法院需要就相关条约进行解释，但实践中，因缺少相应的解释规则指引，法院很少适用一致解释原则，即使适用，在如何解释条约方面也存在明显瑕疵。

2.国内法院解释国际条约的理论争议

与国内法解释类似，在理论层面，条约解释领域存在众多理论流派，相关学说高度抽象，难以为条约解释的实践操作提供明晰指引。与法律解释不同，在立法层面，1969年《维也纳条约法公约》（以下简称《条约法公约》）第31条至第33条规定了条约解释规则。姑且不论该规定能否令人满意，它的出台表明，在存在基本理论共识和普遍社会实践的前提下，辅之以必要的政治决断，仍有可能将不确定的经验准则升华为具有规范强制性的解释规则。

《条约法公约》就条约解释规则达成最小公分母之后，被各类裁决机构以不同的方式予以认可、接纳、适用乃至改造。就国际裁决机构而言，世界贸易组织争端解决机构则普遍适用《条约法公约》解释规则审理手头案件。国际法院对于《条约法公约》解释规则的接纳则经历了“最初的沉默（1970—1980）”“随之而来的犹豫（1980—1990）”和“积极的肯定（1990—）”三个缓慢渐进的阶段。与国际法院类似，对于欧盟与非成员之间的国际条约，欧洲法院也逐渐接受了《条约法公约》解释规则，但更为强调条约目的和宗旨在解释中的作用。与国际裁决机构或快或慢、或多或少地认可、采纳和适用《条约法公约》解释规则的做法不同，国内裁决机构在解释条约时，往往会以国家立场检视问题，带有明显的本土偏好。究其原因，一个是国内法官更为熟悉本国成文法或合同的解释准则，如不加以刻意区分，面对条约条款，会不知不觉地采用国内解释准则，即所谓的“前理解”加以解释。二是一些国家的条约解释传统要远比《条约法公约》的解释规则悠久，无论其是否加入了《条约法公约》，都面临条约解释规则的调整问题，在这一过程中，本土资源仍将持续发挥影响力。

随着1997年中国加入《条约法公约》，特别是2001年中国成为世界贸易组织成员以来，条约解释问题开始零星地进入学者们的视野，受到一定程度的关注。就国内法院如何解释国际条约问题，相关理论争议主要集中在可直接适用条约——含有纵向条约条款的国际税收协定以及含有跨国条约条款的国际民商事条约的解释之上。就税收协定解释，有观点认为，税收协定属于双边性国际条约，其解释要受到关于条约解释的一般国际法规则和习惯——《条约法公约》第31至33条规定的规范和调整，不能按照国内税法的解释规则来进行解释；相反的观点则认为，基于税收主权，法院应采用国内法解释方法解释税收协定。就国际民商事条约，有学者指出，法院在解释条约时，应考虑此类条约调整内容的私法性，坚持统一性解释原则，包括尊重和借鉴外国法院的解释。由于《条约法公约》旨在调整缔约国相互之间的义务，其解释规则不适用于《联合国国际货物销售合同公约》（以下简称《销售合同公约》）为代表的国际民商事条约。有学者则认为，《条约法公约》的解释规则与《销售合同公约》的解释规则是一般法与特别法的关系，前者可作为后者之补充加以运用。

究其实质，上述理论争议涉及《条约法公约》解释规则的调整范围和国内法效力问题。如果将《条约法公约》的调整范围限于缔约国之间的法律关系，则与之相关的调整国家间权利义务的横向国际条约很少能在国内法律体系中被直接适用，法院难有机会进行此类条约解释。如果《条约法公约》缺乏国内法效力，则即使对于可直接适用的调整国家和个人之间、个人之间权利义务关系的纵向条约和跨国条约，法院也难以径直采用《条约法公约》解释规则加以解释。可以认为，因条约国内适用制度所引发的理论和实务困扰也传输到了条约解释层面。

（二）司法文件的相关规定与理论争议

在条约适用制度仍有待细化的背景下，最高人民法院分别于2015年和2020年出台两份司法文件，就国内法院如何解释国际条约作出明确规定。两份文件的出台有其特殊背景，但并不会实质性地影响相关条约解释规则的普遍适用性。

1.2015年《“一带一路”意见》

2013年以来，习近平总书记在多个场合提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的战略构想。2015年2月，中央召开了“一带一路”建设工作会议。同年3月，经国务院授权，国家发展改革委、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》。在此背景下，最高人民法院出台了2015年《“一带一路”意见》。

就如何依法准确适用国际条约和惯例，增强裁判的国际公信力，2015年《“一带一路”意见》第7点提出，“要不断提高适用国际条约和惯例的司法能力，在依法应当适用国际条约和惯例的案件中，准确适用国际条约和惯例……严格依照《维也纳条约法公约》的规定，根据条约用语通常所具有的含义按其上下文并参照条约的目的及宗旨进行善意解释，增强案件审判中国际条约和惯例适用的统一性、稳定性和可预见性”。

为了准确适用国际条约，第7点强调两个方面：一是条约解释对象被限定为人民法院依法应当适用的国际条约；二是条约解释规则被界定为《条约法公约》的相关规定。其中，比较明确的是，依法应当适用的国际条约指的是那些已对中国生效且可被人民法院直接适用的国际条约。存在争议的是，严格依照《条约法公约》的法律依据何在？如上所述，2002年，随着《贸易案件规定》的出台，国内法院不直接适用以世界贸易组织协定为代表的横向条约已成定论。按此理论，《条约法公约》调整的是国家间的条约关系，不直接针对个人权利，因此《条约法公约》解释规则在性质上是一种横向条约条款，法院不应直接适用。显然，《“一带一路”意见》中严格依照《条约法公约》的规定打破了既有定论，造成了理论困扰。

2.2020年《疫情意见》

为贯彻党中央关于统筹推进疫情防控和经济社会发展工作部署会的精神，依法妥善审理涉新冠肺炎疫情民事案件，最高人民法院分别于2020年4月、5月和6月印发三份指导意见。《疫情意见》主要聚焦涉外商事海事纠纷等案件的审理，是相关内容的具体细化。

《疫情意见》第7点涉及国际条约的适用和解释问题。其中，第1款规定，人民法院应根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国涉外民事关系法律适用法〉若干问题的解释（一）》（以下简称《适用法解释一》）第4条的规定，确定国际条约的适用。第3款规定了《销售合同公约》第79条的解释问题，即“对公约条款的解释，应当依据其用语按其上下文并参照公约的目的及宗旨所具有的通常意义，进行善意解释。同时要注意，《〈联合国国际货物销售合同公约〉判例法摘要汇编》并非公约的组成部分，审理案件过程中可以作为参考，但不能作为法律依据”。

值得注意的是，与《“一带一路”意见》不同，就条约解释方法，《疫情意见》没有提及《条约法公约》，而是直接规定了解释条约条款所应遵循的原则。对于《条约法公约》的缺失，一种解读认为，该缺失不是有意的，此类解释方法源于《条约法公约》第31条。因此，《疫情意见》仍然延续了《“一带一路”意见》的做法，即通过适用《条约法公约》的解释规则来确定《销售合同公约》条款的含义。另一种解读则认为，该缺失是刻意的，《疫情意见》仅在国内法层面确立了条约条款解释规则，此类解释方法与国内法层面上的宪法解释方法、成文法解释方法、合同解释方法等一同构成了国内法律解释方法体系的一部分。

然而，如果按照第一种解读，《疫情意见》仍面临《“一带一路”意见》同样的问题：为何法院可以直接适用《条约法公约》解释规则这一横向条约条款？反之，如果按照第二种解读，则意味着，对于条约解释规则问题，目前国内存在两套方案：一是对于“沿线各国与我国缔结或共同参加的贸易、投资、金融、海运等国际条约”，应严格依照《条约法公约》的规定进行解释；二是对于《销售合同公约》，特别是该公约第79条，应“依据其用语按其上下文并参照公约的目的及宗旨所具有的通常意义，进行善意解释”。问题是，最高人民法院有无必要通过两份司法文件创设这样一个缺乏内在自洽性的条约解释规则体系？

二、适用条约解释规则的法理依据及方式

《“一带一路”意见》和《疫情意见》就条约解释作出具体规定，均包含通常含义、上下文、目的和宗旨以及善意等四个要素，但前者采用了“并入”的策略，强调要“严格依照”《条约法公约》的规定，后者则未提及该公约，而是将相关解释规则“转化”为国内规则。在国内法院解释国际条约的过程中，《条约法公约》的在场或缺席均会引发条约解释规则争议。作为逻辑起点，首先所要解决的是，法院选择特定解释方法，如《条约法公约》解释规则，其法理依据是什么？

（一）作为国际法体系次级规则的解释规则

在分析实证法学的理论框架下，由不同层次规则有序构建的法律体系中，科予义务的初级规则调整个人必须去做或不可以做的行为，授予权力的次级规则规定了初级规则被确定、引进、废止、变动的方式，以及违规事实被决定性确认的方式。解释规则旨在指示解释者，特别是裁决机关如何确定相关规则的具体含义，并不直接调整当事人之间的权利和义务关系，因而构成作为法律之片段的授予权力规则。

就国际法仅是一组个别的规则还是构成一套体系的问题，一直存在争议。从全球层面看，以大陆法系特别是德国学者为一方，主张国际法构成一套具有内容连贯性和逻辑一致性的法体系，而英美法系特别是美国学者为一方，认为国际法只不过是在国际无政府状态深渊之上，无序飘浮着的孤立条约的混合体。作为国际法学主流学派之一，分析实证法学对于国际法的认识具有普遍影响力。20世纪60年代初，通过“法律作为初级规则与次级规则的结合”这一命题，哈特在反驳奥斯汀关于国际法是实在道德观点的同时，认为国际法只是一个由初级规则构成的体制，不仅缺乏次级规则中的变更规则与裁判规则，也没有统一的承认规则来认定法律的渊源以及辨别法律规则的一般性判准。至多，“目前国际法或许仍处于朝向某种形式之基本规则的过渡时期”。

问题是，即便哈特的判断在当时是正确的，目前的国际社会结构是否已然从简单形态过渡到复杂形态，进而给次级规则之存在和运行创造了足够空间？就此，有研究指出，经过六十多年的演进，当代国际法已经拥有功能较为健全的国际立法、国际判决和国际制裁及执法安排，已然构成了法体系。虽然国际法体系中的次级规则——承认规则、变更规则和裁判规则等在解决初级规则体制的不确定性、静态性以及因社会压力分散而导致的无效率方面仍有提升之空间，但与成熟国内法律体系中的宪法体制相比，国际法的体系化程度不遑多让。

作为次级规则，一方面，解释规则可在一定程度上消除条约条款的不确定性，缓解不同规则之间的冲突，从而构成承认规则的一部分；另一方面，当权威裁判机构利用解释规则澄清条文含义，并将之适用于具体争端时，解释规则也是裁判规则的重要组成部分。在起草《条约法公约》条约解释条款时，考虑到各国和国际法学者对于哪些因素应在条约解释中起到重要作用仍争议不止，且详细的解释规则会严重限制乃至剥夺条约解释者自由裁量权，国际法委员会无意制定一个综合性的解释准则法典，而是试图分离并编纂相对较少的一般原则，作为条约解释的通用规则。有鉴于此，除非另有规定，《条约法公约》第31条至第33条所规定的条约解释规则适用于各种类型条约，有助于进一步充实国际法中较为薄弱的承认规则和裁判规则，增强国际法的体系性。具体而言，《条约法公约》第31条确立了客观解释方法为原则、主观解释方法为例外的解释规则；第32条规定了解释之补充资料，用以澄清适用第31条所获结果的合理性；第33条规定了涉及以两种以上文字认证之条约的解释问题。根据第31条第1款，条约应依其用语按其上下文并参照条约之目的及宗旨所具有之通常含义，善意解释之。第31条第2款和第3款分别规定了“上下文”以及“应与上下文一并考虑者”的具体范围。第31条第4款为主观解释留下了口子，即“倘经确定当事国有此原意，条约用语应使其具有特殊意义”。其中，第31第3款c项特别提及，适用于当事国之间之任何有关国际法规则均应与上下文一并考虑。该规定有助于发挥《条约法公约》解释规则的体系整合功能。

从国际条约解释的规范效力维度考察，《条约法公约》确立的解释规则虽为国际社会提供了相对统一的方法论框架，但其在具体争端解决中能否得到适用，仍存在制度性局限。实践中，国际贸易法体制主要借助国际公法分析框架，扩大《条约法公约》解释规则的适用范围。根据《关于争端解决规则与程序的谅解》第3条第2款，世界贸易组织争端解决机构应依照解释国际公法的惯例澄清适用协定的规定。当争端一方不是公约缔约方时，如争端解决机构直接采用《条约法公约》的解释规则，将面临合法性挑战。在美国汽油案中，上诉机构指出，《条约法公约》第31条已经具有“习惯或一般国际法”的地位。在日本酒精饮料II案中，上诉机构进一步确认，第32条同样具有“习惯或一般国际法”的地位。由此，即便某一世界贸易组织成员并非《条约法公约》缔约方，争端解决机构也可在争议中适用相关解释规则确定所涉条约条款的内容。与国际贸易法相对单一的法理构造不同，国际投资法理论呈现显著的范式分化特征。在国际投资仲裁实践中，这种范式竞合集中体现为对《条约法公约》解释规则的差异化适用。其中，国际公法范式以国际法律秩序的统一性为理论预设，主张依据《条约法公约》第31条第3款c项，将投资条约条款置于国际法律体系的宏观语境中进行体系解释。这种解释方法强调条约义务与国际强行法、一般法律原则的协调，典型体现在对“公平公正待遇”条款的扩张性解释实践中。商事仲裁范式延续商事仲裁的契约法传统，主要依托《条约法公约》第31条第1款项下的解释规则，通过目的解释在投资者财产权保护与东道国规制主权之间寻求动态平衡。这种解释路径在 ICSID 仲裁实践中形成了具有商事仲裁特色的“投资者合理期待”标准。国内公法范式突破了《条约法公约》的解释框架，通过引入行政法领域的比例原则、正当程序等公法原则，对投资条约条款进行合宪性审查。这种解释方法在阿根廷危机仲裁案中得到集中体现，相关仲裁庭通过“根本安全例外”条款的扩张解释，事实上创设了东道国公共政策优先的裁判规则。上述三种解释范式的并存与竞争，本质上反映了国际投资法作为混合法律体系的内在张力。这种解释方法论的分野，不仅影响着具体仲裁裁决的结果，更持续形塑着国际投资法的发展方向。

因此，即便《条约法公约》从次级规则角度为国际法体系中的初级规则提供了解释规则，该解释规则并不必然是唯一可用的；即便该规则是唯一可用的，也并不意味着解释者有法律义务准确适用该规则。如果说各类国际裁决机构尚不能在国际法体系中就如何适用《条约法公约》的解释规则形成一致的实践，当国内法院在国内法体系中解释源于国际法体系的条约时，问题将变得更为复杂。

（二）国内法院适用条约解释规则的方式

在制定《条约法公约》的过程中，除与会代表零星提及条约解释有助于法律稳定和促进适用趋同等功用之外，国际法委员会和联合国条约法会议并没有特别考虑为何以及为谁制定条约解释规则的问题，而是把重点放在了如何制定之上。

从体系整合的角度出发，《条约法公约》解释规则主要针对国际法主体或机构（如各国政府、国际法院和仲裁庭以及国际组织等）而设应无争议。这些国际法主体或机构在国际交往或履行职责的过程中越是积极适用《条约法公约》解释规则，越是有助于国际法体系的形成和稳固。有所争议的是，作为《条约法公约》解释规则的潜在用户，国内法院本质上属于国内法体系的裁判机构，有义务履行本国法项下的职责，包括采用国内法解释规则解释和适用本国法。当面临新的解释对象——国际条约时，无论是否采用条约解释规则，国内法院都必须对自身进行体系定位，妥当行使本国法体系次级规则所赋予的权力。

理论上，只有国际条约被国内化后，才会涉及国内法院采用条约解释规则确定条约条款含义的问题。根据国内化的方式，条约条款在国内法体系有两种表现形态：一是被并入到国内法体系的同时保留国际法性质；二是被转化为国内法规则的同时丧失其国际法性质。对于国内法院而言，无论解释哪类规范形态，都会涉及条约解释问题。

首先，就被转化为国内法规则的解释，借助一致解释原则，可涉及条约解释问题。随着越来越多原本属于国内规制的事项被并入到国际条约调整范围，国际条约条款与对应的国内法规定构成了所谓的“多源等效规范”（Multi-Sourced Equivalent Norms），如何解释此类规范，存在诸多理论争议。基于“法律作为初级规则和次级规则的结合”这一分析实证法学命题，对于具体内容源自国际条约，但在形式上已被转化为国内法的规则，为确定其含义，国内法院理应采用国内法律解释规则加以解释。同时，考虑此类国内法规则存在着国际条约上的对应规定，国内法院在解释国内法规则时，通常还会遵守一致解释原则，即当国内法有两种以上合理解释时，法院应选择与国际条约义务相一致的解释以求实现国际法与国内法的协同。在一致解释原则的框架下，国内法院不仅要解释国内法，还要解释与之相对应的国际条约条款。由于国际条约条款并未被并入到国内法体系，故国内法院只能涉足国际法体系，借助《条约法公约》解释规则或条约自身解释规则来确定相关条约条款之含义。

其次，对于被并入国内法体系的国际条约，可根据其能否被国内法院直接适用分为两类：自动执行条约与非自动执行条约。就后者，国内法院只有在解释国内法规则时，基于一致解释原则迂回涉及非自动执行条约的解释问题。就前者，当事人直接依据被并入的国际条约主张其权利，法院需在国内法体系的语境下解释条约条款。在此情况下，就法院采用国内法解释规则抑或采用国际法解释规则来确定相关条约条款含义，存在两种观点：

一种观点认为，法律的初级规则和次级规则之间存在着根本联系，当初级规则被并入到国内法体系时，与之相关联的次级规则也应基于“附随性”原则而被并入。所谓“附随性”（adherence）指的是某一初级义务规则与一套次级规则之间的纵向联系。每一初级规则的正当性在一定程度上依赖于其与次级规则之间的关系。如果与次级规则脱离联系，则初级规则只是临时的互惠安排而已。由于国际法体系中的次级规则会附随初级规则进入国内法体系，故国内法院应采用国际法中的条约解释规则来解释被并入的条约条款。

另一种观点认为，既然一国有权自主决定并入国际条约的方式和程度，自然也有权力决定是否以及如何接纳国际法次级规则。与科以义务的初级规则不同，赋予权力的次级规则构成和界定了特定的法体系。为维护本国法体系的完整性，即使一国法体系对其他法体系中的初级规则持开放态度，一国法院也会谨慎地对待附随性次级规则对本国法体系造成的根本性冲击。因此，除非条约解释的国际规则被具体并入到国内法体系，从而成为本国法体系次级规则之一部分，否则，法院仍将依据本国法解释规则所赋予的权力，解释被国内化的国际条约。

上述两个观点虽然结论不同，但均认同初级规则与次级规则之间存在着内在联系。在涉及条约义务的诉讼中，无论采取哪一个法体系的解释规则，不同次级规则的牵引将使国内法院处于两难境地之中：从国内法角度而言，被国内化的国际条约已然属于国内法体系的一部分，故国内法院可借助国内法的解释规则澄清其在国内法体系下的含义；从国际法角度而言，被国内化的国际条约依然具有国际性，为探究其确切含义，国内法院仍需参考国际法的解释规则，确定其在国际法体系下的原意。国内法院对国际条约的解释必然是一种体系间解释，无论选择何种解释路径，均涉及如何妥当处理两个法律体系间的关系问题。最高人民法院出台司法文件，规定条约解释规则，可为中国条约解释体制之发展奠定基础，有其积极意义。

总而言之，国内法院适用条约解释规则涉及两个法律体系。在体系互动的大背景下，作为次级规则，解释规则的确定性与解释权限的体系性之间并不存在必然逻辑关联。即使秉持解释方法的一元论立场——即主张存在唯一正确的解释规则，该哲学命题仍无法推导出法官必须受此解释规则约束的制度性结论。如果一国实定法未能确立强制性解释规则，则法官并无法律义务遵循特定解释路径。考虑到各国法治发展状况不一，在特定制度语境下，不对法官选择何种解释方法施加形式化约束或许更为合理。当然，如果特定法律体系业已确立了权威性解释规则，为促进法治发展，则需将之置于实体理性与程序正义的双重维度下进行审视，通过规范性论证与功能评价，促进相关解释规则的进一步完善。

三、国际条约解释规则的改进

就国内法院如何解释国际条约，《“一带一路”意见》和《疫情意见》分别引入了两套方案。两个司法文件的共同点在于，无论采取何种解释路径，法体系中初级规则和次级规则间的内在关联性得到了充分尊重。只不过，为了维护法体系的整全性，法院必须承担双重角色或两种功能。在国际法领域，要求国内法院进行角色分离或实现功能二分，已是老生常谈。但相关要求能否转化为实际行动，仍根本受制于国内法体制的约束。在承认最高人民法院确立条约解释规则具有制度价值的前提下，仍需对其展开规范性反思，系统揭示该规则体系在形式一致性、实质合理性及体系融贯性方面存在的瑕疵与困境，进而通过理性重构，优化国际条约解释的司法效能。

（一）国际条约解释规则的形式一致性

如上所述，就条约解释规则，《“一带一路”意见》提出要严格依照《条约法公约》规定，而《疫情意见》付之阙如。就如何理解其间的不一致，存在两种解读。但无论何种解读，均不能完全自洽，有进一步完善的必要。

1.“疏忽说”下的完善方法

就《疫情意见》为何未提及《条约法公约》，有观点指出，该指导意见所规定的条约解释规则源于《条约法公约》，因此，《疫情意见》只是忽略而非刻意排除《条约法公约》相关规定之于国内法院的效力。据此，两份司法文件均认可国内法院可直接依据《条约法公约》解释规则审理案件。问题是，即便通过“疏忽说”可在形式上补足两份司法文件在表达上的不一致，该观点仍难以消除《条约法公约》解释规则与两份司法文件所特别列明的条约解释规则之间的差异。

具体而言，在法律形式层面，《条约法公约》第31条项下解释规则是一个由4个条款构成的单一规则，并辅之以《条约法公约》第32条和第33条。无论是《“一带一路”意见》还是《疫情意见》，其明文规定的条约解释规则，只并入了《条约法公约》第31条第1款，未囊括该公约解释规则的其他部分，更没有提及法院可否采用该公约第32条和第33条来澄清基于第31条所获得解释结果之含义。考虑到《“一带一路”意见》第7点强调要“严格依照《维也纳条约法公约》的规定”，且《条约法公约》第31条是一个完整条款的现实情况，《“一带一路”意见》第7点仅仅提及《条约法公约》第31条第1款项下的规定是令人费解的。《疫情意见》虽未提及《条约法公约》，但其引入的条约解释规则与《“一带一路”意见》的规定雷同，这显然不能用“疏忽说”加以证成。

有鉴于此，如果采取“疏忽说”，认为国内法院应该依据《条约法公约》解释规则对并入的条约进行解释，相关司法文件需要修改现有表述，以减少其形式上的不一致性。申言之，在确定条约解释规则时，相关司法文件或是应指出“严格按照《维也纳条约法公约》的规定”解释，或者应将《条约法公约》的解释规则全部转化为具体条文，而非仅仅提及《条约法公约》第31条第1款的规定。

2.“刻意说”下的完善方法

对于《疫情意见》为何未提及《条约法公约》，另一种理解是，就《销售合同公约》这一特殊国际商事条约，该司法文件刻意要求国内法院不应依照《条约法公约》规定，而应采取特殊的条约解释规则。该理解在一定程度上回应了国内外学界关于《条约法公约》能否适用于《销售合同公约》的理论争议。从完善条约解释规则的角度而言，如果《疫情意见》刻意建构了一套解释规则，则相应的问题是，该解释方法是否仅局限于《销售合同公约》解释，还是可以扩展到类似的民商事条约？如果其适用范围不受限制，如何处理国内法意义上的条约解释规则与国际法意义上的《条约法公约》解释规则之间的关系？就此，存在三种完善方案：

一是将《销售合同公约》及类似国际民商事条约（或曰私法条约）别除出来，适用国内法意义上的条约解释规则，其他类型的条约则参照《“一带一路”意见》，严格依照《条约法公约》解释规则加以解释。

二是将针对《销售合同公约》的特别解释方法限定在疫情期间，随着疫情的结束，所有国际条约均统一采用《条约法公约》解释规则予以解释，以此维护国际法体系中初级规则和次级规则的体系一致性。

三是将针对《销售合同公约》的特别解释方法扩展到所有可直接适用的国际条约，国内法院无需严格依照《条约法公约》解释规则解释条约，而是径直采用国内法意义上的条约解释规则，以维护被国内化的国际条约条款与对应的国内条约解释规则之间的体系一致性。

从国际条约解释规则形式一致性的角度考察，第二种和第三种方案可以消除两种不同条约解释规则表面上的冲突，在适用上更为简便，显然优于第一种方案。但第一种方案的好处在于，它可在隔绝两类不同类型条约的情况下，分别满足国内法体系和国际法体系关于形式一致性的诉求。现在，问题似乎又回到了原点：对于国际条约之解释，国内法院到底是采用国际法体系的解释规则，还是国内法体系的解释规则，抑或根据条约类型之不同，而采取不同性质的解释规则？

（二）国际条约解释规则的实质合理性

对国际条约解释规则形式一致性的分析只是从初级规则和次级规则体系一致的角度给出了初步答案。为确定改进之方向，有必要在形式一致性的基础之上，分析哪种方案更具实质合理性。

1.《条约法公约》解释规则的可直接适用性

《“一带一路”意见》第7点规定，在依法应当适用国际条约和惯例的案件中，准确适用国际条约和惯例，法院应严格依照《条约法公约》的规定解释国际条约。然而，在引入《条约法公约》解释规则时，《“一带一路”意见》并没有说明该公约通过何种方式进入国内法体系，进而可被国内法院直接适用。由此引发的问题是，《“一带一路”意见》关于法院“严格依照《维也纳条约法公约》”之主张是否存在国内法依据？

首先，可在《条约法公约》解释规则作为条约规则的前提下讨论其可直接适用性。条约国内适用问题本质上是一个国内法问题。长期以来，就民商事条约，中国法形成了以《民法通则》第142条为统领，以《票据法》第95条、《海商法》第268条、《民用航空法》第184条等为主干，以《适用法解释（一）》第3条为补充的完整架构，确立了以直接适用为原则、以转化适用为例外的条约适用方式。2023年12月，《最高人民法院关于审理涉外民商事案件适用国际条约和国际惯例若干问题的解释》以“参照适用”的方式再次确立了民商事条约直接适用制度。在近四十年的演进发展过程中，中国条约适用制度改变的是具体法律依据，不变的是仅承认民商事条约的直接适用性。与《联合国宪章》《海洋法公约》《世界贸易组织协定》等类似，《条约法公约》是典型的外向型国家间横向条约，直接调整国家间权利义务关系，在现有中国条约直接适用的法律制度下，个人无权援引其条款主张自身权利，自然也没有权利要求国内法院在解释涉案民商事条约条款时，采用《条约法公约》解释规则。

其次，可在《条约法公约》解释规则作为习惯国际法的前提下讨论其可直接适用性。就此，有观点认为，《条约法条约》解释规则是条约解释的习惯国际法规则，条约解释应在该规则下进行，为此我国法院应自我克制对国内解释规则的适用，明确援引该规则，从而实现《条约法条约》解释规则的形式援引与实质适用的统一。就《条约法公约》解释规则是否构成习惯国际法，目前国内基本没有争议。问题在于，一国法院是否会因为相关规则具有习惯国际法地位而直接适用在本质上仍是一个国内法问题。考虑到经正式缔约程序签订和加入的国际条约尚且满足特定条件才能在国内自动执行，国内法院更应对适用习惯国际法持审慎态度。有鉴于此，不能基于国际条约身份而得到适用的《条约法公约》解释规则，同样不能借助习惯国际法身份进入到国内法体系，约束国内法院的条约解释行为。

如果《条约法公约》解释规则缺乏可直接适用性，则上述关于促进两份司法文件形式一致性的若干方案中，大部分将因缺乏实质合理性而失去候选资格。具体而言，虽然“疏忽说”最具形式一致性，但其核心主张——依照《条约法公约》规定解释条约——缺乏相应的国内法依据，不应获得支持。“刻意说”下三种方案中，唯有第三种方案不再坚持《条约法公约》条约的可直接适用性，可作为完善国内法上条约解释方法的新起点。

2.国内法上条约解释方法的扩张适用路径

如果《条约法公约》解释规则既不能从国际条约也不能从习惯国际法的国内法地位中派生出直接适用性，则《“一带一路”意见》第7点要求法院“严格依照《维也纳条约法公约》的规定”解释条约也就失去了合法性依据。相对而言，《疫情意见》第7点刻意不提及《条约法公约》解释规则，直接规定条约解释方法的做法更为可取。问题是，《条约法公约》解释规则不能直接适用并不意味着其他类型的条约解释规则也缺乏可直接适用性。特别是，一些民商事条约本身规定了条约解释规则，随着条约的国内化，这些解释规则可被法院直接适用。从建构较为完善的国内条约解释制度出发，有必要重新审视《疫情意见》第7点的实质合理性。

首先，《疫情意见》第7点将《条约法公约》解释规则转化为国内法上的条约解释规则可资赞同。这一做法不仅可避免《条约法公约》解释规则与《销售合同公约》解释规则之间的冲突，还可基于国际条约规定优先于国内法规定的原则，使《销售合同公约》条约解释规则得到优先适用。具体而言，《销售合同公约》第7条第1款先是确立了统一解释原则，即“在解释本公约时，应考虑到本公约的国际性质和促进其适用的统一以及在国际贸易上遵守诚信的需要”。然后，该公约第7条第2款引入了实体法意义上的一般原则，即“凡本公约未明确解决的属于本公约范围的问题，应按照本公约所依据的一般原则来解决”。据此，就条约适用而言，被并入的条约规则以及公约所依据的一般原则应优先于经由国际私法而转介的国内规则得以适用；就条约解释而言，尽管《销售合同公约》并未列明具体的条约解释方法，但各国法院有义务在解释条约时考虑三个要素：条约的国际性质、促进适用统一、贸易上遵守诚信。在此意义上，《疫情意见》就如何解释国际条约做出了规定，显然注意到了条约的国际性，并考虑到国际贸易上遵守诚信的需要，具有积极意义。

其次，《疫情意见》仅并入部分《条约法公约》解释规则的做法仍需改进。《条约法公约》第31条和第32条确立了较为完整的解释规则体系。无论是从统筹推进国内法治和涉外法治，还是推进国家治理体系和治理能力现代化的需要出发，如需对标国际条约解释标准，理应全面引入，而非其中一部分。基于不同的法律理论和法律实践，各国建构国内法解释规则的方式各不相同。一般情况下，解释规则越是缺乏结构性，法院司法裁量权就越大。《疫情意见》确立的条约解释方法在内容上源于《条约法公约》第31条第1款，该解释方法含有四个要素，相互之间并无确定的权重，需要与其他条款相互参照才能形成结构化的规则体系。有鉴于此，当前仍有必要进一步强化“疫情意见”条约解释方法的结构性，提升中国法院在条约解释上的一致性、稳定性和可预见性。

3.国内法上条约解释方法的体系贡献

《条约法公约》解释规则以国际法主体如何解释横向条约为原型，如将其扩张适用到国内法院如何解释纵向条约或跨国条约，必然会引发相关规定是否太过国际主义，以至于侵害到国内法体系完整性的担忧。如果按照《“一带一路”意见》，法院严格依照《条约法公约》的规定进行条约解释，确有可能出现此类问题。然而，考虑到如下三点，将《条约法公约》相关规定转化为国内相关规定不会根本影响到一国解释规则体系的稳定性。

首先，在国内法体系中，对于不同的解释对象，施加不同的解释方法，卓有成效地探寻其真实含义是一种常规性的制度存在。究其原因，对于国内法体系中的宪法、成文法、条约乃至合同等组成部分，不同的法律制度赋予其不同的法律地位，为实现这些法律构成物的体系价值和功能，需要不同的解释方法。条约本身源于独立于本国法体系的国际法体系，带有明显的国际性，与之相应的解释方法具有国际主义色彩不足为奇。反观《疫情意见》仅提及通常含义、上下文、目的和宗旨以及善意等四个解释要素，它们通常也是宪法解释、成文法解释和合同解释的构成要素之一，只不过在具体的适用过程中，会因文本主义、目的主义、意图主义和原旨主义之争而出现不同的排列组合。

其次，虽然国内法院大多从文本出发，对条约条款进行解释，但究其本质，条约是国家之间达成的契约，而非立法机关单方制定的成文法，相关解释更接近于旨在明确当事方合意的契约解释。《条约法公约》解释规则充分考虑到条约解释的这一特性。在《条约法公约》第31条第1款之外，第31条第2款将“上下文”扩展到“全体当事国间因缔结条约所订与条约有关之任何协定”以及“任何有关文书”，其目的是从更广阔的背景下探寻当事国的缔约意图，使条约更为接近原初含义；《条约法公约》第31条第3款a项将“当事国嗣后所定关于条约之解释或其规定之适用之任何协定”等也列入应与上下文一并考虑的范围之内，目的是更为准确地推断当事国的真实意图；而《条约法公约》第31条第4款更是规定，“倘经确定当事国有此原意，条约用语应使其具有特殊意义”。《疫情意见》仅提及《条约法公约》第31条第1款所涉解释方法不足以凸显条约解释的特殊性。将《条约法公约》第31条和第32条系统性转化，更有助于中国法院准确解释私法条约，平等保护中外当事人权益，营造更为公正的营商环境。

最后，通过将《条约法公约》解释规则转化为国内法规定，可以对其内容进行必要修正，将其嵌入到国内法的解释体系之中，限制相关解释规则的“国际主义”导向。就此，美国对外关系法重述项目关于法院在进行条约解释时应尊重行政部门解释的相关规定值得借鉴。早在《条约法公约》通过之前，1965年美国《对外关系法（第二次）重述》已就条约解释问题做出详细规定，除此解释方法外，还涉及解释权限配置问题。其中，就法院在解释条约时是否应考虑行政部门的相关解释，该重述作出了极为复杂的规定：原则上，对于诉讼中作为国内法而适用的条约而言，法院有专属解释权力；作为例外，为确定一项国际协定作为国内法的效力，在对其进行解释时，法院会高度重视行政部门基于权限所作出的解释。总体上，无论是解释方法还是权限配置，该重述具有明显的国家主义倾向。受《条约法公约》解释规则影响，1987年《对外关系法（第三次）重述》在解释方法方面更为国际化，但在权限配置方面趋向于本土化。就解释方法，该重述有选择地参照了《条约法公约》第31条中的若干条款，精简了关于条约解释方法的表述；就权限配置，重申在将条约作为法律而适用时，法院拥有最终解释权，而法院会高度重视行政部门作出的解释。2018年《对外关系法（第四次）重述》承认《条约法公约》第31条和第32条项下解释规则构成习惯国际法，将之全面转化为美国法上的条约解释规则，更具国际主义色彩。与此同时，该重述指出，法院通常会高度重视行政部门的解释。通过上述解释方法、权限配置及其相互组合的演变历程可以看出，只要搭配合理，一国完全可以在条约解释的国际化和本土化之间寻求适当的平衡。

总而言之，在中国是《条约法公约》缔约国，《条约法公约》第31条和第32条被认为构成习惯国际法的制度背景下，最高人民法院可延续《疫情意见》思路，将《条约法公约》第31条和第32条的全部规定转化为国内法上的规定，并基于《对外关系法》第30条关于善意履行条约义务、第31条关于适当实施和适用条约的规定，确立遵让行政解释的原则，从而建构起较为完备的国内法院条约解释规则体系。

结　语

将国际条约义务国内化，是缔约国善意履行条约义务、妥当实施和适用条约的重要方式之一。对于那些与国内法调整对象存在重合的国际条约，缔约国可选择并入纵向条约条款和跨国法律条款，并在诉讼中将之作为国内法而适用。作为国内法体系重要裁判机构的法院在适用源于国际法体系的条约时，需要借助特定的解释规则来确定所适用条约条款的具体含义。理论上，作为法体系中的次级规则之一，法院所采用的解释规则既有可能原生于国内法体系，也有可能衍生自国际法体系。国际法体系中的条约解释规则包括两类：普适的《条约法公约》解释规则和特别的条约自带解释规则。在中国现有的条约国内适用制度之下，部分条约自带的特别解释规则可随附条约被并入到国内法体系，并在诉讼中作为国内法得到适用。然而，无论是作为国际条约还是作为习惯国际法，《条约法公约》解释规则均难以寻找到合适路径并入到国内法体系，并被国内法院直接适用。

2015年《“一带一路”意见》首次提出，法院严格依照《条约法公约》的规定解释国际条约，可“增强案件审判中国际条约和惯例适用的统一性、稳定性和可预见性”。问题是，基于同样的逻辑，即使法院不采用《条约法公约》解释规则，只要恪守某一明确的条约解释规则，仍然可以实现案件审判的统一性、稳定性和可预见性。2015年《“一带一路”意见》之所以提及《条约法公约》，主要是因为，通过借助《条约法公约》的具体解释规则，可以更为准确地确定条约条款的含义。考虑到《条约法公约》规定缺乏直接适用性，2020年《疫情意见》避而不提《条约法公约》解释规则，转而规定源于《条约法公约》的条约解释规则更为可取。当前，可以2015年和2020年两份司法文件的规定为起点，按照形式一致和实质合理原则，逐步发展出一套涵盖条约解释规则和权限配置的国内法条约解释规则体系，从而切实发挥条约解释规则在平等保护中外当事人合法权益，增强裁判的国际公信力方面的功能。

本文原载《法学家》2025年第3期。转载时烦请注明“转自《法学家》公众号”字样。