摘要：农村集体经济组织法人的特别性是农村集体经济组织法理展开和立法表达的逻辑主线。农村集体经济组织法人的特别性有其所有制和经济根源。目前，学界对特别性的研究存在“平面化”“碎片化”和“空洞化”之缺憾。从逻辑构造观察，特别性可以分为“核心特别性”和“一般特别性”，其中“核心特别性”是“一般特别性”的基础。“社会功能的特别性”是农村集体经济组织法人的“核心特别性”，“一般特别性”体现在法人设立、法人财产、法人能力、成员身份、成员权利、治理机制、收益分配和法人终止等方面。在《农村集体经济组织法》中应当构筑起层次清晰、体系完整、内容丰盈的特别性制度体系和规范体系。

关键词：农村集体经济组织法人；特别性；一般特别性；核心特别性；立法表达

作者 | 管洪彦（法学博士，吉林大学理论法学研究中心、法学院教授）

来源 |《法学家》2023年第5期“视点”栏目。

引言

经过长期历史演变，大陆法系民法中形成了相对固定的法人分类体系。但是，法人类型化的标准不是封闭的，而是因应社会经济发展需求而不断发展变化的。我国《民法典》突破大陆法系法人分类模式的桎梏，专设“特别法人”一节，丰富了法人分类体系，为传统法人分类体系的现代化贡献了中国智慧。其中的法人分类模式是兼采融合“功能主义”和“结构主义”的“兼容主义”模式，该模式有助于实现法人分类模式价值理性和工具理性的双重目标。把握我国法人分类模式的理论和现实背景，对全面、深刻、系统揭示农村集体经济组织法人的特别性根源、逻辑结构和立法表达具有积极意义。农村集体经济组织法人是社会主义公有制背景下的特别法人类型，其既展现和承载了传统私法理论中法人的基本属性和制度价值，又因根植于社会主义公有制背景而展现出深刻的特别性法理内涵和制度价值。我国的《农村集体经济组织法（草案）》（以下简称《草案》）已经进行了初次审议。目前，亟须在揭示农村集体经济组织法人特别性法理的基础上，结合《草案》规定构建反映其特别性法理的制度设计与规范体系。但是，学界对农村集体经济组织法人特别性的研究存在着研究层次“平面化”、研究体系“碎片化”和研究内容“空洞化”之缺憾。应该在追溯农村集体经济组织法人特别性根源的基础上，全面、深入、系统地挖掘农村集体经济组织的特别性原理，并以此为基础构建体现农村集体经济组织特别性的制度设计和规范体系，为中国特色民法学理论发展和制度构建贡献智识。

一、农村集体经济组织法人特别性的根源追溯

凝练并展现农村集体经济组织法人的特别性，应当以中国社会主义公有制的制度背景为基础，深入揭示农村集体经济组织法人的特别性根源，进而为制定体现特别性的制度和规范奠定理论基础。

（一）特别性的所有制探源

农村集体经济组织法人概念本身就凸显了其特别性。尤其是“集体”的表达是其区别于其他法人类型并最终被界定为特别法人的显著标志和根本原因。虽然“集体”的内涵在我国法律上一直都不明确，但是，“集体”二字的潜在意蕴是其被界定为“特别法人”最明显且又最本质的原因。“集体”揭示了农村集体经济组织法人的所有制根源，其本质上是实现农村集体所有制的组织形式。

一方面，“集体”揭示了农村集体经济组织法人特别性的所有制根源。区别于大陆法系国家民法典中的法人类型，农村集体经济组织法人最根本的特征表现在其担负着坚持和实现农村集体所有制的政治目标。农村集体所有制是基于特定农村社区范围内的成员集体利益，由成员集体对集体土地等集体财产享有所有权的公有制形态。其目的在于通过成员集体享有土地等生产资料的集体所有权，并保证集体成员在身份平等的基础上公平分享集体利益，实现既保证坚持和巩固农村集体所有制的根基稳固不变，又满足集体经济组织成员生存利益和发展保障的目标。理解农村集体所有制的本质和实现形式是理解中国特色农村集体产权制度的基础。改革开放以来，为了适应农村生产力的发展，我国通过家庭联产承包责任制、“三权分置”等经营形式持续丰富和完善农村经营体制。但是，无论农村经营体制如何调整，坚持农村集体所有制不变的制度底线一直都未改变。农村集体经济组织是我国农村双层经营体制中的“统”方，实际上是农业经营层面的组织载体，其组织形式可以展现出更加丰富的形态。但是，无论经营层面如何改革，都不能改变其本质上是农业经营主体，而非所有权主体的基本属性。农村经营体制改革，改革的是农村集体所有制的实现形式，而不是否定农村集体所有制本身。作为双层经营体制中的“统”方，农村集体经济组织对外代表农民集体行使集体所有权，与交易相对人以及其他市场主体产生交易关系；对内与农村集体经济组织成员产生成员权法律关系。按照目前的法权结构，农村集体经济组织依法代表农民集体行使集体所有权，但不是直接代表农村集体经济组织成员行使成员的所有权，这种法权结构能够确保农村集体所有制的制度底线稳固。农村集体经济组织法人中的“集体”是其区别于农民专业合作社法人的显著特点，这也决定了农村集体经济组织在坚持和实现农村集体所有制方面发挥着更为重要的价值。

另一方面，农民集体所有权和农村集体经济组织法人是实现农村集体所有制的制度工具。在农村集体经济组织立法中，农民集体和农村集体经济组织的关系仍存在争议。从《草案》第5条、第6条的规定来看，对农民集体所有的性质同时使用了“成员集体所有”“农村集体经济组织成员集体所有”的立法表达，与《民法典》的表达存有冲突，对农民集体（成员集体）和农村集体经济组织的关系采纳了“法定代表行使关系说”。实际上，农村集体所有制的实现形式分为制度和经营两个层面。制度层面的实现形式展现农村集体所有制的基本属性，具有稳定性；经营层面的实现形式更多地体现市场经济规律，具有灵活性。在制度层面，农民集体所有权是农村集体所有制的法权表达形式，农民集体所有的本质是成员集体所有，农民集体所有权的本质是成员集体所有权，即成员集体行使的所有权。成员集体所有是集体所有制的表现形式，“本集体成员集体所有”中突出“集体”二字，表明是在集体所有前提下明确集体所有权的主体。农民集体概念存在的价值就在于从法权主体的角度反映农村集体所有制。在经营实现层面，农村集体所有制的经营实现形式可以多样化。基于生产资料和成员劳动的不同组合方式，农村集体所有制的经营实现形式可以呈现出不同模式。但是，在农村集体所有制的制度安排下，无论在经营形式方面如何选择和组合，基于经济效率、公平正义、治理有序等价值目标的要求，法人形态都是作为经营主体形式的理想之选。也正因为如此，农村集体经济组织特别法人是为了实现农村集体所有制的政治经济目标，在经营层面实现集体所有制的法人组织形式。

总之，农民集体所有权是农村集体所有制在制度层面的表达，农村集体经济组织法人是农村集体所有制在经营层面的表达，在《民法典》中两个概念的关系是清晰的（第262条），两者不具有“同一性”。有学者认为，农民集体起到衔接公有制和具体民法制度的功能。立法创设农民集体概念的核心目的在于体现和落实农村集体所有制，而农村集体经济组织则本质上是农村集体所有制下代表农民集体行使集体财产权的独立市场主体。农民集体和农村集体经济组织共同作为反映和实现农村集体所有制的制度工具，在农民集体所有权法权关系中担负着不同职责，通过制度层面和经营层面的有机融合，实现既能巩固农村集体所有制，又能丰富其实现形式的双重目标。笔者认为，在两者关系上应该继续坚持为立法和实践所采纳的“法定代表行使关系说”，即农村集体经济组织法人是农民集体的法定的代表行使主体。农村集体经济组织享有的是集体财产的经营管理权，而非所有权。该说符合我国立法和改革实践，契合我国农村集体产权制度变迁的历史和发展趋势，有助于巩固和实现农村集体所有制。在坚持农村集体所有制的前提下，完全没有必要和理由改变已为《民法典》所明确规定的集体所有权的归属主体和行使主体的法律定位。

（二）特别性的经济根源

农村集体经济组织法人的特别性也有其经济根源。虽然农村集体经济组织法人承担着一定的社会职能，但是，其本质上仍然是“经济”组织，这一本质属性决定了其不同于农村基层党组织和村民自治组织。因此，挖掘农村集体经济组织法人的特别性并对其展开立法表达，除了要关注反映集体所有制特征的“集体”性质，更需要回归其“经济”组织属性。我国深化农村改革的过程本质上是农业农村市场化的过程，其目的在于通过制度安排和制度创新实现农村要素资源的市场化配置。全面深化农村改革更应该因应市场经济发展需求适时地进行集成式制度创新，其中的基础环节之一就是打造符合市场经济发展需求的涉农市场主体。《民法典》正是根植于这一特定经济社会背景而赋予了农村集体经济组织以特别法人地位。不同时期的农村集体经济组织展现了其各自阶段的多元化功能。在构建高水平社会主义市场经济的背景下，农村集体经济组织更本质、更本源的功能导向仍然是其经济目标，农村集体经济组织更应该回归其经济组织的本源属性。制定《农村集体经济组织法》应该通过展现农村集体经济组织的经济组织属性以充分展现其激活主体、激活要素、激活市场的经济目标。

其一，实现激活市场主体的经济目标。在社会主义市场经济背景下，激活市场主体的关键环节之一在于创新农村集体所有制的组织实现形式。确立农村集体经济组织法人独立且特别的市场主体地位是激活市场主体的基础环节。一方面，确立其独立的市场主体地位，可以清晰界定农村集体经济组织和其他村级组织的关系，实现各个组织各负其责、互相配合，充分释放各涉农组织的生机和活力。更为重要的是农村集体经济组织作为独立的市场主体还可以投资设立其他市场主体。《草案》规定农村集体经济组织可以依法出资设立或者参与设立公司等市场主体，并以其出资为限对其设立或参与设立的市场主体的债务承担责任。这种制度设计将有助于在保障集体财产安全的基础上激活涉农市场主体的活力，实现安全和效率的双重目标。另一方面，展现其特别的市场主体地位，有助于通过完善农村集体经济组织法人的内外部治理机制激发其活力。作为实现农村集体所有制的基本制度工具的农民集体，受到其承担的维护集体所有制之特殊功能、法律地位模糊等历史和现实因素的制约，在其内部实质上难以建构起完善的组织治理机制，结果导致农村集体所有制运行效率不高、代理机制不畅、农村集体经济活力不足等多种弊端。按照现代市场组织法要求构建的农村集体经济组织法人可以一定程度上弥补上述弊端。首先，通过农民集体和农村集体经济组织之间的“法定代表行使关系”确立流畅的代理机制。其次，通过完善农村集体经济组织法人治理机制实现各方利益主体的竞争与平衡，实现激活市场主体之目的。

其二，实现激活农村要素资源的经济目标。党的十八大后，我国在统筹城乡发展方面加快了农村生产要素向城市流动，推动了城市化和工业化进程，但要素在城乡之间流动不顺畅问题依然明显。农村集体经济组织法人在激活农村要素资源方面发挥着重要功能，并在协同其他村级组织激活农村要素资源方面发挥着积极作用。首先，农村集体经济组织法人化的目的在于确立其农村集体资产运营管理主体的法律地位。其次，农村集体经济组织法人对不同类型的集体资产进行运营进而激发农村要素资源活力。《草案》第五章规定“财产管理与收益分配”，对集体财产的范围、各类集体财产的管理原则、其他农村土地的经营、集体经营性建设用地的经营等进行了规定，对于激活农村要素资源活力将发挥积极作用。最后，农村集体经济组织作为开发农村集体资源、发展农村集体经济的组织载体，可以通过经营形式创新激活集体经济。农村集体经济组织对内可以为成员提供多元化的社会化服务和公益性服务；对外可以代表成员与其他市场主体开展交易活动，弥补成员个体缔约能力之不足；农村集体经济组织还是连接小农户和现代农业发展系统的组织纽带，一定程度上减缓现代市场经济对弱小农户的冲击。可见，农村集体经济组织法人对激活农村要素资源具有积极促进价值。

其三，实现提升市场资源配置效率的经济目标。传统的农村社会呈现出较强的社区性，长期存在的城乡二元结构更是抑制了农村市场活力和资源配置效率。在农村集体产权制度改革之前，多数农村社区并未设置独立的农村集体经济组织，农村社区和农村市场呈现出较强的封闭性，各种要素资源的流动受到制度壁垒的束缚。设置农村集体经济组织法人并配套完善的法人治理机制，不仅能够确保农民集体之成员、财产等具备一定的稳定性、封闭性，还能够促进农村要素资源的市场化流动。一方面，在农村集体经济组织中，农村集体经济组织成员可以通过民主决议的方式接纳和排除，实现其成员的适度流动，进而畅通涉农要素资源配置的主体范围。《草案》完善了成员身份认定规则，特别是确认了成员加入和退出的规则，促进了农村集体经济组织的人员流动。另一方面，作为双层经营体制中的“统”方，农村集体经济组织可以充分发挥其组织规模优势和运转效率优势扩大交易规模，提升市场配置效率，进而实现激活农村市场和提升市场资源配置效率的经济目标。《草案》明确了农村集体经济组织的职能职责，赋予了农村集体经济组织更强的经营能力并配置以扶持措施，对于提升市场资源配置效率颇有助益。

综上可见，作为中国特色的法人组织形态，农村集体经济组织法人肩负着维护农村集体所有制的政治目标和激活主体、激活要素、激活市场的经济效能，进而实现社会主义公有制和市场经济的融合的制度目标。这是农村集体经济组织法人特别性所依托的特定政治经济基础和制度背景，也是其特别性的根源所在。有学者认为，农村集体经济组织法人的‘特别性’取决于集体土地所有权的特殊性。这种观点揭示了农村集体经济组织法人的特别性与集体土地所有权的内在关联，有其合理性，但是并未探及特别性的终极根源。农村集体经济组织法人特别性的法理揭示和制度实现理应根植于其特有的集体所有制背景和经济基础，这是农村集体经济组织立法难以脱离的制度场景。制定《农村集体经济组织法》，应该深刻理解农村集体经济组织法人的制度根源，并在特定目标指引下实现农村集体经济组织法人特别性的制度化和法律化。

二、农村集体经济组织法人特别性的逻辑层次

（一）特别性研究的现状与缺憾

农村集体经济组织法人的一般属性反映其与传统法人概念及分类体系的同质性，这是将其与传统法人制度与规范体系建立逻辑关联并可以共用部分规则的依据。但是，这难以适应构建体现农村集体经济组织法人特别性的法律制度和规范体系的需要。当前最紧迫、最重要的是要在总结现有研究缺憾的基础上，全面、深入、系统地揭示农村集体经济组织法人的特别性原理及其逻辑层次，为农村集体经济组织立法奠定法理基础。值得肯定的是，目前法学界和立法机关已经充分认识到农村集体经济组织法人特别性在理论研究和立法表达中的重要性。特别是法学界已经从不同视角对农村集体经济组织法人的特别性进行了探讨和揭示。有观点认为，农村集体经济组织法人的特别性体现在“设立程序和条件、终止条件、生产经营方式和目的、财产（主要是土地）处分、管理职能等方面。”有学者认为，农村集体经济组织是“籍合组织，即因户籍、房籍、地籍等连结要素而集合成员所形成的社会组织。”有观点认为，农村集体经济组织具有“以集体土地所有权为基础、地域性、唯一性与排他性、成员相对封闭性与变动性、相对稳定性”等特征。还有学者从不同视角，如产权制度、成员制度、法人治理机制、收益分配制度、破产制度等视角分别展开了研究。综上可见，学界已经从不同视角揭示了农村集体经济组织法人的特别性体系，其中既有“结构主义”分类模式下概念和话语体系的揭示，也有“功能主义”视角下的揭示；既有全面宏观的全景式揭示，也有针对具体问题的专题性研究。这些研究对于揭示农村集体经济组织法人的特别性法理和构建特别性的制度和规范体系具有积极价值。

但是，现有研究结论对农村集体经济组织法人特别性的揭示尚存在明显缺憾，具体体现在：一是研究视角的“平面化”，对特别性揭示的观察视角相对单一，即将农村集体经济组织法人形式多样的特别性置于同一个平面讨论，没有揭示出特别性体系之间的逻辑结构和复合层次。二是研究内容的“碎片化”，即只有对特别性零散的“点”的揭示和建构，没有形成“从点到线，由线到面”的完整体系，更没有建构起贯穿农村集体经济组织法人从“成立”到“终止”的特别性制度设计和规范表达。三是制度支撑的“空洞化”，即只有对农村集体经济组织法人特别性的宏观描述性揭示，没有围绕特别性法理进行扎实的制度设计和规范表达，对立法的实际支撑力度薄弱。笔者认为，在《民法典》已经赋予农村集体经济组织特别法人地位的基础上，从法理上全面、精准、系统地揭示其特别性原理是构建和完善农村集体经济组织法人制度，推进《农村集体经济组织法》立法的理论基础。目前，亟须秉持问题意识，深入揭示农村集体经济组织法人特别性的逻辑层次、具体内容和制度支撑，为农村集体经济组织立法奠定理论基础。本文拟在揭示农村集体经济组织法人特别性逻辑结构的基础上，对其特别性制度体系和规范设计展开研究，为构建体系化的《农村集体经济组织法》提供法理支撑。

（二）特别性体系的逻辑层次

对农村集体经济组织法人特别性的体系进行法理探究和制度构建，首先需要廓清的是：一方面，从构成内容观察，它是一个由多方面的特别性要素组成的系统；另一方面，从逻辑层次观察，它是一个具有逻辑层次的构造系统。因此，农村集体经济组织法人的特别性呈现出“抽象—具体”的逻辑层次构造，具体可细分为“核心特别性”和“一般特别性”。有观点认为，农村集体经济组织法的逻辑主线应以农村集体经济组织的核心特别性为展开逻辑，并在法律规范中体现出具体的特别性。

农村集体经济组织法人的“核心特别性”，即其“社会功能的特别性”，在特别性系统中居于基础地位。制度目的是制度设计主体在主观上所欲实现的制度目标，制度功能是制度安排在“主观上所欲”和“客观上所能”达到的效果。“核心特别性”更直接地体现制度目的，也决定和影响着其他方面的“一般特别性”。与具有伦理色彩的自然人制度不同，法人制度的设计本身即具有浓郁的功利主义色彩——法人制度设计围绕特定的制度目的和功能展开。有观点认为，只有基于法人的目的和功能，国家才能在保障民事主体依法努力追求自身利益的同时，引导并促进不同类型法人在社会运行机制中发挥其应有功用。立法确认农村集体经济组织法人旨在赋予这一难以划归为传统法人类型的组织体以特别法律人格，以便于其实现集体所有制和参与市场活动。而之所以难以将其归类为传统法人类型，根本原因在于农村集体经济组织法人在特定的政治、经济目的导引下呈现出其特别制度目的与功能。因此，探究并揭示农村集体经济组织法人的特别性，必须从农村集体经济组织法人的特别制度目的与功能出发（即“核心特别性”），并在此基础上进一步揭示其“一般特别性”。

农村集体经济组织法人的“一般特别性”，是农村集体经济组织法人从不同角度、不同阶段所展现出来的具体特别性。因此，农村集体经济组织法人的“一般特别性”是“核心特别性”的具体展开。农村集体经济组织法人特别性的制度系统也是遵循着制度目标、制度功能和制度设计的逻辑，循序渐进地从抽象到具体而依次展开的。在坚持政治经济目标的基础上，农村集体经济组织法人的“核心特别性”指引着“一般特别性”的具体展开。这完全契合我国现行法中的法人分类模式蕴含的内在逻辑。《民法典》采纳的法人分类原则主要遵循的是“功能主义”的分类模式，其基本逻辑是依据各类法人社会功能的不同对法人进行元分类。既然我国现行立法中法人分类的基本逻辑是以功能主义为基本出发点，那么，社会功能的特别性成为“核心特别性”乃属当然之理。农村集体经济组织法人“社会功能的特别性”之外的其他特别性属于“一般特别性”。“一般特别性”的制度设计和规范以“核心特别性”为基础展开，并为其提供具体的制度和规范支撑。具体而言，“一般特别性”围绕法人设立、法人权利能力和责任能力、法人财产、成员权利、收益分配、终止事由、市场竞争力等方面具体展开。据此，可以形成一个在特定政治、经济目标导引下，以“核心特别性”为基础，以“一般特别性”为支撑的，层次清晰、体系完整和内容丰盈的特别性制度体系和规范体系。从《草案》的规定来看，其外在逻辑体系也是反映了农村集体经济组织法人的特别性原理，其中规定的成员，登记、合并与分立，组织机构，财产管理和收益分配，扶持措施，争议的解决和法律责任中都反映了农村集体经济组织法人的特别性原理。

三、农村集体经济组织法人的核心特别性

（一）核心特别性的内涵与地位

如前文所述，农村集体经济组织的“核心特别性”，即其“社会功能的特别性”。学界对农村集体经济组织法人的“核心特别性”已有认识，普遍认为农村集体经济组织法人是承担着特殊社会职能的经济组织。学界对农村集体经济组织法人社会功能的特别性也已有认识。一般认为，农村集体经济组织虽名为经济组织，但其具有为国家管理社会公共事务的职能，是兼具经济职能和社会管理职能的组织体。农村集体经济组织既承担经济职能，也承担一定村集体公益性的社会职能。笔者认为，农村集体经济组织所呈现出的“社会功能的特别性”，恰恰是其“核心特别性”。一方面，农村集体经济组织法人是经济组织，承担着与市场对接，管理集体资产、开发集体资源和发展集体经济的功能；另一方面，农村集体经济组织法人是集体组织，承担着与成员对接，服务集体成员的功能。农村集体经济组织法人肩负的复合社会功能恰恰是该组织独有的“社会功能的特别性”，也是农村集体经济组织法人区别于其他经济组织的“核心特别性”。随着乡村振兴战略的实施，乡村治理机制的逐步优化，农村集体经济组织法人和村级组织体系中的其他组织的功能边界将越来越清晰。但是，这并不意味着完全否认并祛除其经济功能之外的其他功能。相反，农村集体经济组织法人“社会功能的特别性”正是其区别于其他经济组织的“核心特别性”，也是决定和影响农村集体经济组织法人“一般特别性”的基础特别性。《草案》第5条的规定也印证了这一判断。

（二）核心特别性的演变与立法

在不同的历史时期，农村集体经济组织法人的社会功能呈现出明显的时代特征，因此，农村集体经济组织的社会功能需要从历史的视角展开全面考察。在农业集体化时期，特别是人民公社阶段，特定的政治社会背景、国内外形势决定了农村集体经济组织主要服务于当时的政治经济目标。该阶段的农村集体经济组织是高度集中的政治体制下“政经合一”的组织体，既承担着经济职能，又承担着广泛的政治和社会管理职能。而且，其政治和社会管理职能超越了其经济职能，这也注定了该时期的农村集体经济组织不可能成为独立的市场主体，也不可能成为真正意义上的经济组织。为了克服人民公社体制的弊端，实行家庭联产承包责任制后，我国的农村经营体制发生了巨大变化，农村集体经济组织的地位和功能也发生了实质变化。农业生产的基本经营单位已经由“以集体为单位的集体统一经营”主要转变为“以家庭为基础单位的分户经营”模式，弱化了农村集体经济组织的“统”方地位，强化了农户的“分”方地位。值得关注的是，改革开放以来，虽然农村集体经济组织名为“经济组织”，但是，它一直承担着复杂的社会服务功能，甚至是政治职能。这在《全国农村工作会议纪要》《当前农村经济政策的若干问题》《关于一九八四年农村工作的通知》《关于进一步活跃农村经济的十项政策》等文件中都有体现。农村集体经济组织承担了本应该由政府承担的包括“做好社会救济、教育卫生、计划生育、民兵训练、治安保卫、民事调解”等社会职能。可见，实行统分结合的双层经营体制之后，不少地区以人民公社时期“三级所有、队为基础”组织基础上建立起来的农村集体经济组织，一直承担着多元化的社会功能。但是，随着农业农村市场化进程的深入推进，在双层经营体制中，作为“统”方的农村集体经济组织的地位在不断弱化，农村集体经济组织的功能也呈现出颓废之势，导致农村经营模式走向了过度分散的极端，小农经营模式弊端一定程度上再现。党的十八大以来，在深化农村改革的背景下，从政策层面观察，农村集体经济组织的地位和功能得以被重新发现，农村集体经济组织和其他基层组织的边界更加清晰、分工更加合理，农村集体经济组织在村级组织体系中的纽带作用更加明显，农村集体经济组织的职能职责得以进一步优化、经济职能进一步纯化，中国特色农村集体经济组织政策体系基本形成。

综上可见，农村集体经济组织法人的功能在不同历史时期有所侧重，但是，其多元化社会功能已经得到政策的明确确认。特别是近年来的政策文件中对农村集体经济组织的社会功能进行了趋于体系化的表达。在实施乡村振兴战略，加强和改进乡村治理的背景下，应该将政策文件中业已成熟的农村集体经济组织法人的“核心特别性”进行制度化、法律化，应该把握制定《农村集体经济组织法》的立法契机，及时将“核心特别性”进行立法表达，以建构起“核心特别性”为基础，“一般特别性”为支撑的特别性制度体系和规范体系。其一，通过立法抽象概括确认农村集体经济组织的多元功能。应该对农村集体经济组织法人“管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员”等方面的社会功能进行抽象立法表达，将政策表达转化为立法表达，实现其社会功能的法律化。其二，做好农村集体经济组织和村级组织体系中其他相关组织功能边界的区分。应结合中共中央政策文件精神，对农村集体经济组织与农村基层党组织、村民自治组织、农民专业合作经济组织以及农业社会化服务组织等村级组织的功能进行清晰界定和划分。

四、农村集体经济组织法人的一般特别性

农村集体经济组织法人特别性的“制度根源”和“核心特别性”是全面、深入、系统揭示“一般特别性”的基础，“一般特别性”需要在“核心特别性”的基础上具体展开。“一般特别性”是通过立法落实特别性原理的具体制度和规范支撑，在农村集体经济组织立法中应当从如下方面对其“一般特别性”进行体系化的制度设计和规范表达。

（一）法人设立的特别性

法人设立的特别性主要体现在：其一，设立原则的特别性。农村集体经济组织法人肩负特定的多元职能，不能根据自由设立原则和准则主义原则设立，更为可行的是采纳行政许可主义。《草案》第20条、21条、23条分别规定了农村集体经济组织设立的级别和不得改变集体土地所有权的要求、设立的基本条件以及设立的内部表决程序和登记主体，但是并没有规定行政机关的审核批准程序，似采准则主义。其二，设立方式的特别性。基于其承担的特别职能职责，农村集体经济组织法人的设立方式较多地体现了国家意志和社会目标。但是，其设立也不是完全根据国家命令方式设立，而是在尊重成员意志的基础上依据政策和法律规定的条件和程序设立。《草案》第23条对设立中的成员大会“表决通过本集体经济组织章程、确认本集体经济组织成员、选举集体经济组织理事会和监事会成员”事项后，向登记机关申领登记证书等作出了规定。其三，设立层级和个数的特别性。一方面，农村集体经济组织依据农村社区的乡（镇）、村、组三个层级分别设立。另一方面，同一社区范围内只能设置一个同一层级的集体经济组织，这和农民专业合作经济组织具有明显不同。《草案》充分考虑到了我国农村集体经济组织的实际情况和前期农村集体产权制度改革的状况，第20条规定：村“应当设立”、村民小组“可以根据情况设立”、乡（镇）“确有需要可以设立”集体经济组织。其四，设立条件的特别性。农村集体经济组织法人的成立条件具有特别性。《草案》第21条规定了设立的基本条件，第22条规定了名称和住所的具体规则，该条规定农村集体经济组织的名称中应当标明“农村集体经济组织”字样。这和之前政策文件规定和农村集体产权制度改革实践不一致，建议修改。如果按照目前的规范表达，意味着全国范围内的已经颁发的包含“经济合作（经济联合）”或“股份经济合作”字样的农村集体经济组织证都要更换或者变更，必将增加巨大的实施成本。其五，设立登记的特别性。目前，农村集体经济组织法人设立由农业农村行政管理部门登记。在未来的一段时间内，为凸显农村集体经济组织法人的特别性，节约制度实施成本，仍应该由农业农村行政管理部门负责登记。而且，由农业农村行政管理部门负责登记并不影响农村集体经济组织的独立市场主体地位。虽然《市场主体登记管理条例》没有明确列举规定农村集体经济组织为市场主体，但是在该条例第2条的“兜底条款”中将“法律、行政法规规定的其他市场主体”界定为市场主体。在《民法典》已经确认农村集体经济组织的市场主体地位的情况下，农村集体经济组织是独立的市场主体当无疑问。

（二）法人财产的特别性

法人财产的特别性主要体现在：其一，财产来源与构成的特别性。从历史的视角观察，农村集体经济组织法人的财产来源于20世纪50年代社会主义公有制改造时农民加入合作社时的社员入社财产。经过60多年的发展，其法人财产的构成已经发生了变化，除了当时入社时农民出资的土地等资源性资产外，不少地区的农村集体经济组织还积累了大量集体公益性和经营性资产。可见，目前农村集体经济组织法人的财产来源具有历史性、多元性和复杂性。也有学者综合解释学、法效果以及农村集体经济组织的生成逻辑认为，农村集体经济组织特别法人的设立不宜以农民出资为必要条件。这显然针对的是农村集体产权制度改革中新成立的农村集体经济组织法人而言的，但是，这不能否认农村集体经济组织法人财产来源和组成具有特别性。《草案》第21条规定要有“符合本法第三十七条规定的集体财产”，而没有像公司法人那样适用出资的表述，这说明《草案》的制定者也认识到了集体经济组织法人财产来源的特别性。其二，法人财产处分和运营方面的特别性。农村集体经济组织以集体土地为中心，以地缘为基础，农民集体的财产归属于本集体成员集体所有，不同于营利法人中的法人所有权，而是具有总有性质，不具有可分割性，不能根据本集体经济组织成员的请求进行分割。《草案》第6条规定，集体财产不可分割到成员个人；考虑到集体经济组织的存续性，第27条规定，即便是集体经济组织成员自愿退出集体经济组织的，也不得要求分割集体财产。笔者认为，农村集体经济组织法人财产原则上具有不可分割性，但是，要区别不同类型财产适用不同规则。第一，资源性资产所有权承担着维护农村集体所有制和提供成员基本生存保障的功能，当然不可以在成员之间分割。但是，资源性资产的使用权，无论是承包地还是宅基地的使用权，不仅不会威胁到农村集体所有制，而且会丰富农村集体所有制的实现形式，激活农村的要素资源配置，这是我国农村经营体制改革创新的核心内容。因此，资源性资产的使用权可以在成员之间分割，这已经被我国的农村改革实践采纳。第二，非经营性资产的所有权，事关教育、科技、文化、卫生、体育等公共服务，也不能在集体成员之间进行分割。对于这类资产，中共中央文件中确定的改革方向是健全其“统一运行管护机制”，在健全其“统一运行管护机制”的基础上通过多种形式更加高效地释放其资产价值。第三，经营性资产则可以通过“确权到户和股份合作制改革”的形式实现。在我国农村集体产权制度改革中，集体经营性资产的股份合作制改革已经得到广泛的实现。

（三）法人能力的特别性

法人的能力包括法人权利能力、法人行为能力和法人责任能力。一般而言，法人民事权利能力会受到其性质上的限制以及目的范围上的限制。从现代民法发展趋势来看，营利法人的目的范围对其权利能力的限制越来越宽松。农村集体经济组织法人权利能力的特别性源于功能的特别性，相较于公司等一般营利法人，其权利能力受到较多限制。《草案》第6条规定农村集体经济组织的职能职责，在职能职责范围内的行为原则上都是可以实施的。笔者认为，农村集体经济组织法人权利能力受到其功能的限制，原则上应当在政策和法律所规定的功能范围内开展活动，超出其功能范围的行为，即为超过其民事权利能力的行为。但是，超越其权利能力之外的行为并不意味着绝对无效。作为独立的市场主体，为实现维护交易安全、促进交易效率的目标，其原则上应具备充分的民事权利能力，法律和政策对其权利能力的限制应当尽可能减少。而且，基于农村集体经济组织法人社会功能的公开性，应该推定交易中的第三人明知其权利能力范围的限制。当然，是否必然造成其实施的民事法律行为无效，还需要结合具体交易情况和双方的利益情况进行判断。农村集体经济组织法人的行为能力与权利能力一致，这与营利法人等法人类型并无差异。在市场经济环境下，作为独立的市场主体，对其行为能力不应作过多的限制，否则其独立市场主体地位必受减损。值得探讨的是，农村集体经济组织法人是否具有担保的行为能力，即是否具有担保人资格？地方性立法中有限制农村集体经济组织法人担保能力的探索，司法实践中也有承认其担保人资格的案例。一般认为，虽然农村集体经济组织是特别法人，但其本质上为经济组织，其可以作为担保人，即农村集体经济组织法人具有担保的行为能力。但是，农村集体经济组织法人及其管理人员对外提供担保需要履行相应的民主决议程序。当然，农村集体经济组织法人章程中对其担保能力和担保规则设有规定，具有相应约束力。《草案》第59条对违规担保的效力和法律责任作出了规定，即“担保对农村集体经济组织不发生效力”，可见，农村集体经济组织法定代表人或者其他经营管理人员违规以集体财产为他人债务提供担保的，《草案》并未否定其担保本身的效力，只是该担保对集体经济组织不发生效力，这有利于维护交易安全，提升交易效率。作为法律确定的独立民事主体，农村集体经济组织法人当然应具有独立的民事责任能力。至于农村集体经济组织法人的责任财产范围是否应该受到限制，则与农村集体经济组织法人的责任能力并非同一话题，在此不作探讨。

（四）成员身份的特别性

成员身份之特别性主要体现在取得和丧失方面。成员身份取得的特别性主要体现在：第一，取得依据的多元性。其一，基于法定事实取得。成员身份一般基于特定村社共同体内成员的人口自然繁衍，即基于出生等自然事实而取得。其二，基于结婚、收养等身份法律行为取得。自然人基于与农村集体经济组织成员之间成立婚姻、收养关系，在本集体经济组织生产、生活，并取得本集体经济组织所在地户籍而取得成员身份。其三，基于公权力行为取得。成员身份可基于整体搬迁等政府行为取得。其四，基于民主决议行为或者章程取得。成员身份可基于民主议定程序、法人章程、村规民约等取得。第二，取得方式的法定性兼意定性。一方面，成员身份取得方式的法定性。其主要是基于集体经济组织成员具有自然形成性、社区共同体性、成员同质性、生存依赖性、身份性等特征。另一方面，成员身份取得方式的意定性。成员身份可以基于意定取得同样有其正当性。《草案》第15条规定了其他农村集体经济组织的成员在符合法定条件下可“经本集体经济组织成员大会四分之三以上成员同意”取得本集体经济组织成员身份。农村集体经济组织成员身份的意定取得方式反映了成员身份取得的团体自治的私法逻辑。但是，由于农村集体经济组织成员身份直接关系农民基本生活保障权利，对于通过意定方式取得集体经济组织成员身份的，应当注意处理好团体自治和法律强制的关系，防止出现“多数人暴政”“少数人专权”和“外部人干预”等民主异化现象，并对这些异化现象进行必要的制度矫正。第三，取得依据原则上的无偿性。成员身份的取得不像公司等营利法人需要通过出资让与获得，而是基于成员身份无偿取得。但是，这并不能排除依据法人章程、民主决议等允许个别集体经济组织成员通过有偿方式取得成员身份。第四，成员身份保有的稳定性。成员身份取得后原则上具有稳定性，通过“成员身份固化”确保成员身份的稳定性。

成员身份丧失的特别性主要体现在：其一，价值导向的生存保障性。成员身份的丧失对农民个体的影响远比成员身份的取得更为重要，在价值导向上要更注重生存保障。在基于法人章程、成员自愿放弃以及民主决议方式认定成员身份丧失时更要注重生存保障价值的考量。在剥夺或者限制成员身份的案件中要严格贯彻以人为本精神，在特定成员未取得稳定替代性生活保障前，原则上不能认定其成员身份消灭。对现役义务兵，全日制大、中专学校的在校学生，被判处徒刑的服刑人员等特殊群体，原则上应该保留其成员身份。其二，丧失原因的多元性。具体包括：成员自然死亡或者被宣告死亡；取得新的集体经济组织成员身份；已经纳入国家公务员序列、事业单位编制或成为国有企业正式人员并获得稳定的社会保障基础的；农村集体经济组织合并、分立、解散后组织不存在的；成员依法自愿主动退出集体经济组织的等。

（五）成员权利的特别性

成员权利的特别性主要体现在：其一，权利来源与宗旨的特别性。农民集体所有权具有虚置性的特征，因为集体所有权主体的抽象性，也带来了成员权利虚化问题，农村集体经济组织成员权具有落实农民集体所有权的功能。从制度根源上，农民集体所有权是农村集体经济组织成员权的权利之源，正是基于成员集体享有的所有权，集体经济组织成员才能够在成员集体中享有成员权。因此，农村集体经济组织成员权是农民集体所有权的必然衍生制度安排。农村集体经济组织成员权是农村集体经济组织成员和农村集体经济组织之间的法权纽带，也是连接农民集体所有权和成员享有的土地承包经营权、宅基地使用权、集体资产股份权等财产权利的制度枢纽。可见，农村集体经济组织成员权是中国特色农村集体产权制度场景下的特别制度安排。其二，权利分配的平等性。为实现农村集体所有制的目标，成员权的分配奉行无差别分配原则，只要具有成员身份，在分配权利时奉行身份平等原则，原则上不差别分配。其三，成员权内容的丰富性。农村集体经济组织成员权呈现出丰富性、综合性等特征，包括财产性权利和非财产性权利两大类，其具体内容与农民集体财产具有密切关系，如直接体现为成员针对集体在承包地、宅基地、集体资产股份以及集体事务管理等方面享有的权利。《草案》第13条对成员权的内容作了列举性规定。其五，成员权流转的封闭性。农村集体经济组织成员权具有身份性、专属性等性质，在流转方面呈现出很强的封闭性，一般不允许对外市场化转让。例如，现阶段，农民对集体资产股份权利的权能受到改革阶段性和权利本身的限制，抵押担保、有偿退出和继承等权能还无法完全市场化。当然，这并不排除随着农业农村要素市场化配置程度的提升，成员权中财产权性质内容的流动管制会逐步松动。其六，成员权享有和行使的唯一性。每个农村集体经济组织成员原则上只能在一个农村集体经济组织享有成员权。与此形成鲜明对比的是，公司等营利法人中成员权的享有和行使则无该项限制，公司股东可以不受个数限制而在其投资的公司享有股权。

（六）法人治理的特别性

农村集体经济组织法人形式的多样性、产权的特殊性、成员的封闭性等决定了其法人治理机制必然具有不同于公司等营利法人的特别性。主要体现在如下方面：其一，治理功能的特别性。农村集体经济组织法人与公司等营利法人以及农村基层党组织、村民自治组织的治理功能具有明显不同。其二，治理主体的特别性。从内部治理的角度观察，农村集体经济组织法人的治理主体是以特定农村社区为单位的农村集体经济组织成员以及其他利益相关者。从外部治理的角度观察，还包括基层党组织、村民自治组织、农民合作经济组织、有关政府机关等利益相关者，这显然不同于公司治理。其三，治理结构的特别性。在法人组织机构的具体设计方面，农村集体经济组织法人具有明显不同于公司法人、村民自治组织的特点，这在《草案》中已经得以清晰印证。其四，与其他村级组织治理的交叉性。由于历史和现实多种因素的交互作用，目前农村集体经济组织法人与农村基层党组织、村民自治组织等其他村级组织的治理之间还存在着一定程度的交叉。与其他村级组织治理的交叉性是我国村级组织治理中短时期难以消除的现状。当然，随着农村改革的深入，各村级组织之间的治理关系正逐步得以廓清。其五，法人治理的封闭性。农村集体经济组织设置的地区性、成员的身份性决定了其法人治理不可避免地呈现出封闭性，这也是导致目前存在一系列治理难题的原因。在未来的市场化改革中，逐步赋予农村集体经济组织更加完整的市场主体地位是必然趋势。其六，表决机制的特别性。在法人治理中，农村集体经济组织法人决议在决议主体、决议事项、决议程序上具有特别性。其中最为突出的特别性是法人治理中的表决机制实行“一人一票”的均等主义表决机制。农村集体经济组织实行“以人为基础而非以资本为基础配置收益权和表决权”，这显然不同于公司等社团法人中社员行使表决权奉行的依据股权或者股份比例表决的“资本主义”规则。其七，成员参与法人治理能力的弱势性。农村集体经济组织的成员在文化程度、经营能力、参与能力等方面都居于相对弱势。而且，受到成员权利意识淡薄、参与法人治理积极性不高等因素制约，农村集体经济组织法人治理中普遍存在着民主形式化、民主失灵等问题。这就要求在法人治理中更多地加入政府指导、协调和监督，这在《草案》中已经得以体现。其八，治理手段的干预性。在内部治理中，农村集体经济组织的法人治理受到法人决议、章程、村规民约等制度工具限制；在外部治理中，农村集体经济组织的对外行为受到国家立法、政府引导和规制的限制。干预的目标在于矫正团体自治弊端，避免组织权力专横和预防成员权利滥用。

（七）收益分配的特别性

农村集体经济组织的收益分配同样展现出不同于公司等营利法人的特别性。其一，分配内容的限定性。坚持“效益分配原则”，做到“无收益不能分配，不能举债分配”。在收益分配制度中应当强化“可分配集体收益”的甄别和认定。“可分配集体收益”，是农村集体资产的收益，是依法或者依章程可以分配的收益，是提取公积金和公益金后的收益，农村集体经济组织立法中应当构建“可分配集体收益”的制度和规范体系。因为，收益分配内容的限定性体现了成员共享收益的公益性，根本上源于集体经济组织财产具有的公共性。《草案》第42条采纳了“剩余的可分配收益”的概念，即“农村集体经济组织当年收益应当按照章程规定提取公积公益金，用于弥补亏损、扩大生产经营、为成员提供服务和福利等”之后的集体收益，其应当更为准确地表达为“可分配集体收益”。其二，分配比例的原则均分性。农村集体经济组织收益的分配比例要体现农村集体所有制的本质。因为，集体土地等公有制财产来源的法定性与公有性要求资产的收益分配机制遵循公有制逻辑，原则上实行按人头平均分配规则，由全体成员公平分享。笔者认为，这完全符合农村集体所有制的本质属性和制度逻辑，当然，这并不排除按照成员自治或者章程的规定对收益分配进行适当的调整。其三，分配依据的多元性。多样化的利益分配机制有助于促进新型农村集体经济和市场经济的融合，有助于吸收更多资源参与新型农村集体经济发展，有助于实现农村集体经济组织成员权利，进而实现农民共同富裕的目标。收益分配依据表现出多元性，根本上还是源于农村集体经济组织法人社会功能的特别性。在收益分配实践中，有些地方探索劳龄股、奖励股、扶贫股等多种收益分配依据，体现了收益分配制度对农村集体经济发展的支撑和对成员的多元保障与激励功能。其四，分配程序的严格性。主要体现在：第一，强化收益分配的监督引导机制。农村集体经济组织法人的收益分配，要体现成员集体的所有权主体地位、满足成员集体的公益、体现集体经济组织的长期存续性和服务社区性，应当避免急功近利的分配行为，这就要求注意完善集体收益分配方案的表决程序、核准程序，提升收益分配的规范性。第二，强化收益分配的民主治理。集体收益归属于本集体经济组织的成员集体所有，本质上由成员集体不分份额、不可分割地所有，不同于集体经济组织成员的个人所有。成员集体所有的本质决定了收益分配要体现成员集体意志，而不是取决于个别成员意志。因此，收益分配应该按照法律法规和法人章程规定进行，健全法人的民主治理机制。第三，强化收益分配的“三公”原则。收益分配是国家利益、集体利益和成员利益冲突的汇聚点，在集体收益分配过程中，各方主体要展开利益博弈，应该坚持“三公”原则，确保收益分配信息披露的真实、完整、及时。

（八）法人终止的特别性

农村集体经济组织法人具有组织上的稳定性，终止的特别性主要体现在：其一，终止原因的多元性。一般社团法人可因章程规定事由、被有关主管机关撤销、宣告破产、宣告解散等方式终止。农村集体经济组织的终止方式则呈现出限制性。一般认为，基于其特定功能，农村集体经济组织不能随意解散、清算，非经法律规定不能消灭。甚至，有观点认为，除非农村社区区划发生变化，否则农村集体经济组织不终止。从地方立法和集体产权制度改革实践来看，农村集体经济组织一般仅可基于合并、分立等事由解散，且需要履行社员大会的民主决议程序和基层政府、农业农村主管部门的监管程序。农村集体经济组织立法中，应该对合并、分立、法定解散这三种终止原因进行详细的立法表达。对于根据法人章程解散、依据成员决议解散和依法被撤销解散的终止情形要严格实体和程序条件。《草案》并未设置专门的终止内容，仅仅在合并和分立的程序中间接规定了法人的终止情形。其二，破产程序的谨慎性。农村集体经济组织是否具有破产能力，颇有争议。有观点认为，无破产能力体现了集体经济组织的特别性。有观点认为，农村集体经济组织破产可能影响农村土地集体所有制，不能像普通企业那样破产、解散和清算。有观点认为，农村集体经济组织不能直接适用破产清算程序和破产重整程序，但是可以适用破产重生程序。也有观点认为，农村集体经济组织从逻辑上可以破产，但是在农村集体经济组织职能、财产尚未完全厘清的过渡期，可以优先适用破产重整、和解制度，择后适用破产清算程序。笔者认为，从实证法视角分析，农村集体经济组织法人显然不具有破产能力。但是，作为独立的市场主体，农村集体经济组织应该具有相应的市场退出机制，在立法中应该构建起符合其法人目标且有特别性的破产制度。虽然农村集体经济组织法人是特别法人，但是其仍然承担着经济职能，还要参与市场经营活动，完全可能因为经营管理不善等原因达到破产界限。从现实来看，有些地方的农村集体经济组织已经出现了债务危机，甚至是资不抵债的情形。而且，“认可农村集体经济组织法人的特别破产能力，既有助于公平保护债权人权益，又能够使该法人获得重新开始的机会，还可以切断债务无限度持续增加造成的社会信用系统性风险。”但是，承认其破产能力并不意味着要完全照搬企业法人破产的制度设计，而是要结合农村集体经济组织法人的特点构建体现其特别性的破产制度：应该充分借鉴破产法中的重整程序，促使农村集体经济组织法人能够在适当外部扶助下获得摆脱困境和重新发展的机会；应该通过信息披露制度和债权人保护程序妥善保护债权人的利益；还应该完善破产预防制度。对待破产问题，《草案》继续采取了审慎的态度，第6条中明确规定“农村集体经济组织不得破产”。其三，终止后财产处分的限定性。基于维护农村集体所有制，促进农村集体经济持续发展等价值目标，农村集体经济组织法人的资源性资产、非经营性资产原则上不能作为责任财产，但是，资源性资产和非经营性资产所产生的收益以及经营性资产则可以作为责任财产进行偿债。在农村集体经济组织法人终止后，法人财产归属和行使机制应该是值得重点关注的问题。因此，应当健全集体财产处置的程序规则。

结语

农村集体经济组织法人的特别性是农村集体经济组织法人法理展开和立法表达的逻辑主线。制定《农村集体经济组织法》，应当在全面、充分、准确揭示农村集体经济组织法人特别性的制度根源和逻辑层次的基础上，构建反映其特别性的制度与规范体系。具体而言，应当秉持市场化、法治化的理念，以农村集体经济组织法人的特别性为逻辑主线，深入挖掘其“核心特别性”和“一般特别性”及其内在逻辑，进而展开制度设计和立法表达。一方面，对政策表达中已经形成共识的农村集体经济组织法人的“核心特别性”进行立法表达。另一方面，在“核心特别性”的基础上，对农村集体经济组织法人在法人设立、法人财产、法人能力、成员身份、成员权利、治理机制、收益分配、法人终止等方面的“一般特别性”进行立法表达，进而在《农村集体经济组织法》中构筑起层次清晰、体系完整、内容丰盈的特别性制度体系和规范体系。

本文原载《法学家》2023年第5期。