摘要：学术研究与日常实践脱节的“两张皮”现象，是公共管理学界和实务界共同关注的话题。过去对“两张皮”现象的反思，主要体现为研究者对学科的单向“自贬”。此类单向自贬容易流于简单的经验论，反而遮蔽了“两张皮”现象的真正根源。福柯关于知识和权力相互指涉的观点，启示“两张皮”现象的产生可能是学术研究和日常各实践自屈服于本领域内的“权威观念”进而产生双向背离的结果。史密斯政策执行模型在中国公共管理学术研究中的意外流行以及技术治理在公共管理日常实践中的强势地位，为这一观点提供了案例支撑。解决“两张皮”问题，除了要加强研究和日常对话，更重要的是要在各自的领域中加强对于权威观念的反思，回归学术研究和实践日常的本来功能，通过各安其分实现各美其美。

关键词：“两张皮”;公共管理;学术研究;日常实践；权威

一、公共管理研究和实践“两张皮”现象及归因批判

“两张皮”是比喻本应紧密联系的事物却令人遗憾的脱节。用“两张皮”来比喻公共管理学术研究和公共管理实践日常的脱节现象是贴切的。

一方面，公共管理研究与公共管理日常实践本身应该是紧密联系的。历史地来看，行政学作为公共管理学科先驱和基础的出现，首先就是因为在公共事务的日常实践中观察到了“政治和行政”的两分；当日常的行政事务需要被独立解释并且能够被独立解释的时候，行政学就诞生了。改革开放以后，中国行政学的发端也遵循了类似的逻辑。美国《公共管理评论》前主编詹姆斯·佩里曾明确指出，公共管理研究应该产出一些“有用的知识”；而这种有用性，意味着研究既要考虑做出具有一般性的因果论断，还要考虑到研究能被一个更大的群体接受并且应用。迈克尔·巴泽雷更进一步，他将“公共行政”（Public Administration）和“公共管理”（Public Management）区分开来，认为前者是研究的对象和领域，而公共管理作为一个研究学科，应该以设计为导向通过“逆向工程方法”来解决前者的问题。

另一方面，研究和日常的脱节，在公共管理这个应用学科中也表现得特别明显。杰伊·怀特和盖·亚当斯指出，“理论指导实践”可能只是研究者作为一个社会团体为了建构自身合法性而构造的“局部叙事”。而在真实的公共管理实践中，“尽管也会利用科学研究，但是这样的知识过于狭隘和局限，不能排他性地作为行动的指导。”这一脱节现象在高速发展的社会表现得更加明显。2006年，已有学者指出，“在过去20多年中，中国公共行政学整体上并没有对我们这个处于巨大变革的社会所面临的重大问题做出建设性的贡献。”

关注到研究与日常的脱节现象，不少公共管理学者都尝试对其归因。特别值得强调的是，学者在归因中多数采用了“自贬”的学科自省态度，对公共管理作为一个学科在经验、理论体系和方法论上的不足提出批评，试图在此基础上单向地反思学术研究为何不能指导实践日常。从经验来看，公共管理学者参与实践不足，缺乏“复杂公共管理生产过程”的经验，是公共管理研究最容易被批评、也很难被反驳的弱点。从理论体系来看，常常被提及的批评包括：公共管理作为新型交叉学科缺乏足够的理论积累，无法提供强大的理论支撑；受限于学科起源中的管理主义基因，缺乏足够的理论想象力；罔顾日常实践的场景化和时代化特征，表现出理论不适用或者理论严重滞后。从方法论的角度来看，早期学者指出，研究方法的科学性和严谨性不足使得公共管理研究无法回答实践问题；但也有学者认为，过度追求方法，特别是复杂定量方法，降低了公共管理研究解决实际问题的能力及其在日常实践者中的接受度。

研究者从公共管理学科视角向内反思学术研究自身存在的不足，对于解决“两张皮”问题当然是积极和有意义的。但是，仅从学科视角进行的反思本身也值得进一步反思。

(1）学科存在不足并不一定导致研究和实践的脱节。没有学科是完美的。正如物理学家普朗克所说，“作为内在统一体的科学，之所以被分解为单独的部门（学科），不是因为科学的本质，而是由于人类认识能力的局限性。”学科作为人类认识能力局限的镜像物，一定也受制于这一局限本身。由此观之，对于公共管理研究经验性不足的批评，可能忽略了一个基本前提，即，任何有意义的研究都一定具有某种抽象性特征，也因此一定会与经验之间产生脱离；或者借用布迪厄在《学术人》中提到的认识论难题，“学术知识来自与原初经验之间的断裂，也来自以此断裂为代价而得到的知识重组。”事实上，研究如果完全进入到日常本身，研究本身也就不存在了。

(2）在公共管理研究对象缺席的条件下，对于公共管理理论体系不完备、方法论不发达的自我批评容易因为缺乏标准而陷入自说自话或者自相矛盾的窘境。以理论体系而言。公共管理日常的确需要理论解释，但是这并不意味着必然存在或者一定会产生一个“完备且自洽”的公共管理理论体系。与公共管理研究者的“理论体系焦虑”形成鲜明对照的是，公共管理学科的那些“不那么自贬的表亲（比如经济学、心理学）”，在其理论体系存在争议的情况下，仍然“持续地兴盛繁荣地发展”。以方法论而言，一方面，方法本身作为“范式”的重要组成部分，本身有其超越工具性的、可以定义学科的功能；但是另一方面，方法本身的先进性和复杂性并不能直接和方法的有用性画上等号。正如前文所述，上世纪学者担忧方法过于简单，近期学者批判复杂方法导致“精致的平庸”，恰恰说明孤立地批评方法论对于解决两张皮问题意义不大。

(3）将研究和日常脱离的责任完全归因于前者，还会忽略后者变得越来越难以研究甚至拒斥研究的可能。按照沃尔多的表述，公共管理的研究和实践是一体两面的存在。与一般个体性的人类实践不同，公共管理的实践通常都是建立在从前研究基础之上的、有更强目的性的实践；虽然这个研究未必是由专业学者做出的。换言之，公共管理的日常实践，可能是完全基于清晰设计逻辑的人造物和工程品。如果对这样的人造物和工程品，只能采用诠释或者解释的研究模式解释其运作过程，充其量只是用研究者的语言跟在日常的后面再现其设计逻辑，对于指导和改进实践并不会有直接的帮助，“两张皮”现象的发生也就在所难免了。

基于上述反思，解释“两张皮”现象有必要跳出学科“自贬”的视角。一方面，在承认研究不同于经验汇总的前提下，回答为什么公共管理学术研究选择了特定的研究模式并因此逐渐脱离日常实践的问题；另一方面，也应该基于公共管理日常实践的“人造物和工程品”特征，思考其为什么变得越来越难以研究的问题。

公共管理研究者和实践者向各自领域内部的权威屈服可能是回答这两个问题的共通逻辑。在常识想象中，研究和实践之所以长成它们实际的样子，应该出于各自功能的需要。按照广泛讲授的社会科学研究设计思路，公共管理学术研究的功能是寻找具有一般性的因果关系，因此就需要在合适理论的指导下产出具有一般性的理论假设，并采用合适的方法加以证明；按照“政治-行政”两分的思路，公共管理日常实践的功能是通过管理实现事先确立的价值目标，因此就需要在现实条件约束下从现有知识库里找到最佳或者最适配的管理工具；研究和日常的结合是建立在前者发现的一般性因果关系和后者找到的最佳/最适配管理工具天然吻合假设的基础上的。但是，实际情况与这样的常识想象可能差距巨大。研究者和实践者一旦需要向知识寻求指导和支撑，就会马上深陷于“知识-权力”的结构之中。正如福柯所说，“权力与知识是直接相互指涉的。不相应地建构一种知识领域，就不可能有权力关系；不预设和建构权力关系，也就不会有任何知识。”如果研究者和实践者在各自的知识领域里建构了权力关系，对各自权威的服从就成为义务；两个本应联系的知识领域之间是否脱节，反而变成了不重要的事情。

二、研究者向“权威”的服从：“史密斯政策执行模型”的流行

密斯政策执行模型在中文研究文献中的意外流行提供了一个研究者向权威服从的典型例证。

史密斯政策执行模型是公共管理中文研究文献中被最常引用的理论模型之一。截至2024年11月，中国知网共计收录2735篇在“篇名、关键词、摘要”中包含有“史密斯政策执行（模型/框架）”的文章，其中学术期刊发表429篇，学位论文2262篇。从逐年情况来看明显高速增长，2018年首次突破100篇之后，2023年达到了680篇之多。横向对比，史密斯模型在为数众多的政策执行研究中影响力非常明显。在中国知网全部近4万篇“篇名、关键词、摘要”中含有“政策执行”一词的文章中，主要主题词包含“史密斯模型”的文章有353篇，排在全部主要主题词的第十位；而将其列为次要主题词的文章有538篇，排在第五位。史密斯也是唯一一个出现在主要主题词或次要主题词前十位的人名。

史密斯模型为什么流行？是因为史密斯模型是公认的、可以更好解决政策执行问题的模型吗？

（一）史密斯政策执行模型说了什么？

1973年，新西兰维多利亚惠灵顿大学的托马斯·史密斯在创刊第四年的Policy Sciences杂志上发表了一篇题为《政策执行过程》的文章。在Mc Laughlin著名的政策执行综述文章中，这篇文章也被列入了“第一代政策执行理论”的重要文献。与其他同代理论类似，该文的核心观点是批评之前研究对政策执行过程的忽略，倡导研究者打开政策执行过程黑箱；但史密斯的文章有几个独特的贡献：

(1）作为第一代政策执行理论家中较少的一位工作在非北美地区的学者，史密斯特别强调了研究政策执行过程对于制度环境不完备的第三世界国家的重要性。

(2）指出政策执行过程之所以值得研究，根源在于意图改变现状的政策一定会与现状之间发生冲突（Tension）。

(3）与其他学者认为冲突一定会终结于“制度化”新模式不同，史密斯指出了政策执行的“反馈”（Feedback）机制，即：政策执行过程中，信息的表达和交换（Transaction）以及由此产生的制度化都会反向地调整政策制定过程以及政策所带来的冲突。

(4）为了说明这一过程，史密斯绘制了一张政策执行过程图（见图1）。除了呈现以上（2)(3）的观点，史密斯还特别指出，政策执行过程的冲突来源于四个部件的互动，其中理想化的政策居中，执行机构、目标对象和环境因素围绕其发生互动。这篇文章1973年发表后，在英文研究文献中引起了一些反响，但是从整体传播情况来看可以用“不温不火”来形容。Policy Sciences杂志所在斯普林格出版社的官方网站显示，这篇文章的被引次数超过了98%的文章，但是在Crossref上录得的总引用数一共只有97次，1973年后每年的引用一般都在1～3次左右，2018年首次被引用了7次，此后逐年增长，在2022年被引用了18次。在Policy Sciences同期发表的七篇文章中，这篇文章的引用数排在第三位，但是与前两名相去甚远。这一期明星文章当属提出“抗解问题”（Wicked Problem）的“Dilemmas in the General Theory of Planning”。文章迄今被引用8674次，其中2024年已被引用850次。简言之，史密斯模型在研究社群中谈不上是一个“最经典、影响力最大的”的理论模型。

图1 史密斯政策执行过程模型原图

注：为了与后文图2有更好的对比效果，本图直接使用原作原图，未做中文翻译。

（二）史密斯政策执行模型是如何流行起来的？

那么，史密斯政策执行模型是如何在中文研究文献中流行起来的？1996年，史密斯政策执行模型首次出现在中文研究文献中。1998年，首次有文章将该模型应用于分析具体的政策执行过程。在该篇文章中，作者将史密斯政策执行模型进行了工具导向的简化，从中提炼出“理想化的政策”“执行机构”“标的团体”“环境因素”四个分析政策过程的维度，并选择了这四个维度中的前三个分析了中国住房政策执行过程的阻滞因素。1998年的文章发表之后，并未立即得到快速的传播。到2010年为止，每年采用史密斯政策执行模型开展研究的文章都没有超过十篇。2014年开始，此类文章数量开始快速攀升。经过2014到2016的酝酿，采用史密斯模型的文章数量基本保持了年均50%左右的增长率，直到达到2023年的680篇。

（三）史密斯政策执行模型为什么如此流行？

从史密斯政策执行模型在中英文文献中影响力的差异来看，这一模型在中文文献中的流行很可能是一个意外事件。基于2024年4月27日笔者与史密斯本人的一次私人沟通，史密斯并不知道他本人的理论在另一个语言体系的学术文献中如此流行。分析这些采用史密斯模型的文章并结合访谈，对史密斯政策执行模型的流行原因做如下合理推断。

1.史密斯模型的简化是其流行的基础性因素

中文文献中流行的史密斯模型与史密斯本人提出的理论模型相去甚远，前者对后者进行了大量的简化和改造。在史密斯本人的模型中，政策执行过程中的“冲突”（Tension）和反馈（Feedback）是讨论的关键，理想化政策、执行机构、目标对象和环境因素这四个“部件”（Components）是为了说明冲突产生和反馈过程而构造的分析框架。流行的史密斯模型则基本只关注了“四部件”框架本身。大量使用史密斯模型的文章并没有与史密斯的观点对话，而只是借用“四部件”作为文章的行文写作框架，逐条分析每一个部件在政策执行中可能出现的问题，然后得出一个“套套逻辑”（Tautology）式的结论：政策执行过程中需要注重对“四部件”的分析。更有甚者，一些研究对“四部件”进行了进一步简化，随意地从四部件中选取部分开展分析。比如1998年最早应用史密斯模型的文章，就直白地写到，“史密斯政策执行模型不是本文论述的重点，它主要是一种借助的分析工具。本文选择‘理想化的政策’‘执行机构’‘标的团体’等作为分析单元主要是出于研究的便利。”一个有趣的旁证是，史密斯本人绘制的政策执行过程图在引用中也发生了各式各样的变形。图2集合了四种常见的史密斯政策执行过程模型图。虽然这些图大部分都标注了来源自史密斯1973年的文章，但是每一张图都做了一些曲解原意的改编和省略：第一，忽略了“Tension”（“紧张”或“冲突”）和四部件的关系。在原图中，Tension之所以产生，是四部件之间的互动导致的；但是图2中除了右下角的图，其余三个图中的Tension和四部件之间的关系都被省略了。

图2 已有中文文献中四种常见的史密斯政策执行过程模型图

第二，忽略了四部件之间的互动关系。除了右下角的图，其他的图都没有完整的画出四个部件直接的互动箭头，且对这一忽略并无解释说明。

第三，忽略了“Transaction”概念。这些图都按照1998年文章的先例将“Transaction”翻译成表意不清的“处理”。

第四，忽略了“反馈”概念。除了左上图，其他的图都没有完整呈现史密斯设想的反馈链条，但是左上图又将“Feedback”错误地译为“回应”。

之所以产生上述的错漏，原因在于这些文章“出于研究的便利”对史密斯模型进行裁剪。

2.史密斯模型被“亚团体”的广泛使用是其流行的过程性关键

使用共同话语是团体的重要标志之一。一个外来话语被团体接纳并成为后者的一部分并不是容易的事情。存在一些高频使用外来话语的亚团体，可能是其最终被接纳的关键。

观察史密斯模型流行的过程，学位论文写作者这个亚团体的存在值得特别关注。史密斯模型的流行得益于大量学位论文的使用。在知网收录的2735篇文章中，期刊文章只占435篇，博士硕士论文却占到了2290篇，占比高达83.80%；其中硕士论文2278篇。考虑知网只收录了部分学位培养单位的论文，实际使用史密斯模型的学位论文数量很可能更高。对比之下，这一比例明显畸高。中国知网共收录近4万篇“篇名、关键词、摘要”中包含“政策执行”的文章，其中学位论文共计1.6万篇，占比仅为40%，明显低于史密斯模型的83.80%；马特兰“模糊-冲突”模型是另一个在政策执行研究中被广泛引用的理论框架，同统计口径条件下，学位论文占比也仅为52.07%。

值得强调的是，亚团体对于一个话语的接纳需要外溢才能使得整个团体接纳该话语。从史密斯模型来看，这一外溢性比较明显。中文学术期刊论文使用史密斯模型的数量虽然不及学位论文，但是也基本上保持了高增长的态势。更有意思的是，史密斯模型在英文文献中的引用数在过去十年也有显著增长。2022年，史密斯的原文被18篇英文文章引用，其中有13篇文章的作者来自中国。

3.史密斯模型是研究者服从知识权威的理性选择

归根结底，史密斯模型的流行是研究者个体理性选择的结果。在史密斯模型流行的过程中，可以清晰的看到对于知识权威服从的几个步骤：

第一，权威的树立。史密斯究竟是美国学者还是新西兰学者？从史密斯原文标注的工作单位来看，史密斯应该被算作是新西兰学者。但是，考虑美国学术在西方学术界的超强地位，从有利于知识权威树立的角度来看，史密斯“最好”是美国学者。通过知网搜索发现，在全部2735篇文章中，有1516篇文章提到了史密斯的国籍，其中有1395篇提到的是“美国学者史密斯”，而只有121篇按照原文标注的工作单位将其称为“新西兰学者史密斯”。在这里，史密斯本人是美国学者还是新西兰学者的重要性让位于权威树立的需要———史密斯于是变成了“美国学者”。

第二，从众的过程。从众是向权威服从的关键机制。使用史密斯模型的文章在行文上呈现出相当高的同质化特征。在全部2735篇文章中，有191篇文章的标题里都含有“基于史密斯政策执行（模型/框架/理论）”这个短语。在笔者参加的一次硕士论文答辩中，当在答辩现场被问及为什么要在论文中采用史密斯模型时，一位同学说到：“对这个模型也没有特别的看法，就是因为在做文献收集时发现，很多人都是用这个模型，所以有可能对我产生了一个引导性的作用。我觉得大家都用是不是就说明这是个公认的好模型。我一看，正好他分析的几个模块，和我的思路也比较契合。所以就用了。”

第三，权威的接力。在史密斯模型流行过程中，一些权威学者、权威期刊的背书为树立史密斯模型的权威提供了持续接力。这一点在亚团体中表现得特别明显。检索发现，采用史密斯模型的文章中引用率最高的四篇文章中竟然有三篇都来自于体育学科的权威期刊《体育科学》和《中国体育科技》，这三篇文章的被引用次数分别达到了223次，209次和154次。

回到前面的问题，史密斯模型为什么会有些意外地流行起来？大概率不是因为史密斯模型可以更好地解决日常实践问题，而是出于对研究领域内权威的服从和跟随。张乾友在讨论社会科学合法性问题时指出，当社会科学发现通过“发挥科学的社会功能”获得合法性越来越难之后，社会科学就开始转向从自身获得合法性。与张乾友关注基于学术等级制的合法性不同，史密斯模型流行这个极端案例说明，只要能够“创造”出一个研究者认同的学术“权威”，合法性就会产生，研究者就会跟从；至于研究能不能解决日常问题就不重要了。

三、实践者向“权威”的服从：以技术治理为例

技术治理在公共管理日常实践中的广泛应用提供了一个实践者向权威观念服从的典型例证。尽管公共管理研究的经典理论和实证观察都曾经对技术治理提出过不少批评，但是在世界范围内的公共管理日常实践中都无法阻挡技术治理的高歌猛进。这一点在中国表现得尤为明显。在相当多数字化设备未能有效发挥作用的情况下持续加大数字化基础设施的投入，在行政负担高企的情况下持续加强流程化、程序化规范，都从不同角度证明了技术治理在日常公共管理中的统治性地位。这又是为什么？

（一）技术治理是什么？

除了狭义的“对技术的治理”，技术治理还包括治理手段、治理机制、治理理念三种形态。技术治理在公共管理日常实践中的应用主要包括了后三种。以治理手段而言，技术治理是指新型技术手段在公共管理实践中的应用。中国最早从1980年代开始推行的办公自动化，中间经历的“政府上网工程”“电子政务”，再到2023年《数字中国建设总体纲要》明确要求发展的高效协同数字政务，包括新近提出的大数据、算力驱动、人工智能与公共管理的结合，均可归入此类。以治理机制而言，技术治理主要是指针对不同层级之间的技术性管理模式。与从前的直接行政命令方式不同，技术治理更强调不同层级之间的分工和规则，行政科层化是其最突出的表现。配合行政科层化的总体安排，以目标驱动为特征的压力型体制和以绩效考核为特征的结果导向型管理逐渐成型。近年来针对具体工作目标的“运动式治理”也因为逐渐规则化可以被纳入此列。以治理理念而言，技术治理可以理解为基于对新技术手段和管理手段的信心而产生的新治理理念。近年来广受关注的例子包括浙江“最多跑一次”改革，北京市“接诉即办”改革等。这些实践既体现了新技术带来的“数据多跑路、群众少跑腿”、信息渠道畅通等优势，也得益于传统绩效管理和不同层级间政府的有效互动。

（二）研究者对于技术治理的批评

研究者对于技术治理的批评由来已久。从逻辑上来说，技术治理本身代表着一种将世界客观化的努力，并在此基础上通过清晰化和程序化的技术“驱散构成日常经验的模糊和不确定的迷雾”。然而，这种努力正像韦伯在《以学术为志业》中对科学的描述，“这种人为的抽象根本没有能力把握真正的生活，却企图用瘦骨嶙峋的手去捕捉它的血气。”换言之，技术治理本身所必然产生的简化和抽象，在“给那些具有简化倾向的人带去满足感”的同时，也会使得技术治理悬浮于日常生活之上。存在这样一个可能：技术治理不是在解决日常生活问题，而是在解决技术治理本身“所定义的”日常生活问题。对于新技术工具在公共管理实践的应用，简芳汀在2001年出版的《构建虚拟政府》一书中提出了明确的警示，认为将新技术视为政府改革的“变道阀”或者“加速器”很可能是过于乐观的想象。以美国国际贸易数据系统（ITDS）建设为例，简芳汀观察到，“这个案例几乎不支持技术决定论，因特网的潜力可以促成ITDS项目的更快发展，但ITDS最后的设计、执行和使用将由公共管理者和政治角色执行，这些人都将受他们制度环境的影响。”简芳汀据此提出了“被执行的技术”（Enacted Technology）这一重要概念，强调技术和组织制度之间的互动关系，给技术治理乐观主义者泼了冷水。斯科特的名著《国家的视角》则在整体上对于极端现代主义（High-modernism）提出了严厉的批评。他列举的多个案例表明，通过科学和技术手段重塑自然或者重塑社会的尝试会因为忽略地方知识而招致失败。这一论断的矛头直接戳向了作为治理理念的技术治理。当技术治理的理念认为可以通过技术实现公共管理目标的时候，斯科特的提醒则说明技术治理的手段和机制可能会产生更多前者无法解决的问题。在中国具体情境中，近些年研究者关注到技术治理所产生的行政负担问题。马亮指出数字政府的跑偏、异化、失灵，可能使行政负担不减反增。梁平汉等则进一步指出数字政府很可能会扩大“政府-民众”之间的隐性合约，强化政府责任的无限性，进而带来行政负担增加。通过对接诉即办的案例观察，梅赐琪等也发现看似可以无限扩张的科层制铁笼会踢到基层行政能力不足的铁板，进而增加基层政府的行政负担。因此，核心的问题是，为什么研究者的提醒和警示不能阻止技术治理深入日常呢？

（三）研究者的反思为何不能阻止技术治理深入日常实践

从笔者与实践者交流的经验来看，研究者的反思常常也能激起实践者的共鸣。但是研究者的反思和实践者的“无奈”之下，技术治理仍然一往无前地深入到日常实践之中。最有可能的解释是，技术治理在实践领域已成权威观念，实践者除了服从别无选择。

1.作为工具的技术治理成为目标本身

把工具当做目标本身是公共管理日常实践的痼疾，也是经典的“西蒙-沃尔多”之争的核心问题。需要对既有众多讨论加以补充的是，威尔逊提出的“政治-行政”两分在为公共管理赢得独立发展空间的同时，实际上就已经把公共管理工具化了。沃尔多对于公共管理价值维度的强调以及后续众多对于公共管理陷入管理主义的批评，都可以被看作是对这一“工具化”的提醒和反思；但是却几乎注定无法改变学科和实践被工具化的事实。具体到作为工具的技术治理，颜昌武等指出，技术治理和公共管理具有共同的理性根基，前者所强调的新治理手段和新治理机制与作为后者基石的科学管理原理和官僚制一脉相承。在技术治理的实践中，工具和目标本末倒置的现象比比皆是。为提升政府责任性而采用的绩效考核办法，在日常实践中却可能出现“绩效目标实现了，但是责任性却没有加强”的效果；为加强政府回应性而进行的数字基础设施建设，在日常实践中也有可能出现“僵尸网站”“闲置大屏”等重建设、轻运行的现象。从日常实践的逻辑来看，国家和各级政府出台的数字政府建设纲要，可以明确地把技术性参数确立为工作目标，但是工作目标的达成并不能自动的转化成为公共价值的实现。本应在价值上“为人”的数字政府，在实践中体现出来的公共价值却可能是部门利益、技术立场共同决定的产物。

2.服从技术治理“权威”是实践者的理性选择

处在公共管理一线的实践者必须要为解决日常问题作出选择是技术治理成为权威的个体化因素。美国《公共管理评论》前任主编查斯特·纽南得曾说，“在公共事务中，时间往往是一位不耐烦的主宰者，大部分事务都必须采取迅捷的行动。”在“必须行动”的使命面前，选择一个，甚至任何一个被广泛接受的治理工具虽然未必能够有效地解决问题，但是却可以让日常实践者对“必须行动”给出交代。比如广受争议的“运动式治理”。郝诗楠等就指出，虽然运动式治理的局限明显，实践者对其也常有微词，但是，一方面，运动式治理对于短期内解决“存量”问题确实有效；另一方面，运动式治理对于破解实践者所在的内外部困境也有明显帮助。庄玉乙等发现，运动式治理中“一刀切”的刚性要求看似给实践者增加了解决问题的难度，但其作为外部强制要求，也为实践者增加了解决难题的合法性。一言以蔽之，做了总比没做强。学习模仿机制在实践者服从技术治理权威的集体选择中也发挥了重要作用。以科层制为例，Di Maggio与Powell指出，科层制之所以在全世界范围内广泛应用，未必是因为效率考量，强制、模仿和规范更可能是其风行的原因。Abrahamson则更加直白地提出，潮流和风尚（Fashions and Fads）是管理创新得以扩散的关键。Moynihan的实证研究也表明，“结果导向管理”在美国地方政府的扩散带来了大量形式主义的模仿。除了“做了总比没做强”以外，“别人都这么做、我也这么做”也是实践者服从权威的另一个理由。

3.技术治理作为工具的自主性

技术治理的工具属性容易带来一个错误判断，即技术治理作为工具是可以跟随政策目标而被任意调换的。但在实践中，治理工具会因为路径依赖而呈现出鲜明的自主性特征。一旦工具的权威确定，对工具的调换要么成本巨大，要么在理念上根本就不可能。技术治理的路径依赖性具体体现在两个方面：

第一，沉默成本。构建技术治理体系通常意味着人力资本和实物资本的巨大投入。从人力资本来说，技术治理体系的建设，需要设置与之相应的机构，并配备管理人员。即使是临时机构，一旦组建，也就有了正式化和长期化的期待。从实物资本来说，新技术手段的应用一般都伴随着巨量的资本投入。根据中研普华产业研究院发布的报告，2022年中国数字政府市场规模已经达到4226亿元，2013年到2022年的年均复合增长率达到了11.13%。机构、人员和设施一旦到位并持续运行，就成为沉默成本。改弦更张所带来的物质成本和声誉损耗都会在短时间内集中产生，风险极不可控。

第二，技术治理带来的理念重塑。技术治理本身并非中性，在其实践过程会塑造更有利于技术治理发挥效能的治理理念，反过来为技术治理提供正当性。以“清晰化”为例，韩志明等指出，国家治理面临众多严重不规则的信息，但是国家可以通过多种技术治理手段的叠加在一定程度上实现“摸清底数”。但是在摸清底数的过程中，国家和社会之间产生了双向的清晰化：在国家摸清社会底数的同时，“社会也在凝视国家”。在双向互动之间，技术治理会使得“清晰化”成为治理理念中的“善”。虽然在逻辑上“清晰”和“模糊”是两个并置的选项，哪一个选项更有利于治理尚未可知，但当具有技术合法性的“清晰”变成了善，“模糊”就变成了善的对立面。而清晰作为善的确立，又会进一步使得能够实现“清晰化”的技术治理具有了长期存在的合法性。

技术治理作为工具的自主性，可以解释公共管理实践中常常观察到的一些执行者和执行对象都“不情愿但又不得不”的日常状态。由于技术治理沉默成本的考量，有些事情既然已经做了，没有特殊原因就只好继续做下去；可能更重要的是，当技术治理将“清晰”树立为治理的“善”以后，一个盘桓在所有人心头的问题是：既然可以清晰，为什么还要模糊呢？

回到前面的问题，技术治理为何不管不顾研究者的劝告，在日常实践中如此大行其道呢？究其根本，一旦作为工具的技术治理在日常中确立了权威的地位，工具就变成目标本身，日常实践者对技术治理“日用而不知”的服从就成为理性选择；甚至，使用工具造成的路径依赖还会自动地强化技术治理的权威地位。当日常实践的“车厢”自动奔跑起来，多少匹研究的“马”也无法让它回头了。

四、余论：解决之道在于从“各事其主”到“各安其分”

在公共管理这样一个研究和实践本应高度结合的应用领域中观察到“两张皮”的现象是令人遗憾的。但是，对于“两张皮”现象的反思不应该只是研究者的自怨自艾。史密斯政策执行模型在公共管理学术研究中的意外流行，技术治理在公共管理日常实践中的一往无前，共同说明“两张皮”现象的发生是学术研究和日常实践各自屈服于本领域内权威的结果。学术研究者忙于向学科权威模式输诚以获得学科承认，日常实践者忙于应用权威工具维持公共管理生产，二者“各事其主”因而无暇顾及彼此可能是两张皮现象产生的关键。这一结论或者也可以解释其他应用学科中的“两张皮”现象。

接下来的问题是怎么办。从“学科自贬”的视角出发，解决“两张皮”问题的责任应该由学术研究者单方承担。站在“理论-实践”两分的中间，研究者目前提出的解决之道可以分为“理论导向”和“实践导向”两类。其中，理论导向者认为“两张皮”现象的发生是因为公共管理学科未能提供足够强大的理论知识库，因此有必要系统性地优化公共管理理论体系以解释复杂的公共管理日常实践。一些极具雄心的公共管理知识体系构建文章应运而生。与之相对，实践导向者则认为研究者对于公共管理实践的了解不足才是产生“两张皮”的关键，因此，在方法论上更多的深入田野，形成“饱和经验”就成为了另一条解决两张皮问题的进路。

如果从前文所述“各事其主”的视角来看待“两张皮”问题，“理论优化”和“饱和经验”这两条解决路径都有值得商榷之处。其中最核心的挑战在于两者都将经验置于理论之前，从而使得研究成为了实践的跟随者和附庸。从理论优化者来看，构建一个复杂的理论体系覆盖公共管理实践，看似是为理论研究张目，实际上忽略了理论的力量来源恰恰来自于其“与原始经验的断裂”；即使能够通过复杂的理论来对应解释复杂的现实，不过也只是马克思所说的“以往的一切哲学家”的作为。从“饱和经验”的角度来看，理论当然产生于经验，经验的重要性不言而喻；但是，饱和经验并不自然产生理论，正如贺雪峰所说，饱和经验不等于朴素的经验主义，对于理论的充分占有是“饱和经验法”得以实施的前提：之所以能做出《中县干部》这样的研究，研究者在经验中所持有的理论思考的重要性，至少不低于作者两年时间的“饱和经验”。

从建议的角度来说，简单倡导加强理论和实践的对话，对于已经“各事其主”的学术研究和日常实践很可能于事无补。从问题的根源出发，与其让两个本身就不同的领域对话，不如各自加强对“各事其主”局限的反思自觉，让学术研究回归探寻一般因果规律功能，让日常实践回归解决问题功能，在“各安其分”的基础上相望江湖，各美其美，美美与共；“学术研究不能指导实践日常”的焦虑或可得到更为根本的缓解。由此，对于解决两张皮问题提出以下具体建议：

第一，加强学术研究的批判性。“中国公共行政学从来都只是一个价值体系的接受者，从未成为一个价值体系的批判性建构者。”大量整合经验来证明一个理论是正确的、或者采用理论视角和学术语言对经验进行包装的公共管理学术作品的产出，对于公共管理研究指导实践并无助益。需要特别强调的是，批判不等于批评。与批评所关注的“负面信息”不同，批判的对象应该是那些试图在“知识-权力”互动中建立的权威，这些权威可以是来自于强势知识体系的理论模型，也可以是常识体系中的流行观念。只有加强批判性，研究才可能打开权威的遮蔽，为那些“反常识、悖论性”的现象提供能“说服人的、彻底的”理论。

第二，加强学术研究的故事性。在权威知识体系面前，使用大量学术“黑话（Jargon）”的学术作品正在不断地被制式生产出来。除了降低学术作品的可读性之外，更令人担忧的是“黑话”遮蔽了真实世界的因果关系：如果“黑话”使用成为学术作品水平判断的标准，那么揭示因果关系就不那么重要了。反过来，故事是人类在复杂世界提炼因果关系的自然产物。故事的优势在于它“不会消耗自己”，因为它集中精力关注于因果关系本身，而不必在意权威的影响。诚然，故事也会受到知识权威的影响，成为权威的展示品。但是在权威出现之前，故事已经能够提供因果；在权威出现以后，故事仍在继续创造其他可能的因果。对于实践性研究而言，“把实践的故事讲圆”比“贴上理论的标签”更为重要。

第三，倡导增加公共管理日常实践的开放性。如果日常实践只能服从工具性的权威，那么它本身就不可能被研究，更不可能被研究指导。只有清楚地认识到日常实践服从于权威的天然倾向，才能主动地解放出更多的实践可能和研究可能。实际上，“行动学习”和“实验研究”等学术研究模式正在为增强日常实践开放性提供新可能。同时必须要指出的是，增加实践的开放性会给实践和实践者都带来风险。对实践而言，偏离“正确”做法意味着不确定性的增强；对身在管理体系中的实践者而言，擅自偏离“正确”做法，其负面后果则几乎是确定的。然而，追求绝对无风险的公共管理，可能恰恰也是公共管理研究无法指导日常的根源之一。

文章来源：《公共管理学报》2025年第1期