钟龙彪 王俊:从单层博弈到双层博弈:中国外交决策模式的变迁

——以中国“复关”、“入世”谈判为例
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钟龙彪   王俊  

「内容提要」双层博弈模式的特点在于从国际与国内政治互动的视角来解释国家的对外行为选择。应用双层博弈模式观察中国外交可以发现,自改革开放以后,中国的外交决策环境正在发生变迁,体现在三个方面:对外联系密切化、行为主体多元化及大众政治扩大化。外交决策模式因此发生转型,正在由单一的国际层次博弈转向国际、国内双层次博弈。在进行外交决策时,决策者不得不面临国际、国内双重压力,需要根据对国际、国内两个因素的综合考量后做出慎重选择。对中国"复关"、"入世"谈判进程的实证分析,进一步证实了这一判断。

「关键词」双层博弈;中国外交;决策模式

「作者简介」钟龙彪,外交学院外交学专业博士研究生(北京邮编:100037);王俊,浙江大学管理学博士后,中共福建省委党校副教授(福州邮编:350001)

改革开放以来,中国的对外交往急剧扩大,中央和地方党政部门、企事业单位、社会团体及个人越来越多地参与对外交往,外交与内政的互动愈来愈明显,国内因素对中国外交的影响日益上升,使得中国的外交决策过程更加复杂化。本文应用双层博弈模式,从决策的视角探讨中国社会的变迁、中国与世界关系的变化对中国外交产生的影响,中国的外交决策模式正由单一的国际层次博弈转向国际、国内双层次博弈。

一、双层博弈:国家对外行为选择的一个分析框架

决策就是政治系统的输出,由此在社会中实现价值的权威性分配,就是在存在着不确定因素的备选方案中做出选择的行为。外交决策是在一个可感知的总体环境中进行的,其中包括作为内部环境的国内政治体系和作为外部环境的国际政治体系。①「[美]詹姆斯。多尔蒂、小罗伯特。普法尔茨格拉夫著,阎学通、陈寒溪等译:《争论中的国际关系理论》,北京:世界知识出版社,2003年版,第594~595页。」可见,决定国家对外行为选择的主要因素是国际环境和国内环境。但是,这两个因素哪一个更重要是个仁者见仁、智者见智的问题。肯尼思·华尔兹(Kenneth N.Waltz)在《人、国家与战争》一书中认为战争的爆发与三个层次上的因素有关,这就是他提出的三个著名"意象(image )",即决策者个人因素、国家内部因素和国际体系因素。他还认为,虽然国际战争的发生与作为决策者的个人和作为主要行为体的国家有关,但是,国际体系的特征对于战争有着直接的、重要的影响。②「[美]肯尼思。华尔兹著,倪世雄等译:《人、国家与战争》,上海:上海译文出版社,1991年版。」以后,他在《国际政治理论》一书中将国际体系层次分析方法发挥到极致,把国际体系结构作为决定国家国际行为的唯一因素。他坦率承认,在结构理论中国家被省略了。他坚持认为,如果有谁能够建构一个同时包容国际和国家两个层次的理论,我们都将为之感到欢欣鼓舞。但是迄今为止没有谁知道如何才能做到这一点。①「[美]肯尼思·华尔兹著,信强译:《国际政治理论》,上海:上海人民出版社,2003年版,第17页。」华尔兹首创的国际体系结构特征决定国家对外行为的解释范式对国际政治研究产生了深远影响。新自由制度主义和温和建构主义与结构现实主义对国际体系和单位有迥然不同的认识,但都将研究重心置于国际体系层次,都将国家假定为单一的行为体,排除一切国内政治和社会进程的干扰。②「秦亚青:《权力制度文化》,北京:北京大学出版社,2005年版,第14~24页。」

显然,现实中的国家对外政策选择不仅仅是由国际环境因素决定的,单一的国际体系结构分析范式的解释有局限性。鉴于体系结构决定论的不足,许多国际政治学者提出要把国际、国内两个层次结合起来分析、解释国家的对外行为。詹姆斯。罗西瑙(JamesN.Rosenau )是率先提出从国际、国内两个层次的互动来研究外交决策的学者之一。他创造了国际、国内连锁政治(linkage politics)的概念。③「JamesN.Rosenau ,L inkage Politics :Essays on the Convergence of N ational and InternationalSystems ,New York:Free Press,1969,pp.1-20.」冷战结束后,国际政治研究出现了层次回落的现象,即从传统的单一的体系层次向国际与国内两个层次结合起来分析转移。④「参见李巍、王勇:《国际关系研究层次的回落》,载《国际政治科学》,2006年第3期,第112~142页。」其中,罗伯特·帕特南(RobertD.Putnam )提出的"双层博弈"是个很有价值的分析框架。

帕特南在研究西方七国首脑会议的起源、发展过程时萌发了双层博弈的设想。⑤「RobertD.Putnam ,NicholasBayne ,Hanging Together:The Seven-Power Summ its,Cambridge :Harward University Press,1984.」此后,他又提出了双层博弈模式。他认为,许多国际谈判可以比喻为"双层博弈".在国家层次,国内各利益集团通过向政府施加压力迫使决策者采取对其有利的政策。

为确保执政,政府也需要这些利益集团的支持,因此,在国际层次,民族国家政府极力争取获利最大化、损失最小化。每个国家领导人都出现在两个棋盘上。在国际谈判桌的对面,坐着外国谈判对手,在领导人的旁边坐着外交官和其他国际事务顾问。在国内谈判桌周围,在领导人的后面坐着执政党要员、国会议员、主要利益集团的代表、领导人的政治顾问等。双层博弈的复杂性在于,民族国家政府的决策既能被本国国内接受,同时又要得到其他国家政府的同意,而其他国家政府也要考虑本国国内接受的可能性。所以,在国际谈判中,国内层次的博弈最为重要。

为此,他提出了获胜集合(win -sets)概念。获胜集合,指国际协议在国内行为体(包括政府部门、利益集团、各社会阶层)中获得批准(ratification)的可能性。批准,既指正式的投票程序(如美国宪法规定,国际条约需要参议院2/3以上的赞成票才能通过),也指非正式的形式(如社会舆论的反应)。获胜集合越大,国际协议越可能达成;获胜集合越小,越难以达成协议。获胜集合的大小取决于国家权力的分配、领导人的政策偏好、政治制度及谈判战略等因素。

帕特南认为,他提出的双层博弈只是表述内政与外交互动的一个比喻,比喻不等于理论,但好的比喻可以促进理论的发展。⑥「RobertD.Putnam ,"Dip lomacyand Domestic Politics :The Logic of Two -level Games,"in Peter B.Evans,Harold K.Jacobson,RobertD.Put2nam ,eds.,Double -Edged D iplomacy:International B argaining and Domes2tic Politics ,Berkeley:Universityof California Press ,1993,pp.431-468.」帕特南提出双层博弈模式后,引起了国际政治学界的广泛关注,又有不少学者对它进行拓展、深化研究,提高了它的理论化程度,增强了它的解释力。⑦「比较有代表性的是:Peter B.Evans,Harold K.Jacobson,Robert D.Putnam,eds.,Double -Edged D iplomacy:International B argaining and Domestic Politics ,1993;Helen V.Milner,Interests ,Institutions,and Informa2tion :Domestic Politics and InternationalRelations ,Princeton :Princeton Univer2sity Press,1997;Jeffrey S.Lantis,Domestic Constraints and the B reakdown of International Agreements,Westport:Praeger Publishers,1997.」

比较而言,结构决定论的特点在于,只从国际体系这一个层次来解释国家的外交决策,把国内政治进程视为黑箱,将其排除在分析之外。双层博弈模式的特点在于,把决策者个人因素、国家内部因素和国际体系因素三个层次综合起来,从内政与外交互动的视角来进行分析,而不是国际、国内两个因素简单、机械的叠加。首先,它假定国家领导人同时在做两件事,即处理国内政治和国际政治事务。其次,它认为一个国家的外交战略和策略既受到其他国家是否接受的限制,也受到在国内能否得到批准的制约。外交是一个战略互动的过程。

在外交活动过程中,领导人需要同时考虑国内和国际的情况,国际谈判的结果取决于领导人选择的影响本国和外国行为体的战略。利用对有关本国行为体的信息、资源和议程设置的控制,领导人可以获得谈判优势、达成国际协议。反之,领导人也可以利用国际战略来改变国内约束条件。领导人还可以采取针对外国国内行为体的策略,寻求国际谈判对手背后的联盟。安德鲁。莫拉维斯克(AndrewMoravcsik)将这种双层博弈下的外交称之为双面外交(janus -faced dip lomacy)和双刃外交(double -edged dip lomacy ),意在突出和强调外交决策的艰难和复杂,领导人需要同时兼顾国内和国际压力,否则,一着不慎,满盘皆输。①「AndrewMoravcsik ,"Integrating International and Domestic Theories ofInternational Bargaining,"in Peter B.Evans,Harold K.Jacobson,RobertD.Putnam ,eds.,Double -Edged D iplomacy :International B argainingand Domestic Politics ,p.15.」

我们必须清楚的是,双层博弈是由美国学者提出的分析模式。正如有学者指出的:"民主国家和极权国家制定对外政策的方式差别很大。绝大多数在美国发展起来的决策理论都很关注美国的政治,如大众舆论的作用,行政机构和国会之间关系,华盛顿的官僚机构内部每年的预算之争的性质".②「詹姆斯·多尔蒂、小罗伯特·普法尔茨格拉夫:《争论中的国际关系理论》,第645~646页。」

所以,双层博弈的适用是有条件、有前提的。从内部条件看,需要市民社会的发育、大众政治的兴起和社会民主的发展,在一个专制、独裁和缺乏民主自由的社会,不存在国内博弈的可能。从外部条件看,要求国家与外部世界联系紧密,对外依赖程度较高,在一个封闭、孤立及与世隔绝的社会,国际政治对其内政难以产生影响,不存在内政与外交的互动。

二、从单层博弈到双层博弈:中国外交决策模式的变迁

从20世纪70年代末开始,中国政府坚定不移地推行改革开放的政策。改革开放给中国与世界的联系以及中国国内政治、经济、社会生活带来了巨大的变迁,从而改变了中国政府制定和实施外交政策的内外环境。

赵全胜认为,中国外交决策机制由改革开放前的"垂直权威主义(verticalauthoritarianism)"转变为改革开放后的"水平权威主义(horizonatal authoritarianism)".垂直权威主义是指最高领导人通过垂直指挥系统控制决策过程。其特点是一人控制外交决策。水平权威主义是指决策体制本质上是权威主义和集权的,但在最高层有几个权力中心来代表、协调各种利益和观点。其特点是参与部门较多、议程较广、利益主体多元,更多地采取集体决策形式。③「Quansheng Zhao,InterpretingChinese Foreign Policy:The M icro -Macro L inkage Approach,Oxford:Oxford University Press ,1996,pp.78-110.」兰普顿(DavidM.Lamp ton)把改革开放后中国外交决策的显著变化概括为"四化":一是专业化(p rofessionalization),指中国高层精英和外交人员的知识专业化程度不断提高,专家在外交决策过程中的作用越来越大,决策更多地依赖专业部门提供的信息。二是多元化(corporate p luraization ),指参与决策过程的组织、团体数量激增,有时除决策者外的个人也能影响政策的制定和实施。三是分散化(decentralization),主要在国际经济领域(高层外交和国家安全战略的制定权依然高度集中),既有在中央各部门的分散,也有从中央向地方的分散,更多的是政策执行权的分散,偶尔也有政策制定权的分散。四是全球化(globalization ),包括经济全球化、信息全球化,国家安全越来越需要通过多边谈判而不是单边手段获得。④「DavidM.Lamp ton ,"China 's Foreign and National Security Policy -MakingProcess :Is It Changing and Does It Matter ?"in David M.Lamp ton ,ed.,TheMaking of Chinese Foreign and Security Policy in the Era of Reform,1978-2000,Standford :Standford University Press,2001,pp.1-36.」笔者则将改革开放后中国外交决策环境的变化概括为三个方面,即对外联系密切化、行为主体多元化和大众政治扩大化。

(一)对外联系密切化

在政治外交关系方面,截止到2006年8月9日,中国与171个国家建立了外交关系,其中有61个国家是改革开放以后建交的。⑤「参见中国外交部网站,http://www.fmp rc.gov.cn /chn /lbfw/jjbi2ao /t 9650.htm.」改革开放后,中国与世界关系的变化不仅体现在建交国数量的增加上,更重要的变化是在对外关系的内容、功能的扩大上。外交的根本任务是为国家利益服务。改革开放前,中国外交的内容主要是在政治、安全领域。改革开放后,随着国内中心工作转向经济建设,外交也从传统的政治、安全领域向经济、科教和文化领域扩大,突出地表现在改革开放以来缔结的不断增加的双边和多边条约上。在双边条约方面,对外开放前,许多领域未能涉及,范围和内容很有限;改革开放后的突出特点是国家间、政府间、部门间的双边经济、科技方面的条约大量增加,如政府贷款协定、投资保护协定、避免双重征税协定、保护知识产权协定、和平利用原子能协定等。在多边条约方面,据统计,1979年前的29年内,中国加入的国际公约仅有40个,参与国际立法活动更是寥寥可数。⑥「田曾佩:《改革开放以来的中国外交》,北京:世界知识出版社,1993年版,第616~618页。」截至2004年12月,中国参加的国际公约增加到267个,内容涉及一般国际法、世界贸易组织条约、其他国际贸易条约以及海事、交通、航空、邮政、电讯、环境、渔业、裁军、外空、原子能及反恐等等。①「参见中国外交部网站。http://www.fmprc.gov.cn /chn /wjb /zzjg/tyfls/tfsckzlk /zgcjddbty/t70814.htm.」

在经济关系方面,改革开放前,中国对外经济联系基本上处于封闭或半封闭状态,对外贸易规模小,外贸出口依存度(出口总额占国内生产总值份额)很低。20世纪50年代,一直徘徊在4%~4.6%之间,60年代降至2.52%~4%之间,70年代开始恢复增长,1978年增长到4.62%.②「陈家勤:《我国外贸出口依存度比较研究》,载中国国际贸易学会编:《形势与政策——中国对外经贸发展与改革》,北京:中国对外经济贸易出版社,2002年版,第28~30页。」随着中国对外贸易的高速增长,外贸依存度(进出口总额占国内生产总值份额)迅速提升,从1980年的12.5%提高到1990年的29.8%,2000年进一步升至39.6%,2005年高达63.9%.③「杨正位:《中国对外贸易与经济增长》,北京:中国人民大学出版社,2006年版,第295页。」

随着中外联系密切化程度的加深,对外依赖程度的提高,中国外交的议程已超越了传统的政治、军事安全议题,经济、社会问题越来越重要。各种跨国问题、地区公共问题、全球公共问题(如禁毒、防治艾滋病与传染病、环保、反恐、打击跨国犯罪等)不断增多,影响了中国的发展和稳定,解决这些问题仅靠中国一个国家的力量显然是不够的,必须加强与他国的双边合作、地区合作乃至全球合作。

(二)行为主体多元化

改革开放前,中国能参与对外交往的主体非常有限。随着对外联系的扩大,中国国内参与对外交流的主体呈现多元化的发展趋势。现在,国务院下属的各个部委都有自己的国际合作司,在涉及各自业务领域内的国际合作方面,它们根据总体外交的部署,进行对外交往。

各省、自治区、直辖市以及各市、县都设有外事办公室,负责本地区涉外事务的归口管理。对外行为主体增加的一个突出表现是在经济外交方面。改革开放前,中国的对外经济贸易合作由对外经济贸易合作部集中管理和统一领导,由其负责编制外贸计划和有关法规,在其授权下,由十几家专业外贸总公司负责执行国家外贸计划。各省、市外贸厅(局)受中央和地方政府的双重领导,主要负责管理和执行国家的外贸计划及政策。权力完全集中在中央,各地区无权安排自己的对外贸易活动,国家可以说是唯一的对外贸易主体。改革开放后,为促进对外开放,扩大出口、增创外汇,权力高度集中的对外贸易体制开始转变为权力分散的竞争性体制,对外贸易行政管理权开始实行分散化改革。2001年,中国加入世界贸易组织后,个人也自动获得外贸经营权。这样,改革开放前外经贸部集中管理全国对外贸易的局面被打破,地方政府、其他部委也都介入到外贸管理中。由于管理权的下放、经营权的放开,出现了更多行为主体和利益主体,导致了中央与地方之间、地方与地方之间、部门与部门之间的利益竞争。

兰普顿在谈到中国对外行为主体多元化的政策影响时认为,"一个国家对外联系越多,参与外交决策的机构也就越多,发觉与己利害相关的国内民众数量也随之增加。这些发展需要中央领导层花费更多的精力来协调不同部门间的利益".④「David M.Lamp ton ,"China 's Foreign and National Security Policy-Making Process:Is It Changing and Does It Matter ?"in David M.Lampton ,ed.,TheMaking of Chinese Foreign and Security Policy in the Eraof Reform ,1978-2000,p.16.」针对中国对外交往不断扩大、行为主体日益增加、利益关系更加复杂的新情况,唐家璇强调,"进入新时期,外交工作日益成为涵盖政治、经济、科技、文化、安全等领域的一项系统工程","必须统筹各渠道、各层次、各领域的对外交往","善谋全局,善谋长远".⑤「唐家璇:《不断提高应对国际局势和处理国际事务的能力》,载《求是》,2004年第23期,第3~6页。」

(三)大众政治扩大化⑥「关于大众政治的含义及其对外交决策的影响,参见时殷弘:《20世纪西方大众政治对国家对外政策和外交的影响》,载《南京大学学报》,2001年第3期,第1~9页。」

大众政治的兴起对中国外交的影响首先表现在日益增生的利益集团上。改革开放前,在高度集权的计划经济体制下,特别是受"左"的思想影响,虽然理论上讲国家、集体和个人利益三者兼顾,但实际操作上却往往只强调国家利益的一致性,否认企事业单位特别是政府机关有独立的利益取向。所以,政府间利益冲突很少。

改革开放后,随着中央政府的逐步放权,中国社会中的利益开始出现分化,不同的利益主体也在不断发育成长。⑦「孙力:《我国公共利益部门化生成机理与过程分析》,载《经济社会体制比较》,2006年第4期,第1~5页。」《瞭望新闻周刊》载文指出,当前行政机构运行的一个明显特征是部门利益化。部门作为利益主体出现,争取更大的权力、更多的利益。随着市场经济的发展,中央政府机构中的部门利益问题日益突出。在决策或履行职能过程中,有些部门过多从部门利益出发,过于强调、维护与谋取本部门利益,影响了决策的战略性、全局性和前瞻性。随着市场化的发展以及政府拥有广泛资源与强大干预能力,中国的各种利益集团迅速产生和发展起来,对政府的决策以及政策的执行施加广泛而深远的影响。①「江涌:《警惕部门利益膨胀》,载《瞭望新闻周刊》,2006年10月9日,第1~3页。」这种影响自然不会只限于内政决策,也会涉及外交决策。

大众政治的兴起对中国外交的影响,还表现在公众舆论上。公众舆论包括精英舆论和普通民众的舆论。

在改革开放前,公众舆论对中国领导人制定外交政策的影响力不大。改革开放后,在中国内政外交决策日趋合理和科学化的背景下,中国知识界在外交决策过程中的影响力日益扩大。有学者认为,学界的知识精英在外交决策中扮演了五类角色:(1)为外交决策服务的政策建议者(智囊)角色;(2)担当信息管道、信息使者和外交谈判参与者角色;(3)凭借自己的学术声望和人脉关系扮演的外交"纳谏者"的角色;(4)政策主张宣传者和传播者的角色;(5)政策指导者、审议者和评判者的角色。②「孙哲:《中国外交思想库:参与决策的角色分析》,载《复旦学报》,2000年第4期,第1~7页。」这些学者在各种学术研讨会、报刊、电视、电台、网络上发表自己对国际形势、中国外交政策的看法,在国内外都会产生影响,从而在一定程度上影响着中国政府的外交政策选择。与此同时,关心国际问题的普通民众对国际时事、中国外交热点问题也非常关注。过去,因为媒体极少,公众获得信息、发表意见的渠道非常有限,参与者极少。但是,改革开放后,各种媒体尤其是互联网迅速发展,这些媒体、网络有的支持政府的外交政策,有的从商业和民族主义兼备的动机出发,为吸引受众,附和甚或间接地鼓动大众民族主义情绪,间接地干扰政府的外交政策。③「时殷弘:《中国的变迁与中国外交战略分析》,载《国际政治研究》,2006年第1期,第39页。」中国政府在外交决策中已经感受到了这种压力。唐家璇在接受采访时表示,"国家的综合国力是搞好外交的基础,人民的理解与支持是搞好外交的强大后盾。越来越多的群众通过不同的渠道,就当前国际形势和我们的外交工作表达他们的看法和建议","这充分体现了人民群众的积极参与意识".④「《人民的理解与支持是搞好外交的强大后盾——采访外交部长唐家璇》,载《世界知识》,1999年第19期,第8页。」

决策环境的变迁必然推动决策模式的转型。改革开放前,由于对外联系不密切,对外行为主体极其有限,国内社会民主缺失,外交决策不具备双层博弈的条件,中国决策层在制定对外政策时,主要以国际层次博弈为主,属于单层博弈模式,国内层次的博弈不是说一点没有,而是对外交决策不能形成有力的制约和影响。改革开放后,则已开始具备双层博弈的条件。从外部看,中国与世界的联系愈来愈紧密,对外依赖程度日益提高,外交议程不断扩大,除传统的安全问题外,与普通民众利益相关的经济社会问题越来越重要。从内部看,利益主体已经多元化,大众政治也正在兴起。由此带来的国际、国内政治后果是,内政外交界限变得不再像过去那样分明,外交可能成为内政问题,内政也可能成为外交问题。在这样的环境下,决策者在进行外交决策时,必须综合考虑国际、国内两个因素。

2006年8月召开的中央外事工作会议强调,"我国形成了全方位、多层次、宽领域的对外开放格局,在经济、政治、文化、安全等方面同国际社会建立起前所未有的密切联系,我国内政外交的关联性进一步增强"."外事工作必须坚持以经济建设为中心,紧密结合国内工作大局,在统筹国内国际两个大局中加以推进。要紧紧围绕党和国家的中心任务,把国内发展与对外开放统一起来,更加注重从国际国内形势的相互联系中把握发展方向,更加注重从国际国内条件的相互转化中用好发展机遇,更加注重从国际国内资源的优势互补中创造发展条件,更加注重从国际国内因素的综合作用中掌握发展全局。"⑤「《中央外事工作会议在京举行》,载《人民日报》,2006年8月24日。」这正像帕特南所描述的那样,决策者必须同时在国际、国内两个棋盘上博弈,忽视任何一个棋盘都不行。

从研究角度来说,随着外交决策模式的转型,只从国际环境一个层次难以较好地解释中国的对外行为,而要从国内、国际互动的视角来分析。所以,双层博弈是个适合的分析框架。

三、国际压力和国内阻力下的艰难选择:中国"复关"、"入世"谈判的进程

加入世界贸易组织是中国政府在改革开放后做出的最重大的对外决策,非常具有典型性。下面,通过对中国"复关"、"入世"谈判进程的分析来验证上述关于中国外交决策模式正由单层博弈转向双层博弈的假设。

1986年1月10日,关税及贸易总协定总干事邓克尔应邀访华,出于扩大对外开放、发展对外贸易、推动国内改革等考虑,当时的国务院总理代表中国政府正式向他表示,中国希望恢复自己在关贸总协定中的缔约国地位。1986年7月10日,中国驻日内瓦联合国常驻代表团代表钱嘉栋大使向关贸总协定总干事邓克尔提交了中国政府关于恢复中国在关贸总协定中席位的申请,此后,开始了艰难的谈判(简称"复关"谈判)。1995年1月1日,世界贸易组织成立,取代了原来的关贸总协定。

从1996年开始,中国从"复关"谈判变成加入世贸组织的谈判(简称"入世"谈判),到2001年9月17日才宣告谈判结束。2001年12月11日,中国正式加入世界贸易组织,历时15年。

为什么这场谈判耗时如此之长?既有外部原因,也有内部原因。外部原因:"复关"、"入世"谈判是多边谈判,要与众多成员方进行谈判;它表面上是一场经济贸易谈判,实质上掺杂了复杂的政治因素,诸多重大政治事件(如苏联解体、东欧剧变、中美关系中的波折等)都极大地影响了谈判的进程。内部原因:中国国内改革、发展进程的影响。国际谈判与国内政治是个互动的过程,内因与外因相互交织在一起,"复关"、"入世"谈判极大地推动了中国的改革开放进程。反过来,中国的内部改革进程又影响了国际谈判。本文仅从中国决策的角度分析其影响因素(包括领导人的政策偏好、国际压力和国内阻力)。

在中国的外交决策中,主要领导人具有决定性的作用,他们的政策偏好会在根本上影响外交决策。正如原外经贸部部长石广生指出的,"我国15年的复关和加入世贸组织谈判,始终是在党中央、国务院的正确决策和直接领导下进行的".①「石广生:《历经坎坷直面挑战》,载中共中央宣传部宣传教育局编:《九部委领导谈中国加入世界贸易组织》,北京:学习出版社,2002年版,第21页。」

自20世纪70年代末中国实行对外开放战略后,对外经贸活动不断扩大,中国领导人感到有必要加入世界多边贸易体制,认为中国应尽快恢复在关贸总协定中的合法席位。但是,在谈判进程中,却遇到了巨大的国际压力和国内阻力,中国领导人不得不在双重压力下做出艰难的、慎重的选择。

美国是世界上最发达的国家,是中国的最大贸易伙伴。美国实际上是在代表西方发达国家与中国进行全面谈判,其要价最高,内容最宽泛、也最复杂,是中国"复关"、"入世"的最大障碍。中美之间的双边谈判是最艰苦、最复杂的谈判。1989年以后,美国在中国"复关"、"入世"谈判中的条件越来越苛刻,要价越来越高。综合起来说,它们列举的理由主要有以下五点:第一,中国经济依然是中央计划经济同日本式的重商主义相结合的产物。中国向市场经济的过渡远未完成,中央政府还保持着一系列保护主义性质的规章制度,而建立市场经济是加入关贸总协定和世贸组织的基本要求。第二,放松中国加入的条件将导致世界贸易体制的混乱和瓦解。

第三,美国与中国的贸易赤字将长久固定化。如果允许中国坚持现行的严重的保护主义和重商主义政策,中国的贸易顺差将迅速增加。第四,反对美国政府采用冷战时期用经济让步换取中国政治合作的做法,认为这种思路已经过时,必须摒弃。第五,对中国采取强硬的贸易政策,打开中国市场,是赢得美国国内支持、进一步发展中美关系的基础。所有这些理由总结起来就是,绝不能对中国手软,必须利用中国"复关"、"入世"谈判的最后机会,打开中国市场。②「王勇:《最惠国待遇的回合:1989-1997年美国对华贸易政策》,北京:中央编译出版社,1998年版,第27~28页。」在江泽民主席与克林顿总统相互进行国事访问和1999年4月朱镕基总理访美时,由于美国政府坚持高要价,均未能达成协议。1999年5月8日,美国轰炸中国驻南联盟大使馆,中国政府决定中止与美关于"入世"的双边谈判。与此同时,美国内各界纷纷指责克林顿政府丧失机遇,强烈要求美政府尽快恢复与中国的双边谈判。同年5月中旬以后,克林顿总统多次写信、打电话给江泽民主席,表示希望双方尽快恢复中国"入世"谈判。中国政府经过慎重研究认为,在权利与义务平衡的基础上及早"入世"符合中国的根本利益,适时恢复谈判不仅有利于推动中美关系趋向稳定和改善,也能加快中国"入世"的总体谈判进程。江泽民主席于1999年9月初复信表示同意克林顿的要求,并要求美在向中国提供无条件永久正常贸易关系(即永久最惠国待遇)、放弃一般性保障条款、放宽对华出口限制等三个重大问题上满足中方的要求。如美国做出让步,中国可考虑与美国达成协议。1999年9月11日,中美元首在新西兰奥克兰举行会谈,标志着中美恢复双边谈判。同年11月初,克林顿总统再次致信江泽民主席,表示美方强烈希望尽快达成中美关于中国"入世"的双边协议。为此,美国政府承诺将全力以赴争取建立对华永久正常贸易关系,承诺不再要求一般性保障条款,不再要求针对中国纺织品延长配额到2009年,并表示愿意促进高技术产品的对华出口。1999年11月8日,中美在北京进行了六天六夜的艰苦谈判,于11月15日最后一刻达成协议。中美协议的达成解决了中国"入世"谈判的最大障碍,明显加快了"入世"谈判的进程。①「刘光溪:《碰撞。融合。发展——亲历13年复关入世谈判的思索》,上海:上海人民出版社,2002年版,第561~562页。」

在整个谈判过程中,中国政府一方面要顶住巨大的国际压力,与世界贸易组织各成员政府进行艰苦的谈判;另一方面,要排除强大的国内阻力,争取国内有关部门与公众舆论的理解、认可和支持。首先,要面对一些利益集团的阻挠。对中国"入世"持反对或保留态度的不仅有诸多产业以及代表它们的政府部门,还有地方政府和公众。反对强烈的是缺乏竞争力的产业,如重工业(包括汽车、电子、机械设备、石油化工等)、服务业(包括批发、银行、保险和电信等)以及长期受到国家保护的农业。这些产业中的部分国有企业由于效率低下、竞争力弱,它们反对中国"入世",其理由是,过去中国没有"入世",经济也保持高速增长,考虑到"入世"后下岗失业工人可能猛增,大批企业可能破产,现在"入世"太早,不必要。还有些人不愿接受美国这个"霸权国家"制定的国际经济规则。

农业部门和一些地方政府认为,中国市场对外国农产品开放后,会使得农村不稳定、农民收入增长缓慢等问题加剧。一些新兴产业因为刚刚起步,实力不足,也反对"入世".这些利益集团通过各种正式或非正式的渠道向有关部门、领导人进行游说,如直接参与谈判,与外经贸部官员进行沟通、协调,通过有影响的学者呼吁,等等。一位参加谈判的主要成员事后感慨地说:"复关入世谈判的一个很重要的经验教训就是对外谈判要比对内协调(与各个权力部门和主管部门)容易得多。看上去对外谈判旷日持久,时间很长,实际上对内与各部门协调花的时间更长,耗费的精力更大。在历次重大协调会上,每一个主管部门似乎刹那间都成了国家和民族根本利益的坚定维护者,任何深化改革、扩大开放和顺应世界发展潮流的要求和举措都有可能被视为让步、牺牲和超前,甚至说第一线谈判代表不懂得中国国情,不了解工商企业界的现实,太幼稚,太天真,太理想。"②「刘光溪:《碰撞。融合。发展——亲历13年复关入世谈判的思索》,第536~537页。」

其次,还要面对巨大的社会舆论压力。自1997年爆发东南亚金融危机后,一些国家经济遭受重创,引起政治、经济和社会动荡,有些人认为中国幸亏未加入世贸组织,否则也难逃厄运。1999年,中国总理访美时,美方擅自把双方正在谈判的协议条款公开,消息迅速传到国内,在网络上广泛流传,由于一时难辨真伪,舆论一片哗然,不少人指责中国政府让步太大、过多,给谈判代表造成巨大压力,给中国政府在与美国的谈判中体现灵活性带来困难。当然,从另一个角度看,也有助于中国提高谈判要价,坚持有利于自己的立场。

总之,从中国"复关"、"入世"谈判的进程和结果看,领导人的政策偏好是关键变量,但受到国际压力和国内阻力的制约,所以谈判的进程才如此漫长、艰难,谈判的最终结果是领导人综合考量国际、国内两个大局的慎重选择。正如江泽民同志指出的,"争取入世,是中央全面分析国内外形势,为中国的改革开放和现代化建设营造一个良好的对外环境而做出的重大决策".③「刘光溪:《碰撞。融合。发展——亲历13年复关入世谈判的思索》,第459页。」

四、结语

以双层博弈的视角分析中国的外交决策模式后我们可以发现,随着中国与外部世界联系的密切、对外依赖程度的提高、中国国内政治的变化,中国的外交决策环境发生了巨大的变迁,由此带来决策模式的变化,正由单层博弈转向双层博弈。中国决策层在进行外交决策时,必须面临国际、国内双重压力,需要根据对国际、国内两个大局的综合考量来做出慎重选择,因此比过去更加复杂、艰难。

笔者通过对中国"复关"、"入世"谈判进程和结果的实证分析进一步证明了这一判断。

[收稿日期:2006-12-14]

[修回日期:2007-05-01]

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文章来源:《世界经济与政治》2007年第7期p62-68

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