叶兴庆:中国农业的体制转轨与发展转型

选择字号:   本文共阅读 978 次 更新时间:2024-06-02 15:40

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叶兴庆 (进入专栏)  

[摘 要] 作为一个人口大国,中国的农业具有特殊重要性。改革开放以来,中国农业率先改革,在推动体制转轨中发挥了先锋作用,并不断提高技术水平,不断提高综合生产能力,在推动增长转型中发挥了促进作用。中国农业要在整个国家的体制转轨、增长转型、发展转段中继续发挥重要作用,需要在以下几个方面尽快取得突破:以解决好“地怎么种”为核心,继续促进农业体制转轨;以缓解资源环境约束为核心,大力推进农业增长转型;以应对农业自给率下降为核心,持续增强农业对现代化的支撑作用。

[关键词] 农业;体制转轨;现代化

一、引言

中国作为一个人口大国,农业在国家走向公平与可持续发展中具有特殊重要作用。改革开放以来,中国农业率先实行改革,为推动国家体制转轨发挥了先锋作用;中国农业不断提高技术水平,为推动国家增长转型发挥了促进作用;中国农业不断提高综合生产能力,为推动国家发展转段发挥了支撑作用。面向未来,中国农业要在整个国家的体制转轨、增长转型、发展转段中继续发挥重要作用,必须解决好自身存在的一系列深层次矛盾和问题。

从体制转轨看,中国农业还要很多事情要做。上世纪 70 年代末、 80 年代初,中国农业实行以家庭承包经营为主要形式的生产经营责任制改革、率先确立权责利相统一的微观经营主体,全面放开农产品市场、率先发挥市场机制在资源配置中的基础性作用。后来,废除人民公社,建立村民自治制度,使农村治理机制发生革命性变化;取消农业税,实行农业支持保护政策,使国家与农民的分配关系发生历史性变化;赋予农民更加充分的土地权利,促进土地流转和适度规模经营,发展农业产业化经营,发展农民专业合作社,使农业经营方式进一步完善。面向未来,如何健全农业补贴、粮食最低收购价政策,处理好政府与市场的边界;如何推进土地制度和集体产权制度改革,解决好人口流动与土地集中的关系;如何进一步廓清村民自治组织与基层政府、基层党组织、集体经济组织的关系,加快去行政化步伐、回归自治组织本质,与农村人口变动、农民利益诉求更好地适应。这些都是农业体制进一步转轨需要回答的深层次问题。

从增长转型看,中国农业潜力仍然很大。中国拥有悠久的农耕文明,具有农业集约经营的传统。但近代以来,由于人口压力徒然加大,边际土地不断得到使用,大量森林和草原被毁、湖泊被围、坡地被垦。随着工业化城镇化时代的到来,实际使用的耕地面积出现减少,农业劳动力总量出现下降,农业增长更多地依靠技术进步、走内涵式道路。全国耕地保有量 1996 年为 19.51 亿亩, 2010 年下降到 18.18 亿亩。全国农业劳动力总量 1991 年达到 39098 万人的峰值后开始减少, 2010 年已减少到 27931 万人。技术的进步弥补了资源的减少。农业科技进步贡献率 2005 年为 48% , 2011 年达到 53.5% 。农作物耕种收综合机械化水平 2005 年为 35.93% , 2011 年为 54.5% 。面向未来,在我国人多地少水缺的基本国情和加快转变经济发展方式的时代背景下,化解资源环境对农业发展的制约,任重道远。

从发展转段看,中国农业能否继续发挥支撑保障作用面临重大考验。 30 多年来,我国先后经历了低收入发展阶段向中等偏下收入发展阶段、中等偏下收入发展阶段向中等偏上收入发展阶段的顺利转换。农业产能的提升、农产品供给保障能力的增强,起到了关键支撑作用。从 1979 年到 2011 年,全国粮食产量提高了 72% ,棉花产量提高了 199% ,油料产量提高了 409% ,肉类产量提高了 635% ,其他农产品产量也都大幅度提高。面向未来,如何在工业化城镇化进程中同步推进农业现代化、继续保障国家粮食安全和主要农产品有效供给,顺利翻越“高收入围墙”,任务艰巨。

二、以解决好“地怎么种”为核心,继续促进农业体制转轨

30 年前开始的家庭经营体制改革,极大地调动了农民积极性,农业生产的快速恢复和发展,增强了推进城市改革的信心和物质基础,同时也奠定了小规模农业经营格局。 20 年前开始的农民持续向外转移,为中国工业化城镇化提供了源源不断的低成本劳动力,增强了中国工业产品竞争力,同时形成了小规模兼业经营格局。据 2006 年第二次全国农业普查, 2006 年末全国农业生产经营户 20016 万户,比 1996 年第一次普查时增长 3.7% ;在农业生产经营户中,以农业收入为主的Ⅰ兼户占 58.4% ,比 10 年前减少 7.2 个百分点。

对农业经营体制, 30 年来争论不休,一直在不断探索之中,除主流的“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”外,还有“两田制”、“返租倒包”、确权不确地、土地股份合作、大中型工商企业大面积长时期租赁土地等等。

主流立场是寄希望于农民“依法、自愿、有偿”流转土地,通过市场化自发流转逐步扩大农业经营规模。然而,目前各地土地流转率很低,实际上流不动。截至 2011 年上半年,全国土地承包经营权流转总面积仅为 2.07 亿亩,仅占承包耕地总面积的 16.2% 。这与农村劳动力的非农就业率有明显差距。土地承包已进行了两轮,“家家包地、户户种田”的局面基本没有变化。 2.45 亿个农户,户均 7.4 亩地,四、五个地块,远近搭配、肥瘦搭配,“半公顷农业”,可以称得上是世界最小规模农业,是典型的超级小农。

是继续维持小规模兼业经营还是更加积极地发展适度规模经营,是推进现代农业建设首先面临的一个选择。发展现代农业,很重要的一个方面是要用现代经营形式推进农业,很难设想在“家家包地、户户种田”的基础上可以建设起现代农业。

一般认为,农业经营规模特别是土地经营规模从“小”到“大”有一个过程,是有条件的,主要取决于农民就业结构和收入来源非农化程度的大幅提高。问题在于,这只是必要条件,而非充分条件。也就是说,没有这个条件确实不能“大”,有了这个条件也未必都能“大”。现实生活中,很多地方农业劳动力已大量转移,土地收入的重要性已大大降低,但土地仍流转不起来,经营规模仍是“小”。这中间有很多问题有待解决,关键是三个:

第一,对“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”应有新的阐发。对这一体制,有人赞不绝口,认为必须毫不动摇地长期坚持,这是主流观点;也有人认为,分得过分、统得不够,家庭承包经营体制的潜力已尽,必须另寻出路,要在“统”字上做文章,甚至认为要重走集体化道路,实现所谓的第二次飞跃。双层经营体制的巨大成功,掩盖了它的瑕疵和先天不足;但现行农业双层经营体制的总体框架和根本内核不能变,需要做的是赋予其新的含义和新的解释。十七届三中全会《决定》提出了“一个长久”、“两个转变”的思路:“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”;“家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变,增加技术、资本等生产要素投入,着力提高集约化水平;统一经营要向发展农户联合与合作,形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变,发展集体经济、增强集体组织服务功能,培育农民新型合作组织,发展各种农业社会化服务组织,鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制,着力提高组织化程度”。我的理解和阐发是,“统”,不应局限于原来的“统”;“分”,也不应局限于原来的“分”。早期讲的“统”,是指村集体(主要是生产队)的经营管理行为,如承包合同管理、定购粮和税费任务的完成、各种集资摊派、部分共同生产活动等。早期的讲的“分”,是家家包地、户户种田。现在讲的“统”,更多地表现为社会化服务,表现为农民自愿基础上的合作,表现为龙头企业带动;现在讲的“分”,应是土地流转和规模扩大后的家庭经营、专业农户经营,家家包地的同时不再户户种田。不能把家庭承包经营制度,等同于“谁承包谁经营、家家户户都务农”这种具体的农业经营形态。家家包地、户户务农,是这个制度的第一种实现形式,也是初级实现形式;家庭承包、专业户经营,或家庭承包、合作经营,或家庭承包、公司经营,是这一制度的第二种实现形式。在家庭承包经营基础上建设现代农业,与在“家家包地、户户务农”基础上建设现代农业不是一个概念。新的“分”加新的“统”构成新的双层经营体制,这就是我们所期望的中国现代农业的经营体制。塑造这种新的双层经营体制,要从促进形成新的“分”与新的“统”两方面努力。

第二,以不变应万变,把土地财产权利彻底给农民。不变的,是农民长期而有保障的土地承包经营权;变的,是农村经济社会结构,是土地的具体经营形式。家庭承包经营制度的核心和本质规定在于两点:一是把土地承包经营权和依法流转权给农民,这一点在土地承包法中已有明确规定;二是把农民得到的土地承包经营权彻底物权化,这一点在物权法中并没有得到完全实现,还需要长期努力。土地经营规模变“大”要以农民拥有长期而有保障的土地承包经营权为基础。传统集体所有制的两个基本特征决定了土地难以流转。这两个基本特征是:成员权与代理问题。从第一个特征看,身份在集体,集体资产就有你一份,资产不能随你进城。非制度性离开社区的人,没有权属感,担心对土地拥有的权利被剥夺,不敢长期地、正式地流转土地,土地税费负担重的时候如此,土地税费负担取消、国家按面积给予各种补贴后更是如此。从第二个特征看,土地是集体的,村干部动辄以集体的名义行使所有权,产生所谓代理问题。流转的前提是稳定,放弃的前提是拥有。要想促进土地流转,促进土地出让,必须把更多的土地权利界定给农民。一些专家主张,在保留集体所有制的基础上,逐步收缩集体所有权的权能范围,逐步强化农户承包经营权的权能范围,最终建立田底权与田面权相结合的土地产权结构,重建土地个人所有制。这种构想值得重视。只要严格实行农地农有、农地农用,就不会发生大规模土地兼并,就不必担心出现大规模的“不在地主”。实际上,对承包地的承包经营权,政治领导人已做出“ 30 年不变、 30 年以后也没有必要变”的政治承诺,党的十七届三中全会作出了“长久不变”的政治决定;土地承包法和物权法也已把农地的多数权能授予给了农民,如耕地、草地、林地“承包期届满,由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包”(这实际上已接近永佃制),“土地承包经营权人……有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转”(这是较为宽泛的处置权),“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地……其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转”(竞包的荒地处置权比均包的耕地、草地、林地处置权放得更开一些)。既然已经走到这一步,为什么不再向前迈一步,把重建土地个人所有制的另一只靴子也脱掉?据一些人的解释,主要是考虑到以前我国农村社会保障体系尚未全面建立,土地承包经营权和宅基地使用权是农民安身立命之本,从全国范围看,现在放开土地承包经营权和宅基地使用权的转让与抵押的条件尚不成熟。实际上,把土地财产权利放在农民手中,比放在村集体手中更安全。

第三,对公司制农业的生命力和发展空间应有理性估计。无论在人少地多的美国,还是人多地少的日本,既有家庭农场农业,也有公司制农业。目前国内一些地方也有成功的公司制农业。这表明,虽然农业的产业特性决定农业天然适合家庭经营,但公司制农业确实有一定的适用范围。家庭农业有其比较优势,例如,生产过程中的监督成本低、激励更直接,如同妈妈看护婴儿比保姆看护婴儿更精心;公司制农业也有其比较优势,例如,有利于推行标准化生产、有效控制原料农产品的质量和货源。发展公司制农业要注意适用范围。肉鸡、蛋鸡、生猪、奶牛、出口蔬菜等行业,适合发展公司制农业。发展公司制农业有一系列问题有待解决。例如,风险防范问题。通过建立中小企业风险防范体系,可以防范农业公司的贷款风险;通过限定龙头企业控股的农业公司对农民入股土地的处置权限,规定不得改变用途、不得抵押,为预防农民失去土地设置防火墙,可以防范农民作价入股的土地承包经营权的风险;但对经营风险、自然灾害风险,缺乏防范手段。

三、以缓解资源环境约束为核心,继续推进农业增长转型

2004 年以来,我国粮食总产实现连续 8 年增产、年均增产 350 多亿斤,其他主要农产品也都有较大幅度增产。这为保障经济社会发展提供了重要物质基础。这是在国家支持保护政策作用下,农民积极性得到充分发挥、农业物质技术装备条件得到明显改善、现有农业产能得到充分释放的情况下实现的。需要注意的是,农业丰收延续的时间越长,各种资源要素绷得越紧。尤其需要警醒的是,在今后工业化城镇化进程中同步推进农业现代化、继续保障粮食和主要农产品有效供给,承受的各种压力将越来越大、遭遇的各种约束将越来越紧。农业资源要素的不断流失,农业劳动力的持续转移,农业生产成本的快速攀升,全社会对农产品质量安全的高度关注,农业国际竞争的日益加剧,都是农业发展必须面对和攻克的难题。解决好这些问题,必须加大对农业的支持保护力度、改革完善农业经营体制机制、加强以水利为重点的农业基础设施建设,同时,要更加重视农业科技进步。特别是在我国人多地少水缺的基本国情和加快转变经济发展方式的时代背景下,化解资源环境对农业发展的制约,尤其需要从科技进步寻找出路。

一是化解耕地资源不足矛盾必须依靠农业科技进步。我国人均耕地面积仅 1.38 亩,仅相当于世界平均水平的 40% 。随着工业化城镇化推进,今后不可避免地还要继续占用耕地,人增地减的矛盾将更加突出。尽管有耕地占补平衡、先占后补的制度约束,但占用的往往是优质耕地,补充的大多是劣质耕地。耕地后备资源不足,可开发耕地后备资源不足 7500 万亩,而且分布不均、开发利用难度大。“十一五”期间,我国粮食增产贡献因素中,播种面积增加占三成以上,且相当部分是以减少油料、棉花等其他农作物面积为代价的。在城乡居民对农产品多样化需求日趋增大的背景下,同步提高粮食和其他主要农产品产量,必须更多地依靠科技进步提高各自单产水平。

二是化解水资源约束必须依靠农业科技进步。我国人均水资源量约为 2100 立方米,仅为世界平均水平的 28% ,列世界第 125 位。目前全国用水总量 6000 亿立方米,年缺水 500 亿立方米,近 2/3 城市缺水,每年农业缺水 300 亿立方米、影响耕地 3 亿亩。根据国家有关规划, 2015 年、 2020 年和 2030 年全国用水总量分别要控制在 6350 亿立方米、 6700 亿立方米和 7000 亿立方米以内。今后一个时期,全社会用水量增长空间有限。随着工业、城市、生态用水刚性增加,农业用水紧缺的矛盾将更加明显。特别是从水资源空间分布来看,北方地区耕地占全国的 60% ,而水资源量仅占全国的 19% ,其中黄淮海流域水资源量仅占全国的 7% ,是我国水资源供需矛盾最尖锐的地区。这些地区恰恰是我国重要农产品产区。化解水资源紧缺对农业生产的制约,必须大力推广节水灌溉和旱作农业技术。

三是化解环境压力必须依靠农业科技进步。工业化城镇化发展,导致土壤、水体污染,影响农业产能提高和农产品质量安全。我国受重金属污染的耕地达 3 亿亩,受农药和其他化学品污染的农田约 9 亿亩。化肥和农药的广泛使用,使农业成为重要的面源污染源;畜牧业的快速发展,使农业成为温室气体的重要排放者。目前我国单位面积化肥使用量是联合国粮农组织规定上限的 2 倍,农药使用量高达世界平均水平的 2.5 倍以上。据国家环保部《 2010 年环境状况公报》,我国农村面源污染已超过城市工业污染,农业农村排放的 COD 占全国的 43% 、总氮量占 57% 、总磷占 67% 。国务院发布的《“十二五”控制温室气体排放工作方案》明确要求,通过改良作物品种、改进种植技术,加强畜牧业废弃物处理和综合利用,鼓励使用缓释肥、有机肥等替代传统化肥,努力控制农业领域温室气体排放。

四是化解气候变化影响必须依靠农业科技进步。随着全球气候变暖,我国极端天气事件发生的几率增加,每年干旱、低温冻害、洪涝等气象灾害频繁发生,不仅灾害种类多,而且发生范围广、程度深、危害大,对农业生产造成的影响尤为严重。近 30 年来,气象灾害对种植业生产的影响,虽年际间有波动,但总体呈加重趋势。同时,气候变化导致农作物病虫草鼠害发生规律出现诸多新变化,对种植业生产构成极大威胁。据监测,与 20 世纪 80 年代相比,小麦条锈病越夏区的海拔高度升高 100 米以上,发生流行时间提早半个月左右;水稻“两迁”害虫和飞蝗发生区域向高纬度、高海拔地区扩展。这些,都对发展农业防灾减灾技术提出了新要求。

五是应对农业劳动力老龄化必须依靠农业科技进步。随着农村劳动力持续向外转移,农业劳动力呈现总量过剩与结构短缺并存特征。据专家推算, 2010 年全国 28708 万农业劳动力中, 16-20 岁占 2.8% , 21-30 岁占 13.5% , 31-40 岁占 15.6% , 41-50 岁占 27.7% , 50 岁以上占 40.4% 。一些地方务农劳动力老龄化已非常明显。例如, 2009 年浙江省嘉兴市农业劳动力平均年龄已达到 57.8 岁。培育一批高素质的新型务农劳动者,解决好“谁来种地”、“地怎么种”的问题,已迫在眉睫。这要求加强农业职业教育,为农业发展提供合格接班人;加快农业机械化,为提高农业劳动生产率提供技术支撑。

过去我们为发展农业生产,在农业科技进步方面下了很大功夫,取得了一定成效,但主要还是靠增加资源要素的使用,农业生产方式仍很粗放。 2011 年,我国农业科技进步贡献率虽然提高到 53.5% ,但发达国家普遍在 70% 以上;主要农作物耕种收综合机械化率达到 54.5% ,但发达国家早已实现全程机械化;农田灌溉水利用系数、化肥和农药有效利用率、饲料转化率等,也都有很大提升空间。我们必须比以往任何时候都要更加重视和依靠农业科技进步。

2012 年中央 1 号文件《中共中央国务院关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》指出,农业科技是确保国家粮食安全的基础支撑,是突破资源环境约束的必然选择,是加快现代农业建设的决定力量。推进我国农业科技进步,当前和今后一个时期应在以下方面努力。

( 1 )适应资源禀赋和发展阶段的变化适时调整农业技术进步路线。解决瓶颈制约始终是农业技术进步的主攻方向。长期以来,我国对提高土地产出率的农业技术非常重视,并且取得了显著成就。需要注意的是,随着农业劳动力的逐步转移、农业生态环境问题的日趋严峻、全社会对农产品质量安全重视程度的不断提高,我们应该走更加均衡的农业技术进步道路,在提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率之间把握好平衡关系。应按增产增效并重、良种良法配套、农机农艺结合、生产生态协调的原则,促进农业技术集成化、劳动过程机械化、生产经营信息化,加快构建适应高产、优质、高效、生态、安全农业发展要求的技术体系。

( 2 )充分发挥政府和市场在推动农业科技创新中的作用。获取超过社会平均利润的超额利润,是创新的根本驱动力,必须发挥市场机制在推动农业科技创新中的引领作用。但农业科技创新具有研发周期长、市场风险大、外部效应强等特点,市场激励不足,需要发挥政府有形之手的引领作用。从政府的角度,主要是加大国家各类科技计划向农业领域倾斜支持力度,加大涉农公益性行业科研专项实施力度。从市场的角度,主要是积极培育以企业为主导的农业产业技术创新联盟,加快建立以企业为主体的商业化育种新机制、扶持发展育繁推一体化大型骨干企业;落实税收减免、企业研发费用加计扣除、高新技术优惠等政策,支持企业加强技术研发和升级,增强自主创新能力。

( 3 )着力解决“最后一公里”问题。目前我国农业科技成果转化率不到 40% ,而发达国家达到 80% 以上。我国农业科研能力本来就差、投入本来就不足,好不容易出了成果,却又得不到应用,这既造成科研资源浪费,又不利于提高科技进步对农业发展的贡献率。应着力解决科研与生产脱节问题,坚持面向生产需求、及时发现和解决生产中的技术难题,完善农业科研立项和评价机制,改变重论文轻发明、重数量轻质量、重成果轻应用的状况。应大力提升农业技术推广能力,充分发挥各级农技推广机构的作用、重点强化基层公益性农技推广服务,引导高等院校和科研院所强化服务“三农”职责、逐步成为公益性农技推广的重要力量,扶持农民专业合作社、涉农企业等社会力量率先应用先进农业技术。应加强农民科技培训,提高农民科技素质和接受、使用新技术的能力。

( 4 )加大对农业科技创新的投融资支持。投入不足是制约我国农业科技创新的突出矛盾。 2009 年我国农业科研投入占农业增加值的比例仅为 0.6% 左右,远低于发达国家 2% 以上的比例,与联合国粮农组织建议的发展中国家 1% 的水平也有较大差距。这与农业在我国经济社会发展中的地位很不相称、与农业科技肩负的责任很不相符。据专家研究,我国农业科研投入占农业增加值的比例 2015 年应力争达到 2.2% 左右。为此,必须下决心突破体制机制障碍,广辟农业科技创新资金来源。除持续加大农业科技财政性投入、保证财政农业科技投入增幅明显高于财政经常性收入增幅外,应注重建立市场化的农业科技创新投融资机制。主要包括:支持发展农业科技创新基金,积极引导和鼓励金融信贷、风险投资等社会资金参与农业科技创新创业;建立种业发展基金,鼓励大型企业通过并购、参股等方式进入种业,对符合条件的种子生产开展保险试点;加大对科技型农村企业、科技特派员下乡创业的信贷支持力度,积极探索农业科技专利质押融资业务;支持农业发展银行加大对农业科技的贷款力度;加快农业技术转移和成果转化,加强农业知识产权保护,稳步发展农业技术交易市场;支持符合条件的涉农企业上市。

四、以应对农业自给率下降为核心,持续增强农业的支撑保障作用

这些年来,随着国民经济的快速增长,全社会对农产品的需求也在增长,农产品供求关系已由“总量平衡、丰年有余”向“紧平衡”或“基本平衡、结构短缺”转变。特别是 2004 年以来,在粮食“八连增”的同时,我国农产品进出口贸易连续 8 年进大于出、出现“八连赤”。需要引起高度重视的是,如果按我国粮食统计口径(包括谷物和豆类、薯类),我国粮食自给率(国内产量占国内产量与净进口量之和的比率)已由 2001 年的 98.2% 下降到 2011 年的 90.9% , 95% 的自给率目标早已失守。

农产品贸易逆差是否会长期存在下去?我们认为,综合考虑各种因素,今后重现农产品贸易顺差的几率很低。从逆差的来源看,老因素将长期存在,新因素在形成和发酵。大豆等油籽和棕榈油等食用植物油的净进口规模将长期平稳增长,食糖进口快速增长,谷物的全面净进口格局正在形成。随着城乡居民生活水平提高和食物消费转型,饲料资源和畜产品净进口规模将进一步扩大。从顺差的来源看,贡献因素在减退。蔬菜、水产品的顺差规模可望保持增长,但增速会下降。水果的顺差规模已经在缩小。从日本和韩国的历史经验看,人多地少国家进入中等收入发展阶段后农业自给率长期下降是大概率事件。从 1960 年到 2010 年,日本按热量值计算的综合食物自给率由 79% 下降为 39% ,谷物自给率由 82% 下降到 28% 。韩国上世纪 60 年代成为农产品净进口国,目前谷物自给率仅 25.3% 。我国农业资源禀赋要好于日韩、农业自给率不至于下滑到他们这种程度,但我国毕竟已步入中等偏上收入发展阶段,农业生产发展的难度在增加,农产品需求在增长,农业自给率继续下降在所难免。

对近年来农产品贸易出现逆差、特别是大豆等大宗农产品大量进口,社会上存在不同认识。有些人认为,这种格局带来很多问题,如:影响国内尤其是主产区农业生产和农民增收,当国际市场农产品价格大幅上涨时带来输入型通胀压力,进口依存度过高已威胁到国家食用植物油、棉花、甚至粮食安全,数亿农民搞农业搞出个逆差很没面子。也有很多人认为,这种格局带来很多好处 , 如:保障国内农产品市场供给,减轻国内耕地和淡水资源压力,倒逼国内农业技术进步和现代农业建设,抑制全国贸易顺差过快增长、促进国际收支平衡。

我们认为,对加入世贸组织以来我国农产品贸易已然发生的明显变化、今后将会继续发生的深刻变化,应进行全面、客观、理性的分析判断。应当看到,在“八连增”的同时出现“八连赤”,这绝非偶然和巧合,也不是农业政策和农业生产出了什么问题,而是需求结构、资源禀赋、发展阶段、对外开放等深层次变化的必然反映;这些年农产品进出口结构的变化,充分体现了我国农业资源禀赋特征,是市场配置资源的必然结果。虽然农产品贸易出现逆差,但我国具有比较优势的劳动密集型和技术密集型农产品,克服国外准入门槛不断提高、国内生产成本上升和人民币升值等因素影响,实现了出口快速增长、贸易顺差持续扩大。尤其应看到,进口农产品实际上是在进口耕地、淡水等稀缺资源。这些年进口增长较快、贸易逆差较大的农产品,大多是我国单产低、品质差、缺乏比较优势的土地密集型农产品。据测算, 2010 年我国净进口的主要农产品如在国内生产需要播种面积 8.7 亿亩,相当于我国实际播种面积的 36% ;其中,仅进口大豆、食用植物油折算的播种面积就分别达到 4.6 亿亩和 3.4 亿亩。这极大地缓解了油料与谷物、棉花等争地、争水的矛盾。算资源平衡账,出口劳动密集型和技术密集型农产品、进口土地密集型农产品,是符合国家利益的农产品贸易结构。

面对农产品贸易结构的深刻变化和逆差的常态化,既不应杯弓蛇影、草木皆兵,也不能放任自流、无所作为。关键是要遵循经济规律,趋利避害,争取主动。

( 1 )持续提高农业综合生产能力,尽可能减缓农业自给率下降势头。尽管随着工业化城镇化深入发展,我国农业生产面临严峻挑战,但只要毫不动摇地同步推进农业现代化,完全可以使农业综合生产能力得到持续提高、使农业自给率下降势头得到有效减缓。做到这一点,至少要满足三个条件:一是全社会对农业高成本、高价格、高补贴要有足够的承受力和容忍度。在我国这种资源禀赋下,经济发展程度越高,农业生产成本将越高;对农业自给率的要求越高,农产品相对价格将越高;农业的重要性越高,国家对农业的补贴将越高。我们已经进入国内农产品越来越贵、农业补贴力度越来越大的发展阶段。二是物质技术装备能够得到持续加强。基本农田能够得到有效保护和建设,农田水利能够得到有效改善,农业技术进步贡献率和机械化水平能够得到明显提高。三是“谁来种地”、“地怎么种”的问题能够得到妥善解决。在一个相当长时期内,日本、韩国没有随工业化城镇化发展及时解决好这个问题,导致农业细碎化、农户兼业化、农业劳动力老龄化,影响到农业综合生产能力提高。近几年,他们已开始调整有关耕地流转的法律法规,引进新的经营主体和经营方式,试图增强农业发展活力,使农业自给率有所提高。我们应吸取教训,从现在开始就要注重培育新型职业农民,发展农业先进生产力。

( 2 )适当调整农产品进出口贸易的战略定位。长期以来,我国农产品进出口贸易定位为余缺调剂,根据国内丰歉情况和宏观调控需要临时组织出口或进口。在国内农产品供求基本平衡的情况下,通过余缺调剂,可以使平衡状况得到进一步改善。但在这种定位下,有时也出现逆向调节,找到货源、进口到岸时国内价格已经出现下跌,找到买家、组织收购时国内价格已经上涨。这在前些年的粮食进出口上表现得尤其突出。必须顺应农产品供求和贸易结构的深刻变化,总结经验教训,立足长期趋势,对农产品进出口贸易的战略定位进行必要调整。面向未来,我国农产品进出口贸易应定位为:积极参与国际分工,统筹利用国际国内两个市场、两种资源;出口劳动密集型和技术密集型农产品,带动优势农产品产区优化农业结构、增加农民收入;进口土地密集型农产品,缓解国内资源压力,满足经济社会发展需要。

( 3 )制定更加精细化的农产品进出口战略规划。适应新的战略定位,应当对农产品进出口贸易进行更细致、更具体、更具前瞻性的统筹谋划。从促进优势农产品出口看,主要是加强生产基地建设,扶持出口型农业龙头企业,提高附加值和质量安全水平,全面增强产品竞争能力。对需要进口的大宗农产品,应在深入分析研究国内外生产、需求变化情况的基础上,提前布局,早作打算。当前要做好两件事:一是确定农产品自给率优先序。既然做不到所有农产品自给自足,就应当按国内外成本比较、对国计民生的相对重要性等因素,对各种农产品的自给率目标进行排序。国家扶持农业生产的各种资源应优先用于需要保持较高自给率的农产品。日本、韩国对大米设定了 100% 的自给率目标,对蔬菜、肉类也设定了较高自给率目标,对其他农产品由市场决定自给率。这种政策理念和做法值得我们借鉴。二是调整粮食自给率统计口径。对我们这样一个有着十几亿人口的大国来说,无疑要坚持立足国内实现粮食基本自给的方针。但按我国目前的粮食统计口径,自给率回到 95% 以上并不现实。建议将粮食自给率目标调整为谷物自给率目标,并对主要供食用的大米、小麦和主要供饲用的玉米实行差异化的自给率要求。

( 4 )提高大宗农产品国际贸易话语权。我国已成为全球第 2 大农产品进口国,在大豆、食用植物油、棉花、食糖、玉米进口贸易中具有举足轻重的地位,迫切需要在价格形成、贸易结算、规则制定等方面发挥主导作用。一是加快培育国际化的大宗农产品交易市场。支持国内商品交易所积极探索通过稳健可靠的方式引进境外企业参与交易,用离岸账户的方式为境外客户服务、为国内客户的国际贸易服务,待市场有一定规模后再顺应市场需求增加其他服务,最终形成具有世界影响力的中国价格。二是支持农业“走出去”。鼓励和扶持有实力的国内企业到境外建立农产品生产基地、并购农产品加工和贸易企业,培育农业跨国经营企业,逐步建立农产品国际产销加工储运体系。三是促进农产品进口市场多元化。避免对单一市场的过度依赖。四是积极参与国际农产品贸易规则和标准制定。充分利用我国市场规模大的优势,加强双边多边农业合作,推动形成公平合理的农产品贸易秩序。

作者系国务院研究室农村司巡视员

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