内容提要：银发经济是向老年人提供产品或服务，以及为老龄阶段做准备等一系列经济活动的总和，其本质是在老龄化社会中通过有效市场和有为政府的力量调整供求关系，从而适应新人口形势下的经济发展规律。党的十八大以来，我国老龄事业不断发展，相关产业政策日益健全，发展思路从分散走向协同、从政府供给走向权责明晰。在相关政策支持下，多层次银发经济供给格局正在形成，但仍存在总量不足、结构矛盾、质量偏低等问题。站在人口老龄化与新一轮技术革命的历史性交叉点上，需要在更宽广的视野中聚焦全人群和全生命周期，通过充分发挥产业政策作用创造公平的竞争环境，统筹推动银发经济高质量发展。
人口是个慢变量，一旦发生转折性变化，在长周期内会影响一个国家几十年。在迈向中国式现代化的新征程上，人口老龄化已经成为当前和未来一段时期内我国要面对的基本国情。然而，危与机并存，应对得当还有可能于危机中育新机。率先受到人口老龄化影响的日本与欧盟都将银发经济视为老龄化社会新的经济增长点，通过扩大相关“银发”产品和服务供给，创造更多就业岗位，激活新消费市场，拉动经济增长。目前，国内学界对银发经济的理解较为多元，对相关产业政策的有效性争论多于共识，亟须从银发经济的观念起源及其流变中寻找启迪，梳理我国银发经济的政策脉络与地方实践，直面真实世界中的约束与挑战，为进一步推动银发经济发展提供有益参考。
观念演进：银发经济是人口老龄化程度较高国家的共同选择
人口老龄化客观上造成经济活动人口规模减少，削弱经济潜在增长能力（蔡昉，2021）。为对冲不利影响，各国开始探索如何在老龄化社会中分配稀缺资源、激发经济增长潜力，发展银发经济即为关键政策选项之一。银发经济可理解为向老年人提供产品或服务，以及为老龄阶段做准备等一系列经济活动的总和，既包括有形的产品，也包括无形的服务，涉及“衣食住行用、康养文旅服”等众多领域（郝福庆，2023）。
从全球范围看，日本的人口老龄化程度最高，“银发经济”一词即起源于20世纪70年代的日本，最初指为老年人提供的商品和服务。1995—2004年，日本进入中度老龄化社会阶段，“银发服务”逐渐转变为“银发经济”，从以政府为责任主体提供为老服务产品，转向由政府和经营主体共同提供。2005年日本迈入重度老龄化社会后，随着介护保险制度不断修订，更多的私营企业和社会组织参与发展银发经济，形成了银发服务与银发产品生产制造两大银发经济支柱（彭希哲、陈倩，2022）。
上世纪90年代以来，欧盟人口老龄化程度持续加深，欧盟理事会于2007年提出发展银发经济，并将其初步界定为“为老年人提供的各种商品和服务，以及延长工作时间、促进老年人参与志愿服务和积极的社会参与”。此后欧盟又将银发经济进一步明确为“为满足50岁及以上人群需求的所有经济活动的总和，包括人们直接消费的产品和服务，以及由这些支出所产生的进一步活动”。虽然对银发经济的消费群体年龄界限存在争议，但其反映了一个基本事实：银发经济并非仅关注老年人本身的生产消费等活动，其更关注整个社会为应对人口老龄化的成本效益和社会关怀。
由此，我们可以勾勒出银发经济的概念轮廓和底层逻辑（见图1）：人口结构变化对个人和家庭、企业和市场以及政府公共部门都产生一定影响，发展银发经济是中重度老龄化先发社会的共同选择。在服务对象方面，主要为中老年群体，欧盟界定为50岁及以上人口，一些国家也界定为60岁或65岁及以上人口。在供给主体方面，包括政府、企业和社会组织。在主要内容方面，为满足重点人群需求和由此衍生出的生产、投资、消费等经济活动的总和，通常涵盖相关服务和产品的生产制造。在目标任务方面，通过个体延长劳动就业时间或进行社会参与以平滑生命周期储蓄与消费。企业通过加大银发产品和服务供给力度，适应市场供求规律，增加利润。政府通过合理运用财政和货币等政策，减轻财政负担，推动经济增长。
分析框架：回归经济学范式透视银发经济
银发经济的本质是经济活动，回归经济学范式搭建银发经济的分析框架，有利于认识银发经济的本质特征和发展规律。
（一）银发经济本质：在老龄化社会中有效配置稀缺资源
现有大多数研究将银发经济等同于老龄产业，多从产业视角分析产业规模、经营主体、产业链等，而忽视了银发经济的经济学本质。从理论上看，“银发”多指中老年群体，“经济”即为经济主体分配稀缺资源的选择及影响。银发经济是在进入老龄化社会特别是中度老龄化社会之后，政府、市场、社会、个人等各类经济主体分配稀缺资源（如土地、资本、劳动力等生产要素）的选择或安排，以适应人口年龄结构变化对整个社会良性运行和持续发展的新影响。
从个人和家庭层面看，全生命周期的储蓄和消费可能出现失衡。以往早婚早育能给人们留下更多退休准备时间，如今晚婚晚育态势明显，且年轻人“慢就业”情况显现，家庭养育子女成本升高，无论是退休规划时间还是资金储备，都较过去更为紧张，家庭可能没有足够的储蓄来平滑整个生命周期的消费。
从企业和市场层面看，经营主体盈余可能会转为赤字。依靠廉价劳动力发展传统制造业的优势逐渐丧失，技术变革更依赖人力资本而非固定资产投资，单位人力成本逐渐上升，企业利润率被削减。
从政府层面看，财政压力可能进一步加大。随着人口老龄化程度不断加深，公共医疗和养老保障支出持续增加，削减公共支出和提高税收往往存在较强阻力（查尔斯·古德拉特、马诺吉·普拉丹，2021），财政赤字风险逐渐加大。
可见，对于银发经济的理解，既包括微观层面老龄化社会中个人和企业的生产、消费新决策，也包括中观层面事业产业发展的新调整，还包括宏观层面影响市场资源配置、积极应对人口老龄化的财政和货币政策等新政策。
（二）透视银发经济的关键角度：供需关系及其动态变化
供给与需求是推动市场经济运行的力量，其决定了均衡时每种商品与服务的数量和价格。对于银发经济的分析同样离不开供给与需求两个基本维度。
在需求方面，根据国家统计局数据，2020年我国50岁及以上人口4.9亿人，2023年60岁及以上人口2.97亿人，并呈持续上升态势，需求潜力较大。中国老龄协会2021年研究显示，按2010年可比价格计算，2020年全国老年人口消费潜力为4.4万亿元，占GDP的5.3%，预计2030年相关数据分别为11.9万亿元、8.3%，2050年分别达到40.7万亿元、12.2%（党俊武、王莉莉等，2021）。然而，需求潜力并非有效需求，中老年人群特别是老年群体的边际消费倾向存在“退休消费之谜”（蔡昉，2021）。
现阶段，我国中老年人消费倾向仍然偏低，且支付能力有限。武汉大学2023年的一项研究显示，对于一个只参加基本养老保险的22岁参保、60岁退休的“标准人”，若缴费年限低于32年，悲观假设下，养老金替代率低于44%，领取的养老金对日常生活支撑力度有限。全国老龄工作委员会“第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查”数据表明，2010—2014年间我国城镇和农村老年人的年人均消费支出分别增加12%和76%，远低于同期城镇居民总体48%和农村居民91%的增幅（吴敏、熊鹰，2021）。
另一种观点认为，“60后”的“新老年人”享受改革开放红利，经历长期职业生涯后有一定积蓄，子女多已成家立业，养育负担较小，且在理财等方面更有经验，因而其购买力较强（唐杰、李芳芳，2020；ChenL、ZhaoX，2022）。
在供给方面，我国养老经营主体数量持续增加且结构多元。天眼查数据显示，截至2023年底，我国约有76万家名称或经营范围含“养老”“老龄”“老年”等字样的企业，其中5年内成立的占54%。近年来，越来越多的房地产、金融、互联网等领域企业进入银发经济领域，为银发经济发展注入源源不竭的动力。
市场供求共同决定了涉老产品和服务的价格，价格是引导资源配置、协调经营主体动力的信号。相较其他产品市场而言，银发产品和服务市场价格机制较为复杂，一方面，养老领域兼具基本公共服务、普惠性非基本公共服务和完全市场化服务性质，政府指导价格在一定范围内存在，更多依赖产业政策；另一方面，不同产品服务的价格弹性和收入弹性差别较大，且供求双方预期也存在异质性，故而分析银发经济的价格机制时需要根据不同细分市场具体讨论。
（三）外部性明显：有为政府可提升市场有效性
银发市场的复杂属性决定了银发经济具有外部性特征。例如，通过各类基础设施的适老化改造，营造无障碍的老年友好环境，也为儿童、残疾人等群体提供出行和生活便利。一些涉老公共产品及服务的产业链条较长，通过发展银发经济有利于撬动消费市场，对冲消费疲软和经济下行压力。其正外部性特征意味着，为适应人口老龄化而做出的公共资源倾斜没有反映在市场价格中，部分产品和服务具有非排他性和非竞争性，通过必要的政策干预，能够在一定程度上解决“市场失灵”问题。
在银发经济发展过程中，政府的责任边界日渐清晰。2023年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进基本养老服务体系建设的意见》，提出了国家基本养老服务清单，意味着多年边界模糊的老龄事业政府责任日趋清晰，相关部门已明确应为哪些群体提供何种类型、标准的服务，以及相应的支出责任。
同时，政府也出台多项举措支持老龄产业发展，如土地保障、税收优惠、人才培养培训等。
政策脉络：从服务到产品、从事业到产业的双重转变
虽然“银发经济”一词在政策文件中出现于2020年前后，但对于老龄事业与产业发展布局自党的十八大以来日臻完善，既涉及“为老”服务产品供给，也包含“备老”的经济活动安排。政策沿革逻辑大体遵循对养老服务和产品供给的支持从分散化走向协同化，对老龄事业和产业发展的支持从政府供给走向政府引导的发展思路。2024年1月，国务院办公厅出台《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》（以下简称《意见》），该项政策是中央层面首个以“银发经济”命名的文件，提出发展民生事业，回应百姓急难愁盼需求，培育潜力产业，挖掘生产消费新空间。
（一）从服务到产品：养老服务政策聚焦机构、社区、居家养老服务关系，涉老产品政策从分散化支持向集聚发展转变
从养老服务政策看，2013年通常被业界称为“养老元年”，当年出台了《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》，向市场释放了养老服务业改革发展的强烈信号，明确了政策导向。此后，居家养老服务、社区养老服务和机构养老服务三者关系成为养老服务业政策发展的核心。总体而言，三者关系从“板块式”发展思路转向整合协调发展（见图2），并结合我国老年人养老传统，更加注重社区居家养老服务网络建设。例如，《意见》提出重点发展老年助餐、居家助老、社区便民等社区居家养老服务。
在产品方面，《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中明确发展适老化技术和产品，培育智慧养老等新业态。政策着力点起初在于支持老年服装服饰、日用辅助产品、养老照护产品、康复训练及健康促进辅具、适老化环境改善等各类老年用品产业发展，对于智慧健康养老产品的关注度也日渐提高，《意见》中专门提及打造智慧健康养老新业态。
进入“十四五”时期，政策导向从分散支持各类产品转向强调产业集聚发展。例如，《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》和《意见》都提出，要在京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝等区域，规划布局十个左右高水平的银发经济产业园区。各地政府积极响应，湖北省武汉市提出到2023年建成康复辅助器具产业园；陕西省渭南市提出构建以银发综合服务、银发健康食品为主导，以精品银发制造、康养旅游、全龄化社区、专业服务为支撑的“2+N”银发产业体系等。
（二）从事业到产业：老龄事业政策聚焦基本养老服务，老龄产业政策强调扩大产业规模与产业升级并举
关于老龄事业和老龄产业边界的争论，在学界早已有之，其在政策层面则表现为政府在老龄事业和产业发展中的角色定位和责任边界问题。理论和实践都证明，“政府包，包不起”（黄石松，2019），政府的关键作用在于织牢“保基本、兜底线”保障网。同时鉴于银发市场的正外部性，探索符合市场供求规律的产业政策，激发市场活力，引导健康发展。
在老龄事业发展中，政府保障对象和服务范围不断拓展。最初只关注老年人的经济状况，保障“三无”“五保”老年人。随着老年人带病带残生存时间延长，政策开始关注老年人的健康状况，将保障对象拓展至失能失智老人。服务内容也从基本生活、医疗、居住救助逐渐丰富细化为家庭适老化改造、探访服务等（见图3）。
在老龄产业发展中，重点突出扩大产业规模和实现产业升级两大政策导向。一方面，强化老年用品、智慧健康养老、康复辅助器具、抗衰老、养老金融、旅游服务和适老化改造等多业态发展，扩大产业规模；另一方面，强化科技支撑，实现产业升级。强调充分发挥互联网、大数据、人工智能、第五代移动通信（5G）、虚拟现实等信息技术的研发，拓展应用场景，推动产业升级。
地方实践：发展之势已起，现实挑战犹存
2022年，我国人均国民总收入已达到1.26万美元，一只脚已经迈入高收入国家门槛（1.32万美元），发展银发经济的财富储备逐渐夯实，产业形态日益清晰，社会力量参与银发经济发展积极性持续提高，多层次银发经济供给格局正在形成。也应看到，我国银发经济发展仍处于起步阶段，面临总量不足、结构性矛盾、质量不优等问题。
（一）银发经济探索与实践进展
一是细分领域产业形态逐渐清晰。近年来，除传统政策关注度较高的机构、社区居家养老服务以及康复辅助器具等老年用品生产加快推进外，一些细分领域也开始形成银发产业业态。如功能食品、老年护理和健康保健产品、医康养服务、教育培训、养老金融、适老化改造、老年房地产、休闲旅游等（见图4）。
二是银发产业集群开始形成。以康复辅助器具产业园为代表的银发产业集群已布局河北、上海、深圳、重庆、四川、山东、安徽等地，产业集聚效应初步显现（见表1）。例如，上海康复辅助器具产业园以康复辅助器具产业智造为核心，集系统研发、产品制造、展示交易、人才培养等多种功能于一体，着力打造智能养老产品、技术、服务的策源地和创新地。北京康复辅助器具产业园建立共享租赁平台和社区租赁服务点，形成“线上+线下”康复辅助器具社区租赁服务网络，主要打造集医、养、康为一体的养老产品服务中心。成都康复辅具产业园重点发展康复治疗器械、智能型辅助器具、康复服务机器人、智能养老监护设备、健康监测检测设备等辅具研发和生产制造，园区由第三方服务机构负责提供基础服务、增值服务和金融服务。
（二）银发经济发展面临的现实挑战
一是总量偏小。根据国家发展改革委数据，2020年，我国银发经济总规模约5.4万亿元，占全球银发市场的5.6%，与中国老年人口占全球老年人口26%左右的比重相比，我国银发经济市场发展仍有较大空间。
二是结构性矛盾突出。部分服务存在“高需求”与“低产出”的矛盾。人口老龄化增加了老年护理需求，从经济增长角度看，虽然扩大了就业岗位，但照护服务作为一项异质性较强的劳动密集型工作，很难如制造业一样将服务离岸外包，只能在本地增加劳动力需求，且服务更像是一种即期消费品，而非在未来能够创造价值的资本品，对经济增长的贡献有待进一步探索。
三是服务产品质量偏低。现阶段涉老服务产品多集中在满足老年人基本生活需求领域，针对老年群体健康保健、文化创意、旅居康养等高层次需求的产品服务可选择性有限，部分专业性较强的老年用品仍多依靠进口。以助听器为例，根据2022年申万宏源的有关研究，我国90%左右的助听器市场被国际集团占领，主要以高端数字机和定制机为主，其余10%的市场由国内中小企业瓜分，主要销售中低端机型。此外，值得关注的是，近年来，以房养老、收藏品回购、中医诊疗、保健品等领域“欺瞒骗”现象时有发生，严重损害老年人合法权益。
转向更宽广的视野：从全人群和全生命周期推动银发经济发展
推动银发经济发展，既是国情需要，也具备巨大的潜力。在人口老龄化和新一轮技术革命的历史性交叉点上，转向更宽广的视野，从全人群和全生命周期出发，为银发经济发展注入新的观念视角，增加有效的制度供给。
（一）聚焦全人群和全生命周期统筹谋划银发经济，而非局限于老年人本身或老年阶段
银发经济的本质是在老龄化社会中配置资源的经济活动。人口老龄化一方面是人道主义问题，即老年群体的老有所养问题；另一方面是发展问题，即在老龄化社会情境下，资源稀缺程度更甚，社会如何持续运行和经济增长问题。讨论银发经济，既要关注老年人群本身，又要着眼于经济社会整体性发展。因而，欧盟将银发经济的重点关注对象界定为50岁及以上中老年人群，而非65岁及以上的老年人群。
事实上，银发经济发展涉及全体人群和全生命周期。我国在“有备而老”的过程中，通过扩大相关产品和服务供给，创造更多就业岗位，惠及各类主体。同时，个体“从摇篮到坟墓”的生命历程，都在为老年期积累健康财富。生命周期消费理论也表明，人们会根据效用最大化原则来处理不同年龄阶段的储蓄和收入，通常在年轻时借贷，中年时储蓄，晚年时消费，因而银发经济不是割裂的、碎片化的，而是连续的、整体性的经济活动安排，通过系统性考量银发经济发展，而非仅仅局限于老年人产品服务或老年消费，能够在一定程度上拓宽银发经济发展赛道，扩大产业规模。
（二）最大限度发挥银发经济产业政策的潜力，增强市场，形成竞争性银发产业发展环境
我国银发产业发展刚刚起步，制定实行产业政策、充分发挥有为政府和有效市场作用或大有可为，但须汲取经验教训。
一是银发产业政策理念在于增强市场，而非驾驭市场，更非取代市场。OLson（2000）等学者提出增强型政府（market-augmentinggovernment）的概念，认为国家兴衰的奥秘在于政府的性质，当政府致力于强化市场机制运作时，国家的繁荣才有可靠的保障。顾昕（2014）等学者也提出，政府施政取向应从挑选赢家的“领航员”转向提供服务的“服务生”（林毅夫、张军、王勇、寇宗来，2019）。银发产业政策亦应遵循产业政策理论逻辑和发展规律，发挥有为政府的作用，通过提供公共物品、维持宏观经济稳定等缓解部分产业的结构性矛盾。
二是夯实有效市场的制度基础，形成竞争性银发产业发展制度环境。应着力保护产权，各类市场主体按规定平等享受优惠支持政策，不区分公办、民办，国企、民企，内资、外资，一视同仁，防止由于“区别对待”的产业政策压抑市场竞争机制，造成“越保护、越落后”的恶性循环。同时，通过营造良好的市场竞争环境提高各类经营主体进入市场意愿，进一步丰富产品供给，并在良性竞争中提高服务产品质量。
三是产业政策的实施需加强动态评估与优化。研究表明，无论产业政策本身有多完善，由于其“选择性”属性，若离开监管评估，寻租腐败几乎成为必然。因而，在相关政策执行过程中，亟须强化监督评估，压实责任主体，形成政策闭环，提高政策效能。
作者： 中国宏观经济研究院社会发展研究所 纪竞垚；山西大学政治与公共管理学院 代丽丹
来源： 《中国发展观察》2024年第1期
