陆铭 魏东霞:对跨省劳动力流动倾向下降 要防止趋势性误判

选择字号:   本文共阅读 3392 次 更新时间:2024-03-06 21:17

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陆铭 (进入专栏)   魏东霞  

 

2024年春运,规模庞大的跨区域人员流动量展现了“流动中国”的活力。据交通部预计,今年为期40天春运期间(1月26日-3月5日),全国跨区域人员流动量将达九十亿人次。

然而,近年来,中国劳动力跨省流动的倾向有所下降。据2000—2020年人口普查和两次1%人口抽样调查数据,2000、2005、2010年劳动力跨省流动的比例分别为76%、79%、75%,但2015年这个比例降至52%,2020年进一步下降至33%。另外,国家统计局历年发布的《农民工监测调查报告》显示,2009年跨省务工的农民工为7441万人,占比为51.2%;之后占比一直下降,到2021年跨省农民工比例仅为41.5%。这些数据说明劳动力跨省流动比例呈减少趋势。

诸多人认为劳动力跨省流动减少是长期趋势,而且是一件好事,这样可以避免过多的跨省流动导致大量人口从欠发达地区流向发达地区,不利于人口流出地的发展。对此观点需要谨慎对待,否则容易形成对于中国劳动力流动趋势的误判,延缓相关体制的改革。

大量研究显示,劳动力流动会促进地区间人均收入均等化。而如果劳动力跨省不流动或流动减少,那么未来地区间收入差距进一步缩小的机制将受到阻碍。而这对个体来说是福利损失,对整个国家来说是劳动力资源未得到充分的利用。

劳动力跨省流动下降是短期现象

与全国统一大市场的目标相比,中国长期存在地区间的市场分割问题,其中,省界的“边界效应”是市场分割的主要体现。我们的研究证实,省界分割会显著降低城市间的移民规模,而且其效应有增强的趋势,因此,劳动力跨省流动倾向的弱化,实际上是省界的“边界效应”强化的结果。那么,如何看待省界的“边界效应”增强的趋势呢?

首先,劳动力更倾向于省内流动是因为省内一体化先于省间一体化,而不是真的省间流动的吸引力下降了。2018年7月国务院印发《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》提出要“加快建设全国一体化在线政务服务平台,推进各地区各部门平台规范化、标准化建设和互联互通,推动政务服务跨地区、跨部门、跨层级协同办理,全城通办、就近能办、异地可办。”

这一系列改革加速了省内一体化进程,但是跨省一体化进程则相对滞后。以养老保险省级统筹为例,研究证实,如果流动人口流出地省份实现了养老保险省级统筹,则会显著降低该省流动人口跨省迁移的倾向。

其次,城市落户门槛会强化省界的分割效应。由于历史遗留原因,城乡二元分割的体制阻碍劳动力生产要素在部门间、地域间和所有制之间流动。直到今天,户籍身份仍然与公共服务享受权利挂钩,户籍制度仍然是跨省移民与省内移民要面临的共同制度约束,相比之下,跨省移民面临的户籍制度障碍更强,因而城市落户门槛会强化省界壁垒对人口流动的阻碍作用。尤其是当一些沿海大城市控制人口规模时,更是会弱化劳动力跨省流动的倾向。

第三,中国已经进入到服务业占比超过制造业的时期,服务业需要供需双方语言和文化的沟通,但是劳动力跨省流动会面临更大的语言和文化差异。我们在研究中证实,如果流动人口流入地的第三产业就业占比越高,越会强化方言差异对人口流动的阻碍作用。

从长远来看,制度上影响统一大市场的问题终将得到解决,但是随着服务业比重持续提高,跨省的方言和文化差异可能仍会阻碍劳动力市场全国一体化,而这本身又需要通过劳动力流动来克服。

除了上述制度和文化因素之外,一些短期内的经济因素也可能导致劳动力跨省流动倾向弱化。

一方面,近年来,沿海地区(特别是大城市)经济增长动力有所减弱。广东、山东、江苏、浙江、上海为代表的东南沿海GDP占全国比重将近40%,但2019年增速开始放缓。叠加三年疫情的冲击,一些城市的服务业受到了明显的影响,更不利于人口流入。以北京、上海、广州为例,这几个城市常住人口中超过35%是非本地户籍人员,其中许多人流动性强,收入不高,且大多数人曾工作于受疫情冲击较大的服务业行业。

另一方面,内陆地区和农村各种产业和税收优惠政策对留住人、吸引人以及增加回流人员均起到了一定作用。例如2000年开始的西部大开发战略,2004年中部崛起计划,政策逐步倾向于鼓励中西部地区经济发展。另外2018年中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》提出,要顺应城乡融合发展趋势,重塑城乡关系,更好激发农村内部发展活力、优化农村外部发展环境,推动人才、土地、资本等要素双向流动,为乡村振兴注入新动能。2021年初国家发展和改革委员会发布的《西部地区鼓励类产业目录(2020年本)》,对西部地区鼓励类企业减按15%的税率征收企业所得税。这些政策确实起到了一定的“留人”效果。

以上两方面对劳动力跨省流动的障碍是短期的。但是,从长期看,只要现代化进程中沿海大城市存在创造就业的集聚效应,以及省间仍然存在巨大的收入差距,那么,人口还将向经济发达的区域和城市群(尤其是大城市)持续流入。

畅通全国统一劳动力市场的堵点

当前,中国正在加快建设全国统一大市场,而畅通劳动力市场的堵点尤其重要。因此,不能对跨省劳动力流动趋弱的现象误判为长期趋势,否则可能会在思想和行动上不利于进一步推进全国统一劳动力市场的建设。为此我们提出如下政策建议,以适应跨省流动的劳动力的庞大存量和未来增量:'

一是构建全国社会保障一体化体系。随着户籍制度改革,逐步实现劳动力在哪里就业、居住和纳税,就在哪里平等享受公共服务和社会保障,这是统一国家内部劳动力市场一体化的最终目标。

党的二十大报告提出“健全覆盖全面、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系;完善基本养老保险全国统筹制度,发展多层次、多支柱养老保险体系;加快完善全国统一的社会保险公共服务平台”。这将进一步促进劳动力跨地区流动,让全民共享改革发展的成果,实现共同富裕。

二是持续深化流入地户籍制度改革。当前,户籍制度改革的方向是,中小城市逐渐取消落户限制,但大城市(特别是超大城市)仍存在较高的落户门槛。大城市恰恰是流动人口主要的迁入地,也是服务业占比更高的地方。大城市政府要切实贯彻落实中央关于调整完善积分落户政策的精神,构建以居住年限和社保缴纳为主的积分落户条件,增加每年积分落户的名额,让长期在城市生活和工作、对城市经济发展作出贡献的外来移民能够获得平等的城市居民身份和待遇。

三是增加人口流入地基础设施和公共服务供给,促进移民融入。当前,人口流入地城市存在外来人口多和公共服务短缺的矛盾,政府应加大基本公共服务特别是中小学教育投入,构建基本公共服务与常住人口挂钩的机制,让本地户籍人口和外来常住人口及其子女平等地提供教育和医疗等基本公共服务,将廉租房和公租房逐步覆盖到外来常住人口。

尤其重要的是,城市政府需要通过增加教育投入,逐步缓解留守儿童问题,创造条件让更多的农村孩子跟随父母进城,并在流入地接受教育。在这个问题上,大城市政府需要更大的勇气和担当起到示范作用。

四是加快农村宅基地制度改革。在快速城镇化和人口大规模跨地区流动的过程中,出现农村常住人口大幅度减少但宅基地面积增加的局面。从2000年到2022年,我国农村常住人口由8.08亿人减少至4.91亿人,减少了将近40%,而宅基地闲置程度可能远超18.1%。

当前的宅基地制度已经难以适应经济社会发展要求和乡村振兴的需要,加快土地流转和宅基地改革势在必行:

首先,加快推广宅基地改革试点的经验,坚持“实践先行、政策指导、法律兜底”,允许各地分类规划,以多种方式盘活闲置的宅基地。

其次,鼓励不同地区分类规划。结合村庄的资源禀赋、经济发展、历史文化等特征,统筹农户意愿、产业发展、居民点布局、基础设施建设等,对不同地区的农村进行分类规划。

第三,对于人口流失严重地区出现的大量闲置宅基地,允许复耕为农业用地,并且转化为补充耕地指标。加快建立全国统一的交易市场,允许农民直接通过该市场将补充耕地指标进行跨省交易,并有偿退出农村宅基地使用权。该指标可由指标紧缺的地区购买,收益在扣除交易费用后由指标转出地的县级政府和农民按照法定比例分配。

第四,明确村集体在宅基地监管和权益处置中的主体性作用,具体规则由村民通过民主协商的方法确认,由集体经济组织负责维护农民资格权,放活使用权。对宅基地租赁,应允许农户自主决定租约期限,并加强对租约的法律保护,确保使用权稳定。

 

陆铭,上海交通大学特聘教授、中国发展研究院执行院长;

魏东霞,广东金融学院教授,本文来源于21财经

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