黄小钫:当代中国地方人大常委会党组:历史演进、结构特征及其运行机制

选择字号:   本文共阅读 3188 次 更新时间:2024-02-25 16:45

进入专题: 地方人大常委会  

黄小钫  

内容提要:地方人大常委会党组是地方党委在地方国家权力机关设立的领导机构,发端于1979年地方人大设立人大常委会作为常设机关之际。设立地方人大常委会党组,是中国共产党作为最高政治领导力量和社会中心力量的内在要求,破解了党既要领导国家政权机关但又不能代替国家政权机关的困境,实现了党的领导与执政的有机统一。地方人大常委会党组领导作用的充分发挥,有赖于党组会议机制、请示报告机制、沟通协调机制以及团结联系机制的有效运行。新时代提高党领导人大工作的制度化、规范化和科学化水平,要全面认识并把握人大常委会党组的价值及意义,不断推进人大常委会党组制度建设。

关 键 词:党组  党组制度  地方党委  地方人大常委会党组

 

党的二十大报告指出:“党的领导是全面的、系统的、整体的,必须全面、系统、整体加以落实。”①党组制度作为党的领导制度体系的重要内容,是全面、系统、整体落实党的领导的一项重要制度安排。1949年新中国成立后,中国共产党成为在全国范围内执政的政党,建立了人大制度作为党对国家和社会实施领导的政权组织形式和制度载体。作为最高政治领导力量和社会中心力量的中国共产党,怎样在有效组织并领导国家政权的同时又不会代替国家政权,成为其面临的一个重大课题。通过对以往实践经验的总结和借鉴,中国共产党最终找到了党组制度作为破解这个难题的答案。梳理现有的研究文献可知,学界主要围绕党组制度的历史演进与实践发展,以及党组的性质、地位、功能、组织形态和运行逻辑等展开研究,借此揭示党组在党的组织体系中的地位和作用。同时,针对不同形态的党组如政府部门党组、人民法院党组以及国有企业党委(组)等②也有一些初步的研究。对于各级国家权力机关的党组,一些实际工作部门的同志就怎样发挥人大常委会党组的作用进行了探讨③,但对于人大常委会党组设立的主要历程、为何设立、怎样设立以及设立之后如何运行等内容,尚没有学理层面的探讨。本文尝试结合新时代十年来党对人大工作进行全面领导的探索实践与发展,对地方人大常委会党组及其制度做全面的剖析和研究。

一、各级人大常委会党组的设立及制度化历程

党组的前身为党团,是从俄共(布)党团制的经验中借鉴而来的。1927年,党的五大党章第一次把“党团”列为一章,指出“党团的目的,是在各方面加紧党的影响,而实行党的政策于非党的群众中”④。1945年,党的七大党章首次提出“党组”的概念,并强调是“党外组织中的党组”,规定“在政府、工会、农会、合作社及其他群众组织的领导机关中,凡有担任负责工作的党员三人以上者,即成立党组。党组的任务,是在各该组织的领导机关中指导党员为加强党的影响、实现党的政策而工作。”⑤所以,设立党组就是要加强党对党外组织的影响,实现党的主张和意图。1949年11月,中共中央在新政权成立后便作出《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》,规定“在中央人民政府委员会、人民革命军事委员会及中国人民政协全国委员会担任负责工作的党员中间不设党组,而由中央政治局直接领导。政务院成立党组。最高人民法院及最高人民检察署成立联合党组。”⑥中国人民政协全国委员会不设党组而是由党中央直接领导的制度安排,影响了1954年全国人大常委会选举产生后党的领导体制的设计与安排——即由党中央直接领导全国人大常委会,因而只设立了全国人大常委会机关党组,没有设立全国人大常委会党组。

根据1954年宪法的规定,全国人大层面实行双层结构——分别为全国人大和全国人大常委会,后者作为常设机关在全国人大闭会期间代行其部分职权;地方层面只设立各级人大,不设常委会作为常设机关。当时,党中央设立了全国人大常委会机关党组,使之成为党中央对全国人大常委会机关进行领导的组织载体。1956年,党的八大党章就党组的设立条件及工作职责等作了规定,要求“在国家机关和人民团体的领导机关中,凡是有担任负责工作的党员三人以上的,就应当成立党组。”⑦据此规定,党中央应该设立全国人大常委会党组,但实际上没有这样做,而是仍然沿袭了它对政协全国委员会实行直接领导的做法。直到1978年五届全国人大常委会选举产生之后,党中央才首次设立了全国人大常委会党组,并决定由时任全国人大常委会委员长叶剑英担任党组书记。尔后,为进一步加强党中央对全国人大常委会机关以及修宪工作的领导,全国人大常委会办公厅党组和全国人大常委会法制委员会党组相继设立。⑧需要指出的是,1983年至1988年期间,党中央并未设立全国人大常委会机关党组,直到1989年才重新设立,同时撤销了原先设立的两个党组,即全国人大常委会办公厅党组和全国人大常委会法制委员会党组,最后形成了双层党组结构模式,即全国人大常委会党组和全国人大常委会机关党组。2016年,全国人大各专门委员会设立分党组,进一步健全和完善了全国人大党的组织体系。

1979年,根据地方组织法的规定,县级以上地方各级人大选举产生常委会作为本级人大的常设机关,后者在闭会期间行使部分职权。通过查阅有关档案资料可知,大部分地方人大选举产生本级人大常委会之后,就及时设立了人大常委会党组,保证了党对人大工作的领导。例如,1979年12月13日,北京市七届人大三次会议选举产生市七届人大常委会之后,以市人大常委会主任贾庭三为党组书记、市人大常委会副主任赵鹏飞为党组副书记的市人大常委会党组便获批设立。⑨“也有一些地方在当初设立人大常委会时,并没有建立党组,从而导致同级党委无法通过党的组织系统来联结同级人大。”⑩例如,浙江省五届人大常委会于1979年12月18日选举产生,但是,浙江省人大常委会党组设立的时间是1980年5月,这距离其产生已经长达4个多月,其间还召开了3次常委会会议。(11)为此,党中央曾专门发文,要求各级人大常委会选举产生之后,必须第一时间设立党组。进入21世纪以来,一些地方人大常委会效仿全国人大常委会的做法,设立了人大常委会机关党组,主要负责研究讨论和决定人大常委会机关的重要工作。浙江省委于2004年4月召开专题会议,研究并决定设立由人大常委会秘书长担任党组书记,人大常委会办公厅主任担任党组副书记,人大常委会副秘书长、办公厅副主任任党组成员的省人大常委会机关党组。(12)

党的十八大以来,党领导人大工作的体制机制不断完善,特别是党组工作条例的出台,其中对人大常委会党组、人大常委会机关党组和人大专委会分党组等作了详细规定,不仅标志着人大常委会党组制度建设进入了一个新的阶段,而且使党对人大工作的全面领导更加规范有序、更加高效有力。

首先,人大常委会党组的工作重点更加明确。党的十九大党章关于党组的工作任务不仅新增了两项,即“加强对本单位党的建设的领导,履行全面从严治党责任”“讨论和决定基层党组织设置调整和发展党员、处分党员等重要事项”(13),而且还相应地调整了党组与机关和直属单位党组织的关系,把“指导关系”改为了“领导关系”。尽管只有一字之差,两者之间的关系却有根本性的变化,即两者之间具有直接的上下级隶属关系。无论是新增的事项,还是调整的条款内容,人大常委会党组作为人大常委会党的建设的主体已经非常明确。其次,人大常委会党组的职责定位更加准确。党组是党在非党组织中设立的领导机构,全面履行领导职责。因此,党的二十大党章将原先“党组发挥领导核心作用”的规定修改为“党组发挥领导作用”。从“领导核心作用”到“领导作用”,这就“更加准确地反映了党组的定位,更加符合党组工作实际,同时鲜明体现了党的十九届四中全会关于完善党领导各种组织和各项事业的制度的要求”(14)。再次,人大常委会党组的组织体系更加完备。各省级人大常委会依据《中国共产党党组工作条例》的规定设立了人大常委会机关党组、人大专委会分党组,有的还在人大常委会工作委员会设立分党组,夯实了人大及其常委会党的组织体系。最后,人大常委会党组的决策机制和工作制度更加规范。一些地方人大通过制定人大常委会党组工作规则或议事规则,明晰了人大常委会党组的组织原则、工作职责、议事程序和范围等内容,使人大常委会党组履行职责有规可依、有章可循。

综上可知,自人大制度确立以来,中国共产党就怎样全面有效领导人大工作进行了艰辛的探索和实践,最终形成了以人大常委会党组为枢纽的组织领导制度,为党领导人大工作提供了组织载体,即“党的领导很多并不是由党中央或党委直接同人大常委会发生关系,而是通过建立在人大常委会的党组织来实现的”(15)。同时,党组作为党的组织体系中的一个特殊组成部分,党中央直到2015年才首次制定了《中国共产党党组工作条例》(试行),并在施行四年之后即2019年颁布了修订后的《中国共产党党组工作条例》(以下简称《条例》),这标志着党组制度已经基本成熟和定型。

二、地方人大常委会党组的属性定位及结构特征

地方人大常委会党组是地方党委在地方国家权力机关设立的领导机构,肩负领导地方国家权力机关的重任,既具有党组的共同属性,也呈现出一些不同于其他国家机关党组的特性。这主要源于“作为国家机关不同构成部分在组织属性、工作目标和具体职责上的不同,因此各党组在工作属性、工作内容和领导方式上亦有很大差异性,即在其角色与功能上表现出各自的个性。”(16)那么,中国共产党为何要在各级国家政权机关设立党组作为领导机构呢?这是首先需要回答的一个问题。唯有揭示其背后的逻辑,我们才能全面认识和准确把握人大常委会党组的属性及具体的制度设计与安排。

探讨中国共产党为何要在各级国家政权机关中设立党组,必须对中国现代国家形态的演进历程有一个基本认识。众所周知,传统中国是大一统政治,起支撑和主导作用的是士大夫阶层。1911年传统帝制完全瓦解之后,士大夫阶层日益衰弱并分化蜕变直至消亡。尽管近代军队一度成为国家建设的主导性力量,但是,“近代军队的工具属性和过渡性使其力量不足,思想的局限性也比较明显,他们不仅没有明确的目标和相应的能力,也找不到合适的方法和路径,因此,它所维系的就只能是一种阶段性的过渡性中心主义国家。”(17)尔后,近代政党登上政治舞台,逐渐成为整个国家的支柱和主导力量。“政党之所以能够成为共和民主建构的自觉主体和支撑力量,首要的关键不在于政党组织有多么系统,政党的整合力有多么强大,而在于政党不是作为简单的部分而存在,而是作为凝聚全体人民力量核心,作为保证人民当家作主的力量而存在。”(18)当然,一般的现代政党是难以肩负起这个重任,必须“是能将一盘散沙的中国社会重新凝聚为一个有机整体,并主导中国社会发展的核心力量和支撑力量的政党”(19)。这就是以马克思主义为指导思想和以民主集中制为根本组织原则建立起来的中国共产党。

随着新民主主义革命的胜利,中国共产党开始从局部执政走向全国执政,并肩负起整个国家建设的领导责任,由此确立了其在整个国家和社会中的核心和主导地位,成为核心主体和中心力量,引领、指导和支配着整个国家和社会的发展。1954年,毛泽东在一届全国人大第一次会议开幕式上指出:“领导我们事业的核心力量是中国共产党。”(20)习近平总书记则形象地将中国共产党比喻为中国人民的“主心骨”,即“在应对国内外各种风险和考验的历史进程中始终成为全国人民的主心骨,在坚持和发展中国特色社会主义的历史进程中始终成为坚强领导核心”(21),并且反复强调党是最高政治领导力量,即“中国共产党是国家最高政治领导力量,是实现中华民族伟大复兴的根本保证。东西南北中,党政军民学,党是领导一切的。”(22)中国共产党作为整个国家和社会的中心主体和主导性力量,建立了一系列的制度巩固党的领导地位和执政地位,其中之一便是“以党团(即后来的党组)形式内嵌于政权及其他政治和社会组织的领导机关中,以实现党的直接领导”(23)。自党组的内容写入党章之后,除了在特殊历史时期召开的党的九大通过的党章删除了涉及党组的规定,历次党代会通过的党章均有关于党组的规定,且不断完善之中。那么,作为设立在各级国家政权机关的领导机构,中国共产党究竟是怎样对党组进行制度设计的呢?这就需要对人大常委会党组的结构作全方位的剖析。

1.组织结构。地方党委、地方人大常委会党组和地方人大常委会结成了一个紧密衔接的组织链条。在这一链条中,地方人大常委会党组是联结地方党委与地方人大常委会的枢纽,具有双重的政治身份和属性,即作为同级地方党委的派出机构,是党的组织体系的组成部分,同时,作为人大常委会的领导机构,属于人大制度体系不可或缺的构成要素。

一方面,作为党的组织体系的一个部分时,人大常委会党组是一个被领导者,直接隶属于同级地方党委,负责贯彻落实党的路线,方针、政策,确保党中央和同级地方党委的决策部署得到落实。同级地方党委作为领导者,决定人大常委会党组的设立、人员构成和职责范围等,后者须接受前者的领导和监督,对其负责和报告工作,即“政权机构中的党组,应该对同级党委负责;在这些政权机构中任职的党员,应该执行党的决议,接受党的监督”(24)。根据党的有关规定,地方党委是党的地方一级组织,“在本地区发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用”(25),其中“各方”中的“一方”就包括人大工作。地方党委“是一种全局性、方向性、原则性的领导”,人大常委会党组则“是一种基础性的、落实性的、操作性的领导”(26)。地方党委对人大工作的领导是以人大常委会党组的领导为基础和保障,没有人大常委会党组的领导,地方党委的领导也就无从谈起。鉴于此,地方党委要支持本级人大常委会党组发挥领导作用,定期听取其工作汇报,不断加强对本级人大常委会党组的履责行为及活动的监督,保证党的主张和意图贯彻到人大工作之中。

另一方面,作为人大制度体系的一个要素时,人大常委会党组是一个领导者,肩负着领导人大常委会机关党的建设工作和党组织的工作,讨论和决定人大常委会的重大问题、重要事项等。不过,人大常委会党组本质上是党的一个组织,它与国家政权机关属于两类不同的事物。因此,人大常委会党组与本级人大常委会并不是具有隶属关系的上下级的直接领导关系,因而也就不能直接向本级人大常委会发号施令,只能依托人大常委会党组成员以及党员人大代表,通过他们同非中共党员的常委会委员、代表进行积极的交流、沟通、协商和讨论,使人大常委会党组提出的建议或意见能够获得本级人大常委会的认可和采纳,最后转化为人大常委会的决议。董必武指出:“党对各级国家政权机关的领导应当理解为经过它,把它强化起来,使它能发挥其政权的作用。”(27)可见,尽管人大常委会党组发挥领导作用,但是,它并不能包办代替本级人大常委会的工作职责,也不能代行属于本级人大常委会的法定职权。该由人大常委会党组研究决定的重大问题和重要事项,就应交由它研究决定;该由人大常委会讨论和决定的议题和事项,则应提交本级人大常委会通过法定程序作出决定。

2.人员结构。我国实行党政领导干部交叉任职制度,确保党的领导有机融入国家政权机关的工作之中。具体而言,就是人大常委会的领导班子成员,除了非中共党员的副主任之外,其他人员均任命为党组成员。因此,人大常委会党组的人员结构同人大常委会领导班子的人员结构呈现出高度一致性。

根据《条例》的规定,党组是由党组书记、副书记以及若干党组成员构成,党组成员不仅要具备党员领导干部的基本条件,还要有至少3年甚至5年以上(厅局级以上单位的党组)的党龄。其中,党组书记一般由本单位主要负责人担任,但“主要负责人不是中共党员或者由上级领导兼任以及因其他情况不宜担任党组书记的,党组书记、主要负责人可以分设”(28);党组人数一般是3至7人,副省部级以上单位的党组成员一般不超过9人。通过检索2023年省级人大换届选举后的结果可知,全国大部分省级人大常委会的领导班子成员为8人,包括1名主任、6名副主任(29)和1名秘书长,其中副主任中至少有1名党外人士。省级人大常委会党组成员一般又是由人大常委会主任、副主任中的中共党员和秘书长构成,因此,人大常委会党组成员的人数普遍为7人。亦有5人的省级人大常委会党组规模,如黑龙江省,这主要源于黑龙江省人大常委会主任并未担任党组书记,同时又有一名人大常委会副主任兼任秘书长。(30)还有个别省级人大常委会党组人员为10人(四川省)。(31)在具体的人员构成方面,北京、上海、江苏、辽宁等省市实行人大常委会主任担任党组书记,浙江、四川、湖南、湖北、黑龙江等省份是由人大常委会第一副主任担任党组书记,这也是符合《条例》的有关规定。但是,有个别省级人大常委会党组成员既不是本级人大常委会的领导班子成员,也不是派驻本级人大常委会的纪检监察组组长和本级人大常委会工作机构党员主要负责人,这是一个有待商榷的问题。

3.关系结构。人大常委会党组的多重角色及地位,决定了它在履行职责时会与其他组织或机构产生密切联系,从而形成了复杂的关系结构,既包括纵向关系,也有横向关系。

首先,在省级人大常委会中,除了人大常委会党组,党的组织还包括人大常委会机关党组、人大专委会分党组、人大常委会机关党委以及人大常委会各工作机构党支部等。对于上述党组织而言,人大常委会党组是领导者,它们之间是一种上下级的党内领导关系。在实践中,人大常委会党组对人大常委会机关党组织的领导,主要是依托人大常委会机关党组,表现为定期听取其工作情况报告,研究解决反映的问题,督促其做好机关党的建设工作,与此同时,后者则要主动向人大常委会党组请示报告人大常委会机关的重要事项,让其能够及时了解有关工作情况和问题。

其次,同级党的机关工作委员会作为党委派出机关,肩负着统一领导本级机关党建工作的职责,这其中就包括了人大常委会机关党建工作。同时,人大常委会党组也要领导本级人大常委会机关党建工作,定期研究机关党建和党风廉政建设工作。在这种情形下,人大常委会党组就要加强相互之间的联系与沟通,共同做好机关党建工作,即“支持配合党的机关工委对本单位党的工作的统一领导,自觉接受党的机关工委对其履行机关党建主体责任的指导督促。”(32)

再次,人大常委会主任会议是处理本级人大常委会重要日常工作的法定机构,它既不是权力机关,也不是党的组织。但是,它在履行职责过程中,要坚持人大常委会党组的领导,凡是事关全局性的重要事项,人大常委会主任会议必须提请人大常委会党组讨论决定再实践。同时,人大常委会党组在研究讨论和决定重大问题、重要事项时,也需要人大常委会主任会议的协助。因此,人大常委会党组在发挥领导作用时,也要支持人大常委会主任会议开展工作。

最后,地方人大常委会作为地方国家权力机关的常设机关,依法行使各项法定职权,其中包括对本级“一府一委两院”的监督权。而地方人大常委会党组同本级其他国家机关党组一样,都是同级地方党委的派出机构,属于党的组织,它们之间既不存在领导关系,也没有监督关系,而是一种独立平等的关系。为更好开展各项工作,人大常委会党组同本级其他国家机关党组也建立了密切联系,形成了制度性的联席会议制度。

三、地方人大常委会党组的运行机制及其功效

地方人大常委会党组承担了一系列的职责和任务,包括贯彻落实党中央以及同级地方党委的决策部署,讨论决定本级人大常委会的重大问题、重要事项,领导本级人大常委会机关党组织和群团组织的工作,等等。然而,《条例》又规定,国家机关党组一般不设立和配备专门的工作机构和人员。在这种情形下,人大常委会党组怎样才能充分发挥其领导作用呢?这就需要一些具体的工作机制为其运行提供支撑。在实践中,人大常委会党组的运行机制主要有会议机制、请示报告机制、沟通协调机制和团结联系机制。其中,会议机制仅关涉党组本身,属于内部工作机制;另外三种机制则涉及其他政治主体,属于外部工作机制,它们要为会议机制提供服务和保障。

(一)党组会议机制及其功效

人大常委会党组作为领导机构,它主要是通过开会集体讨论和决定问题。《条例》明确规定:“党组决策一般采用党组会议形式。”(33)召开党组会议,是人大常委会党组发挥领导作用、履行职责的基本形式。可见,党组会议机制的功效主要是:为人大常委会党组科学、民主、依法决策提供平台和载体,更广泛地听取各方面的意见和建议,确保决策反映多数人的意志和要求。在实践中,党组会议一般先于人大常委会会议举行,因此,党组会议机制完善与否,直接影响人大常委会会议的方向和质量。

人大常委会党组会议一般每月开一次,遇有重要情况可以随时召开,其主要形式包括全体会议、扩大会议、专题会议、民主生活会、党组理论学习中心组学习会等会议形式。(34)其中,全体会议是最主要也是最重要的会议形式,参加人员为全体党组成员,主要讨论和决定人大常委会的重要事项,如本级人大常委会工作报告稿、本级人大常委会年度工作要点、本级人大常委会年度的立法、监督、代表等工作计划稿等。党组扩大会议则是较为常见的会议形式,主要内容包括但不限于传达学习党的理论、路线方针政策以及中央、上级党组织和同级党委重要会议、文件精神,并部署贯彻落实工作,其参加人员不限于党组成员,一般会根据会议的议题事项邀请包括人大常委会副主任中的非中共党员、人大常委会组成人员中的党员、人大专委会和人大常委会工作机构党员负责人等人列席。从实践来看,特别是县级人大层面,人大常委会党组扩大会议常常和其他会议形式连续举行,如人大常委会主任会议、人大常委会党组理论学习中心组学习会等。民主生活会一般每年举行一次,也可以根据实际需要随时召开。其主要内容是由人大常委会党组成员对照检查,并依次开展批评和自我批评;理论学习中心组学习会则是各地情况不一,有每月或每季度举行的,一般年前会制定学习计划,主要学习党的思想、理论和方针政策、党章党规党纪和党的基本知识等。

人大常委会党组会议一般是由人大常委会党组书记负责召集和主持,若党组书记不能出席会议,则可以委托党组副书记召集和主持,即“党组书记主持党组全面工作,负责召集和主持党组会议,组织党组活动,签发党组文件,主持日常工作的党组副书记协助党组书记工作,受党组书记委托履行相关职责”(35)。作为党组会议的召集和主持者,党组书记负责提出和确定党组会议的议题;党组成员也可提出建议,由党组书记决定是否列入会议的议程。人大常委会党组会议实行民主集中制和集体领导制度,前者要求“凡属党组职责范围内的事项,必须执行少数服从多数的原则,由党组成员集体讨论和决定,任何个人或者少数人无权擅自决定”(36),后者规定党组议事决策要进行充分的调查研究,征求各方面的意见,经党组书记提出议题后,由党组会议集体研究和讨论决定。人大常委会党组会议研究决定后,提出原则性意见交由本级人大常委会主任会议讨论决定,然后提请本级人大常委会举行会议作出决议、通过决定,最后转化为普遍的国家意志。因此,“同样一件事情,在党委或者政府,一次会议就解决问题了,在人大同一个内容要开好几个会议,党组要开一次会,然后委员长要开一次会,常委会要开一次会议,常委会开过以后要不要表决还要委员长会议来作决定。依法办事,依照程序办事,集体解决问题,通过表决决定问题,这就是人大工作的特点。”(37)

(二)请示报告机制及其功效

人大常委会党组作为同级地方党委的派出机构,向其请示报告工作是职责所在、义务所在。现行《条例》也明确规定人大常委会党组要向同级地方党委请示报告工作。人大常委会党组请示报告机制主要涉及人大常委会党组与同级地方党委的关系,其功效主要有三个方面:首先,确保人大常委会党组始终在同级地方党委的领导下开展工作,沿着正确的政治方向不断前进。其次,确保人大常委会党组能够准确地领会同级地方党委的意图,不折不扣地把同级地方党委决策部署落实到位。最后,确保人大常委会党组能够及时得到同级地方党委的支持和帮助,推动有关问题的解决。实践表明,人大常委会党组多向同级地方党委请示报告,主动争取其支持,可以更好开展人大工作,因为“一个地方人大工作有进展、有起色,与党委的重视、支持是密不可分的”(38)。

请示报告机制分为两个方面:即请示机制和报告机制。其中,请示“是指下级党组织向上级党组织,党员、领导干部向党组织就重大事项请求指示或者批准”;报告“是指下级党组织向上级党组织,党员、领导干部向党组织呈报重要事情和重要情况”(39)。可见,请示主要涉及上级党组织事权,需要同级地方党委给出明确的指示或批准,主要适用于事前或事中,且一般是以书面形式逐级请示。只有在请示事项经同级地方党委原则同意之后,人大常委会党组才能依据有关程序开始开展工作。报告则一般不涉及上级党组织事权,主要是向上级党组织呈报或汇报有关工作或者回复询问,可适用事前、事中和事后。报告分为全面报告和专题报告,前者一般是一年至少一次,由人大常委会党组书记每年定期向同级地方党委常委会就人大常委会党组一年的工作情况和下一年度的工作安排作全面汇报;后者则是不定期,主要涉及人大常委会立法、监督、重大事项决定、选举任免、代表工作等方面的重大问题。

人大常委会党组请示报告一般是由党组集体讨论决定,最后以书面形式发文,在必要时也可由人大常委会党组书记直接向同级地方党委书记作口头报告,即“属于全局性、综合性重大问题、重大紧急情况,由区人大常委会党组书记或由党组书记委托负责有关工作的党组成员向区委主要领导报告”(40)。对于请示报告事项,一些地方人大常委会党组制定的有关工作制度(如党组工作制度、请示报告制度等)对请示和报告的事项范围作了区分。其中,请示的事项主要包括以下几个方面:会议事项,包括本级人大会议方案(涉及会议召开的时间、议程,主席团和秘书长名单草案以及选举事项等)、本级人大常委会工作报告稿、本级人大常委会会议方案等;立法工作情况;重大事项决定情况;监督调研情况;换届选举和人事任免情况和人大自身建设情况等。报告的事项包括:贯彻落实上级部署情况、承办组织重要会议情况、年度工作要点、依法履职情况。除此之外,人大常委会党组制定的规范性文件、人大常委会领导班子成员分工等须向同级地方党委报备。

(三)沟通协调机制及其功效

地方人大常委会依法监督本级“一府一委两院”,主要目的是推动和督促它们解决问题、改进工作,两者之间不是相互掣肘、相互拆台,更不是“唱对台戏”,只是一种因职责不同而进行的合理分工。在这种情形下,人大常委会的监督工作要取得实效性,就有必要与本级“一府一委两院”进行沟通和协调。沟通协调机制的功效主要是:一是促进人大常委会与本级“一府一委两院”之间的交流与联系,进一步增进相互之间的感情;二是使人大常委会与本级“一府一委两院”提前对接并部署有关工作,推动本级人大及其常委会作出的决议、决定落地落实,提高人大常委会工作的实效性。目前,已有一些地方形成了制度性的安排,建立了制度化、常态化的沟通与协调机制,主要表现形式为联席(沟通)会。例如,2023年2月7日,上海市青浦区人大常委会党组与区“一府一委两院”党组举行联席会议,双方主要围绕区人大常委会2023年工作要点进行沟通和协商,听取意见和建议,出席联席会议的人员主要包括区人大常委会党组书记、区人民政府党组书记、区监委主任、区人民法院党组书记、区人民检察院党组书记以及部分区人大常委会副主任(包括一名非中共党员副主任)、副区长等。(41)

(四)团结联系机制及其功效

团结联系党外干部群众是人大常委会党组的一项重要职责。根据《中国共产党统一战线工作条例》(42)的规定,我国不仅在各级人大代表、人大常委会委员和人大专委会成员中要有一定数量的党外代表人士,而且在县级以上地方各级人大常委会副主任和全国人大常委会副委员长中也要有适当数量的党外代表人士。另外,各级人大代表中还有相当数量的普通群众,他们来自不同地区、行业和领域,代表人民群众最真实的声音。因此,团结联系机制的功效主要表现为两个方面:一方面,贯彻落实好党的统一战线工作要求,进一步密切联系人民群众,彰显人大及其常委会的代表机关的属性;另一方面,更广泛凝聚各方的智慧力量,为人大常委会党组科学决策、民主决策提供重要参考,从而更好地完成地方党委交办的各项任务。在实践中,地方人大常委会党组往往通过举行扩大会议,邀请人大常委会副主任中的非中共党员列席,以便更广泛地听取各方面的意见和要求,进一步扩大党组议事决策的民意基础。更为重要的是,还能使党组的决策得到非中共党员副主任的支持和理解,更有利于地方同级党委决策部署的贯彻落实。

四、地方人大常委会党组的价值评析及其完善路径

现代政治的基本形式为政党政治,即政党通过执掌国家政权代表、维护和促进特定阶级或阶层的利益和要求。在这种情况下,政党运用什么样的方式将其纲领和主张转化为普遍的国家意志,成为中西方各国政党共同面临的一个难题。西方资本主义国家的主要做法是设立议会党团,借此统一本党的立场,增进本党的团结和凝聚力,实现本党的政策主张。议会党团在政治过程中扮演的角色与中国各级人大常委会党组类似,但是,两者在性质和地位上存在本质区别。其中,西方国家议会党团是议会中同一个政党议员自愿组成的组织,主要职责是劝说并指导本党议员投票支持政党提出的议案,它不受议会外的政党组织的领导,更不能领导整个议会的工作;人大常委会党组则是执政党设立在人大常委会的领导机构,负责领导本级人大常委会的工作,须服从批准其设立的同级地方党委的领导,主要职责是贯彻落实同级地方党委的决策部署、研究讨论本级人大常委会的重大问题、重要事项。有学者指出:“党在人大常委会设置的党组并不是履行西方意义上的执政党职能的议会党团,而是党行使其对人大领导权的组织设施。”(43)

人大常委会党组与西方国家议会党团之间的差异,主要源自中西方现代国家建构的不同路径以及产生的不同国家形态所致。其中,中国现代国家的建构路径是先有政党,后有国家,整个国家政权是由政党创立的。可见,中国共产党本质上“是为建设一个新社会、新国家而产生的政党,其使命是要建构一套新的国家制度体系。因而,它首先是作为领导人民建设国家和治理国家的领导力量而存在的,其次才是作为代表人民运行国家和治理国家的执政力量而存在的”(44)。更为关键的是,党建国家的路径直接形成了政党主导的中心主义国家。(45)在这种现代国家形态中,作为中心主体的“中国共产党一方面强调党对国家与社会的领导权,另一方面强化自身建设以担负中心主体的重任”(46)。所以,为适应中心主体的要求和重任,党组制度就应运而生。与之不同的是,西方资本主义国家则普遍是先有国家,后有政党,国家政权基于自身正常运行的需要而催生了政党,是对政党的主动吸纳。同时,西方国家也不存在由单一组织或社会力量主导的现代国家形态。上述分野,使得中国共产党的性质及地位完全不同于西方国家政党,最集中的体现就是中国共产党不仅仅是一个执掌全国政权的党,更是一个领导整个国家和社会的党,集执政党与领导党于一身。

党组制度的核心价值在于实现了党的领导与执政的有机统一。一方面,解决了党既要领导国家政权机关但又不能代替国家政权机关的困境。政党与国家政权机关属于不同范畴的政治事物以及具有不同职能,这就决定了“党不能因领导政权机关就包办代替政权机关的工作,也不能因领导政权机关而取消党本身组织的职能”(47)。面对党既要领导国家政权机关又不能代替国家政权机关的难题,中国共产党经过实践探索,吸收和借鉴了俄共(布)党的党团制度,有效破解了这个困境。董必武指出:“各级党委对各级政权机关的领导,应经过在政权机关中工作的党员来实现;其中如有党员三人以上,应组成党组以保证党的领导。”(48)也就是说,人大常委会党组的组成人员,实际上具有两种身份:既是党的领导干部,又是地方国家权力机关的领导人员。当举行党组会议时,他们是以党的领导干部身份出席,是由同级地方党委任免的,须服从它的领导,对其负责、报告工作并接受监督。当举行人大常委会会议或人大常委会主任会议时,他们是以国家政权机关领导人员的身份参加,是由本级人大代表选举产生,须对本级人大代表负责、报告工作并接受监督。人大常委会党组成员的双重身份,意味着人大常委会党组成员须接受双重监督,即党内监督和人民监督,体现了党的主张和人民意志的相统一。

另一方面,实现了党既遵循世界各国一般执政规律又与具有自己的特殊执政规律相结合。中国共产党作为执政党,首先要遵循世界各国政党的一般执政规律,即“通过建立和完善国家治理体系开展执政活动,实现执政目标”(49)。同时,她还具有自己的特殊执政规律(50),即所执掌的是从地方到中央的各个层级的国家政权,涵盖了行政权、立法权、司法权、审判权、军事权等各个领域,并通过在中央和地方国家机关的领导机关中设立党组,为党有效执掌国家政权机关提供了保障。列宁指出:“我们是执政党,所以我们不能不把苏维埃的‘上层’和党的‘上层’融成一体,现在是这样,将来也是这样。”(51)因此,各级国家机关的党组成员基本上是该级国家机关的领导人员,确保两者之间的人员构成基本一致。这种独特的制度设计与安排,有效保证了党的执政理念、执政纲领、执政主张的贯彻落实。

梳理现行党章以及《条例》的规定可知,党组没有一级党组织的功能,不能设立相应的办事机构或者说配备专职工作人员,即“国家机关、人民团体党组一般不设立工作机构,确需设立的经批准可以在本单位有关内设机构加挂党组办公室牌子”(52)。不过,党组的组织体制不能调整,并不意味着党组的运行机制和工作制度也不要完善。“在政权机关党组的设立已成为一种既定的政治事实和政治要求的情况下,政权机关党组运行的规范化程度直接关涉到执政党‘依法执政’的程度,它是党政关系规范化的微观基础,因而也是推行我国政治发展战略应解决的重要问题”(53)。新时代要全面、系统、完整地贯彻党对人大工作的领导,提高党领导人大工作的制度化、规范化和科学化水平,需要进一步加强人大常委会党组制度建设。

首先,立足职责定位,全面履职尽责,切实发挥好把方向、管大局、保落实的领导作用。一是严格执行重大事项请示报告制度,及时向同级地方党委报告本级人大工作的重大问题、重要事项,因为“党委是起领导核心作用的,各方面都应该自觉向党委报告重大工作和重大情况,在党委统一领导下尽心尽力做好自身职责范围内的工作。”(54)二是充分发挥人大常委会党组成员“关键少数”的示范作用,带头遵守宪法法律和本级人大及其常委会通过的决议、决定;按时出席本级人大及其常委会举行的会议以及组织开展的各类活动;在审议发言中要有的放矢;在投票表决中要严格遵循少数服从多数原则,实行一人一票。三是大力发挥党员的先锋模范作用,尊重和团结非中共党员人大代表、常委会组成人员,听取他们的意见和建议,形成最大的共识。

其次,理顺运行机制,促进相互之间的协同合作,充分发挥各自的优势并形成合力。一是完善地方党委对本级人大常委会党组的领导和监督机制,严格落实党中央提出的每年听取本级人大常委会党组的工作汇报以及每届至少召开一次人大工作会议的要求,研究解决人大工作和建设中的重大问题,强化对人大常委会党组及其成员的履职考核。二是建立健全人大常委会党组与本级其他国家机关党组的联系与沟通机制,密切与本级其他国家机关的联系,做到重要工作能够及时交换意见,增进共识,凝聚力量,促进国家机关协调高效运转。三是优化与本级人大常委会主任会议的领导与分工合作机制,准确把握并界定人大常委会的重大问题、重要事项的范围,避免与人大常委会的重要日常工作相混淆。

最后,加强人大常委会党组工作制度建设,提高党组议事决策规范化、民主化、科学化水平。一是严格执行党组工作条例的有关规定,进一步规范人大常委会党组成员的人数、结构、任职条件以及任免程序,对于不符合党组规定的,同级地方党委应及时进行整改处理。二是结合地方人大工作的探索实践与创新发展,及时修改和完善人大常委会党组工作或议事规则,适应党对人大工作进行全面领导的需要。三是不断完善人大常委会党组的配套制度,如请示报告制度、议事决策制度、集体学习制度等等,织密党组的工作制度体系,提升党组的治理效能。

注释:

①习近平:《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》,人民出版社,2022年,第64页。

②李宜春:《政府部门党组制度与行政首长负责制》,《经济社会体制比较》2013年第6期;王琳:《人民法院党组功能考察》,《领导科学论坛》2015年第1期;张文波:《功能、身份与政治——人民法院党组的治理机制》,《交大法学》2018年第3期;张瑞:《论法院党组在司法活动中的价值引领职能》,《政治与法律》2022年第1期;郭松:《法院党组制度的历史变迁与功能实现》,《中外法学》2022年第4期;强舸:《“国有企业党委(党组)发挥领导作用”如何改变国有企业公司治理结构?——从“个人嵌入”到“组织嵌入”》,《经济社会体制比较》2019年第6期。

③余建清:《完善地方人大工作中党的领导制度和工作机制》,《探索与争鸣》2006年第6期;上海人大工作研究会课题组:《地方人大常委会党组作用的研究和思考》,《上海人大月刊》2014年S1期;曹振东:《地方人大常委会党组领导作用实现方式研究》,《中国领导科学》2019年第4期。

④⑤⑦《中国共产党历次党章汇编》,中国方正出版社,2019年,第94、128、253页。

⑥中国人民解放军国防大学党史党建政工教研室编:《中共党史教学参考资料》,第19册,国防大学出版社,1986年,第80页。

⑧《中国共产党组织史资料》,第七卷(下),中共党史出版社,2000年,第273页。

⑨中共北京市委组织部等:《中国共产党北京市组织史资料》,人民出版社,1992年,第406页。

⑩何俊志:《从苏维埃到人民代表大会制——中国共产党关于现代代议制的构想与实践》,复旦大学出版社,2011年,第194页。

(11)《纪念地方人大设立常委会30周年文集》(上),中国法制出版社,2009年,第536页。

(12)《习近平在浙江》(上),中共中央党校出版社,2021年,第293页。

(13)《中国共产党历次党章汇编》,中国方正出版社,2019年,第35-36页。

(14)《二十大党章修正案学习问答》,党建读物出版社,2022年,第149页。

(15)蔡定剑:《中国人民代表大会制度》,法律出版社,2003年,第34页。

(16)施新州:《党组:坚持依法治国与依规治党有机统一的关节点》,《中国延安干部学院学报》2018年第6期。

(17)王续添、辛松峰:《中心主义国家现代化的历史逻辑——以近代中国社会中心力量转换为中心的考察》,《政治学研究》2021年第6期。

(18)(19)林尚立:《当代中国政治:基础与发展》,中国大百科全书出版社,2017年,第69、108页。

(20)《毛泽东文集》,第6卷,人民出版社,1993年,第350页。

(21)(22)习近平:《论坚持党对一切工作的领导》,中央文献出版社,2019年,第2、60页。

(23)王续添、辛松峰:《中心主义国家现代化的历史逻辑——以近代中国社会中心力量转换为中心的考察》,《政治学研究》2021年第6期。

(24)《江泽民文选》,第1卷,人民出版社,2006年,第92页。

(25)《中国共产党地方委员会工作条例》,法律出版社,2016年,第4页。

(26)余建清:《完善地方人大工作中党的领导制度和工作机制》,《探索与争鸣》2006年第6期。

(27)《董必武选集》,人民出版社,1985年,第307-308页。

(28)《中国共产党党组工作条例》,法律出版社,2019年,第10页。

(29)据统计,2023年各省级人大换届选举后,安徽、广西、贵州、云南、新疆等省和自治区级人大常委会副主任为7名;四川省为10名;西藏自治区为11名。另外,北京、辽宁、黑龙江等省级人大常委会秘书长由人大常委会副主任兼任。

(30)黑龙江省人大常委会:https://www.hljrd.gov.cn/content_leader.html? id=526.

(31)四川省人大常委会:http://www.scspc.gov.cn/rdjg/jgzc/201602/t20160218_30529.html.

(32)(33)《中国共产党党组工作条例》,法律出版社,2019年,第15、22页。

(34)余礼信:《中国共产党党组运行机制研究》,《云南行政学院学报》2020年第3期。

(35)《中共江苏省人大常委会党组工作规则》,江苏省人大网:http://www.jsrd.gov.cn/zsjs/cwhdz/gzzd/202109/P020210909433725187393.pdf.

(36)《中国共产党党组工作条例》,法律出版社,2019年,第20页。

(37)《吴邦国论人大工作》(上),人民出版社,2017年,第246页。

(38)陈杏年:《关于党委与人大相互关系的辩证思考》,《人大研究》2007第7期。

(39)《中国共产党重大事项请示报告条例》,人民出版社,2019年,第4页。

(40)《中共北京市通州区人大常委会党组向区委请示报告制度》,北京市通州区人大常委会:http://renda.bjtzh.gov.cn/bjtzhrd/zlk/202009/1315964.shtml.

(41)《区人大常委会党组与“一府一委两院”党组召开联席会议》,上海青浦区人大常委会:http://pcg.shqp.gov.cn/pcg/gzdtn/20230208/1093416.html.

(42)《中国共产党统一战线工作条例》,法律出版社,2021年,第21-22页。

(43)封丽霞:《政党、国家与法治——改革开放30年中国法治发展透视》,人民出版社,2008年,第114页。

(44)林尚立:《政党与国家建设:理解中国政治的维度》,《复旦政治学评论》2012年第2期。

(45)参见王续添、辛松峰:《中心主义国家现代化的历史逻辑——以近代中国社会中心力量转换为中心的考察》,《政治学研究》2021年第6期。

(46)王续添、辛松峰:《中心主义国家现代化的历史逻辑——以近代中国社会中心力量转换为中心的考察》,《政治学研究》2021年第6期。

(47)《董必武选集》,人民出版社,1985年,第308页。

(48)《董必武政治法律文集》,法律出版社,1986年,第211页。

(49)中共中央宣传部:《中国共产党的历史使命与行动价值》,人民出版社,2021年,第51-52页。

(50)王建政、张勇:《执政规律与中国共产党执政规律的特殊性》,《岭南学刊》2009年第6期。

(51)《政治体制改革资料选编》,南京大学出版社,1987年,第529页。

(52)《中国共产党党组工作条例》,法律出版社,2019年,第10页。

(53)罗峰:《政权系统中党的组织建设:历程、特征及其有效性分析》,《政治学研究》2009年第4期。

(54)《习近平全面从严治党论述摘编》,中央文献出版社,2021年,第54页。

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