一、问题的提出
早在2006年7月，21世纪教育研究院在苏州召开联席会议，杨东平教授与王烽博士介绍了地方教育行政制度改革课题的研究情况。在讨论中，我提出在近几年的地方教育发展过程，地方教育行政部门的权力似乎在膨胀，学校的权力在萎缩。当时假设的依据是，我与一批校长的接触，以及上海虹口区教育局的柳栋老师支持了我的看法。他提出了一个值得注意的现象，一些新上任的行政领导为了取得政绩，大张旗鼓地推进一些政策，导致学校的权力不断被压缩。之后，确定了一个研究思路：了解相关法律规定并通过访谈逐步理清地方政校关系演变的路径，为政府制定新的教育改革方案提供政策依据。
二、《教育法》的相关规定与分析
1995年3月18日第八届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国教育法》中，与本问题相关的条款可以分为两类：
第一，从宏观上看，直接涉及地方政府教育职能的内容主要是第十四、十五、十六、十八条：
第十四条 国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工负责的原则，领导和管理教育工作。中等及中等以下教育在国务院领导下，由地方人民政府管理。高等教育由国务院和省、自治区、直辖市人民政府管理。
第十五条 国务院教育行政部门主管全国教育工作，统筹规划、协调管理全国的教育事业。县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的教育工作。县级以上各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的教育工作。
第十六条 国务院和县级以上地方各级人民政府应当向本级人民代表大会或者其常务委员会报告教育工作和教育经费预算、决算情况，接受监督。
第十八条 国家实行九年义务教育制度。各级人民政府采取各种措施保障适龄儿童、少年就学。适龄儿童、少年的父母或者其他监护人以及有关社会组织和个人有义务使适龄儿童、少年接受并完成规定年限的义务教育。
这些条款主要规定了地方政府的管理地位和主要职能。地方政府主要分管中等及中等以下教育。地方政府管理教育的主要职能包括三方面：统筹规划与协调教育事业、对教育经费的管理和保障适龄儿童、少年就学。由此可见，从宏观上看，地方政府的教育职能完全符合政府管理教育的总体目标，也不涉及对学校教育的过多干涉，完全是政府应有的职能。
第二，《教育法》中很多国家教育职能实际上是由地方政府执行的。这些职能包括的范围很广，涉及推进教育改革、奖励有贡献的组织与个人、建立与管理学制系统（包括学制系统内的学校和其他教育机构的设置、教育形式、修业年限、招生对象、培养目标等）、国家考试、教育督导评估、学校的设立、教育投入与条件保障等。其中，投入与保障的内容对学校影响较大。
第六十三条 各级人民政府及其教育行政部门应当加强对学校及其他教育机教育经费的监督管理，提高教育投资效益。
第六十四条 地方各级人民政府及其有关行政部门必须把学校的基本建设纳入城乡建设规划，统筹安排学校的基本建设用地及所需物资，按照国家有关规定实行优先、优惠政策。
第六十五条 各级人民政府对教科书及教学用图书资料的出版发行，对教学仪器、设备的生产和供应，对用于学校教育教学和科学研究的图书资料、教学仪器、设备的进口，按照国家有关规定实行优先、优惠政策。
第六十六条 县级以上人民政府应当发展卫星电视教育和其他现代化教学手段，有关行政部门应当优先安排，给予扶持。国家鼓励学校及其他教育机构推广运用现代化教学手段。
正是这些规定，使地方政府成为行使国家教育职能的重要机构。同时，我们也看到，地方政府部门对学校的人、财、物、制度等诸多方面都有进行监督管理的权力。
第三，《教育法》也对学校的权利作了详细的规定，这些规定主要是：
第二十八条 学校及其他教育机构行使下列权利：
（一） 按照章程自主管理；
（二） 组织实施教育教学活动；
（三） 招收学生或者其他受教育者；
（四） 对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分；
（五） 对受教育者颁发相应的毕业证书；
（六） 聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分；
（七） 管理、使用本单位的设施和经费；
（八） 拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉；
（九） 法律、法规规定的其他权利。
国家保护学校及其他教育机构的合法权益不受侵犯。
由此可见，地方政府部门应当在维护学校权利的基础上，行使自己的职能。尽管《教育法》没有明确细分地方政府与学校权利的界限，但是，这些学校权利的内容实际上就是政府职能的边界。不论地方行政部门的职权有多大，学校权利的是不可逾越的。法律的规定并没有说明政府权力与学校权利冲突后该如何解决，两者的边界究竟在哪里。比如学校按照《教育法》的规定依照学校章程自主管理。但是，地方教育局也有指导学校工作的各项权力，那么，学校不可能与教育局对抗，只能服从教育局的安排，因此，随着时间的推移，教育局的权力就会越来越大，而学校的权力会逐步缩小，这是教育法本身的局限所致。
三、访谈的过程与结果
访谈的人物有四位：80年代末退休的一位市教育局长，1992年退休的一位市区高中校长，2003年卸职的乡镇初中校长，在任的一位县级市小学校长。上述人员均来自东南某省两个市。以下结论是综合上述四人的访谈。
（一）对原先假设的修正
原来的假设是：90年代末以来，地方政府职权扩展，影响到学校的自主性，学校的权利在萎缩。经过访谈，发现这个问题比原先的设想要复杂得多。首先，学校行政级别不同，权利也不相同，特别是同级的地方政府根本无法更多介入学校事务。这种情况建国以后就是如此。1976年以后，不少地方教育部门选任有才干的校长到重点学校任职，这些事业心很强的校长与地方教育部门一起重新组建学校的班底，将一些有为的教师从下方地农村或工厂调回学校，为80年代学校的恢复与发展做出了贡献。
80年代后，各地重点中学与同级的地方政府教育局基本上各自独立，同时也相互配合。如射阳县的重点中学是射阳县中，县中的校长与县教育局局长都是正科级，那么射阳县中就有较大的自主性。这种情况一直持续到现在。甚至在部分地区出现相反的情况。即县中校长的实际权力大于同级教育局长。这种情况开始于90年代末，是由于校长拥有招生权，进而获得有限的优质教育资源的再分配，尤其是那些与政府“一把手”关系密切的校长。而那些级别较低的学校，特别是小学、乡镇学校的权利得不到保障。因此，这个问题可以做以下修正：
90年代中期以来，地方教育行政部门权力不断扩展，致使乡镇学校、城市小学和初中的权利受到挤压，逐步萎缩。
（二）学校的财务权
学校目前是普遍欠债，欠债的原因大多是三个因素：学校的基本建设（教学楼、实验楼、图书馆、操场等基础设施）、学校现代化装备（计算机房、实验室等）、教师工资待遇提高部分（现在还有不少乡镇学校是按1997年的工资标准发放教师工资，剩余的部分是由学校自筹）。当然，学校日常开支也在增加，这里的日常开支包括办公费、招待费、报刊订阅、出差培训进修、对各级官员的“孝敬”、人头费（教师职工工资）、学生书本费等。需要说明的是报刊订阅的摊派依然存在，过年过节“孝敬”的开支一个不能少，越是级别低的学校越是在招待、孝敬等“灰色”开支方面开支比重巨大。
值得注意的是，包括重点中学在内的各级学校都在欠债，而且一旦欠债（一般是银行贷款），校长实际上比较开心，可以到政府要钱要政策。那么，学校的收入是怎样来的呢？或者说学校为什么一直会乱收费呢？
学校的收入主要靠向学生收取。高中是学费、杂费、各种不定期收费，初中与小学没有学费，主要是杂费与不定期收费。杂费包括书本费、讲义费、信息技术费、社会实践活动费用，采用一费制的方式在开学的时候一次性收取。不断定期收费包括补课费、班费等。这些费用都是很有限的，收支基本平衡，按照这些项目收来的钱绝大多数花掉了。那么学校的开支那么多，如何运转呢？主要靠两项：办重点班或者叫强化班、竞赛班，赞助费或择校费。按照《义务教育法》重点班是不应该办的。但是，如果学校不办就没有收入。一个重点班一年多的可以收入几十万，少的也有十多万，对很多学校是一笔不少的收入。地方政府对此一般是默认。其实，地方教育行政部门在政府中的地位本身就不高，是政府部门中的弱势群体。所以，他们争取教育经费的可能性有限。当然，在一些落后地区，除了教育可以收到钱，其他部门的收入有限，教育的地位就比较高。
地方政府默许的背后情况也是比较复杂的，一些地方政府甚至从学校大量揽钱，一个学生要上重点班要一万，地方政府要从中扣除至少三分之一。不少县市政府通过学校把这笔钱直接收上来，由地方政府管理，学校的财政权就基本掌握在政府手中，校长要用钱必须打申请，这就导致一些地方政府教育部门权力膨胀。
还有一些乡镇将所有学校的学生杂费收过去统一管理，一个比较大的乡开学的时候就能收到800万到1000万。这种情况开始于2000年以后，它的好处是资金统一使用开始办一些大事情，比如改造学校基本建设，坏处是校长的自主权被进一步剥夺。
学校50万元以上的项目都有政府招标，这就导致政府教育部门直接掌控了学校的财权。1996、1997年是学校普遍欠债的开始，主要原因是基础建设。2001年以后是教育装备要求统一上马，每个学校至少投入几十万，购买电脑设备，项目由政府控制，由指定的公司负责。这样做使校长更多关心学校管理，政府掌握建设，与80、90年代相比，校长的权利被剥夺一部分，但是，不一定是坏事，问题的关键是如何监控地方政府合法使用教育经费？当然这是另一个问题。
（三）学校的人事权
学校人事权主要包括：新教师的录用、教师的流动与校内行政官员的使用。第一，新教师录用名额由学校上报行政部门，县级以上的行政部门通过对新教师的笔试、面试后录用。当然，优秀的学校进入很难，级别较低的学校很难有自主权，导致一些学校塞入一些有关系的教师，很多校长拿这些人没办法，正常的管理遇到这些人就打折扣，这是学校校长人事自主权被侵蚀的主要方面。更有一些学校被塞进闲人，这些人拿工资，却不上课，也可能挂在图书馆、总务处，并不工作，这更是一种怪现象。
当然，校长也有办法为学校服务。比如上报的人数是虚假的，本来某科教师已经流失，缺教师2人，校长并不上报，这样保留了这位教师的工资，再申报2位教师，他就有了一部分经费的自主权。从学校的眼光看，大多数乡镇学校缺乏教师，政治、历史、地理、生物、音乐等学科教师基本由主科教师代课，课时也被压缩。这就导致很多学校并没有按照教育部课程标准的要求排课。
第二，教师的流动。同级教师的流动相对容易一些，比如乡镇学校之间，县级学校之间，不过，乡镇学校向县级学校就难以流动。因此，很多大学生不敢到乡镇，因为一旦到了乡镇就不太可能回到县城。另一种情况是重点中学之间也很难流动，有一位教师从一个重点学校到了另一所重点学校，前一所学校的校长就到教育局去控诉，坚决反对挖墙脚。教育局只好与进教师的学校打招呼，保证下不为例。不过，那位教师的档案一直被扣押着。这就导致一些校长对教师的严格控制。
第三，行政人员。校长是由政府任命的，学校内部的行政职务大多由校长决定，副校长、工会主席则由行政部门决定。教育局与政府常常起着潜在的作用。
（四）学校内部事务管理
地方政府对学校事务的管理指导是很正常的。比如推进新课程，对教师的动员、培训等。过度干预主要涉及三个方面：第一，统一要求配合政府的举措。比如某地举办经济洽谈会，就会要求学校调整周末休息时间。政府推进反腐倡廉，就要求学校举办相应的班级活动予以配合等；第二，对学校的督导评价。本来这也是正常的行为，但由于政出多门，常常在年终的时候使学校应接不暇。比如教科所查科研课题、教研室检查教学质量、督导室进行全面督导、基础教育科进行素质教育检查等等。第三，新上任的官员总有一些大规模的教育行动，比如全市统一考试、统一开家长会、统一开展国防教育或环境教育。这些过度行为都有新闻机构介入，成为政府教育形象的主要部分，可是，正是因为这一点，导致学校普遍作假，学校导演，学生演戏，其效果是可想而知的。
（五）学校的教育评价
政府对学校的评价应该是全面的，但具体实施中，基本上以升学率为主。有不少政府官员在教师大会上就宣称：升学率就是教育GDP，现在甚至连升学率也不看了，而是看绝对数字。高中看有多少升入大学，达到本二分数线。初中看有多少升入重点高中。小学看有多少进入优秀的初中。只看具体人数，不看原来的人数，这样导致应试教育的进一步“唯分是图”，教育的政绩如果如此简单，是与“科学发展观”格格不入的。而作为政府应该起到的职能：禁止学校在假期补课，禁止学校延长学生在校时间，尽可能保障学生的个性发展……等等目标虽然都写进各地教育部门的规章，但是，政府不作为比比皆是。这就导致应试教育愈演愈烈。
（六）民办学校的例外
民办教育的独立性较强，在人财物多方面有自己的权力，这就是他们具备有竞争优势。但是，各地民办学校中，真正拥有独立地位的是“名校办民校”的浪潮中发展起来的“假民办学校”，这些学校大多产权不明晰，管理采用半官方的性质。“半官方性质”的民校是知识就是很多地方政府与投资商建立起来的，有的没有投资商，就由原来的重点中学办起来。他们可以籍有政府支持，在全地区聘任好教师，造成优质教育资源的进一步集中，进而可以向学生征收“进门费”，一般名称叫“建校费”，这一部分钱大多是一年一万以上，也有八千的；高的甚至达到两万。有了钱，学校的发展就更快，不论是硬件设施，还是师资力量都大大超过其他学校。于是，优质生源进一步集中，招生人数大增。有的地区出现“超级学校”，一个年级多达40个班。每个班50、60人，而那些原有的学校办不下去，2000年至2006年，这个现象愈演愈烈，并非是公平竞争的结果，而是教育资源垄断的结果。
四、中长期规划调整政校关系
当政府承担起中小学各项财政拨款责任时，政府的权力也会随之膨胀。从20世纪90年代开始，地方政府就已经在人事、财务、业务等多方面参与中小学校的管理，如果政府与学校的权力边界比较清晰，这样的参与是良性的。然而，绝大多数地方政府的权力过度介入学校，致使学校的自主发展成为空话。《规划纲要》指出：
推进政校分开管办分离。适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系。适应国家行政管理体制改革要求，明确政府管理的权限和职责，明确各级各类学校办学的权利和责任，形成不同办学模式，避免千校一面。
落实和扩大学校办学自主权。政府及其部门要树立服务意识，改进管理方式，完善管理制度，减少和规范对学校的行政审批事项，依法保障学校充分行使办学自主权。
（一）建立新型的政校关系
在中小学实行校长职级制，取消学校管理层的行政级别。改变将校长作为地方政府行政干部管理，建立新的选聘、人事、工资制度，建立校长的退出机制。校长有权任免管理人员和教师，并定期向学校管委会汇报预算、决算与学校发展规划。推动校长职业化建设。
政府的教育责任主要在恢复公办教育的公共性和公益性，而不是强化行政权力和政府包办教育。要改变目前政府包揽办学格局，必须通过现代学校制度建设，向学校赋权，向社区赋权，向校长和老师赋权，倡导教育家办学，才能逐步建立以政府维护基本的教育秩序，依法进行教育财政投入，学校自主发展，社会各界共同办学的体制。
现代学校制度的建设，其主要价值并非基于市场属性的产权、经营、效率等，也不仅仅是学校内部管理制度的优化；主要是调整政府与学校的关系，通过校本管理，使学校在财政、人事和课程等方面获得更多权力，实现学校的自主发展，从而恢复学校的活力，创造各具特色，丰富多彩的教育文化。
2004年起，山东省潍坊市教育局在市组织部分支持下，开始实行的简政放权改革，其主要内容有：
深化中小学任职制度改革，实行校长职级制度。校长职级设置6级，定期评审认定。校长的档案由市里和县里的组织部门转到市、县的教育局。校长的产生全部实行竞争上岗或面向社会公开招考，由教育行政部门聘任。副校长一般由校长提名，经教育行政部门审核后由学校聘任。中小学校长实行任期制度，每个任期为4年，同一个校长在同一所学校最多不得超过两个任期。市、县市区教育行政部门分别成立中小学校长职级评审委员会，委员会一般为11至17人，由专家、知名校长和教育部门的领导干部组成，各占1/3。
加强学校民主制度建设。2006年4月，潍坊市教育局出台了《关于加强学校民主决策、民主管理与民主监督的实施意见》，建立了学校领导干部民主评议制度和教师代表参与的经济审计制度等。同年5月，出台《潍坊市学校民主指数评估细则》（试行），要求各级教育行政部门要把学校民主决策、民主管理和民主监督工作纳入到学校目标管理中；要求教育工会要深入学校，每年组织一至两次学校民主管理水平指数测评，评估结果按一定比例纳入对县市区和学校的年度综合督导考核与校长职级制考核，并通过媒体向社会公开。
实行中考制度改革。其核心是“多次考试、综合评价、诚信推荐、自主录取、社会参与”为核心内容的新的中考招生制度，还高中自主招生权。潍坊市教育局制定《高中招生录取指导纲要》，规定录取的原则、程序、办法、必备条件、录取依据等，高中学校组成由社区和家长代表参加的高中招生录取认定委员会，制定具体的录取标准和办法，学生可以根据自己的实际情况选择学校。录取结束后，结果将向社会公示5天，其间学生可以提出申诉。
实行教育政务信息公开。2002年，潍坊市教育局会同潍坊市委组织部、市政府教育督导室联合下发《关于将县市区教育工作情况纳入到对县市区党政领导政绩考核的通知》。通知要求，教育督导室对县市区教育工作每年考核一次，与年度督导评估一并进行。考核结果作为上级党委、政府考核县市区党政领导政绩的重要内容之一，并作为今后对其提拔和使用的一项重要依据。每年评估的结果，分县区、分项目在《潍坊日报》上全面公布。公报还公布“教育工作先进县市区”、“人事制度改革先进县市区”、“办学体制改革先进县市区”等六个名单。信息公开给各县市区的教育改革和发展带来了压力与动力。
（二）推动家庭与社区参与学校管理
学校自主发展并不意味着封闭发展，学校应该向社区、家长开放，这种开放不是表面的开放参观，而是从管理、财务、人事等多方面的开放。学校不是社会的孤岛，学校应该是社会的文化中心。学校内遵循的学术逻辑与平等、民主而有规则，不论是学生还是社会人员从学校走出来，应当认同这些为人处事的价值标准，从而使学校参与改造社会的活动。
随着学校与政府关系的理清，探索学校自主发展的路径也成为各地在新时期面临的两难困境。校长的权力究竟应该多大？谁来有效制约与监督校长？政府该如何监督学校而不是包办学校？等等问题都需要探索。在这方面，四川省成都市青羊区通过建立学校民主管理委员会，将社区代表、教师、学生、家长等与学校相关的利益群体整合在一起，建立以社区代表、教师代表、学生代表和家长代表共同参与的学校管委会，全面负责监督、审核学校管理工作，负责监督、审核学校财政经费的预算和决算。教育行政部门承担召集与监督的职责。由学校管委会、校友代表、法律顾问共同参与制定《学校章程》，建立现代学校制度，推进学校自主办学，探索了一条通过民主选举，共同管理学校的新途径。
青羊区学校民主管理委会的建立是基于现代社会对现代学校制度改革的需求。成都市青羊区学校民主管理委员会建设的创新之处在于：
第一，学校民主管理会委员产生的民主性和多样性。首先，民管会的委员由代表教师、学生、家长、社区等不同群体利益的“民选委员”构成；其次，民管会委员的产生由筹委会组织教职工代表大会、学生会、家长会、所在社区等群体民众进行民主选举差额产生，并直接对这些群体负责；再次，选举的结果及时在学校、社区和其它单位公示，并积极听取各方意见以作修改。
第二，“民管会”权利和义务的明确性。“民管会”的权力包括：通过学校办学理念、教育目标和发展目标；审议通过学校章程、发展规划、学校形象设计书和其它重大事项；审议通过学校经费和重大建设项目；参与学校重要人事任免；定期听取学校领导班子工作报告；执行民主监督权利。义务是：积极支持学校建设；沟通学校和家庭、社区之间的联系。
第三，“民管会”的议事制度具有民主性和程序的公正性。首先，定期召开会议，遇重大事情可临时召开；其次，会议由主任召集，遇特殊情况可委托他人主持；再次，会议有严格的程序和时间限制。
成都市青羊区的学校民主管理委员会制度获得了比较理想的改革成果：首先，初步构建了新型政校关系，一定程度上限制了政府对学校微观管理的直接干预，扩大了学校的办学自主权。其次，该制度下，校长不再由教育局任命，不再由教育局评价，改变了过去校长只对“上”负责，而不对学生和教师负责的局面，使校长认识到，自己的权力和威信必须建立在为学生、教师、社区和家长的利益服务的基础上。第三，“民管会”的建立使得学校与政府的角色发生变化，政府逐渐成为基础教育的协调和和推进者而非决策者，在推进学校民主决策，优化学校管理结构，促进学校自主发展发面起到了积极作用。再次，推进了学校、家庭和社区的合作，吸纳和听取各个群体的意见，奠定了学校民主化进程的基石。最后，多项措施和规章制度的出台，促进了学校管理的规范性，完善了学校的管理制度。
四、政校关系的政策建议
有限政府是政治体制改革的目标之一，在市场、社会与政府三者
1、地方政府在各种压力之中，首先寻求的是财政的平衡，在房地产拉动地方经济的同时，学校成为地方政府的砝码。其次，地方政府需要考虑政绩，而高考分数如同GDP一样很容易成为地方教育水平比较的数据。如此，地方学校教育的发展很难实现政校分离的目标，也很难让学校自主发展。
2、要让学校按照自己的章程进行自我管理、自主发展，首先需要的是对《教育法》中的相关规定进行司法解释，并以此制定出操作性较强的条款，否则，学校自主发展依然是一句空话。
3、《国家中长期教育改革与发展规划》已经指明了方向，但是，依然需要有试验区来具体实施，寻求多种务实的途径。其中，最为核心的举措在于规范和限制地方政府的权力，充分发挥各级学校教师、学生及家长的积极性，保证他们的知情权。
4、地方政府与学校关系的演变需要的是法治、民主和公开。有了这三个目标，其余的问题就能够迎刃而解。新闻媒体的跟踪对教育厅的举措都很在意，希望政府充分考虑政校关系，为新时代教育改革与发展定位。
[1] 本文发表于《改革内参》2011年第13期。
