常修泽:中国对外开放“四性”论——改革开放45年个人亲历的几点体会

选择字号:   本文共阅读 15616 次 更新时间:2024-01-13 17:47

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常修泽 (进入专栏)  

 

摘要:中国的对外开放具有四个方面的特性。第一是地域上的协调性,这既与对国内政治形势的把握有关,也有实施国际战略的考量。第二是开放对象上的全球性,即中国的开放范围是全方位的,也是有针对性的。第三是对改革进程的倒逼性,我们要学会利用对外开放的倒逼性推进自身改革的进程。第四是开放的递进性,一方面表现在由“五个流”的政策性开放向“制度型开放”递进,另一方面表现在制度型开放本身也有一个递进的过程。

 

在改革开放40周年时,笔者曾结合自己的学术研究,发表了《中国改革40年若干规律性问题认识》一文。现在,笔者结合自己的学术探讨实践,再谈几点有关中国对外开放特性的体会。

一、国内开放地域的“协调性”

我国陆地面积约960万平方公里,各地经济发展水平存在差异,各有特色,而且我国是个多民族国家,一直致力于构建多民族命运共同体。在对外开放中,怎么协调地区之间的关系?不仅是一个重要的经济发展战略问题,而且还要有政治方面对国家安全稳定的考量。

中国改革开放初期,国家率先实行“沿海开放”战略,包括创办深圳等四个经济特区,这是正确的战略抉择,笔者也参与了其中的研究过程。1983年春,笔者到深圳调研期间,在对蛇口工业区的考察中发现:蛇口在政治上实行社会主义制度,在经济运行模式上,则采取类似于香港的市场经济模式,是社会主义制度与市场经济模式相结合的一个试验。随后,笔者写了一篇调查报告——《蛇口工业区开发建设的基本经验及其启示》,被《经济日报》选为1984年“莫干山会议”重点刊发的论文之一。也正是在1984年这次“莫干山会议”上,笔者和“对外开放组”的朋友一起,提出了“沿海开放先导论”和“开放倒逼改革论”。总之,沿海开放无疑是开放的重点,也是开放的必然的过程。

但此后在对西部地区的调查中,笔者认识到问题的复杂性。复杂性在哪里?源于在调查研究中得出的新看法:如果单纯实行沿海地区对外开放战略,有可能形成外向型的沿海经济和内向型的内地经济不协调的局面。这不仅在经济上,而且在政治上、地域上会产生不良后果。为了避免由于东西部发展的不平衡而可能使中国陷入新的“二元经济结构”的境地,笔者和戈晓宇在1988年提出了“四沿(沿海、沿江、沿边、沿线)——渗透型”开放战略。1988年5月,新华社《瞭望》周刊对这一战略的要点进行了报道,并在编者按语中指出:四沿开放战略,“对中央的沿海开放战略提出了一些重要的补充和修正意见”。当年《改革与战略》杂志也刊发了反映这一战略构想的文章《论“四沿——渗透型”开放战略》。而后,1992年的中共十四大报告正式写入了“东部沿海地区要大力发展外向型经济”“扩大开放沿边地区”“进一步开放长江沿岸城市”的战略,并一直施行。

2018年12月,在庆祝改革开放40周年大会上,习近平总书记指出:“40年来,我们解放思想、实事求是,大胆地试、勇敢地改,……从兴办深圳等经济特区、沿海沿边沿江沿线和内陆中心城市对外开放到加入世界贸易组织、共建‘一带一路’、设立自由贸易试验区、谋划中国特色自由贸易港、成功举办首届中国国际进口博览会,……使改革开放成为当代中国最显著的特征、最壮丽的气象”。

习近平总书记在讲话中谈到“四沿”时,为什么把“沿边”放在“沿江”前面?笔者思考,这里的战略考虑,一则与国内政治形势有关。“沿边”,主要聚焦于西北、西南和东北地区。主要问题是,东西之间、南北之间的地区发展分化有所凸显。沿海沿江地区创新要素快速聚集,而西北、西南和东北的“沿边”地区发展相对滞后,甚至其部分地区面临较大困难。而这些地区又是少数民族聚集地区,“稳边”问题突出,需要有相应的“治边”方略。

二是与国际大战略也有关系。中国陆地边界线2.28万公里,毗邻14个国家,包括朝鲜、俄罗斯、蒙古、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、巴基斯坦、印度、尼泊尔、不丹、缅甸、老挝和越南。在世界百年未有之大变局中,中国与这些国家的关系极其重要。中国的外交战略格局——“周边是首要”一语,点出了问题的关键。

再说,为什么把“沿江”放在“沿边”后面?有什么战略考虑?沿江地区这一带有什么新情况?其实,在沿江经济带中,除上游云南、贵州等地之外,总体经济发展水平较高,本身就属于发达地区,但这并不意味着忽视长江经济带,下一步还要继续推进其高质量发展。

总之,中央新提的“四沿”战略,涉及地域的“协调性”问题,值得大家一起深悟。

二、对外开放对象的“全球性”

中国对外开放的基调是全球化和多边主义。笔者在2015年出版的《人本型结构论》一书中指出:“一带一路”实质是“顺应世界多极化、经济全球化、文化多样化、社会信息化的潮流”。

同时,在书中特别写道,“对‘一带一路’的理解,笔者有‘四个不只’:第一,从历史渊源来说,‘一带一路’不只是中国人的创造,而是亚欧人民共同的创造;第二,从路线来说,‘一带一路’不只是一条线,而是多条线,往北、往南、往西、往东;第三,从目的地来说,不光是亚洲,还到非洲、欧洲、澳洲;第四,从活动内容来说,不只是做贸易,而且包括人文社会的交流。总之,它不是中国一国的‘独唱’”。

很有意思的是,这里讲了“往北、往南、往西、往东”全方位开放,涉及中国对外开放对象的“全球性”问题。从中国东西南北四个对外开放范围来说,既是全方位的,也是有针对性的。

向东——主要对着日本主导的《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(ComprehensiveandProgressiveAgreementforTrans-PacificPartnership,CPTPP)成员国,以及美国这样的太平洋沿岸国家,还包括其他“海上丝绸之路”沿线国家。

向西——主要对着“陆上丝绸之路”沿线国家(上海合作组织成员),进而推进到西亚和欧洲。

向南——主要针对“海上丝绸之路”沿线国家,特别是《区域全面经济伙伴关系协定》(RegionalComprehensiveEconomicPartnership,RCEP)成员国以及非洲国家等。

向北——2023年9月7日,中央领导在黑龙江召开的东北振兴座谈会上,提出了“向北开放”。这是国家基于国内外形势新变化而作出的新的战略部署。

如何抓住有利时机推动向北开放?在“2018东北振兴论坛——改革开放40周年与东北振兴”会议上,笔者针对东北提出过几条建议。2023年9月25日,在“2023中国企业家太阳岛年会”上,笔者又提出了《关于黑龙江省暨哈尔滨向北开放的八条建议》。这里一并作出总结:

(1)在新的形势下,东北可提出建设“中国向北开放的新高地”的战略。其中,东北四个大城市——哈尔滨、长春、沈阳、大连可定位为“中国向北开放新高地的先行区”。

(2)完善东北“三横三纵”的骨架通道,与“三横三纵”衔接,还应重点拓展沿边口岸。

(3)研究建设绥芬河直达符拉迪沃斯托克(海参崴)的“同轨铁路”,以便更好发挥后者的内贸转口基地作用。

(4)建议吉林向国家申请并经国际磋商,打通图们江“出海口”。根据历史上的条约,中国是具有“图们江口出海权”的,现在是争取利用这个出海口的时机了。

(5)欲打造东北向北开放新高地,必须同时打造东北“要素流动新洼地”。这两者是一体的。首先在国内,进而在国际上,形成资本、土地(包括地上下资源)、劳动力、技术、管理、数据等各种要素向东北流动的“新洼地”,或者说成为要素流动的“枢纽地”。

三、开放对改革的“倒逼性”

(一)基于中国改革动力系统的研究:中国改革的两种方式

一种是“内源性改革”。比如1978年安徽小岗村的“大包干”,是谁发起了这一改革?不是自上而下推动的,而是18户农民于1978年11月24日(中共十一届三中全会前一个月)私下开会决定的结果。再如,20世纪70年代末,浙江温州人冒着所谓“搞资本主义活动”的风险,“走街串巷经商”,奔向“市场”,是谁组织的?也是群众自发组织起来的。这些都是人民的创造。所以,笔者曾写道:“人民,只有人民,才是改革的总发动机”。领导改革的高明之处,在于“从群众中来,集中智慧,再到群众中去”。笔者把这种改革称为“内源性改革”。中国改革要靠“内源性”,这是改革的第一动力。

另外一种是“外源性改革”。改革开放45年以来,我们实际上已有过四次大的倒逼性改革。

第一波:20世纪80年代初期,成立深圳等经济特区。1984年春节前,邓小平在深圳题词:“深圳的发展和经验证明,我们建立经济特区的政策是正确的”。办深圳经济特区不只是创造深圳一市的辉煌,而是试图“杀出一条血路来”,以开放倒逼整个国家改革。

第二波:20世纪90年代初期,浦东开发开放。标志着倒逼性改革已经推进到长江三角洲地区和长江一线。

第三波:2001年,加入WTO(世界贸易组织)。WTO规则实质是市场经济的基本运行规则。按照加入WTO的承诺及其规则,中国修改了3000多条法律法规,连带出台了一系列有力度的改革举措,形成了改革开放以来最大的一波开放倒逼改革的浪潮。

第四波:2018年中央提出“建设海南自由贸易港”,同时提出更深刻的“制度型开放”。这应该是中国更高水平的开放。对于下一步“制度型开放”倒逼对象问题,笔者建议分成两个层次来研究:在人民群众(包括基层干部)当中,迄今仍然蕴藏着很大的改革主动性,他们是有“内源性”改革积极性的,对他们来讲不好说“倒逼改革”的问题;但是,对于某些不思改革的利益相关方来讲,确实有个“倒逼”的问题。

总之,笔者认为,在中国,内源性改革与倒逼性改革是同时存在的,我们应学会发挥这两种改革动力的作用。

(二)加入CPTPP:开放倒逼改革的新机遇

2021年9月,中国政府已正式提出申请加入CPTPP。CPTPP的规则是一个国际经济贸易的“黄金规则”“黄金标准”,从根本上来说,CPTPP的规则导向与中国改革的大方向是一致的。正因为CPTPP的规则标准与中国改革开放的发展方向具有一致性,所以中国政府才提出加入的申请。遗憾的是,2023年7月16日,在CPTPP委员会第七次会议上,中国未能被批准加入。

现在的问题是,在提出申请但未能“入群”后,是心灰气馁,还是振作精神、积极努力?笔者建议,应该采取后者的态度,现在应提前模拟、推演加入CPTPP对中国国内的影响及相应的改革步骤,以切实推进上文所述的倒逼性改革。

(三)倒逼改革的几大方面

CPTPP的文本,共30章,涉及投资等六大领域,它在一些新的领域和议题上制定了新的规则。分析其中条款,结合CPTPP委员会第七次会议的情况及中国的现实,建议突出抓这样几个问题:

1.关于国企改革,特别是某些补贴问题

为什么应重视这个呢?因为CPTPP对国有企业制定了一些新的规则,如:加强信息透明度,提供对企业非商业援助程度的信息;政府对国有企业提供的非商业援助,不得损害其他成员及其产业的利益。所谓“非商业援助”主要指针对国有企业的补贴。CPTPP这方面的规则与WTO的《补贴与反补贴措施协定》(AgreementonSubsidiesandCountervailingMeasures)相比,约束的范围更大(其第七次会议特别提到“某些行业补贴”问题),这就需要加快现有的国有企业改革。

2.关于市场准入、公平竞争的隐性壁垒问题

CPTPP要求规范竞争条件和手段,减少市场壁垒,使成员企业处于平等竞争地位。对外资来说,中国现在仍存在比较复杂的行政审批流程,反映了营商环境存在的问题。在这个方面我国改革尚需加快进程,按照“竞争中性”的原则,营造良好的营商环境(包括国际化的营商环境)。

3.保护知识产权问题

CPTPP对知识产权的规定大幅超越WTO《与贸易有关的知识产权协定》(AgreementonTrade-RelatedAspectsofIntellectualPropertyRights)的范围和水平。如:扩大知识产权保护范围;延长知识产权保护期。应加强知识产权保护工作,特别是对国内国外要一视同仁。

此外,还有劳工权益问题、环境保护等企业社会责任问题存在改革的空间。我们要学会利用对外开放的倒逼性推进改革进程。

四、对外开放的“递进性”

中国的体制改革,是从中国的实际出发的,没有采取国际上所说的“激进主义的大爆炸”模式,而是采取一种“渐进式”方式。这样做,虽然在推进过程中两种体制博弈的时间比较长,而且潜藏着“复归”的可能性,但是,总的来说,“渐进式”改革是值得肯定的。那么,中国的对外开放如何呢?这里笔者提出一个“递进性”命题。

(一)由“五个流”的政策性开放,向“制度型开放”递进

前些年,我们国家主要进行的是“五个流开放”,即商品流、资金流、人才流、技术流、信息流的开放。45年来,在商品流通、资金流动、人才交流、技术交流和信息交流等方面,都取得了很大成绩。“五个流”除人才以外,都有物质承担者,人才也有实体承担者。但从机制角度研究,前些年这“五个流”开放的层面,尚属于“政策性开放”。

现在需要研究的是,这“五个流”的“政策性开放”潜力挖尽了没有?笔者认为,潜力仍未挖尽,还要继续“挖”。与此同时,“边挖边升”,由“政策性开放”向“制度型开放”提升。这是新阶段对外开放的主要着力点。

(二)制度型开放,本身也有一个递进的过程

“制度型开放”的内涵是什么?实际涉及的是当今世界在国际经济贸易活动中一系列“规则、规制、管理、标准”等。这是当代人类的共同文明、“黄金规范”。而对于我国来说,能将开放“一步到位”吗?客观说,不能,必然有个“递进性”的过程。

这种“递进性”,一方面表现在“横向”上,在相关领域的广度方面,“逐步扩大”;另一方面表现在“纵向”上,在瞄准国际通行的“规则、规制、管理、标准等制度型开放”的高度方面,“逐步提升”。

有个现实的例子:现在海南正在建设自由贸易港,笔者总的观点是,视野要开阔,不应仅仅着眼于海南岛这个小格局,应该从整个中国乃至于全世界这个大格局来把握。撇开政治层面,仅从经济角度而言,海南自贸港的发展应该借鉴香港市场经济的一些做法和经验,实行类似香港自贸港的管理模式。拿海南2025年“封关运作”一事来说,是要“一线放开、二线管住”的,问题是“二线”应设在哪里?现在似乎“二线”要在海南岛本身,而且据悉已经或即将在海南建设若干“二线”监管大楼,即把“岛”封起来。理想格局应该是这样的吗?当然,“一线放开、二线管住”是新生事物,在内地实施没有经验,可以试。但是从学习香港自由贸易的管理模式来说,“二线”问题需要研究。从这个意义上说,海南自贸港学香港,是否也有个“递进性”过程,逐步提升呢?

中国的对外开放是一部波澜壮阔的史诗,内容极其丰富,上文仅仅是结合自己的学术实践,谈了个人的几点体会。望与学术界研究改革开放的同仁切磋、交流。

 

原文刊发于《学术界》2023年第12期

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