支付是过去二十年我国创新活动最活跃的金融业务。之前百姓的生活支付基本靠现金交易，现在形成了一个包含多渠道、多形态的支付体系，而最为活跃的当属基于数字技术的移动支付。非银行支付渠道的创新、发展，是市场机构创新支付模式、解决痛点问题的结果，监管部门特别是央行长期的支持和规范也发挥了关键的作用。今天，以小额、便民为突出特色的非银行支付已经成为日常生活中不可或缺的工具。无论看市场规模，还是看服务质量，我国非银行支付业务在国际上处于领先地位。个别头部机构已经走出国门，利用在国内市场形成的能力与经验，在海外提供支付服务。
金融监管政策通常都是逐步形成、完善的，对于非银行支付这样一个创新持续不断、迭代绵延不绝的新业务来说，更是如此。我国第一个线上支付钱包于2004年底上线，监管部门直到2010年中才发布《非金融机构支付服务管理办法》，2011年发出第一张牌照。当然，发牌照之前并非完全没有监管，当时央行与这些“第三方支付机构”之间的互动过程很像英国监管部门于2015年提出的“监管沙盒”。2011年之后总共发了将近300张第三方支付的牌照，这样，非银行支付业务就进入了一个快速发展的阶段，不仅业务规模飞速增长，渗透领域急剧拓展，支付形态也在线上支付、移动支付的基础上涌现出条码支付、扫脸支付等。
快速发展过程也伴随了鱼龙混杂的现象。最近召开的中央金融工作会议严肃指出金融行业中乱象百出的问题，同样，在非银支付业，不合规、不合法的乱象也不少见。个别机构缺乏业务资质甚至没有获得合法准入，更多的则是业务行为不规范，比如未经授权使用支付及其它数据，甚至为不合法活动提供支付通道、挪用用户备付金等。这些问题如果不能及时得到纠正，不但消费者的权益不能得到有效保护，还可能酿成重大风险，很可能会危及非银支付甚至整个支付市场的健康、持续发展。
过去几年来，监管部门已经做了许多努力，规范机构的行为，维护市场的秩序，尤其在确保支付交易的合法性、安全性和保障支付市场的竞争性方面。刚刚发布的《非银行支付机构监督管理条例》（简称《条例》）是支持非银支付高质量发展的重要行政法规，效力层级的提升增强了政策的权威性。如果说2010年发布的管理办法反映的是非银行支付初创期的政策思路，《条例》是监管政策走向成熟、完善的产物。相信《条例》的颁布与实施将会有助于非银支付的稳健发展，支持中央金融工作会议提出的“建设金融强国”的任务，达成“改善金融服务”和“防范化解风险”的目的。
《条例》将之前的网络支付、银行卡收单和预付卡业务的三大分类调整为储值账户运营与支付交易处理两大类。这一调整的意义远超名词的改变，实际是透过支付的表象，抓住业务的实质，这是实行功能监管的具体体现，既有利于防范监管空白，同时也能减少监管套利。
监督管理政策的设置在几个方面都有突出的改进。第一是严格准入和常态化退出。早期一些非银行支付机构开始展业的时候，缺乏明确的监管政策，在当时的历史背景下这种现象有一定的合理性。但金融交易需要受到监管的全覆盖，现在非银行支付机构不仅需要事先获得许可，“先证后照”，经营业务也必须在许可范围之内。《条例》对于主要股东、实控人和高管的资质、行为提出了明确的要求，同时也建立健全严重违法违规机构的常态化退出机制。这是为了确保非银行支付机构要持牌经营，同时实行穿透式监管。
第二是业务规则和风险管理。《条例》所制定的一些规则是针对过去出现过的乱象，还有一些是为了防范潜在的风险。支付机构不得挪用、占用、借用客户备付金，不得伪造、变造支付指令，这些都是符合常识的行为规范。支付机构不得将涉及资金与信息安全的核心业务和技术支持委托给第三方，同时要保障用户权益，包括用户的知情权和选择权，非银行支付机构要加强信息保护、提供服务要明码标价。业务规则、风险管理和权益保护政策一个最突出的新特征是实现全流程监管覆盖，不留空白和盲区。
第三是监督管理。对于有违规、违法行为的非银行支付机构明确了查处、处罚的程序和标准。特别值得称道的是，《条例》还对监管人员即央行官员明确了问责要求。这是落实中央金融工作会议关于“建立健全监管责任落实和问责制度”的具体举措，监管问责是监管规则能够真正落到实处的一个重要保障。近年来我国金融风险事件频发，中小金融机构风险突出，一个很重要的原因是许多监管规则没有真正落到实处。实际上，如果风险因素成为普遍的现象，就应该更多地从规则执行上找原因，加强对监管人员的监督。
第四是对外开放。在准入和监管方面，《条例》明确要对内外资支付机构“一视同仁”。最近五年来，央行加大了金融服务业开放的步伐，贝宝(PayPal)获得中国非银行支付许可,运通和万事达先后获得中国银行卡清算组织牌照，就是一些最新的举措。《条例》作为重要的行政法规，为支付行业的长期发展提供了坚实的法律基础，相信“一视同仁”的政策将能够稳定内外资支付机构的预期，可以坚定外资机构长期服务中国市场的信心。
当然，《条例》的颁布只是非银行支付业务实现健康、持续发展的重要一步。监管政策的最终目的是要在效率与稳定之间求得动态平衡，既能支持创新，又能防范风险，监管政策的完善和平衡是一个长期任务。如何落实《条例》所提出的一些政策要求，特别是在信息保护、用户选择权、价格透明、支付安全等方面的要求，仍然面临较大的挑战。监管部门应与非银支付机构保持充分的互动关系。对于部分挑战较大的措施的落地，可以提供一个过渡期。而对于另一些措施的执行，监管部门在执行过程中也可以考虑把握适当的度，毕竟，监管政策的宗旨是在管住风险的前提下，改善金融服务的质量。
值得欣慰的是，在《条例》的制订过程中，监管部门展示了充分的灵活性与开放度。之前公布的草案中有条文明确，如果机构市场份额达到一定比例，就可能会触发预警甚至推定市场支配地位。这个思路实际上更加适用于传统行业如钢铁、石油等。在数字技术的背景下，单纯看市场份额，不一定能准确地判定“垄断”与否，可能更为重要的是看“可竞争性条件”。在支付领域，还有一个市场范围的认定问题，如果只是看非银支付，两家头部机构的市场份额可能已经超过了三分之二，但非银支付只占到整个支付市场的一成，基于狭义的支付和广义的支付所得出的结论绝然不同。因此，现在发布的《条例》没有采用草案提到的具体的市场份额，是一个值得欢迎的变化。
总体看来，我国的非银行支付业务发展进入了一个关键阶段，过去十几年取得了巨大的进步，但也出现了不少问题，目前已经成为百姓生活中十分重要的支付工具。如何确保这个业务持续稳健发展，支持实体经济，改善生活福利，防范金融风险，是非银行支付行业面临的重要挑战。相信《条例》的发布，对于实现上述目标，将会发挥十分积极的作用。
原文刊于《中国金融》杂志
