郭萍 喻瀚铭:对放射性废物海洋处置国际法规范的审视与思考——以日本福岛核事故核污水处置为视角

选择字号:   本文共阅读 5523 次 更新时间:2023-11-26 17:45

进入专题: 福岛核事故核污水处置   放射性废物海洋处置  

郭萍(中山大学)   喻瀚铭  

内容摘要:日本政府于 2021 年 4 月 13 日经内阁会议正式决定将 2011 年福岛核事故产生的核污水排入海洋。通过对相关国际条约等国际法规范的审视,认为上述规范在应对放射性废物海洋处置时尽管均存在适用方面的限制或缺失,但其有关海洋环境保护一般义务及相关基本原则仍能对福岛核污水海洋处置行为予以规制。为更好地兼顾和平绿色使用核能与保护海洋环境间的关系,应当秉承海洋命运共同体理念,充分发挥国际法规范作用,积极应对核污水海洋处置可能带来的海洋生态环境挑战,推动全球海洋环境治理。

关键词:放射性废物; 海洋处置; 福岛核事故; 海洋命运共同体; 国际法规范

一、福岛核事故核污水产生及处置问题回溯

2011年3月11日,日本东部发生里氏9.0级特大地震并引发海啸,导致重大核事故(以下简称“福岛事故”)。福岛事故发生后,福岛第一核电站不得已注入包括海水在内的非常规大量用水以冷却受损反应堆。福岛第一核电站的经营者——日本东京电力公司(TEPCO,以下简称“东京电力公司”)对事故产生的核污水通过多核素去除装置(Advanced Liquid Processing System,以下简称“ALPS”)进行处理。目前,经ALPS处理后存储的核污水累计达到1305615立方米。

如何处理福岛核电站装置及存储罐中的大量核污水成为日本各方关切的问题。日本政府决定采纳“有关东京电力福岛第一核电站第1-4装置退役的中长期路线图计划”Mid-and-Long-Term Roadmap towards the Decommissioning of TEPCO’s Fukushima Daiichi Nuclear Power StationUnits1-4,以下简称“路线图计划”)。路线图计划对日本政府以及东京电力公司就核电站装置退役要采取的行动措施和路径予以明确。经日本政府请求,国际原子能机构(IAEA)成立审议路线图计划国际同行小组(International Peer Review of the Roadmap,以下简称“国际同行小组”),对ALPS处理后核污水的状态及其变化、可能采取的处置方案、未来采取的处置措施等予以审议,并先后于2013年4月、2013年11—12月、2015年2月、2018年11月举行四次会议,最终在2020年4月发布审议报告。国际同行小组认为日本ALPS小组提出的通过排入海洋、蒸气排放的路径处置福岛核污水具有可行性,并建议不论选择、并用这两种方式或其中任何一种方式,均需要综合地充分考虑技术及科学层面的要素。

2021年4月13日,日本政府召开内阁会议,正式决定将于2022年对核污水经过滤并稀释后排入大海。可见,日本政府最终选择“经控制后排入海洋”的处置方式。就核污水处置问题,日方曾提交五种处置方式的方案分析报告,分别从排放时长、排放行为监督时长、排放经济成本、排放对日本可能影响的环境区域范围等方面进行比较,其中向海洋排放仅需约34亿日元,影响范围400平方米,排放时长91个月,为五种处置方式中用时最短的;而采取地下掩埋方式经济成本高达2431亿日元,影响范围达285000平方米,排放时长98个月,另需912个月的监测。根据东京电力公司官网发布的相关报告,日本将在福岛核电站周边地区建设名为“确保安全之设备”的管道排放设施。该设施将连接储存福岛核污水的储水罐,利用海水输送泵泵入海水稀释核污水,最终通过长度大约1公里的海下管道将核污水排入周边海域。2022年4月25日,东京电力公司已开启建设海底排放管道施工准备工作。

显然,日本政府的决策是建立在受日本国内法限制程度最小、经济成本最低、对本土影响最小、处置用时最短的一个方案,丝毫没有顾忌此方案会对海洋相邻的其他周边国家以及全球海洋环境带来何种影响,更未体现国际同行小组对路线图计划审议中提及的建议以及需要考虑不同层面利益攸关方的内容,因此引发包括韩国、中国、俄罗斯、太平洋岛国等相关国家在内的国际社会关切。目前已有部分国内学者对此次事故及核污水处置引发的相关问题进行学术研究,但是在核污水、核废水、放射性废物等用语表述,海洋处置放射性废物存在哪些国际法规范,东京电力公司及日本政府决定排放入海的行为是否符合现存国际法规范等方面仍存在不同认识。本文立足于相关用语及概念厘清等基础分析,结合现存国际条约、原子能国际安全标准及国际法一般原则,审视及分析福岛核事故核污水海洋处置行为,并建议秉承海洋命运共同体理念,坚持国际法规范路径治理放射性废物海洋处置问题,从而兼顾和协调人类安全使用核能及保护海洋环境之间的关系。

二、对日方核污水排放入海行为的基础分析

(一)内政行为或国家行为:国际法规制排污行为的前提

日本政府最终作出核污水排放入海的决策属于日本的内政行为还是国家行为,决定了该行为能否受包括国际环境法在内的国际法规制的问题,进而涉及日本是否需要承担相应的国际责任。毋容置疑作为主权国家的日本有权自主选择对储存在本国境内的核污水予以处置并确定采用何种处置方式。日本也正是根据其国内法程序召开内阁会议并通过了在其境内海域处置核污水的决定。然而国际法上的内政并不仅仅是一个地理概念,当一国在其境内实施的行为存在违反国际法义务、影响他国合法权益的情形,就不再单纯属于一国内政行为。

海洋环境具有整体性和流动性,一旦核污水排海处置付诸实施,借助洋流等海洋活动,核污水将很快扩散并导致全球海洋环境污染,并直接危害处置海域沿岸国家的海洋环境。根据清华大学张建民、胡振中团队的研究成果,建立扩散模型模拟福岛核事故核污水中的放射性物质氚的扩散过程发现,核污水在排入海洋240日后就会到达中国沿岸海域,1200日后扩散至北美沿岸乃至几乎整个北太平洋。因此,基于其预期产生的国际环境损害严重后果,日本政府的排污决定及即将采取的排污行为,已经超出日本内政行为范畴。尽管福岛核电站所属的东京电力公司是一家日本私营企业并最终实施具体排海行动,但向海洋处置核污水的决定最终是由日本内阁会议作出、对外公布的,并由日本政府予以监督。显然日方拟向海洋处置核污水的行为属于2001年国家责任条款草案中明确规定的受国家指挥或控制的行为。因此,向海洋处置核污水产生的国家责任应归属于日本国政府,应受到国际法的规制。

(二)无意为之或混淆视听:核污水、核废水及ALPS处理水表述之异同

值得注意的是,日方在对外发布报告或官方网站信息时,均刻意避免使用放射性废水、放射性污水或者核污水、核废水等用语,统一使用日文“ALPS处理水”(ALP Streatedwater)或者简称“処理水”(treatedwater),意在强调日方系通过ALPS装置进行了核素浓度降低处理。因此,日方普遍采用“经ALPS处理水”的托辞,似乎是向公众或外界表明福岛核事故产生的水体不存在污染,系经处理后的具有“安全性”的水体,从而淡化其“放射性”“污染性”等特征。不可否认,这是日方在处理涉及公众影响的事件中有意采取的一种公关策略,该策略在日方提交的相关报告中有所提及。与此同时,国际原子能机构总干事格罗西(Rafael Mariano Grossi)针对日本政府作出处置行为决定的公开声明中,则使用了“福岛水”(Fukushima Water)或者“处理水”(treated water)的表述,并表态国际原子能机构将对日本计划实施排放行为的安全与透明方面的监督和审议工作提供技术支持。

目前我国针对福岛核事故核污水处置的相关媒体报道、学术文章等,分别使用了核废水、核污水、放射性废水、放射性污水、ALPS处理水等不同表述;英文用词也不完全统一,分别使用wastewater、sewage、radioactive/nuclear wastewater、radioactive/nuclear sewage等。我国法律没有明确界定污水、废水的概念。根据《水污染防治法》第91条的规定,水污染是指水体因某种物质的介入,而导致其化学、物理、生物或者放射性等方面特性的改变,从而影响水的有效利用,危害人体健康或者破坏生态环境,造成水质恶化的现象。可以认定含有污染物的水被称为污染水或污水。我国分别针对工业、生活、建筑等不同领域内的污水、废水等规定了不同的国家标准。例如,强制性国家标准《污水综合排放标准》(GB8978-1996)第3.1条规定,污水系指在生产与生活活动中排放的水的总称,其英文表述为waste water。在有关工业废水的国家标准(GB/T32327-2015)中,英文表述均为wastewater或wastewater。在涉及有关农村生活污水(GB/T37071-2018、GB/T40201-2021)、污水排海管道(GB/T19570-2017)、海洋石油开发工业含油污水分析方法(GB/T17923-2017)、船用生活污水处理设备(GB/T10833-2015)等相关推荐性国家标准中,污水的英文表述均使用sewage。

综上,根据我国相关国家标准,废水或者污水的词意均包含了排放水中可能含有污染物之意,表述上并无本质区分,英文表述也存在非统一化现象。就一般使用习惯而言,废水一般用于描述正常工业生产活动中产生的无法再次利用和有害的排放水;而污水则强调“含有污染物”,即存在明显污染特性的水体,其来源更加广泛,不仅可能来自工业、农业等生产活动,也可能来自包括生活活动在内的以及非正常生产活动,或生产事故及后续处置行为产生的水体。显然日方公开声称的“经ALPS处理水”或者“处理水”源于非正常工业活动,属于核事故发生后采取相应处置措施产生的污水。因此,无论日方使用怎样的称谓或托辞,都无法掩盖所谓的“经ALPS处理水”并非产生自福岛核电站正常操作作业的放射性废水,而是福岛核事故导致的含有放射性污染物的核污水。

(三)放射性有无:核污水与放射性废物概念之厘清

放射性废物是20世纪人类开始利用核能后出现的新型垃圾,主要来源于核能产业、生产放射性同位素和核工业设备退役。与其他工业废弃物不同,这种废物无法通过核反应条件外的物理、化学或生化等常见手段去除放射性,会对人体和环境产生不利影响。因此,需要通过特定技术手段分隔放射性废物和人类生存环境,以保护生态环境和人类安全。

我国《放射性污染防治法》明确规定放射性废物是指含有放射性核素或者被放射性核素污染,其浓度或者比活度大于国家确定的清洁解控水平,预期不再使用的废弃物。该规定与国际原子能机构于1997年通过的《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》(以下简称《联合公约》)有关放射性废物的界定类似。而我国强制性国家标准《放射性废物管理规定》(GB14500-2002)则进一步细化了法律规定,规定放射性废物(radioactive waste)是指含有放射性物质或者被放射性物质污染的,来自实践或干预的,预期不会再利用的任何物理形态的废弃物,并且其比活度或活度浓度大于审管部门规定的清洁解控水平。

综合我国法律规定及相关国际公约,尽管有关放射性废物的界定在表述上存在一些差异,但都强调了放射性废物具有“含有放射性核素或者被放射性核素污染”以及“预期不做任何进一步利用”的特征。而日方拟向海洋处置的“处理水”源自福岛核事故,系非正常生产活动产生的含有放射性核素的水体,即使经过ALPS装置处理,水体中仍然至少包含放射性元素———氚;日方决定向海洋处置也表明该水体不存在进一步利用的可能性。尽管目前的法律及国际公约没有专门针对放射性污水、放射性废水或者核污水、核废水等表述予以明确解释,鉴于放射性废物可以处于任何物理形态,因此,含有放射性核素的液态废弃水体属于放射性废物的范畴。因此,日方拟通过海洋处置的所谓“处理水”或者“经ALPS处理水”本质上属于含有放射性核素的废弃污水,也可简称为核污水。

(四)排放抑或处置:日方核污水处理行为之定性

在日方对外公开发布的信息或报告中,有关核污水的处理分别使用“移送”“放出”等词语表述,这应当是日方有意淡化核污水处置行为性质的又一例证。事实上,根据国际原子能机构颁布的相关国际条约,放射性废物的“处置”与放射性废物的“排放”是两个不同概念。例如《联合公约》第2条(d)项明确规定“处置”(disposal)是将乏燃料或放射性废物置于合适的设施内并且不打算回取;而“排放”(discharges)系指在监管机构批准的限值内,源于正常运行的受监管核设施的液态或气态放射性物质有计划和受控地释入环境的合法做法。国际原子能机构于2011年7月公开发布的《安全标准丛书》有关“放射性废物处置”(具体安全要求第SSR-5号)文件(以下简称《放射性废物处置标准》),也明确放射性废物处置是指将放射性废物安置在某个设施或场所中并无意回取的行为。根据核电厂发电、核燃料循环活动以及使用放射性物质的其他活动等不同情况产生的放射性废物,依据其放射性程度,可以区分为免管放射性废物、极短寿命放射性废物、极低水平放射性废物、低放废物、中放废物、高放废物六种,不同种类的放射性废物,其处置方式也存在差异。除了对免管放射性废物无须进行任何监管即可处置之外,其他放射性废物均需要采取不同程度的监管及达到不同标准要求后才可以处置释放。目前已经得到一个或多个国家实践证实的放射性废物处置方式大部分采取在陆域上进行,包括特殊填埋处置、近地表处置、地质处置等。

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显然根据《联合公约》及国际原子能机构安全标准的规定,放射性废物排放主要针对受监管的核设施在正常运行情况下,在符合主管部门批准的限度范围内,根据合法程序有计划、有控制地向周边环境释放放射性核废弃物的过程,也是人类对核设施营运操作的常态方式。而放射性废物处置除了包括对正常排放放射性废物操作后的处理方式,还包括在放射性废物管理的任何阶段,例如发生辐射事故以及为了减轻事故后果,对放射性废物予以处理的措施。综上,放射性废物排放主要针对核设施正常运行状态下对无意回取的放射性废物采取释入环境的处理,而放射性废物的处置既包括对核设施正常排放废弃物的后续处理,也包括对发生核辐射事故后非常态化废弃物处理的情形。

放射性废物的贮存(storage)与处置具有潜在的关联性。根据《放射性废物处置标准》第1.9条规定,放射性废物的贮存与处置都是对放射性废物进行包容,并在必要范围内使之与可接近的生物圈隔离。贮存是指为回取将乏燃料或放射性废物存放于起保护作用的设施中的行为。二者的主要区别在于贮存仅作为临时措施,并不排除采取此种临时措施后,基于对后续行动的规划和安排,对贮存的放射性废物进行整备或包装,乃至最终进入放射性废物处置阶段。因此,放射性废物的贮存可以是放射性废物处置前的临时措施阶段,但是放射性废物处置并非一定经过贮存阶段。

与福岛事故相关联的关键词还包括核装置退役。根据《联合公约》第2条(b)项,退役(decommissioning)是指处置设施以外的核设施免于监管性控制已采取的所有步骤,包括去污和拆除过程。回顾福岛核事故的历程,日方在事故发生后将核污水集中在存储罐,尚属于为了回取核污水而有意采取的贮存措施,但日本政府作出将福岛核装置退役并将存储罐中的核污水排放入海的决定,反映出作为经营人的东京电力公司及承担国家监督责任的日本政府在主观意识形态方面发生了重大转变,既表明东京电力公司无意对福岛核事故产生的核污水有任何回取的意思表示,也表明日本政府对退役后的福岛核装置的监管义务将予以免除。鉴于福岛核事故核污水系因福岛核事故而产生,并非核电厂正常营运操作活动中产生的废弃物,因此,日方决定拟开展的核污水处理行为根本不属于放射性废弃物的排放行为,而是国际公约规定的典型的放射性废物的处置行为。显然日方采用的词语表述存在避重就轻之嫌,并试图以此淡化或减少公众或外界对核污水处置行为定性的认知。

三、规制有关放射性废物海洋处置行为的国际法分析

(一)相关国际条约的规制

日方拟向海洋处置核污水的决定及后续活动主要涉及有关国际环境法、国际原子能法等相关国际条约及安全标准规范的适用问题,下文将分别予以探讨。

1.关涉海洋环境相关国际条约的规制

《联合国海洋法公约》(以下简称《海洋法公约》)作为规制海洋问题的基本性国际条约,为缔约国设立了保护和保全海洋环境的一般义务。《海洋法公约》要求缔约国应在适当情形下个别或联合地采取一切符合公约的必要措施,防止、减少和控制任何来源的海洋环境污染,确保其管辖或控制下的活动不至于使其他国家及其环境遭受污染损害,应在最大范围内采取措施减少来自陆源、倾倒行为等导致的有毒、有害或有碍健康的物质,特别是持久不变的物质等,同时还要求各国通过制定法律和规章,防止、减少和控制陆地来源和国家管辖的海底活动造成的污染,且各国在采取措施时不应直接或间接地将损害或危险从一个区域转移到另一个区域。在日方提及的“路线图计划”中,曾经提出五种处置核污水方案,即便考虑技术、安全等因素,根据国际同行小组的审议结果,采取将核污水排入海洋的处置方案并非唯一选择,但是日方选择通过向海洋处置核污水的决定完全出于其本国经济和处置成本的考虑,不仅与《海洋法公约》要求的“采取一切必要措施防止、减少和控制任何来源的海洋环境污染”的原则背道而驰,而且也违背公约有关缔约国保护海洋环境的一般义务。此外《海洋法公约》还赋予了沿海缔约国对海洋污染的知情权及对可能影响本国的他国倾倒行为进行核准的权利。日本政府单方面作出将核污水向海洋处置的决定,显然也是对周边海域国家相关权利的侵害,构成对条约规定义务的违反。

此外,国际海事组织于1972年12月在英国伦敦通过的《防止倾倒废物及其他物质污染海洋公约》(以下简称《伦敦倾废公约》),对向海洋有意倾倒废弃物的行为予以专门规制。根据《伦敦倾废公约》第3条的规定,倾倒是指任何从船舶、航空器、平台或其他海上人工构筑物上有意地在海上倾弃废物或其他物质的行为,以及任何有意地在海上弃置船舶、航空器、平台或其他海上人工构筑物的行为;但是不包括船舶、航空器、平台或其他海上人工构筑物及其设备的正常操作附带发生或产生的废物或其他物质的处置。该公约于1996年经过修订并通过《防止倾倒废弃物及其他物质污染海洋公约的1996年议定书》(以下简称《伦敦倾废公约1996年议定书》),相比较《伦敦倾废公约》,明显的一个变化就是对倾倒废物进行限制,由禁止倾倒物质列明的“负面清单”转变为列明可以倾倒物质的“正面清单”。按照《伦敦倾废公约1996年议定书》第4条的规定,除附件Ⅰ以及事先获得许可证的附件Ⅱ中列举允许倾倒物质外的任何废物均应当禁止倾倒。显然采取“正面清单”制度后,缔约国能够倾倒废物的范围大大缩小。根据该议定书附件Ⅰ规定,即便含放射水平符合国际原子能机构规定以及缔约国采用的最低(豁免)浓度的物质也不应视为适于倾倒。

事实上日方在考虑核污水海洋处置措施决策时,曾经探讨过两个方案:一是考虑通过油轮将核污水运载至公海倾倒;二是通过在日本境内铺设地下管道或设施直接从陆源向海洋处置核污水。日方最终没有选择媒体普遍关注的成本更低的通过船舶有意向海洋倾倒核污水的方案,而是采取大费周章地在本国境内铺设管道等设施。由于该设施永久性依附于陆地,因此,不属于《伦敦倾废公约1996年议定书》规制的范围。很显然日方的决策既排除了《伦敦倾废公约1996年议定书》的直接适用,又可以规避其作为该议定书成员国违反公约义务规定之嫌。

涉及废物处置的国际环境法还包括联合国环境规划署于1989年通过的《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》(Basel Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazardous Wastesand Their Disposal,以下简称《巴塞尔公约》)以及1974年6月4日在巴黎签订的《防止陆源物质污染海洋的公约》(以下简称《防止陆源污染海洋公约》)。虽然《巴塞尔公约》系专门规制危险废物或其他废物从一国的国家管辖地区越境转移至另一国国家管辖地区的国际公约,但是公约明确规定排除放射性废物的越境转移适用。《防止陆源污染海洋公约》对通过水路、连接岸边的地下水或其他管道、缔约国管辖水域的人工设施等陆源造成海洋污染的情形作专门规定,但是该公约缔约国主要为东北大西洋沿岸国,因此,其适用范围具有明显的限定性。综上,尽管《伦敦倾废公约》《伦敦倾废公约1996年议定书》《巴塞尔公约》《防止陆源污染海洋公约》等尚无法有效规制日方将核污水排入海洋进行处置的行为,但是根据《维也纳条约法公约》第26条规定,任何缔约国有善意履行对其有效的国际条约义务,因此,日本作为《海洋法公约》的缔约国,仍应当善意履行该公约项下的各项义务。

2.国际原子能条约法的规制

除了国际环境法条约,在国际原子能机构多年的积极倡议和努力下,产生了一些针对核安全、放射性废物处置以及核事故等方面的国际原子能条约,例如《核安全公约》《联合公约》《及早通报核事故公约》《核事故或辐射紧急情况援助公约》等。为了体现和重视1992年在里约热内卢举行的联合国环境和发展大会上通过的《21世纪议程》有关放射性废物安全和与环境相容管理的重要性,针对乏燃料和放射性废物管理安全问题,国际原子能机构通过了迄今为止规定较为详尽的管理放射性废物的国际条约———《联合公约》。《联合公约》明确任何国家都有权禁止外国乏燃料和放射性废物进入其领土的权利,并针对放射性废物在装卸、预处理、处理、整备、贮存或处置有关的一切活动,包括退役活动以及可能涉及的排放等予以强化安全管理,《联合公约》的条款还体现了代际公平原则。尽管《联合公约》没有对海洋处置放射性废物作具体规定,但是其有关放射性废物安全管理和处置应遵循的一般原则可以适用于日方的核污水处置行为。

《及早通报核事故公约》是1986年苏联切尔诺贝利事故发生后,为建立各国在核事故后的互相通报机制,以便能够使跨越国界的辐射后果降低到最小程度,由国际原子能机构通过的国际条约。根据《及早通报核事故公约》的规定,对缔约国管辖或控制下的任何个人或法人的设施或活动,以及由此产生或可能引起放射性物质释放,并已经造成或可能造成对另一国具有辐射安全重要影响跨越国界(transboundary)的国际性释放的任何事故,各缔约国有通报和提供情报的义务。此外《及早通报核事故公约》对提供情报的具体要素、缔约国履行通报义务的机构和联系方式、协商机制、争端解决争议等予以明确。该公约虽然未专门针对放射性废物海洋处置规定强制通报义务,但是由于《及早通报核事故公约》对跨越国界一词并未限定在陆域范围,因此,如果涉及跨越海洋界线存在放射性安全重要影响的释放活动,缔约国也应当根据公约规定履行通报义务。

而《核安全公约》主要侧重对核设施正常营运操作方面的监督管理,并未涉及发生放射性事故引发的核污水处置问题。《核事故或辐射紧急情况援助公约》聚焦在发生核事故或辐射紧急情况需要援助时,缔约国可以直接或者通过国际原子能机构向其他缔约国或政府间国际组织请求援助的相关机制,因此,这两个国际原子能领域的条约均无法直接限制和禁止日本向海洋处置核污水行为。

(二)国际原子能机构相关国际安全标准体系的规制

国际原子能机构主导制定了一系列安全标准,可以规范放射性废物的海洋处置。这一安全标准体系由安全基本法则、一般安全要求、具体安全要求及相关导则组成。作为安全标准体系中最为基础性的原则规定———《基本安全原则》(第SF-1号),明确了十项安全原则:即适用于产生辐射危险情形的基本安全目标,适用于为和平目的利用已有和新建设施与活动的安全责任,政府监管职责,对安全的领导和管理,设施和活动的合理性,防护的最优化,限制对个人造成的危险,保护当代和后代人的利益,预防事故发生、事故应急反应和防备,减少现有的或未受监管控制的辐射危险的防护措施,涵盖范围广泛,条文内容具体、详尽。此外,《基本安全原则》在安全目标部分明确规定了必须控制放射性物质向环境的释放,同时规定在辐射源失控的事件发生后,应当采取一切措施减轻其后果,该安全标准体系还包括如下标准:《国际辐射防护和辐射源安全的基本安全标准》(GSRPart3号)对保护人类和环境免于电离辐射有害影响和促进辐射源安全提出具体要求;《放射性废物的处置前管理》(GSRPart5号)对放射性废物处置前管理予以明确;《放射性废物处置标准》(SSR-5号)明确规定对放射性废物的处置应当与可接近的生物圈隔离,可接近的生物圈包括地下水、地表水和海洋资源;以及《放射性流出物排入环境的审管控制》(GSG-9号)、《核电站和研究反应堆的放射性废物处置前管理》(SSG-40号)、《放射性废物的贮存》(WS-G-6.1)等。

尽管国际原子能机构制定的上述安全标准体系内容不属于强制适用的国际条约范畴,缺乏直接约束日方核污水处置行为的强制力,但是根据《国际原子能机构规约》第12条的规定,基于一国请求时,国际原子能机构有权将包括安全标准在内的所有健康与安全措施适用于该请求国在原子能方面的任何活动。日本作为国际原子能机构的一名成员,目前确已请求国际原子能机构通过派遣国际专家工作组按照国际原子能机构相关安全标准审查日方的计划和活动。因此,根据日本已发出请求的事实以及《国际原子能机构规约》的规定,日方处置核污水的行为应当遵循上述安全标准体系确定的一般原则、目标、管理要求及具体安全操作措施等内容。

(三)国际环境法一般原则及软法的规制

1.可持续发展原则

联合国在1987年世界环境与发展委员会关于人类未来的报告———《我们共同的未来》中明确提出可持续发展原则,既要满足今世需要,又不损害后世满足其需要的能力的发展。该原则体现了代际公平理念,要求人类不仅要关注和限制直接对地球生态环境造成破坏的活动,还要充分考虑产生不利影响的行为经过长期的累积是否会在未来显现出对生态环境的破坏性,并根据此种长期考虑,具体确定是否应当规范以及如何对相关活动加以规范,从而保护后代人的环境权益,真正实现全人类的可持续发展。来自国际环境法的代际公平理念也已经体现在国际原子能领域中的《联合公约》中。因此,日方核污水海洋处置行为应当遵循可持续发展原则,以确保代际公平。

2.跨境环境损害预防原则

国际环境法主要涉及跨境环境污染问题以及全球性环境问题,并确立了两个基本原则:一是每一个国家有义务不造成对他国和国家管辖范围以外的环境损害,防止、减少和控制域外污染及环境损害;二是每一个国家有义务在减少环境风险和紧急事件中进行合作,包括通知、协商、谈判以及在适当的情况下进行环境影响评估。有学者将上述原则从跨境环境损害与风险预防两个层面予以细化,并认为分别对应了控制义务和合作义务。事实上,防止跨境损害最初体现在“特雷尔冶炼厂仲裁案”和“科孚海峡案”的裁决中,并随后由《联合国人类环境会议的宣言》(以下简称《斯德哥尔摩宣言》)和《关于环境与发展的里约宣言》(以下简称《里约宣言》)确认。跨境环境损害预防原则明确要求每个国家有责任使其管辖控制下的活动,不造成对他国或国家管辖以外区域的环境损害。每个国家有义务防止对其他国际环境和公共空间环境造成损害。

目前,跨境环境损害预防原则已经成为国际环境法的一般原则,国际法院也确认该国际习惯法准则。而日方无论是放任存储的核污水向海洋泄漏抑或是单方作出向海洋处置的决定,既未经与包括中国、韩国、俄罗斯等在内的周边国家开展国际磋商,又未能及时向日本公众及全世界公布核污水相关具体、详尽信息,甚至在日本本土民众及国际社会一致抗议和反对的情况下依然作出向海洋处置核污水的决定,并实施海洋管道工程准备活动,上述行为及措施都难称其履行了跨境环境损害预防原则中的控制和合作义务,也违反国际环境法的基本准则要求。尽管《斯德哥尔摩宣言》与《里约宣言》属于软法性质的国际规范文件,但是软法也是包括国际环境法在内的国际法领域的重要法律渊源之一。因此,日本政府应当遵循该国际法一般原则,履行其国际环境法下的基本义务。

3.跨境环境影响评估义务履行原则

一些国际条约及规范性文件均对跨境环境影响评估义务予以明确规定。例如《里约宣言》原则性规定支持环境影响评估。1987年联合国环境规划署发布的《环境影响评估目标及原则》是国际上最早明确而全面地规定环境影响评估目标和基本程序的国际规范性文件。《海洋法公约》《伦敦倾废公约》等也将跨境环境影响评估义务规定引入公约条文,要求各国如有合理的根据认为在其管辖或控制下的活动,可能对海洋环境造成重大污染或重大和有害的变化,应在实际可行范围内就此种活动对海洋环境可能产生的影响作出评价。事实上,跨境环境影响评估义务已为国际习惯法承认,国际法院在“2010年乌拉圭河纸浆厂案”的判决中就明确提出,如果拟议的工业活动有可能在跨境背景下产生重大不利影响,特别是对共有资源产生重大不利影响,应当依据一般国际法要求,对其进行环境影响评估。因此,在限定条件下严格履行跨境环境影响评估义务已经成为一项国际法准则。

迄今为止,日方并未对其作出核污水海洋处置的决定对外公开发布切实可行的跨境环境影响评估报告。尽管东京电力公司曾于2021年11月17日发布了一项关于放射性影响的评估文件,但该文件的客观中立性及效力令人质疑。因为该文件系发生核事故装置经营人以及拟实际采取核污水处置行为的企业单方所为,难以确保评估内容的客观性、独立性和公正性。此外,从该文件涉及的内容角度而言也难称其为国际法原则中要求的跨境环境影响评估报告。正如绿色和平组织发表的评论指出,该评估内容只是作为污染活动的支持者东京电力公司自行开展的有限放射性评估,并不是对拟处置行为可能对海洋环境存在潜在影响的一份全面评估报告。因为该文件既没有评估核污水处置后预期的30年期间,或在释放多种放射性核素并可能持续存在30年以上的更长时期内,向海洋处置行为会对生态系统产生何种影响或累积影响,也没有对核污水处置措施的替代方案进行评估。此外该文件没有评估氚和其他放射性核素对海洋生物长期吸收的效应,包括累积效应、通过海洋食物链的营养效应,也没有评估有机结合氚(OBT)的综合效应、放射性核素将对海洋沉积物产生何种影响,以及这些沉积物和生活在沉积物中的海洋生物群的积累效应如何。因此,日方至今未能履行跨境海洋环境评估义务并对外公开、透明地发布相关评估报告,不仅违反了日本应当履行的国际环境法一般义务,也构成对《海洋法公约》等国际条约及规范性文件义务的违反。

(四)国际法在规制日方核污水海洋处置行为存在不足

如上文所述,尽管日方决定向海洋处置核污水的行为不同程度地违反了相关国际条约、国际原子能安全标准、国际环境法领域的软法和一般国际法义务,但是我们也注意到现行国际法在规制核污水海洋处置活动方面仍存在一些不足。

首先,国际原子能条约法领域尚缺乏直接规制类似于福岛核污水这样源于核事故的放射性污染物海洋处置的国际条约。尽管早在1986年,就有学者提出应当禁止一切放射性废物向海洋处置的行为,但由于福岛核事故发生前的数十年间缺乏相关类似的事件,导致国际原子能领域的国际条约和国际安全标准等规范都未能充分重视并作出专门针对性的明确规定。相关原子能国际条约,要么在适用范围方面完全不涉及核事故产生的核污水海洋处置问题,例如《核安全公约》《核事故或辐射紧急情况援助公约》等;要么仅在部分领域间接关涉,例如《及早通报核事故公约》仅规定发生核事故后缔约国的通报义务;要么仅有原则性条文规定,例如《联合公约》关于放射性废物处置的一般原则规定。尽管这些原则规定理论上可以适用于核污水海洋处置行为,但并未明确规定核污水海洋处置事项的条件、限制或标准。《联合公约》《海洋法公约》《伦敦倾废公约》等有关海洋环境保护的一般原则以及国际环境法中代际公平原则等基本原则,虽然可以作为规制日方处置行为的国际法依据,但是由于内容相对简单、抽象、宽泛,缺乏应对核污水海洋处置操作的具体要求和规则,具有明显的局限性。

其次,现行国际法规范缺乏明确的国家责任承担规定。尽管《海洋法公约》等国际条约原则性规定了各国有保护海洋环境的一般义务,但是缺乏对违反相关义务的直接法律责任及后果承担的明确条文规定。针对某个国家的国际不当行为产生的责任问题,已经引起国际社会的注意和重视,联合国国际法委员会早在20世纪60年代就开始这方面的专题研究,并在20世纪90年代中期通过《关于国际法不加禁止行为所产生的损害性后果的国际责任》草案。但是在该草案成为公约之前,依据现有国际条约以及国际法一般原则追究国家责任仍存在一定难度,而国际原子能机构先后通过的《1960年核能领域第三方责任公约》及其议定书(以下简称《1960年巴黎公约》)、《1963年核损害民事责任维也纳公约》及其议定书(以下简称《1963年维也纳公约》)、《1997年核损害补充赔偿公约》等,尽管共同构筑了核损害民事赔偿责任及承担国际责任机制,但是都毫不例外地规定了引发核损害的核装置或核材料的经营人承担排他性民事赔偿责任,未规定国家赔偿责任承担问题,因此,也存在公约适用范围的局限性问题。

四、应对核污水海洋处置的启示与策略

日方正式决定向海洋处置核污水为亚洲乃至全世界敲响了警钟。除了中国大陆,太平洋沿岸包括韩国、日本、美国以及中国台湾地区等都建有大量核电设施。倘若未来不能对放射性废物的海洋处置予以规范,将对包括亚洲在内的全球海洋生态环境及安全构成严重危害。居安思危才能未雨绸缪,因此,应当充分推动国际法体系和机制重要作用的发挥,积极探索应对策略,打出一套包括国际法手段在内的“组合拳”。

(一)倡导和践行海洋命运共同体理念

2019年4月23日习近平总书记提出“海洋命运共同体”理念,既是“人类命运共同体”的重要组成部分,也是中国参与全球海洋治理的立场与方案,贯彻了中国共同保护海洋生态文明的可持续发展理念。在海洋命运共同体理念之下,任何一个国家都不能不当地控制、开发和利用海洋以实现该国自私、本我的私利目的,作为海洋命运共同体重要组成部分的共商应当是各国平等协商解决海洋环境问题的路径。

(二)推动国际立法实践的完善

针对现有国际法规范在放射性废物海洋处置适用性方面存在的不足和缺失,中国可以推动和引领国际立法或修订活动,促进相关国际法规范完善。具体路径包括:

1.修订现有国际法规范路径

从国际立法成本、可行性及可操作性角度,可以考虑提出倡议通过修订《伦敦倾废公约1996年议定书》和《联合公约》等现有国际法规范,弥补其在放射性废物海洋处置适用性等方面存在的缺失及不足,将放射性废物予以海洋处置可能带来危及海洋环境之“灾害”置于现有国际条约规范的“笼子”之内。

2.缔结新的国际条约路径

鉴于放射性废物海洋处置的复杂性、技术性、跨界性和国际性,仅针对现有部分条约的“小修小补”可能仍无法构建体系化、针对性的规制措施及机制,因此,还可以考虑酝酿提出缔结新的国际法条约议案,这也是体现“海洋命运共同体”理念的国际立法实践尝试。但是对于此种比较理想化的应对路径,可能会遭遇诸多阻碍,风险不容忽视。毕竟国际立法活动区别于国内立法实践,需要多个国家以及国际社会共同努力、协商并达成共识。因政治、经济、体制、外交等各方面因素影响,一些核电大国未必能响应这一思路,甚至可能设置重重阻碍。因此,在缔结新的国际法条约条件不具备的情况下,也可以通过与多个核电大国达成或订立宣言、行动守则等软法性质的国际法文件作为可行的替代方案,待条件成熟时再将软法性质的国际法文件转化为国际条约。

(三)积极参与国家间谈判和磋商

以谈判与磋商等手段和平解决国际争端既是主权国家的国际义务,也为《海洋法公约》《及早通报核事故公约》和《伦敦倾废公约》等相关国际条约认可和提倡。中国可以倡议发起或积极参与可能受福岛核事故核污水海洋处置影响的周边国家或者利益攸关方国家对该处置行为进行的多边磋商和谈判,或者可以采取与日本政府或其他周边国家双边、多边协商、谈判的方式,共同探讨和应对放射性废物海洋处置问题。

(四)合理利用国际争端解决机制

可以通过国际争端解决机制合理解决福岛核事故核污水处置引发的国际争端。《海洋法公约》《伦敦倾废公约1996年议定书》等都规定了争端解决机制。针对日本政府罔顾其他国家的关切和反对并一意孤行决定采取海洋处置放射性废物的行为,中国可以根据《海洋法公约》第十五部分“导致有拘束力裁判的强制程序”之规定,将争端提交具有管辖权的国际海洋法法庭、国际法院、国际仲裁庭等。根据《伦敦倾废公约1996年议定书》规定的争端解决机制条款,在缔约国各方磋商不成后,也可以提交国际法院或按照仲裁程序解决争端。

(五)推动相关国际组织充分发挥作用

在日方处置核污水这一关乎到东亚乃至全世界的国际事件中,国际原子能机构、国际海事组织、世界卫生组织等相关国际机构的重要地位日益突显。中国可以通过外交、国际舆论、学术等多方面途径,支持并推动这些国际组织,特别是国际原子能机构合理、恰当地履行职责,全面客观地评估、监管日方的核污水处置行为,充分发挥国际组织协调、沟通、合作作用,更好地保护海洋生态环境。

(六)尽快确立国内应对机制

在确定通过国际法规范、国际争端解决机制应对放射性废物海洋处置的思路同时,应当采取双轨并行解决问题的模式,即在充分评估和意识到国际法路径可能面临的困境、需要的时长以及复杂的国家关系背景下,尽快制定国内应对机制。即使做不到用国际法的绳子缚住放射性废物海洋处置这条苍龙,也能通过完善国内法律及国内机制构建的盾牌,将污染阻隔在国境之外。目前,我国已有《核安全法》《放射性污染防治法》《放射性废物安全管理条例》《民法典》《海洋环境保护法》等法律法规可适用于规制核污水等放射性废物海洋处置行为,也应当继续着手构建同放射性废物海洋处置污染相关的禁令、公益基金、司法鉴定、代位求偿和公益诉讼制度。一旦日方通过海洋处置核污水造成我国海域环境污染损害实际发生,即使在穷尽相关路径无法充分追究日本国家不法责任的前提下,相关污染受害方也可以积极采取民事诉讼手段,充分利用民事法律规范,向造成海洋环境及生态损害的核设施经营人主张环境权益并寻求民事责任赔偿救济。

综上,原子能作为一种清洁能源,很有可能在未来发挥更加突出的作用,在能源、动力乃至国防等领域,推动人类走向繁荣,然而原子能的发展也伴随着事故、灾害和巨大的风险。事实证明,如果不对人类利用原子能的行为加以规范,最终我们得到的只有满目疮痍的世界。福岛核事故核污水向海洋处置的决定及措施,警醒我们庞大的国际法体系在规范类似问题上仍存在缺失和不足。因此,应当秉承海洋命运共同体理念,充分发挥国际法体系和相关机制的规范作用,对放射性废物的海洋处置应充分地规范和严密地监管,才能更好地保护海洋生态环境。原子能是开启人类未来的钥匙,而这把威力无穷的钥匙更应当妥当保存在法制的“保险箱”中。

本文注释、参考文献略

作者:

郭萍,中山大学法学院教授,博士生导师

喻瀚铭,中山大学法学院硕士研究生

来源:《学术交流》2022年第10期

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