内容提要：水产种质资源在保护生物多样性和满足人类食物需求方面发挥着重要作用，实现对水产种质资源的有效管理是农业种质资源保护与利用体系的重要一环。本文结合时代背景，将日本水产种质资源管理历程划分为三个阶段，并通过梳理管理制度内容，发现日本水产种质资源管理制度法律法规体系健全、涉及内容全面，具有较强的执行力、注重制度实施的效果，实施中央与地方两级分治、协同管理。本文结合当前中国水产种质资源管理的现状，从完善水产种质资源保护制度、完善水产种业管理制度、提高水产种质资源法律法规制度的管理效力、构建国家与地方的两级协同管理体系等方面提出相关建议。
关 键 词：水产种质资源 种质资源管理制度 日本
1 引言
水产种质资源作为保存水产物种、选育优良品种及渔业可持续发展的重要物质基础，负载着重要水生经济物种的遗传多样性及基因资源[1]，其一旦破坏将给渔业资源造成无法挽回的损失。党和国家高度重视水产种质资源的管理。习近平总书记多次发言强调发展民族种业，把种源安全提升到关系国家安全的战略高度；2021年中央一号文件重点提出要“打好种业翻身仗”；《“十四五”渔业发展规划》从水产种质资源保护、种业创新以及水产供种三个方面来促进水产种业的振兴[2-3]。加强水产种质资源管理对于打好种业翻身仗而言至关重要。新中国成立以来，中国水产种质资源管理历经了由“开发优先于保护”向“保护和开发并举”、再向“注重开发、保护优先”转变的政策演变过程[1，4]，并先后在法律层面以及部门规章制度层面颁布了一系列法律法规，基本构建了水产种质资源管理的政策体系，积累了一定的管理经验。然而相较于国际上水产种质资源管理完善的国家而言，中国的水产种质资源管理制度尚有较大差距。相关法律体系的不健全、制度内容的不完善以及管理体制的不健全，导致近年来水产种质资源保护不力、遗传优势丧失、水产种业发展缓慢等问题越发严峻[5-6]。中国的水产种质资源管理制度仍需不断地探索、构建和健全。在此背景下，如何在立足于中国国情的基础上，借鉴国外经验，完善中国的水产种质资源管理制度就变得尤为重要。
日本属于资源欠缺型国家，一直以来极其重视渔业资源管理，在依据情势变化及时制定渔业资源管理制度并付诸实践上不遗余力。对于日本水产种质资源管理制度的研究不仅能够有助于判断各国或地区水产种质资源管理制度的异同，揭示水产种质资源管理的一般规律，也对于中国结合实情、借鉴国际经验，在相关立法工作中少走弯路、更好地保护国家战略资源、促进中国渔业可持续发展有着重要的理论和现实意义。
聚焦中国水产种质资源管理制度的现有研究并不多见。刘洪军和宋爱环从水产种质资源鉴定与评价方法方面提出加强水产种质资源保护利用[7]。杨文波等从水产种质资源调查、水产种质资源保护区建设及水产种质资源科学研究等方面，研究中国水产种质资源保护利用[8]。王太等[9]、董星宇和章军[10]、薛振宏等[11]、郭炎等[12]从水产种质资源的开发利用与保护状况入手，分析了中国甘肃、安徽、河北、新疆的水产种质资源管理现状。而关于日本法制制度的研究，乐家华从基本法律及基本手法出发研究日本水产资源的管理体系[13]；徐海龙等对中日渔业管理法律法规及渔业管理部门进行了比较分析，指出中国法律体系中对渔业行为规定的不足[14]；张溢卓则对日本渔业管理史、渔业资源管理方法及管理特点进行了分析[15]。
综上可见，现有研究积累了一定的理论与实践成果，但仍需进一步拓展。第一，水产种质资源管理制度的相关研究少见，且多集中于保护区管理的实践之上；第二，对于日本渔业法律法规的研究多聚焦于渔业资源管理方面，对于水产种质资源管理制度的考察仅从渔业资源管理的角度有所提及，并没有系统地对制度的演变以及制度的内容进行梳理。日本水产种质资源管理体系背后所蕴含的法律机制仍模糊不清，有待进一步探索。本文依据日本农林水产省官网所列最新法规制度及日本《水产小六法》梳理了日本水产种质资源管理相关的法律法规，结合宏观背景对第二次世界大战后日本水产种质资源管理制度演进历程进行划分，分析了主要制度内容、特点及启示，并立足中国国情，提出了完善中国相关制度的合理性建议。
2 日本水产种质资源管理制度体系建设历程
第二次世界大战后，日本根据时代的发展和情势的变化颁布了多部水产资源保护与开发相关的法律法规。这些法律法规的出台反映了日本不同时期水产种质资源管理政策重点的演变，并逐步构建了日本水产种质资源管理的制度体系。日本水产种质资源管理制度的建设大体历经三个发展阶段。
2.1 第一阶段：以资源保护为政策制定核心（20世纪40年代中期至60年代末期）
日本四面环海、渔业发达、水产资源丰富、渔场条件得天独厚。但第二次世界大战以来，由于过度捕捞、工业发展带来水域污染、战后渔民人数及渔船数量的剧增等，日本渔业资源渐趋枯竭和过度捕捞泛滥。为了保护渔业资源、强化渔民的资源保护意识、同时获取日本渔业在国际上的信任，日本于1951年颁布了《水产资源保护法》[16]。该法取代1950年颁布的《水产资源枯竭防止法》，并纳入分散于《渔业法》中资源保护培育相关的内容，成为促进日本水产业健康发展的渔业主要法规①。
《水产资源保护法》确立了水产资源开发、利用、保护的基本原则，具体规定了水产动植物的捕捞限制、水产动物的进口防疫、种质资源保护区、溯河性鱼类的保护培育、指定水产动植物种苗的经营管理、水产资源的调查等方面的内容。之后，为配合《渔业法》《水产资源保护法》等法规的施行，日本各都道府县相继颁布《沿岸渔业调整规则》和《淡水渔业调整规则》，对各地水产动植物捕捞许可和水产资源的保护培育进行了详细的规定。《水产资源保护法》和各地渔业调整规则的颁布构成了日本水产资源保护从国家到地方的最基本的制度体系。此外，1958年颁布的《水质污染防治法》、1967年颁布的《海洋污染防治法》对水生生物资源赖以生存的环境生态的保护均有各自角度的法律定位，在具体执法过程中可以视为《水产资源保护法》的必要补充。
2.2 第二阶段：以资源的合理开发为政策制定的重点（20世纪70年代至90年代中期）
从20世纪50年代开始日本步入高速成长期。1955-1973年，日本经济增长率超过10%，大量劳动力从第一产业转移至第二产业，工业化发展进程加速。随着日本国民生活水平的提高，消费者对于水产品的需求大幅增长，且不断高度化及多样化。然而，由于渔场条件恶化、200海里经济专属海区等国际规制的强化等原因，日本渔业发展所面临的国内外情势变得相对严峻，水产品的国内生产较难满足日本人民日益增长的需求。日本政府开始积极扩大沿岸渔业的生产，水产种质资源管理政策导向转为“注重开发、保护优先”。1971年日本颁布《海洋水产资源开发促进法》[17]，旨在通过有计划地促进沿岸海域水产动植物的增殖和养殖，以及加强渔业者团体对海洋水产资源的自主管理，促进海洋水产资源开发及利用的合理化。1974年颁布《沿岸渔场整备开发法》[18]，对水产动物种苗的生产、放流以及水产动物的培育进行了具体的规定。根据该法，日本制定并推进了以设置大型渔礁等为主要内容的沿岸渔场整顿开发计划，并于1984年起每隔5年左右制定栽培渔业发展的基本方针，指导全国栽培渔业的发展。另外，1973年颁布的《濑户内海环境保护特别措施法》就重要渔场濑户内海的环境生态保全进行了具体规定，而1992年《濒危动植物种群保护法》的颁布从确保生物多样性方面对稀少野生动植物的管理、保护及增殖进行了规定。
2.3 第三阶段：保护性开发的制度特征（20世纪90年代后期至今）
1994年生效的《联合国海洋法条约》构建了新的国际海洋秩序，世界进入200海里时代。同时，随着人口增长和经济社会活动的发展，全球环境问题日益严重。1992年，联合国环境与发展大会，通过了以“可持续开发”为原则的《里约宣言》和《21世纪议程》。另外，200海里体制的落实导致远洋渔业退缩、周边水域水产资源的衰退导致渔业生产减少以及渔业者高龄化等[19-20]，日本国内的水产业环境发生了重大变化。为了适应日本国内外环境的变化、满足时代需求，日本进一步完善了资源管理制度，强化资源的保护与开发。一是在水产政策方面。日本于2001年废除《沿岸渔业振兴法》，颁布《水产基本法》[21]，确立新的政策体系。《水产基本法》旨在通过确保水产资源的可持续利用和水产业的健全发展，谋求水产品的稳定供给。2014年为了振兴淡水渔业、合理管理日本鳗鱼资源，日本又颁布了《淡水渔业振兴法》[22]，对淡水水产资源的养护、淡水渔场环境的恢复、指定养殖业的许可等进行了规定。二是在水产植物种苗新品种保护方面。为了对应1991年《国际植物新品种保护公约》的修订、加强新品种“培育权”的保护、促进优良品种的开发和有序管理种苗的流通，日本于1998年废除《种子法》，颁布了《种苗法》[23]。该法对包含水产植物在内的植物种苗进行管理，不仅大幅扩大了品种登记制度对象的植物范围，而且强化了培育者的权利并延长了培育者权利的存续期间。三是在确保物种多样性方面。日本于2004年颁布了《防止特定外来生物破坏生态系的法律》[24]，就可能导致生态系破坏的特定外来物种的处置、防除等方面进行了严格规定。
综上，日本从水产种质资源保护和水产苗种管理两方面逐步确立了较为完善的水产种质资源管理制度框架。从其政策演变的历程可以看出，一方面，日本从政策立法的角度出发，根据每个阶段渔业资源管理存在的问题制定渔业资源管理政策，再进一步根据每个阶段渔业资源管理政策的实施进行相应的渔业立法及法律的调整修订；另一方面，国际公约的缔结或修订，同样会迅速引发日本执行新的立法措施或者对现有国内法进行修订以推行该公约的实施。同时，日本的渔业法律之间往往存在着对接、协调和统合等内在联系。为保证法规政策的一致性，一部法律的修订通常会联动其他相关法律的调整。日本的每一部渔业法律几乎都经过多次修改以适应不同阶段的情况变化。例如《水产资源保护法》《沿岸渔场整顿开发法》《水产基本法》等法律至今分别已经历了29次、17次、7次的修订。正是通过一次次对法律规范的修订和调整，日本才得以逐步完善现有的水产种质资源管理制度。
3 日本水产种质资源管理的制度体系及主要内容
3.1 制度体系
一般而言，种质资源的保护涉及种群大小的保护、种群遗传结构的保护、种群纯洁性的保护和种质资源的合理利用四方面内容[4]，种质资源的保护及管理工作也多从这四方面界定和导向政策。日本没有制定水产种质资源保护及管理的专门法规，相关制度均包含在以《渔业法》及《水产资源保护法》为主的各类渔业法规当中。从法规制定的目的及内容来看，水产种质资源保护及管理的制度框架主要由以下三类法律规范构建。第一，渔业管理与资源保护法律规范，以《渔业法》《水产资源保护法》为主；第二，水产业振兴与发展战略法律规范，主要包括《水产基本法》《沿岸渔场整备开发法》《海洋水产资源开发促进法》《淡水渔业振兴法》等；第三，渔业生态环境保护法律规范，以《防止特定外来生物破坏生态系的法律》《濒危动植物种群保护法》为代表。而从法源来看，由日本国会审议制定的法律是水产种质资源保护及管理制度最主要的法律渊源，包括以《渔业法》和《水产基本法》为主的基本法律以及以《水产资源保护法》《沿岸渔场整备开发法》等为代表的单行法律。另外，由国家行政机关基于行政权并依据法律制定的相关法令，即行政立法，进一步补充了相关法律实施的必要细节，例如上述各部法律的施行规则等。此外，地方自治机关基于法定自治权制定的自治立法，例如各都道府县的《沿岸渔业调整规则》和《淡水渔业调整规则》等也是日本水产种质资源保护及管理制度的重要法律渊源。但是，地方法规的制定不仅需要符合法律规定的程序要求，内容也不能超出法律允许的范围，位阶位于法律之下。
3.2 主要內容
从其发展历程可知，日本围绕水产种质资源保护和水产种业管理构建了水产种质资源管理的制度框架。其中水产种质资源保护制度主要包括：有关限制或禁止捕捞种类、大小、区域及时间等的禁捕制度，以保护适于水产动物产卵、苗种生长或繁育水域为主的保护水域制度，以规定溯河性鱼类人工孵化和放流以及洄游通道保护为主的溯河性鱼类保护制度，以规范水产苗种放流以及放流效果评估为主的放流增殖制度，以规定水产种质资源收集、保存及分发等为主的资源库建设与管理制度，对外来生物的监管进行规范的外来物种监管制度，对水产资源进行调查和评估的水产资源评估制度等。而水产种业管理制度则包括：对以水产苗种捕捞、生产和贩卖为目的的职业要求进行规定的水产苗种经营管理制度，对进口苗种进行防疫规范的水产苗种进口防疫制度，对水产植物新品种培育者权益进行保护规定的水产植物知识产权保护制度等。
3.2.1 水产种质资源保护制度
第一，禁捕制度。《水产资源保护法》（第四条～第七条）及其实施规则（第一条）、都道府县《沿岸渔业调整规则》及《淡水渔业调整规则》就禁捕的水产动植物（含卵、幼鱼等）的种类、大小以及禁捕区域、期间和渔具渔法使用的限制进行了详细规定，并禁止销售或持有违规捕捞的水产动植物（含卵、幼苗等）。对于违规者，根据农林水产省令②可以处两年以下的徒刑，50万日元以下的罚款、拘留或者两者并罚等。根据都道府县规则可以处六个月以下的徒刑，10万日元以下的罚款、拘留或者两者并罚等（《水产资源保护法》第四条）。
第二，保护水域制度。农林水产省或都道府县可以在适合水产动物产卵、鱼苗生长、水产动植物种苗繁育的水域设立保护水域，并依法进行管理（《水产资源保护法》第十五、十六条）。管理者需就增殖水产动植物的种类、方法、设施以及限制或禁止捕捞水产动植物的种类、渔具渔法以及具体内容进行详细规划（《水产资源保护法》第十七条）。若没有管理者的许可，禁止在保护水域内进行填埋或者改变水路、流量及水位等工程（《水产资源保护法》第十八条）。各都道府县的《沿岸渔业调整规则》和《淡水渔业调整规则》则对本地保护区的具体区域范围进行了指定，并规定在保护区内禁止捕捞采摘水产动植物。获得采摘捕捞许可的需在调整规则规定的范围内进行捕捞采摘。
第三，溯河性鱼类保护制度。农林水产省每年度必须制定鲑鱼、鳟鱼的人工孵化及放流计划，明确人工孵化及放流的河流以及放流数量，并由国立研究开发法人水产研究·教育机构（以下简称水研机构）按照计划实施人工孵化及放流（《水产资源保护法》第二十条）。此外《水产资源保护法》还从鲑鱼、鳟鱼类的洄游通道的保护（《水产资源保护法》第二十二条～第二十四条）以及淡水水域中鲑鱼的禁捕（《水产资源保护法》法第二十五条）等方面确定了溯河性鱼类的保护制度。
第四，放流增殖制度。《沿岸渔场整备开发法》就水产动物种苗的生产、放流、放流效果的实证等做出了详细的规定，确立了日本水产动物的放流制度。为增强沿岸渔场的生产力，农林水产省必须制定包括基本指针、指标、相关技术开发及其他重要事项在内的水产动物种苗生产、放流以及培育相关的基本方针，并进行公示（《沿岸渔场整备开发法》第六条）。都道府县可在基本方针的指导下，指定本地的具体放流计划，确定进行种苗生产、放流及培育的水产动物的种类及目标数量等（《沿岸渔场整备开发法》第七条），并指定法人对放流效果进行实证（《沿岸渔场整备开发法》第十五条～第十七条）。该法明确了在放流的基础上结合渔港渔场整顿事业的实施及水产动植物种苗生产设施的整顿运营，大力推动栽培渔业的发展（《沿岸渔场整备开发法》第二十八条）。
第五，资源库建设与管理制度。日本于1953年设置了主要作物育种材料研究室，于1966年设置农业技术研究所种质资源种子保存库，最终于1985年正式启动以植物、动物、微生物、水产生物、林木等种质资源为对象的“农林水产省种质资源库事业”。“农林水产省种质资源库事业”的启动标志着一直以来个别、分散进行的种质资源活动开始向系统化、集约化发展[25]。《国立研究开发法人水产研究·教育机构法》规定水研机构的主要业务之一为开展水产相关实验及研究所必需的种苗及标本的生产与分发。水研机构的《水产生物种质资源管理规程》对其进行的水产生物种质资源的国内外收集、分类、特性调查、增殖、保存及分发等种质资源的管理进行了规定。
第六，外来物种监管制度。《防止特定外来生物破坏生态系的法律》对破坏或者有可能破坏生态系的外来生物（含卵、种子及其他由相关政令指定的物体，限指活体，以下同）的饲养、进口及防治，以及未知是否有可能破坏生态系的外来生物的处理做出了详细的规定。该法要求特定外来生物的饲养、栽培、保管、搬运、进口、野外放身等均需主管大臣批准许可（第四条～第十条）。进口未知是否有破坏生态系可能的外来生物时，必须进行上报申请，由主管大臣判定，在判定结果未出之前不能进口（第二十一条～第二十四条）。此外，《淡水渔业振兴法》对大口黑鲈鱼等特定外来生物的防治以及相关技术的开发进行了规定（第十三条）。
第七，水产资源评估制度。《水产基本法》（第十五条）、《淡水渔业振兴法》（第十二条）均规定为切实保存及管理水产资源、保护渔场环境，国家及地方需开展水产资源生息状况、生息环境以及相关措施实施的必要调查。2018年修订的《渔业法》规定国家及地方需协同合作，在资源调查的基础上对更多的水产资源进行有效且高精度的资源评估。在这一制度框架下，日本由农林水产省水产厅委托水研机构开展资源评估、渔况及海况预报。水研机构内设“事业推进会议”，负责整体的计划与实施。“事业推进会议”下设各部会组织负责各类业务工作的开展。关于各类鱼种、系群的调查，由水研机构下辖的各海区水产研究所分别确定所负责的鱼种、系群，在其他海区水产研究所及都道府县等相关机构的协助下开展。调查得到的数据由负责评估的水产研究所进行解析、评估。最终由水产研究所资源评估负责人、都道府县相关负责人和外部专家构成的资源评估会议对评估结果进行讨论，形成资源评估报告书③。
3.2.2 水产种业管理制度
第一，水产苗种进口防疫制度。《水产资源保护法》第十三条对水产苗种进口防疫制度进行了规定。2005年因为锦鲤疱疹病毒（KHV病）的流行，日本将进口防疫管理范围从水产动物种苗进一步扩大到整个水产动物。该法规定进口特定的有感染进口防疫对象疾病危险的水产动物及其容器包装物的，必须得到农林水产大臣的批准。《水产资源保护法施行规则》则对进口防疫对象疾病、具体的指定水产动物、进口申请需提交的书面材料、水产动物及其容器保管的方法和期限等进行了细则规定。
第二，水产苗种经营管理制度。《水产资源保护法》规定，作为职业、以贩卖为目的捕捞或生产农林水产省令指定的水产动植物种苗者必须向农林水产大臣提出申报，必要时需依法提交种苗生产记录及销售分发记录（第二十七条）。各都道府县的渔业调整规则规定为提供增养殖用种苗（含种卵）而进行捕捞的需获得都道府县知事许可，并就许可证的期限、使用以及情况进行了详细规定。部分都道府县在此基础上制定《县产种苗的管理方针》，进一步确立了种苗限额捕捞、捕捞许可团体发放制、相关者申报义务等种苗管理制度④。2014年日本鳗鱼苗被列入濒危物种红色名录。为加强日本鳗鱼苗的保护，2015年根据《淡水渔业振兴法》的规定，日本鳗鱼苗养殖业成为需要获取农林水产大臣许可的指定养殖业。同年10月日本农林水产省水产厅要求各都道府县对鳗鱼苗的捕捞及相关渔业活动进行切实管理⑤。除设置鳗鱼苗捕捞许可期限、捕捞上限之外，要求都道府县加强与相关监管机构的合作，彻底监管鳗鱼苗的非法捕捞，确保鳗鱼苗捕捞、流通及出口的透明化，并就鳗鱼苗捕捞许可的状况、指导及监管方针、各捕捞者及其捕捞量、各收购者及其收购量等定期向水产厅进行上报，以便及时把握全国鳗鱼苗捕捞、监管现状。
第三，水产植物知识产权保护制度。日本依据《种苗法》对包含水产植物在内的植物种苗进行管理，保护新品种培育者权益。日本没有专门的水产动物新品种的保护制度。有关水产动物的新品种培育者权益，主要依靠《专利法》和《商标法》进行保护。
4 日本水产种质资源管理制度的特点
4.1 管理制度体系健全，保护范围涉及全面
日本水产种质资源的管理体系拥有强大的法律支撑，所涉及的管理内容较为全面。第一，《渔业法》《水产资源保护法》、都道府县《沿岸渔业调整规则》及《淡水渔业调整规则》构成了包括水产种质资源管理在内的日本渔业资源管理的政策框架；第二，《淡水渔业振兴法》《沿岸渔场整备开发法》《防止特定外来生物破坏生态系的法律》等单行法以及其他地方法规从不同角度对水产种质资源的保护及管理进行了规定。日本水产种质资源的保护及管理从捕捞限制制度、保护水域制度、溯河性鱼类保护制度、放流增殖制度、资源库建设与管理制度、水产资源评估制度到外来物种监管制度，整体上形成了较为健全的制度体系。种质资源的评估为种质资源的保护和合理利用提供了依据；而捕捞限制制度、保护水域制度、溯河性鱼类保护制度、放流增殖制度、外来物种监管制度等对种群大小和结构的保护，资源库建设与管理制度、外来物种监管制度等对本地遗传优势的保存、种群纯洁性的保护，放流增殖制度、特种苗种经营管理制度等对本地种质资源的合理利用等均能形成有效的制度保障，从而建立了系统化的水产种质资源保护及管理体系。
4.2 法律法规具有较强的执行力，注重制度实施的效果
日本在水产种质资源管理实践中极其重视各项制度的执行效力以及对实施效果的监督，并依据管理实践及时对法规政策进行调整。第一，日本水产种质资源管理的各项制度内容完善，能够形成整体化的管理体制，从而提高制度的执行效力。捕捞限制制度就禁捕或限捕的水产动植物（含卵、幼鱼等）的种类、大小、捕捞采摘期间、渔具渔法的使用、禁捕区域、种苗捕捞许可的获取、捕捞采摘许可区域进行了严格的体系化的限定。放流增殖制度则对种苗生产、放流及培育的指针、种类、数量、技术开发、放流后的调查、放流效果实证的指标及其他相关事项等进行了详细的规定。同时对于放流效果的实证从负责效果实证的法人的指定、业务内容、业务实施计划的认可到最终报告书的提交均在法律上进行了严格的规定。系统化的管理制度确保了种苗生产、放流及水产动物培育能够有计划、有效率地执行，从而提高放流效果、促进水产动物增殖。第二，法律配套实施细则保证了法律法规的可操作性，从而提升政策的执行效力。《水产资源保护法》《水产基本法》《淡水渔业振兴法》《沿岸渔场整备开发法》和《防止特定外来生物破坏生态系的法律》等均有相关的行政法令对法律的实施进行严格的细则规定，以提高各项法规的可操作性和效力。第三，严格的法度，保证了政策的权威，进而提高了政策的执行效力。日本在禁捕制度、保护水域制度、溯河性鱼类保护制度、外来物种监管制度、水产苗种进口防疫制度、水产苗种经营管理制度等方面均设有严格的处罚制度。对于违规者依法可以处以罚款、拘留或两者并罚等。严格的处罚制度使得破坏水产种质资源的违法成本较高，从而具有强大的威慑力。
4.3 中央与地方两级分治、协同管理
日本水产种质资源保护及管理实施中央和地方的两级分治，各自均有法律所赋予的权利，同时两者在水产种质资源保护与管理上相互协调。日本实行的是授权立法制度，宪法赋予地方较大的自治权，自治单位可以制定地方法规，但内容不得超出法律允许的范围，不得与依照法律制定的法令相抵触。在法律授权下有关主管大臣可以发布政令、省令等，地方政府亦可制定某些实施细则。因此，在《水产资源保护法》的法律框架下，农林水产省制定了省令《水产资源保护法施行规则》，各都道府县制定了《沿岸渔业调整规则》和《淡水渔业调整规则》等地方规则，构建了从地方到中央的渔业资源管理体系。同时，农林水产省负责制定全国水产种质资源保护及管理战略，都道府县在国家总体战略的指导下制定地方管理规划并依据基本政令，结合各自管辖范围内水产种质资源及水域特点实施相应的管理措施。例如，各都道府县对管辖海域内水产苗种增殖或禁捕区域、增殖禁捕季节、增殖或禁捕品种及规格有权进行详细的指定；各都道府县在农林水产省的指导下设置鳗鱼苗捕捞许可期限、设定捕捞上限及采取控制措施以便在渔期捕捞量超过上限时及时停止捕捞，实现全国范围内对鳗鱼苗的捕捞及相关渔业活动的切实管理。两级分管的制度体系，一方面，赋予地方一定的管辖权，使得都道府县可以因地制宜制定相应法规、采取适宜的管理措施；另一方面，有利于顶层设计的升级，中央可以更加全面地制定全国渔业发展规划，并根据各地水产种质资源管理绩效，及时修订相关法律法规条例，从而提高整体水产种质资源管理效率。
5 日本水产种质资源保护及管理制度对中国的启示
5.1 中国水产种质资源保护及管理制度存在的问题
5.1.1 重要制度内容缺失，制度效果实证不足
部分重要法律制度缺失。一是在水产种质资源评估方面，中国的法律法规体系中并没有明确列入对重要经济物种或濒危物种的资源评估的强制性或引导性条款，导致实际管理工作决策模糊或无从判断。主要体现在：对关系到渔业经济命脉的主要经济物种自然资源量的动态变化没有评估数据，从而使得后续捕捞等政策调控没有依据；由于没有资源评估数据支撑，资源养护和修复项目不能满足需求，不利于水产种质资源的长期储备。二是外来物种管理制度的缺失。中国尚未出台专门关于外来物种管理的法律，在法律层面上仅有《中华人民共和国环境保护法》明确规定“引进外来物种以及研究、开发和利用生物技术，应该采取措施，防止对生物多样性的破坏”，有关外来入侵物种对生态环境或生物多样性所构成的巨大威胁考虑不足。相关制度的缺失导致近年来外来物种入侵造成本土水域物种的退化和基因污染事件时有发生，同时部分社会团体的宗教放生行为、私企的不规范引种行为长期缺乏有效监管，留下外来生物入侵隐患。例如在中国华南地区主要天然水域中，清道夫、罗非鱼、革胡子鲶、福寿螺等外来物种已成为常见种，在部分水域甚至已经成为优势种，对当地环境和生物多样性保护构成威胁[26]。
部分制度的内容较淡薄或只进行了纲领式的描述，具体性和可操作性不足。例如中国从2006年发布《中国水生生物资源养护行动纲要》以来越发重视对水产种质资源的养护，2009年出台了《水生生物增殖放流管理规定》。中国对于水生生物放流养护的制度规定虽然内容涉及较为全面，但是只进行了纲领式的描述，缺乏可操作性。同时，在增殖放流标准制定及效果评价方面，对于规格或标准的制定缺乏充分的技术论证，无法保证其可行性。例如中国部分省份对中国对虾和日本囊对虾的放流规格规定为1.0厘米⑥以上（日本放流规格为3.0～4.0厘米⑦），而中国对虾和日本囊对虾在长到1.2～1.5厘米时最容易暴发病毒。按现行规格进行放流极有可能增加回捕种虾白斑病毒的携带率，从而使得放流效果大打折扣，因此效果评价应该充分检验放流计划的有效性。
5.1.2 现有法律位阶较低，监管及法律责任有待强化
第一，在管理实践当中已经制定的制度或采取的措施，因法律位阶不高，弱化了执法力度、降低了政策的效力。目前中国渔业相关立法主要有《渔业法》，而《渔业法》中仅有第二十九条和第四十五条就水产种质资源的保护及生存环境的保护做出了较为笼统的规定，具体实践操作需参考其他相关法规条例。中国在休渔制度方面有《关于在东、黄渤海海域实施伏季休渔的通知》《关于在南海海域实施伏季休渔的通知》，在渔业捕捞许可管理方面有《渔业捕捞许可管理规定》，在增殖放流制度方面有《渤海生物资源养护规定》和《水生生物增殖放流管理规定》，在水产种质资源保护区的设立和管理方面有《水产种质资源保护区管理暂行办法》。但是总体来看，现有法规条例多以部委及地方法规文件居多，相关条例制度并未上升到法律层面，法律效力不足。
第二，部分法律法规关于违法处置规定模糊，造成对部分违法行为进行惩处时无“法”可依。例如在禁捕或限捕制度中，《渔业法》第三十八条对违反禁渔区、禁渔期制度进行捕捞的，或者使用违禁的渔具、捕捞方法和网具进行捕捞的行为进行了处罚规定，但是对于在禁渔区或者禁渔期内销售非法捕捞渔获物的，仅规定由县级以上地方人民政府渔业行政主管部门及时进行调查处理。对非法捕捞渔获物的销售行为没有明确的处罚规定，无法堵住非法捕捞行为发生的市场源头，并且对于有重要经济价值的水生生物种苗未建立作业日志、捕捞者事后申报义务以及超额捕捞的法律责任等配套制度，使该制度在实践中无法有效执行。同时在生境保护上同样缺乏严格而完善的处置条款，无法对在鱼、虾、蟹洄游通道建闸、筑坝，对渔业资源有严重影响的行为处以罚款，进而影响法律效力。
5.1.3 部门分工不明确，水产种质资源管理两极分化
中国在水产种质资源管理与保护方面，仅以纲领式的条款对县级以上的各级政府的权责进行了简单的规定，未能形成由国家统筹、结合地方政府分级有序实施的管理体制，无法对水产种质资源形成有效的保护及管理。根据《中华人民共和国自然保护区条例》国家对自然保护区实行综合管理和分部门管理相结合的管理体制，国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理，县级以上地方人民政府负责自然保护区管理的部门设置和职责规定。同时该条例规定，县级以上人民政府环境保护行政主管部门或有关自然保护区行政主管部门对其主管的自然保护区的管理进行监督检查，未就中央政府对地方的监督检查进行规定。因此，在部分地区由于地方政府对保护区重视度不够、过于追求经济效益而放弃对保护区的建设，造成保护区建设让步于大型工程项目建设；或者违背建立保护区的初衷，故意在生境保护区实施水利工程建设，以此来获取政府生态补偿经费。同时，部门分工的不明确、中央和地方管理的错位还体现在渔业行政部门执法体系中。在县区渔政渔船执法过程中，由于监督缺失造成执法体制较为混乱，存在渔业行政管理机构既负责法律法规的制定又要监督法律的实施，行政执法单位和处罚单位于一体，渔政船海上执法“重处罚、轻管理”现象严重。
5.2 完善中国水产种质资源管理制度的建议
5.2.1 完善水产种质资源保护制度
水产资源评估是进行水产种质资源管理的基础，为种质资源的保护及合理利用提供依据，而种群遗传结构和纯洁性的保护直接影响水产种质资源库的储备质量。日本将水产资源评估和外来物种管理作为水产种质资源管理的重要制度列入法律法规之中。借鉴日本经验，中国应在立法层面将水产种质资源评估机制和外来物种监管制度纳入水产种质资源管理体系。一是在资源评估制度方面，应制定全国种质资源管理总章程，积极推进中国断片式、零星式的评估工作向规范化、系统化的评估体系转变，促进实施重点渔业资源的动态调查，确立可持续发展的渔业评价标准。从种群分布、资源量、种植特征、遗传结构、纯洁性、生产性能、开发潜力和可持续利用的策略等方面开展全面的水产种质资源评估，为种质资源评估制度的制定提供依据。二是在外来物种监管方面，中国应整合分散在各个法律法规中的管理条款，制定综合性的外来物种法，修订现有渔业立法，明确对首次引入的外来物种进行生态风险评估，从源头上把控可能有重大风险的外来物种的进入。
5.2.2 完善水产种业管理制度
日本针对重要的经济苗种建立了特定苗种生产申报制，要求特定苗种的生产经营者提交有关种苗种类、生产数量、生产方法、销售价格、销售量等生产及销售数据来加强生产及流通的监管。中国应在渔业立法中补充水产苗种生产许可制、原良种场制度等现行的管理制度，规范苗种生产者义务并完善生产经营管理制度。一是对于重要经济物种或濒危物种应从捕捞许可、限额捕捞到流通监管建立整体化的管理制度；二是规范水产苗种生产者义务，要求水产苗种生产者建立包括亲本引种、生产及销售等数据在内的水产种苗生产记录，以加强苗种生产经营的管理；三是强化水产苗种市场监管职能，严厉打击无证生产和假冒伪劣苗种行为，维护良性市场秩序。
5.2.3 提高水产种质资源管理政策的效力
一是细化具体的管理规划以提高相关政策的执行效力。例如在制定增殖放流规定时，渔业部门需就目标的设定、关键技术的开发及开发计划、规格或标准的制定、实施措施及其时间表以及效果评价进行具体规划。对于规格或标准的制定需要进行充分的技术论证。同时效果评价能够检验放流计划的有效性，应对效果评价的实施方法、评价指标进行具体的规定。对于人为的实施不力的情况应采取追责制。同样，其他的养护制度，例如生境的养护、入侵外来物种的治理均需进行具体且能落到实处的规划。二是完善处罚规定，提高违法成本，严格法度。明确对于运输、转载、交易非法捕捞渔获物行为的处罚规定，对该行为实施与违反禁捕或限捕制度的非法捕捞行为同等严格的处罚制度。同时在生境保护制度上，制定洄游通道建闸、筑坝行为的处置措施，完善生境保护制度的法律责任。
5.2.4 构建国家与地方的两级管理体系
日本《水产资源保护法》授予农林水产省及都道府县就水产动植物（含卵、幼鱼等）的保护和利用等制定省令或地方规则的权力，并规定了省令及地方规则立法的内容及范围，从而构建了日本水产种质资源管理的由国家统筹、以都道府县为主力的协同管理体系。针对中国中央和地方在水产种质资源管理上因为权利缺失和责任模糊而造成的管理混乱，一方面可以加强中央政府的统筹管理，另一方面要进一步强化省级政府在水产种质资源保护及管理上的作用。从渔业立法的角度出发，对国家及省级政府在水产种质资源保护及管理上的权责进行明确的规定，建立由国家统筹为主、以省级政府具体实施操作的两级管理体系。
①日本第十二回国会众议院本会议第23号附录，1953年11月30日，日本法令索引官网https://hourei.ndl.go.jp/#/detail?lawId=0000044108。
②农林水产省令相当于中国农业农村部所制定的规章制度以及其他规范性文件。
③资源评估的实施体制见水产资源调查及评估推进委托事业官网http://abchan.fra.go.jp/taisei.html。
④静冈县《县产种苗的管理方针》https://www.pref.shizuoka.jp/sangyou/sa-430/shirasuunagitoriatukaihousin.html。
⑤《关于推进鳗鱼资源可持续利用及管理的通知》（27水推第758号），日本农林水产省水产厅，2015年10月5日，https://www.jfa.maff.go.jp/j/saibai/unagi.html。
⑥《海洋生物增殖放流技术规范——日本囊对虾》，浙江省地方标准，2018年2月7日发布。
⑦日本香川县，《关于水产动物种苗生产、放流以及水产动物育成的基本计划》，2015年4月。
