宋宁而:从“双层博弈”理论看冲绳基地问题

选择字号:   本文共阅读 43718 次 更新时间:2023-10-07 15:48

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宋宁而  

 

内容提要:安倍政府在冲绳美军基地搬迁问题上的博弈目的在于,借国内外“双层博弈”,阐述“积极和平主义”特定逻辑。安倍提出的“积极和平主义”内涵具有不明确性。安倍政府亟须借助围绕基地问题的“双层博弈”等途径,建构全面指导日本内政外交的“积极和平主义”,以期既能使基地博弈成为实现大国发展战略的一环,又能使“实现特定意义下的军事政治大国化”的政策逻辑得到具体“实践”,影响并逐步成为日本社会的惯性思维,进而使人们无意识地忽略“确保日本安全”与“军事政治大国化”之间是否存在必然联系,安倍政府甚至可能因此获得更广泛的支持。

关键词:安倍政府 冲绳美军基地 双层博弈 积极和平主义 话语建构

 

“双层博弈”理论(two-level game)由罗伯特·普特南(Robert D.Putnam)提出,指参与国际谈判的谈判者同时身处两个层面的博弈,不仅要在第一层面上与国外对手进行谈判并达成协议,且必须在第二层面上使协议被有权反对或阻止协议实施的国内成员接受。该理论强调国际谈判中国内政治与国际政治的互动,政治家既要在国际谈判中力求实现本国利益最大化,又要借谈判为由设法建立国内集团联盟,以求一个层面的博弈可以带来另一层面博弈的变局;反之,当局的谈判又因同时受制于其他国家是否接受谈判协议以及国内成员是否同意,不得不步步谨慎。这一理论描述了两个棋盘的格局:国际棋盘对面坐着的是领导人的国外对手;国内棋盘的对面则是各个政党、国会议员、机构代言人、利益集团代表以及领导人自己的政治顾问等。亚历山大·库利(Alexander Cooley)将这一理论套用于分析美国围绕美军驻海外基地与接收国的博弈,冲绳美军基地问题也被认为适用此理论。然而,自第二届安倍内阁成立以来,围绕驻冲绳美军基地搬迁问题、更准确地说是普天间基地搬迁问题,日本政府当局表现出明显超过此前历届内阁的冒进态度,特别是近两年来与冲绳县政府间掀起激烈诉讼战的急切姿态,显然与“双层博弈”论所强调的政府当局由于面对“不得不同时考虑国际谈判与国内决议两个层面博弈”的“复杂格局”而需具备“平衡国内与国际压力的双刃外交”的谨慎态度并不一致。是“双层博弈”理论对基地博弈的解释力不够,还是另有深意?有专家指出“双层博弈”理论“应用于案例分析时有局限性”,那么,以冲绳基地问题为个案进行研究,将不仅有助于检验该理论的实际有效性,且有益于分析日本当局在冲绳基地搬迁问题上的言行真相。

一、冲绳美军基地搬迁问题

判断安倍政府在美军基地问题上的政治博弈性质,首先应弄清是安倍政府态度不够“谨慎”,还是日本政府历来如此。换言之,应判断日本历届政府围绕“驻冲绳美军基地搬迁问题”所展开的博弈是否符合“双层博弈”理论的格局。

第二次世界大战末期冲绳被美军占领,朝鲜战争爆发后美军开始在冲绳大规模建设军事基地。虽然美国于1972年将冲绳“归还”给日本,却要求允许美军基地继续驻扎,足见这一“太平洋要石”的战略重要性。然而,过于密集的军事基地及设施在当地长期驻扎造成了严重的社会、经济和政治问题,这一内因与战后东亚及世界秩序变动的外因相结合,共同推动着美军驻冲绳基地搬迁问题(以下简称“基地问题”)的进程。

冲绳被占领之初,美国的国务院与军部在占领方针上立场对立,但冷战爆发后,国务院随即转向,于1949年5月推出了长期保有冲绳的方针,并获杜鲁门总统批准,自此开启了冲绳地区的军事设施建设历程。1953年,美民政府实施第109号《土地征用命令》,强制征收土地以供军用,终于在1956年激起民愤,引发了整个冲绳的土地斗争运动,基地问题自此显现。

越战爆发后,冲绳的重要性当即上升,美国政府为确保冲绳作为军事基地发挥功能,选择了美日协调路线,于1969年11月与日本政府举行首脑会谈后发布就1972年冲绳回归具体决议事项直接进入谈判的共同声明。1972年5月15日冲绳行政权返还日本后,驻冲绳美军基于《美日地位协定》继续获得相关军用设施和土地的使用权。1976年,两国举行“日美安全保障高级事务级磋商”,制定了《冲绳基地整理统合计划》,但基地返还进展相当缓慢。

冷战结束后,1996年4月,日美政府的《日美安保共同宣言》公布了驻冲绳美军军用设施和基地整合、压缩方案,表明了对冷战后日美安保体制意义的重新认识及对基地问题的重新定位。2001年6月,两国政府共同发布《安全繁荣伙伴关系》,强调了“切实减轻冲绳县民负担,致力于驻日美军相关问题解决”的方针。

2009年成立的民主党鸠山由纪夫内阁曾试图将美军基地从普天间移出冲绳县外,但受到来自在野党与美国的巨大阻力而未果。第二届安倍内阁成立后,当局方针遂变,既强调普天间机场返还,又认定迁往名护市边野古才是正确的解决方案,因此引发冲绳县不满,导致现任冲绳县知事撤销前任边野古填海造地批准令,并引发了国家与冲绳县政府间激烈的诉讼对抗等斗争。

截至2016年3月底,美军军用设施已从1972年冲绳行政权回归日本当时的83处减少到32处,占冲绳县土地面积之比从12.8%下降到9.92%,但冲绳县的美军设施面积占全日本美军设施面积的比例仍高达74.48%。美军基地的存在已成为当地城市规划、公共交通系统建设的重大阻碍。

从问题的形成历程看,日本政府围绕基地问题采取的博弈方式确实符合“双层博弈”理论,显示出随时将“获胜集合”的变化转化为对美议价资源的特质。日本政府既借助进入冷战、越战爆发及冷战结束等美国国内政局变化之机,力推谈判进程;又不放过日本国内政局变动以及美军引发冲绳当地社会问题的契机,向美国政府施压。无论是鸠山、岸、池田内阁期间因日本内政外交诸事未定而整体表现为对美一再确认“残留主权”;还是佐藤荣作上任后因内忧外患基本消除,经济实力日渐雄厚,自民党主流派领袖又大多故去,而做出“冲绳不回归祖国,战后不算结束”的发言;又或是村山、桥本内阁时期借美军强暴冲绳少女案发后的民怨沸腾而说服美国共同设置了“SACO”,并全面展开普天间机场返还问题的日美秘密外交;以及小泉内阁在“9·11”事件后,借美政府对日提出全球范围内反恐新要求的机会,顺势于2002年底促使日美安全保障协议委员会启动对驻冲绳美军基地的整编压缩,都是日本政府密切关注国内外政局变动而迅速采取行动的博弈策略的体现。反之,缺乏对“获胜集合”精确考量的鸠山由纪夫内阁则因普天间搬迁问题遭遇了危机。

二、安倍政府围绕基地问题的“双层博弈”格局

安倍政府的基地问题博弈表面看同样符合“双层博弈”的格局,主要博弈发生在作为基地接受国的日本政府与作为基地设置国的美国政府,以及日本政府和冲绳县政府两个层面上。同时,又因冲绳各方势力呈现出“全岛斗争”态势,促使日本政府为了在第二层面博弈中获胜而对分化县政府与县民格外用心。然而,近年来安倍政府冒进的态度使得两个层面的博弈格局明显失衡,博弈重点几乎全在国内层面。安倍政府在基地问题上展现出的不同于以往的博弈姿态,其实质是什么?为解疑,唯有听其言、观其行。

(一)日美政府间的博弈

一方面,安倍政府与美国政府就美军基地何时、如何搬迁问题进行的博弈与历届日本政府保持一致,盯准了美国在推行“重返亚太”和“亚太再平衡”战略过程中不断加大利用日本力度的变化。安倍晋三一方面坚称“应绝对避免普天间机场的固定化”,另一方面又强调要“切实减轻冲绳地区基地负担”就必须“将机场向名护市边野古地区转移”。在谈及原因时,他指出:“考虑到我国目前所处安全保障环境,我国不能降低包括驻冲绳海军陆战队在内的全体驻日美军的存在及其威慑力,冲绳几乎位于西南群岛的中央,又与我国海上交通线邻近,具有安全保障的地理与战略上的重要性”,因此,“为确保滑行跑道所需面积,积极利用现有美军设施空间,以及在不损害(基地)功能的前提下能用极短时间完成迁移、且最大限度地考虑到对迁入地的自然环境和生活环境的影响等条件,日美政府经讨论得出的结论是,综合满足条件的只有边野古”。但换言之,解决基地问题的关键在于避免普天间机场固定化。但鉴于美军威慑力对日本安全保障的不可或缺,日本必须找到替换的地方,而唯一的替换选项就是名护市。由此可见,日本政府借“美国重返之机”推进基地问题解决的意图显而易见。

另一方面,与“双层博弈”理论关于政府必须“综合考量国际、国内的‘双刃外交’局面做出慎重选择”、“不能忽视这两个层次中的任何一个”的异常复杂性的认识不同的是,安倍政府在密切关注局势变化并享受此前政府留下的博弈红利的同时,采取了显然比以往更冒进的“小步快走”的“细切”策略。借助业已形成的“2+2”框架和2006年出台的《日美再编实施工作行程表》,经反复磋商,2013年4月日美共同发表了《嘉手纳机场以南土地返还计划》,并于同年8月就浦添市与宜野湾市等地区的军用地返还达成协议。从每处返还面积之小可知,基地返还的方式被称为“细切”名副其实。此后“细切”策略一再延续,如:2015年9月28日,日本外务大臣与美国国防部长就《日美地位协定》的《环境补充协定》达成两国间协议;2015年12月4日,达成先行返还普天间机场东侧等两处的协议;2016年4月1日返还东村庆佐次军用地以及近两年来陆续返还汉森军营用地.正如《琉球新报》社论“小规模的返还使得土地所有者无法有效利用空地,收入枯竭,生活已然遭受打击”所评,尽管“细切”策略的成果使安倍政府看似“全力以赴”,但显然象征意义大于现实意义。

那么,安倍政府为什么要不顾批评,煞费苦心做以上形象工程?难道政府不想通过谈判从美军处一次性获得更大规模“可以有效利用的空地”或至少表现出这一意愿吗?或可从日本国内“获胜集合”的变化中找出其中的端倪。因冲绳美军基地的存在,从战后至今累积下来的犯罪、治安、环境以及经济发展问题已使冲绳县民的情绪处在“一触即发”的状态中。再加上2009年鸠山内阁“最低也要搬迁至县外”的承诺使得冲绳民众的期待提升,再难接受边野古搬迁计划。如此看来,安倍政府似乎确实有必要更加主动进取,才有可能获得县民认可。安倍政府实施的过度“细切”策略可以被解释为看准基地问题发展到当前阶段“积重难返之机”所采取的行动。

(二)日本政府与冲绳县政府的博弈

针对安倍政府“全力以赴”“小步快走”的姿态,冲绳县政府采取了“泼冷水”策略。面对2015年12月日美达成的土地返还协议这一看似是“减轻了部分来自基地的负担”的“政绩”,现任冲绳县知事翁长雄志指出:“其实只返还了普天间机场整体的不到0.8%,根本达不到直接排除危险性的效果。”同年达成的《环境补充协定》被有些媒体评价为“减轻美军基地给冲绳地区造成负担的一个重要环节”,是与以往政府一直主张的“基地运用改善”所不同的“具有历史意义的协议”,但冲绳县政府却反应冷淡:“基于该协定所进行的环境调查究竟在多大程度上具有实际效果,前景不明。”

日本政府与冲绳县政府的博弈主要发生在诉讼战中,而博弈之激烈看上去并非“双层博弈”理论关于“国内集团通过施压迫使政府采取有利于己的政策,以实现利益最大化”的理性状态所能解释的。2014年当选的冲绳县知事翁长雄志在认定前任知事在批准边野古沿岸填海造地的命令上存在问题后,于2015年10月取消了这一批准令,自此开始了两级政府间一年多历经相互诉讼、握手和解、再次诉讼三个发展阶段的诉讼对抗。双方五次协商后,2015年10月27日,由防卫省提起,国土交通省大臣下达命令,停止执行对填海批准的取消决定,并在阁僚会议上启动代理执行的相关手续。以此为契机,冲绳县政府提出了审查申请和诉讼各一次,日本政府则提出了两次诉讼。2015年11月2日,冲绳县政府以国土交通大臣的停止执行决定违法为由,向“系争委”提出审查申请。11月17日,国土交通大臣以翁长知事为诉讼对象,向福冈县高等法院那霸分院提起代理执行诉讼。12月25日,县政府向那霸地方法院提起抗告诉讼,要求撤销国土交通省的执行停止决定。2016年1月29日,法院审判长多见谷寿郎提出了“致力于圆满解决诉讼纷争”的和解提案。3月4日,安倍表示接受该方案,但双方意见分歧并无明显改观。7月22日,国土交通大臣再次向福冈高等法院那霸分院提起诉讼,要求认定翁长知事拒绝撤销取消填海批准的行为违法,并于9月16日获法院“去除普天间的危险,只有依靠实施填海,以减轻基地负担”的判决,裁定翁长知事行为违法。9月23日,翁长知事向日本最高法院上诉。12月20日,最高院裁定知事撤销填海造地批准令的决定违法,驳回上诉。当月27日,填海工程在知事被迫撤回取消令后重启。2017年6月7日,翁长知事表示将以冲绳防卫局获得县政府的许可,擅自破坏岩礁,开展边野古新基地建设工程违反县渔业调整相关规定为由,向那霸地方法院提起诉讼。6月20日,翁长知事向县议会提交了再次起诉日本政府、停止工程的决议案。诉讼案于2017年10月10日开庭,目前正在审理过程中。

安倍政府的行动是否符合“双层博弈”理论对政府行为的判断?分析这一博弈过程可知,安倍政府的策略可概括为以下三点。

第一,打造“不断向前推进”的积极态度。无论是防卫省、国土交通省还是安倍以及主要负责基地问题事务的官房长官菅义伟,在整个过程中都表现出行动极其迅捷的特点。从防卫省向国土交通大臣提出审查请求,到国土交通大臣下达命令,再到阁僚会议决定启动代理执行程序,提出相关诉讼,首相接受和解提案,国土交通大臣再次提起违法认定诉讼至最后胜诉,整个过程堪称流畅。但实际上,在诉讼拉锯战中,安倍内阁看似“动作迅速”,但诉讼的结果只是回到两年前、县知事批准填海这一“原点”上,一系列程序上的运作并没有解决任何实质性问题。

第二,不断把“球”踢给冲绳县政府。安倍政府的第二个策略在于不断完成国家方面“应承担的责任”,然后敦促冲绳县政府尽快行动,不要拖延。在翁长知事取消了前任知事的批准令后,安倍政府立即展开行动,在五次集中与冲绳县政府的协商之后,马上启动代理执行程序并向法院提起诉讼。法院的和解提案一出,安倍又立即表态接受。这一系列“组合拳”显然是在向外展示:国家的态度是积极的、主动的、绝不拖延的,冲绳方面不可消极应对。经过精心营造,安倍政府俨然成了“问题的解决者”,而冲绳县政府则成了“麻烦的制造者”。

第三,用司法制度抑制冲绳县的“独立性”。安倍政府的第三个策略是通过诉讼、仲裁等国内统一司法手段,取消冲绳在基地问题上的特殊地位。众所周知,冲绳县之所以与日本政府对抗如此激烈,正是因为这里相对其他自治体具有显而易见的特殊性。冲绳在二战末期经历惨烈战事,战后返还又远晚于本土。此后,又被日本政府当作政治交易的牺牲品,长期提供给美军做基地。时至今日,冲绳依然承担着全日本七成多的美军基地,造成经济社会发展的沉重负担。正是上述特殊性使得冲绳民众及政治团体敢于“叫板”国家政府。但在日本司法制度下,这一政治地位的“特殊性”不仅被无视,反而如翁长知事在2016年9月获法院判决后指出的,司法制度“太过偏向日本政府一方”。日本法政大学教授山口二郎也持相似观点:“这项判决显然是以逼迫冲绳做出普天间和边野古二选一的不合理性为不言自明的前提,以认定冲绳县政府的行为具有违法性……(判决)最不合理处如下述逻辑的表达:其他都道县知事撤销填海许可的判断或许可优先于国家的判断,但冲绳如果仿效,国防和外交就会出现破绽……但(判决)没有回答为何撤销许可就会损害日美信任关系,就会丧失国际社会信任……不得不说是极其不可思议的判决。”日本司法制度标榜公平,却在此次诉讼战中明显偏向国家,扮演了抑制冲绳“独立性”的有效工具。

安倍政府的诉讼战看似不见“借国内博弈之艰难向美政府施压”的姿态,大有一味冒进,“彻底打败县政府”的气势,但依然不能否认,急切的诉讼行为完全可以被解释为对“基地搬迁以及迁至名护市如此重要,县政府怎么可以拖延?”的表述。除了冲绳回归40余年县民已不堪基地之扰这一“急于搬迁”的理由外,迁至名护市在当下阶段之所以如此重要,已被安倍明确归结为国际环境的“恶化”、冲绳战略地位的“提升”以及美国全球战略调整期“留住”美军等,这一做法确实符合依靠国内问题的“国际化”以达到扩大国内“获胜集合”目的的“双层博弈”策略。

(三)日本政府与冲绳县民的博弈

日本政府与冲绳县民的博弈,本质上仍是日本政府对县政治势力的博弈。近年来,冲绳地方选举中反对基地迁入的强硬主张者频频当选。2016年的冲绳县议员选举也以基地迁入反对派获胜告终,当年的参议院选举更使冲绳县20年来首次成为“自民党的空白县”。为应对之,安倍政府巧妙置换概念,置换概念,诱导民意转向,以瓦解冲绳县内各派政治力量的合力斗争。

冲绳县企划部《第九次县民意调查》(2015年)显示,由美军基地所派生的各种需解决的问题中,政府亟须解决的前三项问题分别是“基地返还”(33.2%),“修改《日美地位协定》”(17.3%),“消除美国军人等造成的犯罪与事故”(14.8%)。该调查还显示,对于冲绳县的美军专用设施占全国约74%这一事实,69.1%的受访者认为相比其他地区,冲绳受到了差别对待。以上调查与三年前的调查结果显示出一致的趋向,足见冲绳民众已看清,解决基地问题关键不在消除美军犯罪等问题本身,而在于改变冲绳地区的基地负担明显高于全国其他地区的现状。在2014年的《地域安全保障的县民意识调查》中,对于“中日两国将来是否会因钓鱼岛及周边岛屿问题激化对立”这一问题,40.7%的冲绳县民认为对立将激化,这一数据几乎是本土民众26.1%的两倍;在被问及“你对中国海军军舰及公务船出入南海的问题是否关心”时,3/4的受访者表示关心,显示出冲绳县民相对于本土民众更强烈的安全保障意识。

民意既然“如此”,安倍在此前后所做的关于为了日本安全保障“不能降低驻冲绳美军存在及其威慑力”以及“切实减轻基地负担”“向边野古转移”的几番表态就显得相“合理”,其内部逻辑是:既然冲绳民众解决问题的愿望如此迫切,安保意识又如此强烈,政府必须在确保美军威慑力的前提下解决基地问题,普天间机场必须搬离,但美军绝不能离开冲绳。

概念置换也是安倍政府在诱导民意时经常使用的策略。2014年12月14日进行的众议院选举中,自民党推举的冲绳县四个选区的候选人悉数败北。对此,内阁官房长官菅义伟表示,结果虽然遗憾,但政府将会一如既往依据法令严谨推进基地问题的解决,因为“去除普天间机场的危险及防止其固定化是政府与冲绳县民的共识”。同日,在自民党本部举行的记者招待会上,安倍也提到,不能让普天间机场问题固定化,迁往边野古是解决问题的唯一办法。两位的发言看似迎合民意,实际上是对县民在基地问题上的主张进行了“拆分”。冲绳县民众需要的是军事设施搬离冲绳县,安倍政府却只强调这一主张的前半段——普天间机场的搬离,并反复强化“避免固定化”,以“小步快走”策略转移民众视线,实施将基地迁入边野古的方案。2016年安倍政府支持的宜野湾市长佐喜真淳之所以能成功连任,靠的也是将竞选宣言的重点锁定在“坚决阻止普天间固定化”的同时,承诺将归还地“转化成观光资源”,建造迪士尼乐园。这也是对边野古搬迁计划避而不谈的“概念嫁接”策略。

面对冲绳县民,安倍政府的系列言行,有的看起来似是而非,明明被县民所反对,仍坚称日本政府的基地问题表态是与县民的“共识”;有的更像“固执己见”,明知县民已不堪基地问题之扰,还要强调“美军绝不能离开冲绳”;有的属于“悬崖上的舞蹈”,明知实施边野古搬迁早晚会遭遇县民和竞选对手的批判,还是选择先用拉动经济的竞选承诺暂时性转移视线。但从事态的发展来看,以上言行完全可以用意图扩大“获胜集合”来解释,安倍政府企图将冲绳基地的治安、环境、空间规划等社会问题与国家安全相联系以争取更多支持基地迁至边野古的己方候选人当选。相关策略的实施不可谓无效。2017年以来,自民党推举的冲绳各市长候选人已实现对县政府“代理战争”的三连胜。目前,县内11市中已有九位市长对安倍政府“表示理解”,给此后的名护市长与县知事选举施加了强大压力。

三、安倍政府在基地问题博弈中的“积极和平主义”话语表述

安倍政府在基地问题博弈中看似不符合“双层博弈”理论的言行,其实完全可以解释为应国内外“获胜集合”变化而采取的合理策略。但行为合理并不等同于行为背后的目的合理。安倍政府博弈行为中“用美”意图之昭然,“细切”策略之急切,以及与县政府的诉讼对抗和选举争夺战之激烈,显然不全是为达到“实现基地搬迁”的博弈目的而实施的。这是否意味着安倍政府有着超出基地问题“双层博弈”的其他目的?反观之,在遇到政府当局欲借特定国际谈判的国内外博弈以达到其他目的之情形时,“双层博弈”理论是否存在解释的局限性?为进一步检验,这里将疑是“超越”基地问题博弈目的的言行表述进行归纳解析可知,这些言行首先在于表达“积极”的态度,并在此基础上分别表述了“如何在博弈中积极作为”“为什么博弈中需要积极作为”“博弈中不积极作为结果会怎样”三类内容。

(一)如何在博弈中积极作为?

安倍政府在博弈过程中,已知“积极”姿态本身并非问题所在,关键在于在“积极”的表面行动与博弈的实际收益间过大的落差,似乎实效如何不重要,重要的是面向公众,具体展示如何“积极运作”,从而令其动机可疑。试问,日本政府令自身行为积极程度远超实际需要的动机为何?

“细切”一词,充分说明了安倍政府在基地问题上的“积极”程度。近年来,日美两国间就普天间机场迁移、嘉手纳以南地区的阶段性返还开展了迅捷的“蚕食”行动。对冲绳县政府展开的一系列诉讼博弈似乎同样表现出中央政府企图快速推动问题解决的“诚意”。不仅如此,安倍政府还通过持续的“积极作为”,扮演“问题的解决者”角色,力图反衬县政府的“消极不作为”。尽管宣传得大张旗鼓,但返还面积相对整个机场而言几乎微不足道,而一系列司法程序上的运作并未解决任何实质性的问题,但在基地问题的解决过程中,安倍政府不仅充分展现了解决问题的积极姿态,更向民众展示了“说到做到”的行动力,借基地问题这一日本内政外交的重要课题,进行了“积极”的具体实践。

事实上,安倍政府的这一“积极姿态”并非限于基地问题博弈,而是第二届内阁成立以来的一贯风格。自从2013年安倍在联合国大会的演讲中主张“世界充斥着悲剧,日本承诺将一如既往、更进一步,作为和平、稳定的力量,以国际社会间的协调为支柱。我国将继续努力给世界带来繁荣与和平,以不容置疑的实际成绩与不可动摇的评价为基石,重新高举起‘积极和平主义’的旗帜”以来,“积极和平主义”就被树立为安倍内阁的执政风格。既然基地问题“是影响我国安全保障根基的极其重要、重大的问题”,那么,首相当然有“必要”在基地问题上“积极运作”,以彰显当局时刻贯彻执政理念的执着,而其言行本身又是对“积极和平主义”的生动展现。

(二)为什么在博弈中需要积极作为?

安倍政府在博弈过程中另一个不合常理的表现,就是一直都在不遗余力地强调“必须积极主动把美军留在冲绳”,这个显然与“促使美军搬离”的基地问题博弈初衷相悖而行。毕竟,以美军重要为由向国内政治势力施压可以理解,但不惜与对立方打官司至白热化也要留住美军基地,换言之,把驻冲绳美军的存在当作了解决基地问题的既定前提,其动机很容易受到国内层面博弈中各政治利益集团的攻击,进而可能致“普天间搬迁”的国际谈判成果被推翻。

为什么驻冲绳美军的存在是必要的?安倍政府在基地问题博弈中将这一问题的答案表述为日本面对国际形势变化的应对方略。特别是面对冲绳县民,日本政府利用民调结果,诱导民众将“中国海洋威胁”与基地问题挂钩,利用冲绳县民相比本土民众更强烈的安全保障危机感,不断传递着日本必须主动加强驻日美军威慑力的信息。

近年来,传递“中国海洋威胁”信息的不止基地问题。安倍政府及其智囊利用这类问题以证明近年来国际格局之变,以表达“世界已经变了,日本怎能还不变”之意。日本国际论坛负责人伊藤宪一在一篇智库报告中指出:“我做出这一建议(积极和平主义)的最大理由当然就是美苏两大阵营的东西冷战格局的消失以及此后发生的国际形势的根本性变化。”“国际形势的根本性变化”指什么?伊藤认为,首先是中国的崛起,“对东亚地区和平稳定具有决定性影响力的,第一是美国,第二是中国”;其次,中国的国防预算连续20年以上保持两位数的增长势头,不断进入海洋、宇宙、信息等新领域,“给他国带来了不安”;再者,朝鲜的核试验也被认为是日本必须转变国家安全保障战略(NSS)理念的重要原因,因为“日本直接受到朝鲜的核导弹开发的威胁,有必要重新明确定义‘专守防卫’的意义了”。作为“积极和平主义”的主要提出者,伊藤的观点与安倍言论的逻辑一致性是显而易见的。安倍认为,美军对冲绳乃至日本安全“极其重要”。联系到近年来日本政界与媒体大肆宣扬的“中国海上威胁”论与“日本海上航道安全”论可知,中国似乎正属于安倍政府及其智囊认定的“国际形势的根本性变化”。

那么,面对国际形势的根本性变化,日本政府又当如何自处?日本以往的理念被伊藤认定为错误的“消极和平主义”。“‘一国和平主义’最终只会沦为依赖美国的和平主义,难免坠入国防国家建设论的‘一国防卫主义’中。”要避免错误就应认识到,日本战后的和平繁荣都得益于“民主主义圈”构成的“不战共同体”,因此必须主动强化与美国这一“不战共同体”核心的同盟关系。

(三)博弈中不积极作为结果会怎样?

安倍政府“双层博弈”中的明显不合理处,还在于不加证明地认定美军不在场会带来日本有危险的后果,因此认定日本只有积极运作留住美军才能确保日本安全的国家利益,亦即得出了促使美军搬离的基地问题博弈利益与国家利益相悖这一匪夷所思的结论。

安倍政府以积极姿态处理基地问题时,十分注重对自身行动功效的展示,以表述“积极运作留住美军”就是维护国家利益的逻辑。正如安倍自称的“减轻(冲绳)负担是我们的政治使命”,为了完成这一使命,日本政府十分强调“一项一项任务切实地推进”所取得的“成绩”,特别是与“仲井真前任知事之间达成的共识”是“极其重要的课题”。而基于1996年日美协议所约定的美军北部训练场的返还,虽然并非出自安倍任内,但安倍将之称为本届内阁期间“实现了本土复归后的最大返还”,收归自己任内成果。

此外,还有用留住美军实现强化日美同盟的外交成果。对此,安倍指出:“东道国(基地接受国)的支持对确保日美安保体制顺利有效实施、维持强化日美同盟关系极其重要,因此我国应该成为主动的判断方与提供方。就同盟关系的具体投入程度而言,其性质不该是应美军要求而进行决定,而是就我国安全保障环境等各种要素进行综合勘察,并在日美两国间充分交换意见的基础上主动决定投入程度。”既然强化同盟对日本安全如此重要,安倍政府对基地问题的主动投入自然“功不可没”。

相反,冲绳县政府和日本前执政党民主党的消极态度与言行则被安倍政府批判为有害的。安倍曾指责民主党鸠山内阁时期处理普天间机场问题上的“失误致使国家利益一味遭受损失”并“极大地伤害了冲绳当地县民,给日美同盟的信任关系造成了致命的裂痕”这句话中既表达了“消极和平主义”的“危害性”,又反衬了安倍政府修补同盟关系的成果。只是,正如法学学者山口二郎所质疑的:“为何撤销(填埋地)许可就会损害日美信任关系?”换言之,“不让美军留在冲绳”与“致使国家利益受损”间的关系不得而知。

日本政府对国际事务“积极作为”带来的正负性影响,是近年来学界,政界经常论及的话题。主持过“安全保障法律基础重建恳谈会”的著名学者北冈伸一指出:战后日本的繁荣正是建立在稳定的世界秩序的基础之上。因日本政府实施NSS和“积极和平主义”而认定日本会出现军事膨胀“纯属无稽之谈”。

除了“积极无害论”外,还有“消极有害论”。松元雅和指出,和平有“事态和平”、“手段和平”和“目的和平”之分。北冈伸一认为,“为了达到和平的目的,只使用和平的手段做表面文章的和平主义是冷战后20年日本外交最大的障碍”。他直指“消极和平主义”的“危害性”。既然“积极”对“日本安全这一国家利益”如此“有用”,而“消极”如此“有害”,那么安倍政府自然要为了实现维护国家利益的结果而“积极运作留住美军”。

至此已知,安倍政府真正的目的在于借助国内外两个层面的博弈,进行“鉴于近年来的国际秩序变化,为确保当前日本的和平安全,(在博弈中)应如何展现积极作为,为何要积极作为,以及积极作为的效果”,亦即进行有关“安倍政府的积极和平主义”的内涵、必要性、影响力的逻辑阐述。

然而,既然“积极和平主义”在2009年伊藤宪一等所提交的《积极和平主义与日美同盟的方向》这一智库报告中已获得了学术上较为系统的阐释,安倍政府为何还要借基地问题的“双层博弈”大做“积极和平主义”建构的文章?

2013年9月26日,在第68届联合国大会的演讲中,安倍晋三表示日本今后要“高举‘积极和平主义’旗帜”,公开提出了“积极和平主义”的概念。从安倍此后的执政实践来看,作为新指导理念的“积极和平主义”既非如安倍所称只用于“协调国际社会”,又不必然以“解决纷争、侵略和恐怖袭击等国际问题”为目的,而是一项针对日本内政、外交、安全的综合性指导方针。但是,正如PHP综合研究所的首席研究员金子将史所指出的,2013年发布的“‘国家安全保障战略’将‘积极和平主义’定为基本理念,却未对其进行系统界定”,国内外学界的相关研究多未提及这一概念本身在经历了从“积极和平主义”到“安倍政府的积极和平主义”的转换后所产生的内涵不确定性,以及安倍政府亟须借助一系列文本进行这一概念的内涵逻辑建构的基本事实。显然,安倍政府所需要的并不是作为学术理念的“积极和平主义”而是可以为己所用的、具备特定逻辑的“安倍政府的积极和平主义”。围绕基地问题的博弈涉及日本内政、外交各领域,正是安倍政府用以建构“积极和平主义”话语的“理想文本”。安倍通过国内国外两个层面上的生动博弈,表述了这一特定逻辑并用具体行动使之程式化。

四、安倍政府基地问题博弈的“积极作为”动向

安倍政府在普天间基地搬迁问题上,既看准了美国的全球战略调整以及对日本期许的变化,又借助了国内选民和政治集团相比以往更高的期望,还利用了近年来东亚秩序变化中日本国内成员对安全保障需求有所提升且仍对美国军事保护伞需求维持着惯性思维的时机,通过反复的国内外博弈的实践,试图在“为确保世界变动中的日本的安全”与“日本必须(在博弈中)积极作为实现特定变动”之间建立起特定的逻辑关联。

虽然以上分析表明,在当局利用国内外博弈实现其他目的时,可能出现“双层博弈”理论无法完全解释其博弈行为的情况,但必须看到,正是“双层博弈”理论所提供的理性行动者的理论框架,使得安倍政府在博弈行为中“不合情理”处被准确找出,从而揭示出“积极和平主义”外交理念与安倍政府执政理念的对接及其被应用在基地问题“双层博弈”上的事实。因此,本文更应进一步追问,作为“积极作为”行为对象的“特定变动”究竟是什么?既然安倍政府的博弈行为背后有着比实现基地搬迁更大的意图,那么要把握其博弈真正旨在实现的“特定变动”,唯有全面观察日本政府在涉及冲绳基地问题上的整体性动向。

(一)以基地问题为支点寻求对美诉求的转变

首先将时间线拉长,观察基地问题在日本对美关系的调整中曾经和正在扮演的角色。战后至今,冲绳基地“问题化”可谓日趋严峻。日本政府与其说是需要美军的存在,不如说是需要利用美军基地的问题创造时机与借口,且美国驻军引起的社会问题在当地积怨已深。随着时间的推移,初始阶段美军在冲绳及其他地区依据相互防卫协定,对军队的犯罪、环境污染等问题免于接受国的国内法制裁的治外法权逐步受到挑战。这一点,从2016年4月美军前陆战队队员施暴杀害冲绳当地女白领后,美国高层鞠躬谢罪、两国调整相关协议、缩小基地“军属”的认定范围等行动中已可获知。冲绳地区的美军基地相关事故、犯罪事件、环境污染等社会问题正受到民众愈加严厉的苛责,日本政府与县政府更是争相用基地问题做文章,社会问题的政治化倾向显著。

随着问题的发生,日本政府在对美关系上经历了从战后追求安全保障利益,到冷战初期寻求经济发展空间,再到越战后谋求在国际社会中的更高地位,至后冷战时期寻求本国在日美关系中更大主导权的转变,而每次转变,冲绳基地都是不可缺少的“理由”。至近期,这一诉求不仅再次转变,且因日本当局认定国际形势变动剧烈,致使转变更大,力图使日本成为与美国对等的“正常国家”。安倍在2014年的首相记者招待会上被媒体问及“首相的‘正常国家’愿景”时回答如下:“新安保法制整备的基本方针就是考虑在我国周边安保环境愈加严峻的背景下如何守卫国民的生命和和平的生活”,担负这一守卫使命的正是“此刻正在索马里海域、东海的上空及海上执行各种任务的自卫队”。而首相辅佐官的解释更为“露骨”:“在如此激荡的世界局势变动下,特别是与企图走向海洋的中国和自称拥核的朝鲜为邻的日本,仅靠膜拜日本宪法能维持东亚的长久和平吗?”他指出,“这样的疑问才意味着日本终于有了正常国家的意识”。冲绳基地作为美军在日军事力量的集中分布地,被安倍以“安全保障”为由认定为具有安全保障的地理与战略上的重要性,因此,既要加强自卫队部署,又要维持美军的存在和威慑力。基地问题可谓是撬动日美关系的支点。

(二)利用基地问题加速冲绳与本土的“一体化”

拓展空间视野可知,冲绳位于东亚与东南亚海域中间,对位于东亚一端的日本政府而言,加强与冲绳的“一体化”是强化东海、介入南海的关键一步。两级政府对决程度之激烈正揭示了安倍政府借基地问题“积极主动”去除国家与冲绳县政府之间对抗“痼疾”的战略意图。

首先,安倍政府正积极加强冲绳与本土“一体化”的“基地问题意识”。正如日本财团的智库报告《安倍外交的15个视点》中指出的,在安倍政府对冲绳美军基地问题的外交政策所进行的深层次重新调整中,首先要明确“解决冲绳美军基地问题不可或缺的第一步就是建立起共同的、具有日本整体性的问题意识”。事实上,安倍政府成立以来,一直在处心积虑地强化旨在消除冲绳“独立性”的“一体化”的“本土—冲绳经济圈”意识。在关于普天间基地的搬迁问题上,安倍总在强调,这是基于“我国的安全保障环境”的需要。但所谓日本的安全保障环境的变化,其中有些变化相比冲绳美军基地,反而与本土基地距离更近,显然与冲绳地区本身的安全没有直接的关联,例如朝鲜核问题;有些虽然相对本土与冲绳比较接近,但也不存在实际意义上的关联,例如南海问题;再加上钓鱼岛争端,各种因素都被“打包”成“日本安全保障环境问题”,不断传递给冲绳民众及所有日本国民。

其次,安倍政府在推动更趋“一体化”的“本土—冲绳经济圈”的形成。2013年初,在政府经济再生本部确定的经济增长政策中,最重要课题包括“能源环境等领域产业再兴的规制改革”“支持中小企业走向海外的国际展开”“老龄化与降低核能依赖度背景下的市场创新培养”三项。冲绳县一直致力于推进信息通信、护理、环保相关产业事业的发展,十分契合近期的国家经济政策。且冲绳地区与东南亚各国距离较近,在市场及劳动力吸收方面有着区位优势,随着美军基地的逐步返还及国家政策的引导支持,冲绳地区的产业结构将在以上各领域与本土联系更密切。经济上更为密切的“本土—冲绳经济圈”无疑将会从根本上推动本土与冲绳“一体化”。

近期来看,在日美关系对基地问题持续发挥影响的同时,“积极作为”的安倍政府将在与愈发自主的县政府围绕基地问题的博弈中,施加越来越多的来自国家政府的影响。而美国政府相比以往,却正在越来越多地、并且在很大程度上是“主动地”扮演起建议的接受方、问题的应对者、问题的协商方等消极被动的角色,使得两个层面的博弈,至少在表面上看起来因国内博弈权重过大而“失衡”。事实上,无论是安倍政府的博弈所图,还是利用博弈的其他所图,都不会妨碍甚至有益于美国的政治利益,日美政府间博弈只是隐藏在了日本国内博弈背后而已。

(三)实现基地问题与周边海域“问题”的“联动”

安倍政府在淡化基地问题的“特殊性”方面,刻意营造本土与冲绳“一体化”效果的同时,也在主动利用各种手段,将基地问题纳入钓鱼岛争端等东海问题之中,再将东海问题与南海问题捆绑,“联动”正在扩大。

首先,目前的基地问题已经且将进一步被纳入作为整体的日本东海战略之中。2016年度的日本《防卫白皮书》称:“约有1000座岛屿的西南地区是部队配备的空白地区。鉴于近年来严峻的安全保障环境,防卫省和自卫队为确保事态发生时自卫队能迅速持续应对,正不断强化西南地区的防卫态势。因此,在与那国岛新编了沿岸监视部队,并探讨在奄美大岛、宫古岛、石垣岛配置警备部队。”既然被置于“严峻的日本安保环境”和“地区防卫空白”的统一前提下,基地问题的博弈必然要与东海海域的其他问题相纠葛,推动日本自主防卫能力的持续提升。

其次,日本政府正在将东海问题与南海问题相捆绑,实施“两海联动”战略。日本政府将继续近年的做法,重视外交、政治游说,国际多边场合演说等多元化手段,将两海问题捆绑,高调实施“中国海洋威胁”论的国际舆论动员战略。这一点,从2017年以来南海问题逐步降温、中日关系出现回暖迹象后,“两海联动”的国际舆论造势仍然不止的事实中可以窥知。同时,诸如派遣海上自卫队直升机航母“出云”号巡航南海这一类的举动也在继续出现,安倍政府介入南海的力度仍在升级。

“联动”甚至会通过与其他概念相结合实现扩大化。正如2016年5月的七国集团峰会上,作为轮值主席国的日本硬将南海、东海问题塞进《首脑宣言》,与西方国家对中国经济摩擦相“捆绑”。安倍政府通过“联动”扩大化谋求提升自身在西方主导国际秩序中影响力的动向也在逐步显现。

无论是从对日本政府的冲绳基地问题长期诉求的分析中,还是从对日本国家发展规划、国家发展战略中冲绳地位的综合考量中,都可以看到日本当局在基地问题博弈背后潜藏着的更大抱负,即意欲把普天间基地搬迁问题博弈及其他涉及冲绳基地的相关事务当作抓手实现“特定变动”:在依靠日美同盟并对中国及东北亚各国保持距离的同时,强化日本自认为有能力主导的对东南亚各国关系,据此拓展战略空间,实现以此为前提的日本军事政治大国化,亦即“安倍主义”。

“积极和平主义”这一并未被系统化论证的概念正借助冲绳美军基地等“问题”的解决而逐步按照安倍政府的整体设计被建构。安倍政府既能借“积极”之名使基地问题本身向有利于实现自身政治利益的方向推动,从而成为国家发展战略中的“一步棋”,又能通过基地问题的“双层博弈”进行“积极和平主义”的具体“演绎”,使得“事关日本和平繁荣,为确保安全,必须积极主动作为,实现特定意义下的军事政治大国化”的逻辑借助一系列的具体“实践”逐步成为日本社会的惯性思维,使人们无意识地忽略“确保日本安全”与“军事政治大国化”之间是否存在必然联系,安倍政府甚至寄希望于在实施这一国家战略的过程中获得更广泛的支持。这一点在解读安倍政府以及后安倍时代政府的相关政策时需要引起足够的重视。(注释略)

宋宁而,中国海洋大学国际事务与公共管理学院政治学系副教授,中国海洋大学日本研究中心研究员。本文原载《日本学刊》2017年06期。

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