温泽彬:区域协同立法的宪法规制

选择字号:   本文共阅读 4466 次 更新时间:2023-08-31 22:24

进入专题: 区域协同立法   宪法原则   宪法依据   合宪性控制  

温泽彬  

 

摘要: 宪法是区域协同立法权的行使依据。区域协同立法需要遵循宪法上的中央统一领导、国家机关工作提质增效和社会主义市场经济原则。宪法上的人民主权、发挥地方主动性和积极性,以及地方性法规的制定权是区域协同立法的宪法依据。从我国的立法实践来看,作为区域协同立法依据的“区域协调发展的需要”具备特定的规范内涵,包含了制度事实和社会事实两方面的内容。区域协同立法的合宪性控制要在实体上坚持区域利益与国家利益并重的原则,在程序上区分直接管理事务和间接管理事务,对前者的协同立法主要依靠事后的备案审查机制,对后者的协同立法侧重于在事前通过宪法解释进行合宪性控制。

关键词: 区域协同立法 宪法原则 宪法依据 合宪性控制

 

为了回应地方在经济社会发展中的协同立法需求,《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)和《立法法》新增了区域协同立法有关规定。从区域协同立法有关规定在《立法法》所处的章节和条文的内容来看,《立法法》将区域协同立法归属为地方性法规。[1]这一规定在表面上回应了有关区域协同立法的合法性和效力的争议,但跨区域立法本质上是央地权力的配置问题,在缺乏《宪法》明确规定和宪法解释机关权威解释的情形下,协同立法机关是否有权管辖协同立法事项依然存在疑问。[2]因此,我们还需要从宪法上为区域协同立法寻找依据和界限,以完成区域协同立法的合宪性调和。

国内诸多学者已认识到为区域协同立法寻找宪法依据的重要性,并展开了有关研究。较早的研究成果将区域协同立法解释为原《立法法》第72条规定的“实际需要”,由此推导出有关地方人大及其常委会可以联合起来共同制定统一的地方性法规,只要不同宪法、法律和行政法规相抵触就可以了。[3]也有学者从国务院组成部门的联合立法权来类推区域协同立法的合法性,认为二者的实质都是立法权的行使问题,而非配置问题,对现行立法体制没有影响。[4]此外,还有学者主张《宪法》赋予国务院规定中央和省级政府职权划分的权力,因此,国务院应当承担起为区域合作供给规则的职责。[5]近来的研究者提出《宪法》序言中的科学发展观和新发展理念明确包含了地区协调发展的内容。[6]也有学者认为,可以通过解释《宪法》中两个积极性原则和《立法法》中不抵触原则来证立区域协同立法的合法性。[7]在对前述观点进行整合的基础上,有学者对区域协同立法的宪法依据进行了层次上的区分:根本制度和根本任务依据,反映立宪的原意,发展理念则体现了修宪后宪法内涵所产生的与时俱进的发展变化,宪法上的职权职责为区域协调发展中的权力运行提供了基本依据。[8]部分学者虽未明确提出区域协同立法需要明确的宪法依据,但认为跨省域立法作为中央事权,只有全国人大及其常委会、国务院有权制定。[9]此外,还有学者主张区域协同立法属于现有法律规定的地方立法权的范围,是拥有地方立法权的地方立法机关以现有制定地方性法规的立法权限开展的立法活动,并非在我国立法体制外,有一个凌驾于区域内各行政区域之上的新立法主体以新立法权限开展的立法活动,因而它依然属于地方立法的范畴。[10]总之,学界对区域协同立法的宪法依据尚未形成较为一致的观点,即便是提出宪法依据的学者也未对区域协同立法的合宪性边界展开清晰的阐述,这些问题都还需要进一步澄清,本文将尝试对这些问题进行探讨。

区域协同立法是贯彻宪法的改革产物,当然应有宪法依据。《立法法》未明确区域协同立法具体内容,如何评价区域协同立法是否符合宪法依据,应明确其宪法依据和宪法原则精神,需要在宪法上挖掘其宪法原理。只有明确其宪法依据,才能指导区域立法工作。因此,明确区域协同立法的宪法依据,并阐明如何在宪法框架下行使区域协同立法权,这是本文的基本命题。为了论证这一命题,本文按照以下结构展开:首先,分析区域协同立法的宪法原则依据何在;其次,指出区域协同立法的宪法依据,结合宪法规范条款阐明区域协同立法权的性质与定位;再次,从地方性法规权限角度进一步探讨区域协同立法内容的宪法拘束;最后,从合宪性控制考虑,分析区域协同立法的合宪性控制要件。

一、区域协同立法应遵循的宪法原则

我国的国家结构形式是单一制,遵循“中央的统一领导”是对区域协同立法提出的首要要求,在不损害中央统一领导的前提下,地方人大及其常委会需要积极履行中央委托的协同立法任务。此外,作为地方事务管理权的新型行使方式,区域协同立法还要满足《宪法》第27条中“不断提高工作质量和工作效率”的要求和《宪法》第15条规定的“社会主义市场经济”的发展方向。因此,在宪法原则层面,中央统一领导既为区域协同立法划定了边界,也在立法权力体系内为区域协同立法提供了正当性。国家机关工作提质增效和市场经济原则从组织优化和经济发展方面向区域协同立法提出要求。区域协同立法应当尽可能落实这些宪法原则。

(一)坚持中央统一领导原则

《宪法》第3条第4款规定:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”修宪机关在发挥主动性和积极性这一规定之前明确指出“在中央的统一领导下”,这实际上限定了地方发挥主动性和积极性的范围。地方的区域协同立法不能损害中央的统一领导,只能在地方事务管理权范围内开展,而中央可以对区域协同立法进行主动干预,以中央权威推动特定区域或事项的区域协同立法。这对地方人大及其常委会提出了消极和积极两方面的宪法义务。

1.地方人大及其常委会的区域协同立法负有不损害中央统一领导的消极义务。在单一制下,地方受中央的统一领导,地方政府的权力往往由中央政府授予。[11]“协同立法与现行的单一制国家结构形式有不相容的一面。”[12]基于我国的单一制结构,我国现行《宪法》侧重于规范中央和地方立法权的纵向关系,对于地方立法权之间的关系则没有明确的规定。《宪法》对地方立法权相互间的关系没有明确规定并不代表地方立法权可以忽视中央的统一领导而共同协商确定立法事项,相反,单一制原则不允许地方通过各种方式损害中央的统一领导,跨行政区域的立法行为原则上应当由中央统一制定法律或者行政法规,授权地方开展区域协同立法是为了进一步发挥地方的主动性与积极性。

在我国的立法体制内,国务院组成部门可以联合立法,但省级人大及其常委会的协同立法权并不能被默认为隐含在其职能的含义中。国务院组成部门的联合立法是在国务院可以对各部门强有力的领导下展开的,这就确保了各部门难以通过联合立法的方式损害中央的统一领导。而全国人大及其常委会、国务院与地方人大及其常委会并非领导关系,如果全国人大及其常委会不能对地方人大及其常委会的区域协同立法进行有效控制,那就可能出现地方保护主义的情况,损害其他地区和国家整体利益。故而,在我国的单一制结构下,《立法法》规定的区域协同立法只能在不损害中央统一领导的前提下开展。

2.地方人大及其常委会负有积极履行中央委托的区域协同立法任务的义务。作为区域协同立法前提的“中央的统一领导”,它为区域协同立法确定了边界的同时,也为区域协同立法提供了发挥功能的场域。现有的区域协同立法很多都是在中央的统一部署下实施的,中央可通过发布国家政策或者制定法律等方法推动地方区域协同立法。如《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》就明确提出:“加强区域立法工作的合作与协调,形成区域相对统一的法制环境。”为长江三角洲地区区域协同立法提供了大概的框架。再如,《黄河保护法》第6条第3款规定:“黄河流域相关地方根据需要在地方性法规和地方政府规章制定、规划编制、监督执法等方面加强协作,协同推进黄河流域生态保护和高质量发展。”这些政策和法律体现了中央对区域协同立法的领导地位,地方人大及其常委会需要积极作为,主动推动有关领域的协同立法才符合《宪法》中“在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性”的原则。

(二)提高国家机关工作质量和工作效率原则

《宪法》第27条规定:“一切国家机关实行精简的原则,实行工作责任制,实行工作人员的培训和考核制度,不断提高工作质量和工作效率,反对官僚主义。”按照这一规定的精神,地方立法机关也要提高工作质量和工作效率,避免制度空转,开展区域协同立法是新时代落实《宪法》第27条精神的新举措,立法权能够有效提升立法工作质量和工作效率,与此同时,立法文本也应符合“不断提高工作质量和工作效率”的宪法规定和宪法精神。

在我国的单一制国家结构下,针对跨区域事务的立法本应由全国人大及其常委会制定法律或者国务院制定行政法规,然而,“我国幅员辽阔、人口众多,各地区自然资源禀赋差别之大在世界上是少有的,统筹区域发展从来都是一个重大问题”。[13]中央立法机关针对所有跨区域的自然资源或跨区域的经济管理事务专门立法,是不太现实的。无论是全国人大及其常委会还是国务院,它们除了立法工作还要承担监督、指导、检查等多方面的工作,难以针对全国所有的跨区域事务开展有效的立法调研和论证。此外,中央立法不如地方立法灵活,针对跨区域事项的中央立法在应对经济社会发展局势的变化时反应往往不如地方性法规迅速,由中央立法规制区域事务的成本较高,但立法效果并没有显著提升。

1.区域协同立法应能有效提升立法工作质量和工作效率。为了提升立法效率和质量,区域协同地方可以就共同治理事项开展协同立法,避免重复立法,有利于区域协同治理。比如,自然环境的毗连性和经济发展的关联性在一定区域内形成了天然的共同利益,然而各地立法机关制定地方性法规时往往只从当地经济社会发展考虑,忽视区域内的共同利益。这很可能导致不同行政区域的立法机关针对同一事务重复立法。这种重复立法基于各自不同的利益诉求产生,它们往往不能形成合力,区域内整体利益得不到维护。

2.区域协同立法配置应能有效提升区域协同地国家机关的工作质量和工作效率。邓小平曾指出:“效率不高同机构臃肿、人浮于事、作风拖拉有关。”[14]在忽视区域共同利益的情况下,各行政区域还可能盲目追求立法政绩,制定重视数量而忽视质量的“大而全”立法,不利于各行政区域国家机关工作质效提升。因此,加强区域协同立法应符合《宪法》第27条精神,各行政区域立法机关通过相同的立法文本避免重复立法的问题,各行政区域协商沟通增强立法的可操作性,而且在实践过程中该立法文本能起到提升区域协同机关的工作质效的立法效果。

(三)促进市场经济制度建设原则

区域协同立法是对《宪法》第15条规定的社会主义市场经济制度的进一步落实。“建设全国统一大市场是建设高水平社会主义市场经济体制的必然选择。”[15]《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》明确提出要优先推进区域协作:“结合区域重大战略、区域协调发展战略实施,鼓励京津冀、长三角、粤港澳大湾区以及成渝地区双城经济圈、长江中游城市群等区域,在维护全国统一大市场前提下,优先开展区域市场一体化建设工作,建立健全区域合作机制,积极总结并复制推广典型经验和做法。”[16]由此可见,根据我国宪法和国家政策的精神要求,区域协同立法应以经济发展协同性为主要目标,即在立法权限内,明确“区域经济一体化”“建构统一大市场”的立法目标,配置相关因素作为立法事项。[17]

当前,全国统一大市场的建设更加强调要破除地方保护和区域壁垒,清理废除妨碍依法平等准入和退出的规定做法。习近平总书记曾针对长三角一体化发展战略指出:“以一体化的思路和举措打破行政壁垒、提高政策协同,让要素在更大范围畅通流动,有利于发挥各地区比较优势,实现更合理分工,凝聚更强大的合力,促进高质量发展。”[18]区域协同立法要在不改变行政隶属的情况下,打破行政壁垒,在市场监管和要素流通方面为市场经济提供有效的法治保障。以区域协同立法保障社会主义市场经济的发展和完善,宜从以下方面着手:

1.要以区域协同立法的方式在一定区域内建立和完善统一市场和公平竞争的规范体系。建立涉企优惠政策目录清单并及时向社会公开,及时清理废除各地区含有地方保护、市场分割、指定交易等妨碍统一市场和公平竞争的规范性文件,全面清理歧视外资企业和外地企业、实行地方保护的各类优惠政策,对涉及市场规制的规范性文件开展公平竞争审查。

2.要以区域协同立法加强区域产业协同发展。探索制定地区间产业有序转移的协调合作机制,通过建立重大问题协调解决机制达成区域产业协同发展的合意,进一步推动产业合理布局、分工进一步优化。让招商引资在法治环境下实施,鼓励各地区持续优化营商环境,依法开展招商引资活动,防止招商引资恶性竞争行为,以优质的制度供给和制度创新吸引更多优质企业投资。

3.要以区域协同立法方式加强对不正当竞争的监管。市场主体的不正当竞争行为既不利于社会主义市场经济健康发展,也侵害了市场经营者和消费者的合法权益。当下新兴的平台经济、共享经济等领域不正当竞争行为,网络黑灰产业链条,新型网络不正当竞争行为等问题呈现出涉及范围广、取证难度大、与公民利益紧密关联等特点。传统的各地区分别监管模式处理这些问题较为棘手,通过区域协同立法完善市场监管应是社会主义市场经济的题中应有之义。

二、区域协同立法的宪法规范依据

基于《宪法》第2条第1款确立的人民主权原则,人民对国家事务、经济和文化事业以及社会事务享有广泛的管理权,全国人大和地方各级人大的立法权是人民行使管理权的具体形式。在我国现行人大制度之内,立法权只存在中央立法权和地方立法权两种样态。区域协同立法并未设立新的立法权,《地方组织法》和《立法法》规定的区域协同立法权是实施地方立法权的新方式,其宪法依据在于《宪法》第2条、第3条第4款和第100条。为下一步规范区域协同立法权行使,还有必要结合上述宪法规范条款阐明区域协同立法权的性质与定位。

(一)基于地方事务管理权的地方立法

区域协同立法是一项地方事务管理的新型立法形式,而《宪法》第100条是针对地方人大及其常委会立法权的专项条款。为保障地方人大在符合《宪法》的前提下,充分运用区域协同立法权来管理好地方事务,同时发挥地方积极性,有必要从《宪法》第100条的规范本质及其发展脉络中,将区域协同立法置身于《宪法》有关人大制度的规范体系中,分析其性质及本质。

结合我国《宪法》文本和修宪历程,[19]不难发现,《宪法》第2条、第3条第4款在规范脉络上与第100条关联较为紧密。《宪法》第2条确定了人民主权原则,各方面国家事务的管理权在终极意义上是属于全体人民的。管理权是与领导权有所区分的概念,与管理相比较,领导是统领全局,管理则是直接执行。[20]我国社会主义的宪法应充分体现人民是国家的主人这一重要思想,保障人民享有广泛的权利和自由。当然,这些权利中最重要的是保障人民参加管理国家事务和社会事务的权利。[21]为了确保人民能够管理国家,宪法确立了人民代表大会制度作为我国的根本政治制度。“人民代表大会制度之所以能够成为我国的适宜的政治制度,就是因为它能够便利人民行使自己的权力,能够便利人民群众经常经过这样的政治组织参加国家的管理,从而得以充分发挥人民群众的积极性和创造性。”[22]从本质上来说,人民代表大会制度就是人民管理国家事务的主要方式。

人民可以通过全国人民代表大会管理国家事务,也可以通过地方各级人民代表大会管理地方事务。《宪法》第3条第4款规定,“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。在人民的授权下,地方人大及其常委会的地方事务管理权按照“遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”来展开。从新中国宪法的发展历史来看,“发挥地方的主动性、积极性”的内涵经历了从中央统一立法到逐步向地方释放立法权的变迁过程,这大大丰富了地方人大及其常委会实施地方事务管理权的方式。1954年《宪法》第58条就已经确认了地方人大对地方事务的管理权。地方各级人民代表大会是地方国家权力机关,在本行政区域内,密切联系群众,广泛吸收人民群众意见,管理地方性的国家事务,是各地方人民行使国家权力的机关。[23]但当时地方各级人大主要依据中央的统一立法来管理地方事务,后来发现“一切都由中央制定、颁布,并且定得很死,全国一刀切,那就很难适应千差万别的具体情况,不是挂一漏万,就是主观主义,实践证明不行”。[24]

为了让地方人大更好地管理地方事务,地方事务管理权的实施方式迎来了它的第一次扩张。1979年《地方组织法》规定了省级人大及其常委会的地方性法规制定权,1982年《宪法》对此予以确认。在修宪者看来,这是对“发挥地方的主动性、积极性”的新诠释,《宪法》这样规定,既有利于发挥中央和地方两方面的积极性,又避免把两种制定法的性质等同起来,这是比较恰当的。[25]此后,2000年《立法法》赋予较大的市地方性法规制定权,2015年《立法法》赋予所有设区的市地方性法规制定权,2018年《宪法修正案》对此予以认可,“发挥地方的主动性、积极性”的规范内涵再次扩大。地方人大及其常委会发挥地方的主动性和积极性的方式从1954年《宪法》制定时的“中央议事,地方办事”,[26]发展到省级和设区的市都可以制定地方性法规自主管理地方事务。因此,地方人大及其常委会的地方性法规制定权本质上来源于地方事务管理权,随着“发挥地方的主动性、积极性”的内涵变迁,地方事务管理权的实施方式也逐渐丰富。由此可见,《地方组织法》和《立法法》对区域协同立法的设定,应视作全国人大以宪法为依据,为适应地方事务管理权的变迁而推进的立法权创设。

(二)作为实施地方事务管理权新方式的区域协同立法

从《宪法》第100条的文本表述中,即便很难直接得出允许地方人大及其常委会开展区域协同立法活动的依据,但结合前述地方事务管理权的内涵,我们可以推导出区域协同立法仍处于地方事务管理权的范围内,它是地方人大及其常委会发挥主动性、积极性的新方式。当前的区域协同立法行为虽然在形式上有多个地方立法机关参与,但它在本质上依然是传统的地方立法行为,协同立法过程中并未产生中央立法权和地方立法权以外的立法权。这在区域协同立法的文本形式和制定程序上体现得十分明显。

在部分协同立法中,协同立法行为没有形成统一的立法文本,形式上依然保持着地方立法的特点。如川渝两地在嘉陵江流域生态环境协同保护的立法中,四川省通过了《四川省嘉陵江流域生态环境保护条例》,重庆市通过了《重庆市人民代表大会常务委员会关于加强嘉陵江流域水生态环境协同保护的决定》,二者不仅在文件名称上有所区别,而且在文件体例与内容上也存在较大不同,协同立法与分别立法并无本质上的区别。

即便一些协同立法行为产出了统一的法规文本,其法律效力并非由协同立法行为赋予,在协同起草以后,各个参与协同立法的机关依然要经过地方性法规制定程序,以各自通过的方式来赋予协同立法文件法律效力。典型的立法例是京津冀三地协同制定的《关于京津冀协同推进大运河文化保护传承利用的决定》,三地协同立法产出了统一的立法文件,但该文件并未直接生效,京津冀三地的人大常委会更改了文件中作为管理主体的行政区域名称以后,将该文件纳入三地各自的立法程序中来审议通过。因此,当前区域协同立法中的“协同”主要体现在多方参与协商立法的过程中,而非最终的立法文本效力上。区域协同立法实际上还需要依靠地方立法权的分别行使来赋予其效力。

如前所述,区域协同立法属于地方人大及其常委会行使地方事务管理权的新方式,通过扩张解释《宪法》第3条第4款“发挥地方的主动性、积极性”的方式,可以将区域协同立法纳入《宪法》第100条规定的地方性法规制定权的范畴。因此,区域协同立法的宪法依据在于《宪法》第2条、第3条第4款和第100条,《立法法》第83条规定的区域协同立法不存在违法与违宪疑虑。它虽然没有涉及立法权的有无,以及立法权的权限范围等问题,但毕竟变更了地方立法权的行使方式,在潜移默化中变更了“主动性、积极性”的内涵。我们以《立法法》的规定去扩张《宪法》第100条中“地方性法规”的内涵,这里采用了“符合法律的宪法解释”方法,为了保持宪法的最高性,这种解释还需要接受有关宪法原则的再审查。因此,区域协同立法还需要符合前述宪法原则,并在内容上符合中央和地方的事权分配。

三、区域协同立法内容的宪法拘束

(一)区域协同立法内容权限之宪法拘束

如前文所述,从《宪法》关于区域协同立法的有关条文中,我们已经推导出区域协同立法的地方立法性质,结合有关法律的规定,以及区域协同立法的实践,我们可以尝试归纳出符合宪法的区域协同立法的实质内容。在此之前需要说明的是,立法可以分为创制性立法和执行性立法,其中执行性立法有其上位法依据,地方立法只要不抵触上位法便不会产生越权立法的问题,而创制性立法是针对没有上位法依据的事项进行立法,对此种立法的内容要进行更加严格的控制。

按照《地方组织法》第11条第3项的规定,地方人大讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、生态环境保护、自然资源、城乡建设、民政、社会保障、民族等工作的重大事项和项目。从这一规定和《宪法》第89条关于国务院职权的规定来看,国防、军事、外交等中央专属职权并不在地方人大的管理范围内,地方人大常委会自然不得针对国防、外交等中央专属职权开展创制性协同立法,最多只能通过协同立法方式执行中央的有关规定。

除上述绝对的中央专属事项之外,其他事项是中央和地方的共享事项,其中,对自然资源和社会保障的管理权属于显性的地方权力和默示的中央权力。虽然《宪法》中全国人大及其常委会以及国务院的职权中未明确规定自然资源的管理权,但从《宪法》第9条确立的自然资源国家所有原则以及国家保障自然资源合理利用原则来看,中央对自然资源的管理权是一种默示权力。同理,从《宪法》第14条“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”,我们也可以推导出中央对社会保障的管理权。因此,中央与地方共享对自然资源和社会保障的管理权,地方可以对这两种事务实施协同立法。这一观点也得到了立法实践的证实,如云贵川三省协同立法保护赤水河。社会保障的管理权则有长三角三省一市人大常委会协同制定的《推进长三角区域社会保障卡居民服务一卡通规定》作为例证。作为中央和地方共享管理权的事项,地方人大常委会在不违反法律保留原则的前提下,可以对自然资源和社会保障事务开展创制性和执行性的区域协同立法。

此外,虽然《地方组织法》第11条第3项未明确授予地方人大体育、计划生育、民政、公安、司法行政等5项事权,但《宪法》和《地方组织法》明确赋予地方政府管理这5项事务的权力。地方各级人大及其常委会可以依据《宪法》第99条“地方各级人民代表大会在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行”,《地方组织法》第50条第1项“保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行”和第7项“监督本级人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察院的工作”的规定,考虑到监察委员会、人民法院和人民检察院属于中央事权的特殊性质,地方人大常委会在对这5项事务进行间接管理时,应有严格的上位法依据。换言之,这5项事务的管理权与前述各项事务管理权的区别就在于它们是地方人大及其常委会的间接管理事务,这些事务主要由地方政府依据上位法来管理。“保证宪法实施义务强调宪法实施机关在自身的履职过程中落实宪法规则和精神”,[27]在监督地方政府这5项事务的过程中,确有必要通过地方立法的方式落实宪法法律要求,或者进一步完善监督工作,地方人大及其常委会才可以对这5项事务开展地方立法。故而,这5项事务的管理权可被认为是中央和地方的共享事权,地方人大常委会可以在不违反法律保留原则的前提下,开展创制性和执行性的协同立法。

须专门强调的是,从地方性法规立法权行使来明确区域协同立法内容的拘束问题,还应进一步结合上述区域协同立法应遵循的宪法原则、宪法依据进行综合研判,亦即地方性立法权限事务仍应受到前述宪法原则、宪法规范之拘束才可能或有必要纳入区域性协同立法议题,这也是前文探讨区域协同立法的宪法原则、宪法规范前提依据的初衷所在,照此可排除不必要的立法事项,把真正符合“区域协调发展的需要”的要素事项列入区域协同立法,以免造成立法资源浪费,以及潜存的抵触宪法的疑虑。

(二)关于“区域协调发展的需要”的理解

区域协同立法所依据的“区域协调发展的需要”实际上就是能够支撑区域协同立法的实际情况。“立法需要有两个根据,一是实际情况,二是宪法。”[28]地方人大及其常委会在立法中依据的实际情况以两种形态存在,第一种是未规范化形态,它们在社会中表现为各种需要立法解决的问题,是一种客观存在的现实情况;第二种是以规范化形态出现的实际情况,这些需要立法加以解决的问题往往已经被上位法或者中央的规划规定,需要地方立法进一步具体化。前者即立法理论上的社会事实,后者为制度事实。对于“制度事实”的查明和论证要求地方立法机关高度关注中央文件、正式立法、法律询问答复、立法草案、立法规划等官方资料,对于“自然-社会事实”的查明和论证要求地方立法机关在充分理解自主性立法中的“地方特色”基础上,对于自然事实、民间规范类事实和意见反馈类事实进行有效搜集、鉴别和认定。[29]在这一理论的基础上,《立法法》和《地方组织法》中的“区域协调发展的需要”实际上强调的就是区域协同立法要有立法事实作为依据。下文将按照制度事实和社会事实的区分对“区域协调发展的需要”进行阐释。

1.作为制度事实的“区域协调发展的需要”。制度事实可以从狭义和广义两个层面来理解。狭义的制度事实指的是一个或者一系列正在生效的法律制度,其在某种程度上决定着未来的立法行为。广义的制度事实不仅包括正式的法律法规,而且包括习俗、惯例和形形色色的组织章程等规范形式。[30]总而言之,立法应当依据的制度事实是那些能够调整社会关系的规范。从目前的立法实践来看,对区域协同立法起到重要作用的制度事实包括中央立法和中央规划。具体而言,中央立法包括法律、行政法规、部门规章,中央规划主要指党和国家对区域协同发展的规划性文件。

(1)中央立法方面。目前实践中作为区域协同立法制度事实的中央立法主要包括《长江保护法》《黄河保护法》《环境保护法》《大气污染防治法》等规定了协同治理特定问题的法律。依据《长江保护法》的规定,长江流域相关地方根据需要在地方性法规和政府规章制定、规划编制、监督执法等方面建立协作机制,协同推进长江流域生态环境保护和修复。[31]为了落实《长江保护法》,云南、贵州、四川三省人大常委会对长江流域的赤水河流域保护开展协同立法,湖北、安徽、江西、湖南、重庆等五省市共同签署《长江流域重点水域“十年禁渔”联合执法合作协议》,苏皖两省三市协同制定《关于加强长江江豚保护的决定》。《环境保护法》和《大气污染防治法》均明确要求建立重点区域联防联控机制,实行统一规划、统一标准、统一监测、统一防治措施,统筹协调重点区域内大气污染防治工作,为开展区域大气立法提供上位法依据。为了落实这一要求,京津冀三地协同制定了《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》。

(2)党和国家规划方面。《京津冀协同发展规划纲要》《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》等规划都将“区域协调发展的需要”进行了规范化,是区域协同立法不能忽略的制度事实。2015年4月30日,习近平总书记主持召开中共中央政治局会议,审议通过《京津冀协同发展规划纲要》。会议强调,要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破。[32]三地协同制定了《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》《京津冀人大关于协同推进强化公共卫生法治保障立法修法工作的意见》《京津冀三地人大常委会关于协同推进冬奥会法治保障工作的意见》等规定,以落实《京津冀协同发展规划纲要》的有关要求。为了落实《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》关于建设长三角绿色生态一体化示范区的要求,上海、浙江和江苏三地人大常委会均通过了《关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定》。此外,为了充分发挥立法的引领和推动作用,川渝两省市人大常委会及有关部门围绕《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》,将优化营商环境条例确定为川渝两地区域协同立法首个项目。两地携手开展优化营商环境立法,主要目的就是服务于中央对“双城经济圈”区域协调发展的战略定位、发展目标和重点任务,这是两地开展协同立法的根本遵循。上述立法实践都充分说明了党和国家的规划性文件体现了“区域协调发展的需要”是区域协同立法需要依据的制度事实。

2.作为社会事实的“区域协调发展的需要”。区域协同立法所依据的社会事实集中体现为各种区域协调发展需要解决的问题,它们为区域协同立法提供了基础的正当性。即便社会事实还未被上位法和规划吸纳,成为制度事实,立法解决相关问题的需要也是客观存在的。在遵守中央和地方事权划分的基础上,地方自然可以发挥其主动性和积极性,通过区域协同立法解决相关问题。

实践中,作为社会事实的“区域协调发展的需要”的立法例并不少见。武功山“一山三治”,各具特色的同时,三地也形成了各自的管理机构和机制,资源分散、多头经营、品牌不一、发展不足等问题依然存在。[33]为了解决这些现实问题,萍乡、宜春和吉安等三市协同制定了《江西武功山风景名胜区——萍乡武功山景区条例》《江西武功山风景名胜区——宜春明月山景区条例》《江西武功山风景名胜区——吉安武功山景区条例》三个条例都单列了一章“协同与合作”,就三地协同规划、应急联动、旅游联盟、建设工程协商、综合行政执法等领域建立起了协调机制。福建省九龙江流域存在流域内各市保护宽严不一、协同不足等问题。[34]厦门、漳州、泉州、龙岩四市为了有效破解九龙江流域保护宽严不一、协同不足等问题,保证流域内依法治理的一致性、协调性,共同制定了《关于加强九龙江流域水生态环境协同保护的决定》。

四、区域协同立法的合宪性控制

经过前述分析,本文大致确认了区域协同立法应贯彻遵循的宪法依据及其立法内容要素,提出了它应当最大化落实的宪法原则。然而,立法权是宪法权力制度的核心内容,它不仅直接表征民主,而且塑造了中央和地方关系的主要框架。[35]区域协同立法虽然在整体的制度层面具备宪法依据,但这并不代表具体的区域协同立法文件都能够符合宪法的规则和原则。就此而言,还需要针对区域协同立法的特殊性,从实体和程序两方面为其确定合宪性控制的框架。

(一)实体性要求

《立法法》第83条允许地方人大及其常委会根据“区域协调发展的需要”协同制定地方性法规。法条的文本上虽然并未体现出对区域协同立法进行限制的意味,但这并不代表地方人大及其常委会可以将任何事项都纳入“区域协调发展的需要”,并借此正当化区域协同立法的具体内容。“区域协调发展的需要”除了要符合法律保留原则以外,它在目的上要受到区域共同利益和国家利益的限缩,具体的立法内容应当具备必要性和可行性。

《宪法》文本中虽未提及区域共同利益,但区域共同利益实际上就是区域协同立法背后的立法事实,宪法对区域协同立法的认可隐含了对区域共同利益的确认。改革开放带来了地方利益与中央利益的分化,地方利益亦可通过地方国家机关得到实现,它们都是社会主义的组成部分。[36]我国地区间发展还存在不平衡、不充分的问题,故而各行政区划还需要共同协作,实现区域协调发展的主要任务,如西部大开发形成新格局,东北全面振兴取得新突破,中部地区加快崛起,东部地区加快推进现代化。在推动区域协调发展的过程中,各行政区划要实现利益的均衡分配,让区域中的各个地区都能够受惠于区域利益的最大化。作为区域协调发展的制度保障,区域协同立法需要促进区域共同利益的增长和均衡分配,因此,区域共同利益是地方立法机关协同立法的重要依据,如果立法对于区域共同利益的实现并无太大效能,那很可能意味着协同立法的立法事实并不充足,进而构成违宪。[37]就此而言,区域协同立法需要紧紧围绕区域共同利益来展开。

此外,区域协同立法除了以实现区域共同利益为目的,还需要关照到国家整体的利益。宪法对国家利益的保护体现在许多《宪法》条文中。[38]区域协同立法并非“独立王国”,协同立法既是为了实现区域共同利益,也是为了以区域共同利益带动国家整体利益的实现。如云贵川三省共同立法保护赤水河,既促进了赤水河流域的生态保护和环境治理目标的实现,又为长江流域生态保护和修复提供了保障。一些地方人大或者地方政府借区域协同立法之名,把地方保护主义法律化和正当化,[39]这就违背了宪法上保护国家利益的基本立场。

(二)程序性要求

在现行体制内,依据《立法法》第81条和第109条,对区域协同立法实施合宪性控制的程序主要包括批准和备案两套程序。批准程序针对的是设区的市和自治州的区域协同立法,而备案程序包含了对省、自治区、直辖市、设区的市和自治州的区域协同立法的备案。由于宪法解释权归全国人大常委会,地方人大常委会在批准和备案程序中都无法自行得出终局性的宪法解释结论,而且区域协同立法涉及的立法权纵向和横向分配在宪法上也是非常复杂的问题,故而,区域协同立法的合宪性控制程序机制与全国人大常委会的合宪性审查机制是高度关联的。在此基础上,全国人大常委会的合宪性控制何时介入区域协同立法,以及如何介入就成为了区域协同立法合宪性控制中的关键问题。

1.就合宪性控制的介入时机而言,如前所述,地方人大常委会管理的事务可分为《地方组织法》确立的直接管理事务和基于保证宪法法律实施职责、监督职责的间接管理事务。对于区域协同立法而言,地方人大常委会对直接管理事务享有较大的自主权,而间接管理事务虽然也属于中央和地方共享事权,但它们主要由行政权来直接管理,针对这些事权的协同立法应当受到中央较大的约束。为了平衡区域协同立法对《宪法》的贯彻落实和宪法解释的效率,应当加强对间接管理事务协同立法的事前合宪性控制,同时保证对直接管理事务协同立法的事后控制。据此,针对间接管理事务的协同立法应当保持与全国人大常委会的联系,允许全国人大常委会主动介入,从宪法层面完善区域协同立法,尽量避免事后发生宪法争议。至于针对直接管理事务的区域协同立法,要在一定程度内允许地方的差异化立法,避免中央的过早介入妨碍到地方的主动性和积极性,全国人大常委会主要通过事后的介入对其进行合宪性控制。

2.就合宪性控制介入方式而言,全国人大常委会可以通过宪法解释和合宪性审查两种方式介入区域协同立法。前者主要适用于事前的合宪性控制,后者主要适用于事后的合宪性控制。与之类似,协同立法公布之前的审议程序,也是提升区域协同立法合宪性的重要途径。如果省级人大常委会在针对间接管理事务的协同立法中认为协同立法内容需要通过宪法解释来明确,或者全国人大常委会认为协同立法内容存在合宪性疑虑,就可以通过宪法解释的方式在立法过程中消除违宪疑虑。为了保证合宪性控制活动的效率,对于那些针对直接管理事务的协同立法主要依托于备案审查制度来实施合宪性审查。

需要说明的是,上述适用于区域协同立法的合宪性控制或许也可以适用于一般的地方性法规的合宪性审查。基于地方立法权限的限制,地方性法规可能涉及的事务与区域协同立法具有一致性,从《立法法》的规定来看,区域协同立法是地方性法规的一种特殊形态。二者对合宪性控制程序机制的要求并无太大区别,只是区域协同立法作为一种新的立法形态,涉及的立法权纵向和横向分配的问题较为复杂,这为地方性法规合宪性控制程序机制的完善提供了新的切入点。

五、结语

协同立法行为将地方在公共事务上的协作行为从行政行为领域引入立法领域。然而,在我国的法律体系内,诸多立法例都说明,地方行政协作行为的合法性来自中央立法的规定,在缺乏明确的宪法依据的情况下,协同立法行为实际上扩大了中央允许地方协作的范畴。基于立法权的分配在宪法上的重要性,如果仅仅凭借《地方组织法》和《立法法》的修改就确认区域协同立法的合宪性,法律与宪法在形式上的界分就会被模糊,形成了一种“只需法律确认,无需宪法依据”的先例,这对宪法在法律秩序中的最高性形成了冲击。就此而言,《地方组织法》和《立法法》设立的区域协同立法权同之前地方性法规制定权扩大一样,向我们提出了“宪法如何应对来自法律的宪法发展”的问题,在面对这一问题时,宪法修改与宪法解释如何分工将是我们需要认真对待的问题,本文所列举的区域协同合作实践还表明,我国目前区域协同立法尚处于起步阶段,区域法律法规体系还不健全,区域协同立法推进艰难,以政府间合作协议、“红头文件”替代区域协同立法的现象明显,已有的一些区域协同立法也未能真正实现区域协调发展。这些问题产生的原因主要在于我国当前宪法法律对区域协同立法缺乏明确指引,地方政府合作立法动力不足,以及区域协同立法经验不足等。要实现区域协调发展,在《立法法》已然确认区域协同立法权地位的背景下,明确区域协同立法应首先遵循的宪法原则和宪法规范,厘清区域协同立法权限与边界,成为地方立法机关开展工作的关键所在。

作为地方立法的新形态,地方人大常委会跨行政区横向行使立法权,难免与《宪法》《地方组织法》等法律关于人大及其常委会行使职权的界限发生冲突。由于涉及立法权如何分配这一重大宪制问题,区域协同立法必然要寻求来自《宪法》的支持。虽然《宪法》上没有明确规定区域协同立法,但从《宪法》第2条、第3条第4款和第100条,我们可以推导出区域协同立法本质上是基于地方事务管理权的地方共同立法活动,它可以被纳入《宪法》中由人民主权、地方主动性和积极性以及地方立法权构成的规范体系之内。除了区域协同立法自身的宪法规范脉络以外,区域协同立法还体现了坚持中央统一领导、提升国家机关工作质量和工作效率原则和促进市场经济制度建设原则。这些原则和区域协同立法的宪法规范体系共同构成了区域协同立法的宪法依据。为了确保区域协同立法符合宪法要求,需要从实体和程序上对区域协同立法进行控制。因此,本文研究对区域协同立法权行使的宪法依据及其合宪性问题进行探讨,是尝试从学理上作出该立法权行使所遵循宪法依据的全方位分析,希冀为地方立法实践提供初步的学理论据。

 

注释:

[1]该条款位于《立法法》第4章中的“地方性法规、自治条例和单行条例”一节,规定于第83条,文曰:“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会根据区域协调发展的需要,可以协同制定地方性法规,在本行政区域或者有关区域内实施。省、自治区、直辖市和设区的市、自治州可以建立区域协同立法工作机制。”

[2]参见贺海仁:《我国区域协同立法的实践样态及其法理思考》,载《法律适用》2020年第21期,第78页。

[3]参见王腊生:《地方立法协作重大问题探讨》,载《政法论丛》2008年第3期,第71-72页。

[4]参见刘莘主编:《区域法治化评价体系与标准研究》,中国政法大学出版社2013年版,第12页。

[5]参见叶必丰:《区域合作的现有法律依据研究》,载《现代法学》2016年第2期,第37页。

[6]参见刘松山:《区域协同立法的宪法法律问题》,载《中国法律评论》2019年第4期,第64-65页。

[7]参见韩业斌:《区域协同立法的合法性困境与出路——基于辅助性原则的视角分析》,载《法学》2021年第2期,第159页。

[8]参见张震:《区域协调发展的宪法逻辑与制度完善建议》,载《法学杂志》2022年第3期,第30-32页。

[9]参见陈建平:《国家治理现代化视域下的区域协同立法:问题、成因及路径选择》,载《重庆社会科学》2020年第12期,第113页;丁祖年、路国连:《对进一步优化立法权限配置的思考》,载《法治研究》2015年第2期,第66页;等等。

[10]参见周泽夏:《区域协同立法:定位、特色与价值》,载《河北法学》2021年第11期,第87页。

[11]参见林来梵:《宪法学讲义》,清华大学出版社2018年版,第226页。

[12]刘松山:《区域协同立法的宪法法律问题》,载《中国法律评论》2019年第4期,第70页。

[13]汪晓东、张炜、王玉琳:《实现中华民族伟大复兴中国梦的关键一步——习近平总书记关于全面建成小康社会重要论述综述》,载《人民日报》2021年7月3日,第1版。

[14]邓小平:《关于政治体制改革问题》,载《邓小平文选》(第三卷),人民出版社1993年版,第179页。

[15]王一鸣:《加快建设全国统一大市场的行动纲领》,载《人民日报》2022年4月19日,第10版。

[16]《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》,载《人民日报》2022年4月11日,第1版。

[17]参见温泽彬、周大然:《论区域协同立法功能定位及其实现》,载《求是学刊》2023年第2期,第113页。

[18]习近平:《扎实推进长三角一体化高质量发展》,载《习近平谈治国理政》(第四卷),外文出版社2022年版,第187-188页。

[19]彭真在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中说明如何使全体人民能够更好地行使国家权力时曾指出:“从地方来说,主要是加强各级地方政权(包括基层政权)的民主基础,同时适当扩大他们的职权,以便各地能够在中央统一领导下因地制宜地发展本地的建设事业。”参见彭真:《关于学术讨论的几个问题》,载《彭真文选(一九四一——一九九〇)》,人民出版社1991年版,第355页。

[20]参见王建学:《中央的统一领导:现状与问题》,载《中国法律评论》2018年第1期,第51页。

[21]参见肖蔚云:《我国现行宪法的诞生》,北京大学出版社1986年版,第53页。

[22]刘少奇:《关于中华人民共和国宪法草案的报告》,载《人民日报》1954年9月16日,第3版。

[23]参见韩大元:《1954年宪法制定过程》,法律出版社2014年版,第402页。

[24]彭真:《关于地方人大常委会的工作》,载《彭真文选(一九四一——一九九〇)》,人民出版社1991年版,第387页。

[25]参见肖蔚云:《我国现行宪法的诞生》,北京大学出版社1986年版,第58页。

[26]这是毛泽东在1954年宪法起草委员会第一次全体会议上的发言。参见韩大元:《1954年宪法制定过程》,法律出版社2014年版,第272页。

[27]温泽彬、苏升:《党内备案审查机关的合宪性审查职能》,载《河北法学》2023年第6期,第38页。

[28]彭真:《关于立法工作》,载《彭真文选(一九四一——一九九〇)》,人民出版社1991年版,第505页。

[29]参见丁轶:《论地方自主性立法中的立法事实查明与论证》,载《四川大学学报(哲学社会科学版)》2022年第6期,第144页。

[30]参见王怡:《论立法过程中的事实论证》,载《政治与法律》2018年第7期,第103页。

[31]参见张维炜:《依法守护长江母亲河焕发新颜》,载《中国人大》2022年第14期,第27页。

[32]参见《“瓣瓣同心”向阳开——习近平总书记谋划推动京津冀协同发展谱写新篇章》,载中国共产党新闻网站,http://cpc.people.com.cn/BIG5/n1/2021/1027/c441387-32266009.html,2023年7月10日访问。

[33]参见《江西萍乡等三市人大:从“一山三治”到共建“大武功山”》,载《中国人大》2021年第8期,第46页。

[34]参见《福建厦门等四市人大共护闽西南母亲河“高颜值”》,载《中国人大》2021年第8期,第44页。

[35]参见秦前红、李少文:《地方立法权扩张的因应之策》,载《法学》2015年第7期,第11-18页。

[36]参见王建学:《中央的统一领导:现状与问题》,载《中国法律评论》2018年第1期,第47-48页。

[37]关于立法事实不充足而构成违宪,参见杜强强:《法律违宪的类型区分与合宪性解释的功能分配》,载《法学家》2021年第1期,第73页。

[38]如《宪法》第9、10、12、51条等。

[39]参见韩业斌:《区域协同立法的合法性困境与出路——基于辅助性原则的视角分析》,载《法学》2021年第2期,第153页。

 

温泽彬,西南政法大学行政法学院教授,博士生导师。

来源:《法学》2023年第8期。

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