王鹏:持续提升我国重大科技基础设施综合效益

选择字号:   本文共阅读 1549 次 更新时间:2023-07-31 23:17

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王鹏  

 

重大科技基础设施(简称“大设施”)是国家创新体系的重要组成部分,被称为“国之重器”“科创基石”。2月21日,习近平总书记在二十届中央政治局第三次集体学习上发表重要讲话,指出要科学规划布局前瞻引领型、战略导向型、应用支撑型重大科技基础设施,强化设施建设事中事后监管,完善全生命周期管理,全面提升开放共享水平和运行效率。目前,我国大设施规模虽已跃居国际前列,但综合效益与世界科技强国相比尚有差距。随着美西方对我国科技创新遏制和封锁力度不断加大,国际科技竞争向基础前沿前移,重大科技基础设施的支撑作用更加凸显。在此背景下,认识并补齐我国重大科技基础设施管理中存在的短板,具有重要意义。

国际重大科技基础设施的动向

近年来,世界科技强国将大设施的建设与发展作为本国科技的核心竞争力,在持续加大投资、培育领先优势的同时,通过加强全生命周期管理,促进大设施综合效益不断提升。

(一)持续加大投资,培育领先优势

随着新一轮科技革命和产业革命深入推进,欧美等发达国家和新兴经济体更加注重重大科技基础设施的建设发展,持续加大投入,不断扩大建设规模和覆盖领域,以期在全球科技竞争中赢得主动权。如,随着数据的重要性凸显,各主要经济体更加重视数据大设施的建设布局。欧盟提出要建设世界级的欧洲数据基础设施,并于2018年启动该项工作;英国计划建设世界级的百亿亿次超级计算设施;法国在继续布局生命健康和环境大设施基础上,将数字基础设施纳入建设的重点;美国在已有布局优势的基础上,加快了升级更新和前瞻性布局步伐,以确保其在基础研究领域的国际领先地位。

据不完全统计,目前美国约有60个大设施、德国有60多个、法国有将近60个、英国有40多个,其中不少大设施取得了一系列重大科学成果和关键核心技术的突破,为相关国家在全球科技创新、供应链、产业链中占据高位赢得了主动。

(二)加强全生命周期管理,持续提升综合效益

一是建立了有利于单个大设施持续发展的体制机制。大设施具有鲜明的科技属性,需要持续的性能提升以保持生命力和国际竞争力。发达国家在抓好大设施整体规划布局之外,日常管理的重点就聚焦在单个大设施的持续发展上,通常在大设施建设之初就明确了升级计划,经费则通过建设规划或年度预算予以保障。如,美国国家科学基金会为其所管理的同步辐射设施均制定了个性化的发展规划,规划覆盖了设施每个阶段的发展重点和技术升级需求,并且会根据学科进展灵活调整设施发展目标。

二是建立了全生命周期评价监管体系。为保障大设施效益和生命力,各科技强国均建立了严格的监管体系和完善的政策评估体系。以美国为例,其监管体系包括三级:第一级为用户执行委员会,负责向设施管理部门反馈用户意见、维护用户权益;第二级为运行管理部门,负责对设施使用情况进行常态化评估;第三级为美国能源部和美国国家科学基金会,定期对设施运行情况进行考核,并据此决定经费支持的级别。欧盟大设施的监管由欧洲科研基础设施战略论坛(ESFRI)提供相关支持。早在2013年,ESFRI就成立了专门的指标体系专家组,构建起包括运行、知识转移等在内的五方面评价指标体系,对泛欧洲的大设施进行绩效评估。2018年,其进一步构建了涵盖21个关键绩效指标的评估体系,用于重大科技基础设施等研究性基础设施的绩效检测。

三是确立了大设施开放共享的管理原则。各科技强国在大设施管理上都将开放共享作为重要的管理原则,并通过互联网技术实现设施和数据的对外开放与共享。同时,为适应区域一体化、科技创新协同发展的迫切需求,普遍加强了大设施间的协同管理。如,美国能源部直接将其管理的大设施定义为“用户设施”,约80%的用户来自部门外。美国国家强磁场实验室通过该实验室的门户网站为用户提供实验申请和数据共享服务,方便用户申请机时、查看具体实验安排、反馈和展示实验成果。同时,为提高设施的吸引力,实验室还推出了首次用户支持计划等支持政策,并为设施用户授予相关荣誉等。

四是建立了由专业管理机构负责日常运营的体制机制。国际经验表明,专业管理机构使命清晰、职能聚焦、经验丰富、自主独立,能够保障大设施的充分使用、开放共享,激活大设施的潜能,更有利于大设施的长远发展。发达国家大设施管理多依托专业管理机构,管理机构多采用公开招标方式确定,合同到期后,委托方基于评价结果确定管理权的存续。美国主要采用国家实验室或外部实体管理模式。其中,美国能源部出资建设的大设施依托其所在的国家实验室管理,美国国家科学基金会负责的大设施则通过大学、大学联盟或非营利性组织等外部实体管理。欧洲较多采用非营利法人实体管理模式,如德国的大设施由亥姆霍兹联合会负责管理。法人治理结构一般包括理事会、咨询委员会和执行委员会,重大事项由理事会决策。

我国重大科技基础设施亟须加强五方面管理

经过多年努力追赶,我国大设施规模后来居上,布局建设重大科技基础设施77个(数据截至2022年9月),部分设施综合水平进入全球第一方阵。战略规划的引领作用不断加强,相关管理制度逐渐完善。但是,与国外先进模式相比,我国大设施管理在一些方面还存在明显短板,要进一步加强。

(一)单个大设施的发展规划要加强

我国大设施的整体规划较为完善。《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》及《国家重大科技基础设施建设中长期规划(2012—2030年)》从短期和中长期系统部署了我国未来重大科技基础设施的发展路线。相比较而言,我国对于单个大设施的发展缺乏明确的规划,且在建设管理上更多参照一般固定资产投资项目,无论是续建实验装置还是改造升级均需重新立项,致使大设施的宏观规划难以和单个设施的运行建设有效衔接,一定程度上弱化了大设施的竞争力。

(二)运行管理要加强

我国大设施的管理由三级框架构成。第一级是宏观管理部门;第二级是项目主管部门;第三级是依托单位,由高校、科研院所或企业组成。宏观管理部门和项目主管部门负责制定相关政策制度,运行管理的具体任务由依托单位承担。这种管理模式存在两方面不足。一是由于管理单位的选择缺乏竞争,使得基于运行绩效的评估机制很难发挥作用,既不利于管理效率的提高,也不利于第三方专业管理机构的培育。二是国家相关部门参与不够,不利于大设施的长远发展。

(三)评价监管要加强

我国大设施的科技社会效益正在逐步显现,与国际先进水平相比,显现速度还有待加快,对大设施运行效益的评价有待加强。目前,我国已建立覆盖大设施事前事中事后的评价机制,包括事前通过专家打分遴选建设项目,事中依靠主管部门开展年度评估,事后委托第三方进行绩效评估。由于大设施个体差异较大等,目前我国尚缺乏国家层面的综合性评价要求,也缺乏根据评价结果调整后续资源配置的机制。按照加快实现高水平科技自立自强和建设世界科技强国的新要求,亟须形成一套覆盖大设施全生命周期的、综合性的评价体系,在提高单个大设施效益的同时强化设施间的关联性,为我国基础研究提供更好支撑。

(四)开放共享要加强

重大科技基础设施的影响力通常取决于其终端性能的发挥。我国大设施总体规模虽处于国际前列,但由于使用管理权分散在高校、科研院所或企业等依托单位,设施本身没有法律主体地位,客观上造成了依托单位“以我为主、被动共享”的局面。一是大设施之间的协同合作较少,不利于解决学科交叉性质的前沿科学问题。二是前期决策用户参与较少,造成部分建设内容不能满足用户需求。三是重视主体建设,忽视配套实验设备和生活设施建设,开放能力不足。四是考核过于重视设施的水平和性能,忽视开放共享、用户体验等管理水平的评价。

(五)高水平国际合作要加强

重大科技基础设施是国际科技合作的重要平台。总体上,我国大设施参与国际合作水平不高,主要体现在两方面:一是我国本土项目中引进国际合作者的比例不高,且大部分合作属于研讨会、合作论文等一般性的合作交流,真正使用国际经费和人员的项目不多;二是我国参与别国项目不多,即使是参与国外大设施项目,我国也很少处于主导地位。

政策建议

(一)加强对单个大设施发展的规划指引,及时调整项目管理办法

以国家科技发展战略需要和用户需求为导向,系统规划部署未来重大科技基础设施建设的重点。在加强整体布局的同时,支持一些关键设施发展规划的研究和制定,进一步加强宏观规划内容与关键大设施运行建设的有效衔接。针对关键大设施升级改造项目及平台型设施用户终端续建项目,取消重新立项或简化立项审批手续。探索研究适用于多学科共用平台类大设施的市场化功能扩展建设方案。同时,将运行经费作为投入需求纳入规划一并考虑,以保障设施全生命周期的资源供给能力。

(二)培育专业第三方管理机构,建立科学性与经济性并重的绩效考评体系

专业第三方管理机构通常管理经验丰富,且独立于各利益相关方,有利于设施的充分利用和合作共享。建议引入市场竞争机制,加快培育几家国际领先的第三方专业管理机构,引导支持这些专业机构与相关领域的重点大学、科研机构开展合作,共同负责大设施的管理,切实提升设施运行效率。建立基于运行、开放合作、应用产出、用户评价、维护和升级改造需求的评估标准体系,定期对大设施目标实现程度进行评估,并将评估结果作为资源配置、升级改造、退役的重要参考。

(三)建立用户全过程参与机制,鼓励发展各类形式的设施联盟

在大设施前期研究阶段,定期举行听证会,广泛听取用户诉求,及时调整建设目标和主要科学技术指标。在运行阶段,设立用户委员会,负责向管理机构提出设施使用、维护以及升级改造需求,并参与实验机时的分配、监督设施运行以及评价结果的运用等。在退役阶段,用户参与设施后评价工作。

建立大设施联盟是国际重大科技基础设施管理的新动向。实践表明,有效机制约束下的大设施联盟不仅有利于设施共享,还能促进协同创新。当前,应从联盟形态、组织方式和功能定位等方面加强研究,鼓励学术界、产业界和金融界参与,加快建立符合我国国情的大设施联盟,以重大瓶颈科学问题为重点,组织开展定向性、建制化的科学研究工作,为高水平科研活动提供更好支撑。

(四)发起国际大科学计划,促进高水平对外合作

随着美西方对我国科技创新遏制持续升级,我国参与国际科技合作面临前所未有的挑战。重大科技基础设施作为国际科技合作的重点,在突破封锁、吸引合作等方面具有独特优势,我们应善加利用。一是坚持科技开放合作,围绕大设施的运行、管理和使用,努力拓展合作范围、方式和渠道。二是选取有重大影响的科技项目,发起实施若干国际大科学计划和大科学工程,并以具有国际领先优势的大设施为依托,吸引海外优秀科技人才,汇集全球创新要素。三是积极参与国际项目,扩大与各科技强国、“一带一路”沿线国家的合作交流,提升我国大设施的国际影响力和话语权。

作者: 中国宏观经济研究院投资研究所 李粉;国家发改委评估督导司 王鹏 来源: 《中国发展观察》2023年第4期

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