高阳:日本福岛核污水排海的国际法责任

选择字号:   本文共阅读 6785 次 更新时间:2023-04-07 23:40

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高阳  


2023年3月16日,日本东京电力公司宣布福岛第一核电站核污水排海设备已完成施工并通过检查,将从17日正式启动设备运转。此消息再次引发国际社会对其核污水排海计划的强烈反对。

严重违反国际公约

福岛核污水排放不仅对日本海洋环境造成直接损害,而且对邻国管辖海域也将产生威胁,引发日本的国家责任和跨界损害赔偿责任。有多项国际条约对国家向海洋倾倒放射性废物做出规范。

首先是1958年《公海公约》。该公约旨在控制放射性废物排放对海洋造成的污染,这是国际社会在该领域合作的最早努力。其第25条规定,各国必须防止放射性废物倾倒,并与国际组织合作采取措施,防止任何活动因使用放射材料或其他有害物剂而污染海水或其上空。

其次是1972年国际海事组织制定的《防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约》(简称《伦敦倾废公约》)。公约规定,一是由国际原子能机构制定高水平放射性废物(HLW)的评判标准,且将完全禁止倾倒此类物质;二是允许倾倒中低水平放射性废物,但其放射性应“非常低”,且要经过相关方和国际机构科学的分析和影响评估后,经国际原子能机构授予特别许可证方能允许倾倒。

第三是1982年《联合国海洋法公约》(UNCLOS)。该公约进一步推动防止海洋污染的国际合作。其第十二部分专门规定了缔约国“保护和养护海洋环境”的义务。第204-206条综合规定了缔约国评估环境影响和向其他缔约国提交报告的义务,即一国若认为在其管辖或控制下的活动将对海洋环境造成重大污染或重大和有害的变化,应在实际可行范围内就该活动对海洋环境的可能影响作出评价;其间应在国际组织直接参与或监管下,通过公认的科学方法评估影响,且这种评估需要不间断、持续进行,以确定是否将对海洋环境造成污染;最后还有义务将评估报告定期提交国际组织和所有UNCLOS缔约国。

综合上述三项公约规定,日本在决定向海洋排放福岛核污水前,有义务同国际组织合作、以科学方法评估核污水的放射危害标准及其对环境可能造成的影响;其次要将这些评估向国际组织提交定期报告、且报告要由国际组织再提交给UNCLOS的所有缔约国;最后,只有在国际原子能机构等国际组织同意后,日本才能做出向海洋倾倒核污水的决定。

日本分别于1968年、1980年和1996年加入上述公约,应履行作为缔约国而应承担的国际法义务,否则就将产生国家责任。从时间线上看,日本政府2021年4月先是单方面决定将污水排放入海,之后才提出请求国际原子能机构提供监测援助,以确保排放“符合国际安全标准”。亦即,日本在未经国际机构科学评估得出“可安全排放”结论前、以及并未将监测过程和评估报告提交其他UNCLOS成员国前,就已擅自决定排放核污水,属公然无视国际公约和自己应承担的国际义务。对此极不负责的决策,就连日本国内亦有不少反对声音。显然,对于全球环境的损害评估不能仅凭日本“加害者”一面之词,其科学性、客观性更无从谈起。

侵犯多项人权

首先是侵犯中、韩等太平洋沿海国家和岛国人民的多项实体性人权。其中,最重要的是自决权和土地权(包括海洋)。自决是一项国际法基本权利,也是实现其他人权的必要前提。与《世界人权宣言》并称为“国际人权宪章”的《公民权利和政治权利国际公约》(ICCPR)和《经济、社会及文化权利国际公约》((ICESCR)均在第一条规定“所有民族享有自决权”。而土地(包括海洋)是承载自决权的物质基础,两者共同参与并影响人类群体的发展进程和决定权利。人权条约机构亦申明各国须承认并保护人民拥有、开发、控制和使用其土地(包括海洋)的权利,以及参与管理和养护自然资源的权利。此外,生活权、健康权、食物权、饮水权、发展权等实体人权都将因日本排污计划遭到直接或间接损害。

第二项被侵犯的是知情、协商和参与权,这是促进实体人权的程序保障。ICCPR规定“获取环境信息是私人和家庭生活权利的一部分,是确保言论自由等权利的重要前提”。ICESCR在关于水权的第15号《一般性意见》中称,“个人和群体应有机会参与可能影响其水权的决策过程”“缔约国或任何其他第三方采取任何干扰个人水权的行动前,须确保行动符合ICESCR并与受影响者磋商、及时完整披露拟采取措施的信息、允许受影响者诉诸法律和寻找补救办法以及提供法律援助等”。2007年《联合国土著人民权利宣言》亦规定,各国应确保事先获得土著人民的知情同意,否则不得在其土地存放或处置危险物质。

然而,日本并未与各利益攸关国充分协商,所以其核污水排海计划一经公布,便遭致强烈反对。3月6日,中国国家原子能机构副主任刘敬在国际原子能机构理事会上称,日方核污水处置监管方案存在与机构安全标准不符之处,但日方“无视反对声音,一意孤行批准核污水排海计划”。3月21日,中国外交部发言人称,日本核污水含多种放射性核素,其中许多无法用现有技术处理;且洋流或致放射性核素扩散,继而危害海洋环境和人类健康。3月10日,韩国多个环境组织、市民团体持续抗议集会,反对日本核污水排海。首尔大学原子核工程系名誉教授徐均烈称,135万吨核污水总量巨大,根本无法彻底净化。他建议日本挖掘20万平米的人工湖,即可满足未来50年倾倒需求,且只需花费2500万美元,是耗资最小的处理方式。而日本无视更优方案,执意将核污水排入人类“共有财产”太平洋,无异对海洋的“恐怖袭击”。巴布亚新几内亚、斐济、瓦努阿图等太平洋岛国也公开质疑,称日方在做出排海决策前完全未与受影响的沿岸国家特别是太平洋岛国充分协商。

面对迫在眉睫的环境威胁该怎么办?

首先,国家层面看,《联合国海洋法公约》《及早通报核事故公约》《伦敦倾废公约》1996年议定书等国际公约规定,发生环境污染争端时,当事国应先进行友好协商,协商无果则可提交仲裁或国际法院。其次,个人和群体层面,可依据国际人权条约的个人来文机制寻求救济,即任何人都可对被控侵犯条约权利的缔约国向监测条约的专家机构提出申诉。

实践中,存在类似的成功先例。国家层面,国际仲裁庭1938至1941年裁定,加拿大特雷尔冶炼厂排放的二氧化硫对美国华盛顿州造成损害,要求加方对美进行赔偿。该案被普遍视为追究跨界污染行为国家责任的国际法依据。鉴此,各利益攸关方亦可在科学测定本国受害情况基础上,对日本追责索赔。个人和群体层面,2021年10月联合国人权事务委员会裁定,巴拉圭未阻止商业耕作对土著人民传统土地的有毒污染,侵犯其权利和“家园”感。本裁决申诉人即巴拉圭东部的201名土著居民。委员会认为巴拉圭政府未能防止破坏环境,应履行对土著居民的刑事和行政责任,并向受害者提供充分赔偿;同时敦促巴政府与土著社区充分协商,以修复环境损害并杜绝类似侵权行为发生。

目前已有国际律师就日本排海计划开展诉讼准备。非政府组织深海保护联盟(DSCC)律师邓肯·柯里已同韩国等合作以期提诉。邓肯称,“鉴于日本的武断决策,或许只有法律诉讼能阻止或拖延其排污进程”。但有业内人士担心,基于国际法的特殊性和地缘政治考量等复杂因素,法律救济道阻且难。尽管如此,充分利用各公约救济机制,至少可从程序层面、在国际法框架下发出利益攸关方的声音,最大化日本承担的“国际声誉风险”、促其重新考虑排放政策。

同时,国际社会亦应积极展开替代方案研究,这不仅是为日本处理核污水寻找更优解决办法,更是从人类整体视角出发、秉持为当代和后代人负责的可持续理念,去探究未来在遭遇毁灭性事故时,人与自然应如何和谐共生。


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