李嵩誉:环境法典是践行“两山论”的制度保障

选择字号:   本文共阅读 10343 次 更新时间:2023-03-01 21:18

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李嵩誉  


早在2021年,全国人大常委会年度立法工作计划就已经宣布启动环境法典编纂研究工作。党的二十大报告中提出:“必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念,站在人与自然和谐共生的高度谋划发展。”“绿水青山就是金山银山”(以下简称“两山论”)的可持续发展理念既是习近平生态文明思想的重要内容,也为旨在实现人与自然和谐共生的环境法典编纂确立了理论纲领和行动指南。

“两山论”提出生态文明法治建设新要求

习近平总书记指出,“生态文明是工业文明发展到一定阶段的产物,是实现人与自然和谐发展的新要求”。人与自然和谐发展的核心理念是“两山论”。“两山论”的科学论断构成了生态文明建设的核心价值观,促进形成了生态文明发展的中国模式。走“两山论”发展之路,要求科学扬弃工业文明发展理念,突破工业文明的发展观、价值观、财富观,实现其发展模式的根本性转变。变革工业文明的发展模式,需要变革支撑工业文明发展模式的法律制度,实现从工业文明向生态文明的法治转型。生态文明法治建设需要用生态文明的法治理念、法律制度作引领和指导,规范人们的生产方式与生活方式,实现能源结构、产业结构、农业投入结构的生态化转型,真正提升公众对生态工业品、生态农产品和生态服务的获得感、幸福感、安全感。

“两山论”体现了将“绿水青山”转化为“金山银山”,再反哺“绿水青山”的中国智慧。党的二十大报告还提出“坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”的中国方案,但如何以“山水林田湖草生命共同体”的整体观、系统观为引领,协调好“绿水青山”和“金山银山”的利益均衡关系,需要构建整体统一的、原则规范的、法律制度之间相互协调的环境法典,把公众对优质生态产品、优美生态环境的需要纳入价值考量,以环境法典矫正生态环境保护方面不平衡不充分发展的现状,着力构建“两山论”转化的制度体系,推动形成具有中国特色的生态文明法治建设新模式。

生态文明法治建设需要整体系统的环境法典

习近平总书记强调“人与自然是生命共同体”。在生命共同体内,自然要素、经济要素、社会因素通过相互依存、相互作用凝结成一个整体的、复合的人类社会生态系统,系统内的自然要素与社会因素只有彼此适应、相互协调,才能适应自生、开拓竞生、循环再生,实现人与自然的和谐共生。这涉及生产方式、生活方式、思维方式和价值观念的革命性和全局性变革,关涉人与自然、人与人以及当前和长远、部分与整体、局部与系统、效率与公平的多种复杂关系,涉及多主体、多层次、多环节的利益调整。与此对应,要求调整多种复杂利益关系的制度规范应当具有整体性、系统性、协同性的属性特征。

习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调,“全面依法治国是一个系统工程,要整体谋划,更加注重系统性、整体性、协同性”。然而,在生态环境保护立法领域,资源和环境却分别属于经济法和行政法等不同部门法;部门立法过多关注单个环境要素保护、部门利益保护,较少关注多元主体、多样利益与多层次诉求之间的协同性;单行法之间存在分散化、碎片化和重复率高的问题,且在立法理念、价值目标、法律条款之间存在相互矛盾与不协调的问题。这些问题不仅导致法律冲突,还会给法律实施带来困难。

着力破解这些问题,需要重视“全方位之预防、关注多元主体之互助、促进多种利益之整合、强调科技成果之运用、回应变迁社会之需求”等一些新特质,矫正现行法治“功能不彰”与“规范多、秩序寡”的缺点。“两山论”理念下的立法应统筹考虑经济利益与生态利益之间的限制与平衡、效率与公平、正义与制度成本等三个维度对生态法治的影响,需要从完善生态文明法治建设的科学立法、公正司法、严格执法的高度,积极推进环境法典创制工作。环境法典契合了生态文明法治建设的本质诉求,应确立“可持续发展”理念,在“以人民为中心”的核心价值观引领下,坚持和发扬习近平生态文明思想和习近平法治思想两相交汇的重要成果,将“生态兴则文明兴”“生态环境是最普惠的民生福祉”等生态文明思想贯彻到环境法典中去,以法律形式明确“两山论”的生态内涵。

以环境法典践行“两山论”理念

一是确立可持续的绿色发展目标,构建“两山论”转化的体制机制。环境法典以可持续绿色发展为价值目标,将经济可持续、社会可持续、生态可持续纳入统一的法律框架内。明确“两山论”的生态可持续性、协调性内涵,确立自然资源确权登记制度、生态产品动态监测制度,建立生态产品价值评价核算体系,制定具有中国特色的生态产品认证体系,完善生态保护补偿、生态环境损害赔偿政策制度和政府考核评估机制,构建生态产品价值实现的产权交易制度体系,有效解决生态产品“难度量、难抵押、难交易、难变现”等问题。

二是维护公众生态资源权益,推动生态产业和产业生态的制度化。环境法典可以根据生态需求递增规律,建立满足公众对良好生态环境和美好生态经济和谐共享的制度。将生物多样性资源、环境容量资源、气候容量资源、碳汇资源等重要的生态要素纳入生产要素,创设绿化增量责任指标交易、清水增量责任指标交易制度,建立生态资源产权、用能权、碳排放权、碳汇权等生态产权交易市场,建立促进资源能源的综合利用、产业物资的节约利用、清洁生产和循环利用的制度规范体系,全面规定绿色物流等服务体系。解决生态资源生态价值与经济价值实现的冲突问题,提升生态产业化与产业生态化转化能力,为完善政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现提供制度理论支持。

三是践行“两山论”理念,探索创设生态保护和资源利用融合的包容性制度。环境法典可以将公众生态资源整体性利用与系统性保护以法律的形式加以规范化、制度化。解决现行资源利用与生态环境保护分别立法的问题,化解使各部门法的功能被割裂、缺乏协同性的困境,需要将分散在不同单行法中的有关同一环境要素或相近要素的保护性规范加以合并,消除分歧、矛盾,做到规范、统一。针对区域保护的整体性优势,建立以空间生态资源保护为核心的制度体系,建立针对区域整体的环境质量和生态状况评价体系及相应责任制度,建立流域重点生态功能区生态保护管理特别制度。明确空间生态资源的整体利用和补偿、管理和维护等相关政策法规,为统一保护、统一修复提供系统化的制度保障,切实解决当前分散规制与保护空间不均衡的问题。

四是明确各种违法行为后果,健全“两山论”价值转化的考核责任机制。环境法典可以将生态产品总值指标纳入各省(自治区、直辖市)党委和政府高质量发展综合绩效评价中,建立生态产品价值考核机制。明确在以提供生态产品为主的重点生态功能区取消经济发展类指标考核,重点考核生态产品供给能力、环境质量提升、生态保护成效等方面指标;适时对其他主体功能区实行经济发展和生态产品价值“双考核”。建立将生态产品价值核算结果作为领导干部自然资源资产离任审计的重要依据,对任期内造成生态产品总值严重下降的,依规依纪依法追究有关党政领导干部责任。明确生态环境损害责任承担主体、责任承担方式等,建立完善的生态环境法律责任制度,完善生态环境责任追究的程序。

五是注重协同性司法,确保“两山论”价值转化制度体系顺畅运行。环境法典可以根据生态文明法治建设的需求,注重协同性司法,将党中央国务院有关生态环境损害赔偿政策和单行法律、行政法规与部门规章、司法解释中适用性规定的内容,选择经过实践证明行之有效的规则纳入法典;根据生态环境纠纷的特殊性,规定行政程序和司法程序中的法律适用规则;建立诉讼与非诉讼相结合的多元纠纷化解机制,规定环境纠纷的行政磋商和调解等规则;建立法院与检察机关、公安机关、行政机关等部门间的沟通协调机制,确保“两山论”转化制度体系顺畅运行,促进形成人与自然和谐共生的生态法治文化。


(本文系国家社科基金一般项目“生态产品价值市场化实现的法律制度研究”(21BFX131)阶段性成果)

(作者单位:河南财经政法大学民商经济法学院)


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