易小斌 孙森森:行政公益诉讼诉前程序重开制度的构建

选择字号:   本文共阅读 2389 次 更新时间:2022-12-29 18:58

进入专题: 行政公益诉讼   诉前程序  

易小斌   孙森森  


摘要:  行政公益诉讼诉前程序终结之后,针对同一公益损害问题持续存在或者再次发生应如何处置的问题,现行法律规范并未作出明确规定,司法实践中也存在不同做法。这些不同做法有待理论和制度层面的进一步审视,构建行政公益诉讼诉前程序重开制度能够为该问题的解决提供可行方案。构建该项制度的法理基础在于法的安定性原则的调整适用、司法效率原则、法的正确性原则。具体制度构建方面,应该包括行政公益诉讼诉前程序重开的事由、条件、期限、决定程序和法律效果等内容。重开事由主要包括同一公益损害问题持续存在和再次发生两种情况。重开条件应该作严格限定,只有在公益损害结果、违法主体、违法行为等方面同时符合同一性要求时,才能启动重开程序。重开最长期限应设置为一年为宜。决定程序应针对同一公益损害问题持续存在和再次发生的两种情况作出不同设计。法律效果包括实体法律效果和程序法律效果两个方面。

关键词:  行政公益诉讼 诉前程序 重开 法理基础 制度构建


行政公益诉讼诉前程序作为行政公益诉讼制度的重要创新,在促进依法行政、有效解决公益损害问题、节约司法资源等方面发挥了重要作用。大部分公益诉讼案件的公益保护、促进依法行政的目的在诉前程序中已经实现,无须再进入诉讼程序。[1]与此同时,针对行政公益诉讼诉前程序的研究也成为行政公益诉讼理论关注的重点和热点问题。当前关于行政公益诉讼诉前程序的研究主要集中在对其性质、功能、定位、价值,以及所涉及的检察权与行政权关系等宏观理论层面,或者诉前程序中行政机关不履行法定职责的判断标准、调查核实权的保障和规范、检察建议的规范化和精准化等具体实践层面。针对这些重要议题展开的探讨,不仅对廓清行政公益诉讼诉前程序的理论认识具有重要意义,更有助于指导相关行政公益诉讼司法实践工作有序开展。

但是,现有上述研究大多集中于相关实体问题的探讨,对所涉程序问题的关注尚且不够。程序是实体的载体。其在保障实体运行的同时,也构成了对实体运行的规范和约束。在此意义上,程序设计是否优良直接影响了实体正义实现的质量和效果。因此,对行政公益诉讼诉前程序本身的关注就显得尤为重要。行政公益诉讼制度自建立起,在基本程序构造上选择了诉前程序和诉讼程序并立的双阶段模式,其中诉前程序是诉讼程序的前置和必经阶段。[2]一般认为,二者属于不同程序阶段,既各自独立,又相互联系。[3]这样的制度设计必然会面临两个程序阶段之间如何衔接和转换问题。由于当前法律制度供给不足,理论研究又缺乏足够关注,司法实践中面临的此类问题愈发突出,亟须得到妥当而有效地解决。作为行政公益诉讼诉前程序与诉讼程序衔接的行政公益诉讼诉前程序重开制度,就是其中亟待关注的兼具理论和实践价值的重要议题。

一、作为程序衔接的行政公益诉讼诉前程序重开制度

一般而言,由于行政机关违法行使职权或者不作为致使公益受到损害的,行政机关在收到检察机关向其发送的诉前检察建议后,若依法及时全面履行了法定职责,公益得到有效保护的,人民检察院应当按照《人民检察院公益诉讼办案规则》第74条和第80条之规定,作出终结案件决定。此时行政公益诉讼诉前程序终结,案件即告结束,无须再进入诉讼程序。但是,行政公益诉讼司法实践中经常会遇到在诉前程序终结之后,同一公益损害问题持续存在或者再次发生的情况。这种情形之所以会在行政公益诉讼司法实践中普遍存在,并且反复出现,多数是因为检察机关对行政机关作出回复的实际履职情况调查核实不到位,或者行政机关后续监督管理措施不到位、制度完善不及时等原因所致。此类现象会引发这样一个追问:如果行政公益诉讼诉前程序终结后,同一公益损害问题持续存在或者再次发生,应该如何处置?

对此,既有的法律规范并未作出明确规定,实践中也存在不同的处理方式:一种处理方式是,针对持续存在或者再次发生的同一公益损害问题,再次启动立案程序,将其作为一个全新的行政公益诉讼案件处理,可以称之为“再次立案处理模式”;另一种处理方式则是,针对持续存在或者再次发生的同一公益损害问题,直接向法院提起诉讼,可以称之为“直接提起诉讼模式”。尽管两种处理模式都是在现行法律规范未作出明确规定的情况下,在既有法律制度框架内开展的司法探索,但这两种模式中的处理方式仍旧有待完善。第一种处理模式的主要不足在于,针对同一公益损害问题,检察机关已经通过检察建议的方式向行政机关提出了监督意见,如果再次启动全新的办案程序,重新进行线索评估、初步调查核实、立案、发送检察建议等程序,不仅不利于节约司法资源,也不利于及时有效地解决公益损害问题。相较于第一种处理模式,第二种处理模式尽管在节约司法资源和及时保护受损公益上具有明显优势,但在行政公益诉讼诉前程序的终结案件决定尚且存在的前提下,直接向法院提起诉讼在程序衔接上存在障碍,并不顺畅。

在上述两种处理模式之外,笔者认为可以通过构建一种新的处理模式解决该问题,即撤销已经作出的终结案件决定,重新开启已经终结的诉前程序,就持续存在或者再次发生的同一公益损害问题继续进行调查核实和审查起诉,对符合起诉条件的,再直接向法院提起诉讼,通过诉讼程序解决公益损害问题。较之于前两种处理模式,此种处理模式不仅能够实现有效节约司法资源和及时有效地保护受损公益的目的,同时还在程序上实现了诉前程序和诉讼程序的顺畅衔接和转换,总体而言更具妥当性。这种新的处理方式可以称之为行政公益诉讼诉前程序重新开启(下称行政公益诉讼诉前程序重开)模式,即重新开启已经终结的诉前程序。为了讨论需要,在此有必要对行政公益诉讼诉前程序重开的概念作出界定。所谓行政公益诉讼诉前程序重开[4],是指行政公益诉讼诉前程序终结之后,检察机关发现同一公益诉讼损害问题持续存在或者再次发生,为有效节约司法资源和及时解决公益损害问题,撤销行政公益诉讼诉前程序中已经作出的终结案件决定,重新开启行政公益诉讼诉前程序,继续办理案件。

采用何种模式处理以上问题,不仅是一个亟待解决的实务问题,也是一个很有价值的理论问题。在实务层面,不同模式之下的操作程序完全不同。如果采用再次立案处理模式,隐含这样一个前提,即将其作为一个新的行政公益诉讼案件立案办理,开启第二个行政公益诉讼诉前程序,需要根据既有法律规范,重新进行线索评估、重新开展初步调查核实、启动新的立案程序、发送新的检察建议等。如果采用行政公益诉讼诉前程序重开模式,意味着将其作为一个旧的行政公益诉讼案件继续办理,需要再次开启已经终结的旧的行政公益诉讼诉前程序,作出终结案件决定之前已经进行的行政公益诉讼诉前程序继续有效,无须再次启动立案、发送检察建议等程序,经过调查核实和审查起诉认为符合起诉条件的,可以径行向法院提起诉讼。同时,必须要强调的是,该问题也是一个极富价值的理论问题。针对实践中采取的不同模式应该如何作出选择,不能仅凭纯粹的经验直觉随意而为,更为妥当的做法应当是从理论视角加以审视,判断采取何种模式更具合理性和正当性。尤其是在法律规范尚未作出明确规定,实践中又存在不同认识的情况下,有必要从理论视角出发对此问题予以澄清和深入论证,为统一司法实践做法和未来制度建设提供理论储备。

二、行政公益诉讼诉前程序重开制度的法理基础

是否重新开启行政公益诉讼诉前程序,需要基于对法的安定性原则与公益保护、行政行为违法性纠正的关系,司法效率原则,法的正确性原则等诸多综合因素权衡后作出判断,而这些也恰恰是行政公益诉讼诉前程序重开制度能够得到证立的法理基础所在。

(一)法的安定性原则的调整适用

法的安定性原则是法治的核心原则之一。虽然关于法的安定性原则的内涵,学界尚且没有一种被普遍接受的理解[5],但对于法的安定性原则的重要性却无一例外地表达了一致性地肯定。英美法系的代表性法学家,不论是自然法学派的富勒[6],还是实证主义法学派的拉兹[7],均将法律的稳定性原则作为法治的核心原则之一。同时,作为大陆法系代表的德国的法学家齐佩利乌斯、拉德布鲁赫等也将其作为法治的重要原则之一。[8]关于法的安定性的具体含义问题,德国法学家考夫曼认为包括两层含义:一种是通过法律达成的安定性;另一种是法律本身的安定性,即其认知可能性、操作可能性与实践可能性的安定性。[9]对此,齐佩利乌斯也有类似的看法,其认为法的安定性有两大具体要素,分别是导向确定性和贯彻确定性,二者是相辅相成的关系。[10]法的安定性原则体现在立法领域,主要是指法律应该保持一定的稳定性,不能过于频繁地修改,即考夫曼所认为的法律本身的安定性;体现在司法领域和行政执法领域,就是司法机关或行政机关作出的司法裁判、行政决定应该保持稳定性和持续性,不能随意变更,对应于考夫曼所谓的通过法律达成的安定性。可见,无论是立法领域、司法领域,还是行政执法领域,只要是法律存在和作用的领域,都存在对法律秩序稳定性的追求,最终目的都是为了实现法律关系或法律状态的稳定性和法律规定的权利义务的安定性,这也是法的安定性原则的核心要义之所在。[11]唯有如此,才能够保证所有主体根据法律规范作出行动计划和安排,各主体之间才会产生相互信赖,并对各自未来可能作出的行为抱有合理预期,基本达致社会秩序的稳定和交易成本的降低。

但与此同时,应该明确的是,法的安定性原则不是一个描述性概念,而是一种规范性观念或者说一种理想。[12]基于此,法的安定性原则本身蕴含了一种价值判断,这也意味着在与其他原则发生冲突时,就会存在价值位阶顺序的考量。法的安定性原则也只是法治原则之一,并非唯一原则。法的安定性原则与其他法治原则处于并列关系,并没有绝对的优先性,同样也不具有绝对的排他性。因此,法的安定性原则在与其他原则存在紧张关系或者发生冲突时,需要根据个案的实际情况进行综合衡量,判断何者具有优先性。

具体到行政公益诉讼诉前程序领域,从本质上而言,行政公益诉讼诉前程序重开是以牺牲法的安定性利益为代价而实现监督和纠正行政机关的违法行政行为,即消除行政机关的违法性以确保合法性的实现,达到及时有效保护公益的目的。因此,行政公益诉讼诉前程序重开制度是建立在对法的安定性原则调整适用基础之上的,或者说其是法的安定性原则适用的一种例外情形。行政公益诉讼诉前程序重开决定的效力与诉前程序终结案件决定的效力存在一定的紧张关系。一方面,基于法的安定性利益的考量,诉前程序的终结案件决定作出之后不能随意开启已经终结的诉前程序。行政公益诉讼诉前程序中的启动、中止、终结等程序,对参与其中的主体都具有法律上的约束力。尽管从规范属性而言,该规范的适用范围为检察公益诉讼办案程序,主要规范对象为检察机关,即检察机关对此不能随意进行变更。实际上,这对作为被监督对象的行政机关也具有约束力。因为行政公益诉讼诉前程序终结意味着,在本案中行政机关将不再被作为被监督对象,也不会面临被起诉至法院的“危险”。行政公益诉讼诉前程序中的法律关系内容主要是检察机关与行政机关之间的权利(力)义务关系,检察机关的法律监督权不能随意干预行政机关行政权的行使,也不能使行政机关一直处于被诉可能的不确定性之中,影响其正常行政事务的开展。由于行政公益诉讼诉前程序对参与主体均具有约束力,尤其是会对行政执法秩序造成影响,因此其不能被随意变动。

但是,行政公益诉讼诉前程序终结并不构成对行政公益诉讼诉前程序重开的绝对禁止。有原则恒有例外,行政公益诉讼诉前程序终结后,因为特定原因导致该程序被重新开启,行政机关将重新受到诉前程序的约束。在个案当中,由于特定原因的发生,在法的安定性原则与法的正确性原则(个案正义)实现之间出现冲突时[13],基于对公益损害的现实危险性程度大小、保护的急迫性等各种因素的综合判断之后,需要建立行政公益诉讼诉前程序重开制度,承载对法的安定性原则的突破和法的正确性原则(个案正义)的追求。

需要补充的是,法律原则一般情形下不能直接适用,但其可以通过对法律规范适用的指导转化为具体规则。一个法律规范的适用过程中,往往又不是一个法律原则在发挥作用,其很可能受到多个法律原则的指导。此时法律原则之间就极有可能发生一定冲突,影响法律规范的适用。譬如,在法的安定性原则与法的正确性原则存在紧张关系时,若相关公权力主体结合个案实际情况,经过综合判断后认为在法律规范适用过程中,法的正确性原则具有优先性时,那么法的安定性原则即将受到一定损害。但这种损害需要在法的安定性原则可忍受的范围内,而这种综合权衡判断绝非对法安定性原则的全然抛弃。因为即便作出了优先适用法正确性原则的决定,也需要对适用范围和条件作出严格限定,这种限定其实就是尽可能将对法的安定性原则造成的损害控制在一定范围之内,这也可以视为一种对法的安定性原则的间接遵守。

(二)司法效率原则

公正和效率都是司法追求的目标,二者之间存在一种对立统一的关系。[14]司法最终目的是追求公平和正义,实现对公益和私益的保护。然而,司法目的的实现需要调动司法资源予以保障,司法成本就必须被纳入考量范围内。司法资源的有限性,以及权益保障的及时性需求,要求司法必须尽可能以最小的司法成本,产出最大的司法收益——公平正义,实现司法效率[15]的最大化。

探寻制度形成过程中设计者的基本考量有助于深化对制度的理解和廓清制度设计的目的,这也有益于对制度功能的把握。行政公益诉讼诉前程序的设置并非一蹴而就,先后经历了规则的初创阶段、探索阶段和入法阶段。[16]这也说明有关行政公益诉讼诉前程序制度的确立,是理论论证、顶层立法制度设计和司法实践共同检验之后的结果,有着坚实的理论、制度和实践基础。最高人民检察院颁布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》时,相关负责人就为何设置诉前程序作了解读,认为设置诉前程序是为了提高检察监督的效力,发挥行政机关履行职责的能动性,有效节约司法资源。[17]最高人民法院颁布《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》时,相关负责人也就诉前程序设置的意义作了相应解读,认为诉前程序是人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件改革试点工作的一大亮点,其重要的意义在于:一方面体现了司法权的谦抑性,充分发挥行政机关本来的职能维护公益,避免司法机关直接处理行政事务;另一方面诉前程序解决了大量的矛盾,不必再进入诉讼程序,不必进入法院审判,有利于节约司法资源。同时,在解读中还明确提出诉前程序是起诉前必经的程序,人民检察院未履行该程序而提起公益诉讼的,人民法院应当不予立案。[18]这种解读实际上将经过诉前程序作为提起行政公益诉讼的必备诉讼要件之一。在试点期间,超过75%的行政机关在收到检察建议后主动纠正了违法行为。[19]制度正式运行之后,诉前程序依旧发挥着极为重要的作用。2021年全国检察机关开展行政公益诉讼诉前程序12.7万件,诉前整改率达到99.5%。[20]由此可见,行政公益诉讼诉前程序实现有效解决公益损害问题、促进行政机关依法行政的同时,在节约司法资源方面的效果也极为显著。

通过对行政公益诉讼诉前程序制度的立法确立过程来看,其设置目的:一则是司法权对行政权的尊重,因为基于权力分工,检察机关是法律监督机关,是“督促执法而非执意与主管机关竞赛”[21];二则是希望通过诉前程序实现分流的作用[22];三则是希望通过诉前程序能够及时有效地实现公益保护的目的。这也是现行《中华人民共和国行政诉讼法》(下称《行政诉讼法》)将行政公益诉讼分为两个阶段,并且将诉前程序作为法定必经前置程序的制度设计初衷。同样,这也是检察机关始终秉持“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”理念的重要原因所在。

从行政公益诉讼诉前程序设置的目的来看,司法效率一直是其考量的重要因素。如果在诉前程序中已经实现了公益保护的目的,就无须再进入诉讼程序中解决。正如应松年教授所言:检察机关提起诉讼的方式耗时长、成本高昂,非必要不应发动,行政公益诉讼诉前程序的设置有节约司法资源、尊重行政自制等功用。[23]其他学者也持同样的观点,认为行政公益诉讼诉前程序的设置可以大大减少提起行政公益诉讼案件的数量,大幅度减低公益维护的经济成本和时间成本。[24]从这个意义上讲,行政公益诉讼诉前程序与行政复议程序的制度功能有异曲同工之妙,都是在诉讼程序之前解决公益损害或者利益纠纷问题,对节约司法成本、提高司法效率有着积极作用。不过相较于后者而言,前者更加强调程序的必经性,这也在一定程度上凸显了其对公益保护问题解决的重要性。行政公益诉讼诉前程序本身具有督促行政机关依法及时全面履职、节约司法成本、提高司法效率的功能。据此推论,如果公益损害问题已经通过行政公益诉讼立案、磋商、发送检察建议等方式对行政机关进行法律监督,但在行政公益诉讼诉前程序终结之后,由于行政机关履行监管职责不到位,致使同一公益损害问题持续存在或者再次发生时,如果重新立案,开启一个全新的诉前程序,从节约时间、人力资源、财力资源等司法成本的目的考量并不妥当。况且,针对同一公益损害问题,检察机关在旧的行政公益诉讼诉前程序中,对行政机关依法及时全面履行法定职责已经进行了必要的督促,基于公益保护的及时性和有效性的要求,无须再次履行督促程序。

(三)法的正确性原则

德国法学家阿列克西认为法的正确性原则是指法内容的正确性[25],同时他也认为正确性论据包括了单个法律规范、单个法律裁判以及整个法律体系都必然提出正确性宣称。[26]对比于上文中考夫曼关于法的安定性原则的思考,结合阿列克西对于法的正确性原则的理解,可以将法的正确性原则区分为法律本身内容的正确性和通过法律达成的正确性,后者包括了司法裁判、行政决定等法律实施过程中的正确性。

检察机关作为我国现行宪法明确规定的法律监督机关,本身就有保障法律得到正确实施的职责,检察机关提起公益诉讼本身就是履行法律监督职责的一种形式。[27]具体到行政公益诉讼诉前程序领域,通常情形下行政机关在行政公益诉讼诉前,经过检察机关督促之后,公益损害问题一般能够得到有效解决,诉前程序即告终结。但实践中,可能存在检察机关跟进监督不到位,对行政机关未有效解决公益损害问题的事实调查不清,导致公益损害问题持续存在;也可能存在行政机关在诉讼程序终结前解决了公益损害问题,但对后续公益保护巩固不到位,致使同一公益损害问题再次发生。这两种情况,都不符合法的正确性原则。通过设立行政公益诉讼诉前程序重开制度可以纠正不恰当的诉前程序终结决定,这实际上可以实现对行政公益诉讼诉前程序的纠错功能,确保法律得到正确实施。

行政公益诉讼诉前程序重开制度,同样可以成为检察机关履行法律监督职责的一种形式和载体。通过对制度的生成史和立法本意的探寻[28],以及从既有法律规范的规定可知,行政公益诉讼诉前程序处理的核心法律关系是检察机关通过履行法律监督权对行政机关行政权的行使进行监督,围绕的主题内容是行政机关作为或者不作为合法与否的问题,二者是一种监督与被监督的法律关系。在行政公益诉讼中,诉前程序是必经程序,其主要的运行机制就是充分发挥检察机关的法律监督职能作用,通过检察建议、提起诉讼等方式督促行政机关依法履行职责,增强行政机关依法行政的主动性和积极性。[29]

但是,如果已经采取行政公益诉讼诉前程序所有可能的方式,督促行政机关履行行政监管职责的情况下,再次发生同一公益损害问题时,实际上表明:一方面,行政机关对履行行政监管职责不到位的情形是明知的;另一方面,检察机关通过行政公益诉讼诉前程序采取的各种监督方式的法律监督力度还不足。据此,检察机关为了督促行政机关及时纠正违法行使职权或者不作为,及时有效地解决公益损害问题,应该加强法律监督力度。行政公益诉讼诉前程序重开之后,检察机关聚焦公益损害问题继续对行政机关进行监督,维护法律的正确实施,经过调查核实和审查起诉,对符合起诉条件的,将通过提起诉讼的方式增强监督力度。从更深层次的权力监督关系而言,行政公益诉讼诉前程序向诉讼程序的转换,是围绕公益损害问题未得到有效的解决,在行政公益诉讼诉前程序中通过检察权督促行政权自我纠正、依法及时全面履职失灵的情况下,引入审判权通过公开审判的方式加强对行政权的监督力度。行政公益诉讼诉前程序重开制度的构建,不但有助于完善行政公益诉讼制度,实现行政公益诉讼诉前程序与诉讼程序的高效、有序、规范衔接,更有助于检察机关履行法律监督职责,确保法律得到统一正确实施,体现作为客观诉讼的行政公益诉讼的功能和价值。[30]

三、行政公益诉讼诉前程序重开制度的基本构造

有关行政公益诉讼的所有制度设计都应该围绕有利于实现行政公益诉讼目的[31]展开,作为行政公益诉讼制度重要组成部分的诉前程序也不例外。行政公益诉讼诉前程序重开的事由、条件、程序应与其目的的实现相关联。

一般而言,形成行政处理决定的行政程序重开的事由,大体上基于三种原因:一是作出行政处分根据的事实或法律状态发生变化;二是发现新证据;三是符合行政诉讼程序的再审事由。[32]在更广的维度上看,这不仅是行政程序重开的事由,即便是诉讼程序中再审程序的启动,也可以主要类型化为事实、程序、法律三个方面。[33]同样,行政公益诉讼诉前程序的重开也会由以上三个方面原因引起。由于所依据的法律规范发生变更引起的行政公益诉讼诉前程序重开并不常见,而且容易识别,因此,本文主要聚焦于因为程序原因和事实原因引起的行政公益诉讼诉前程序重开展开论述,这也是司法实践中的常见类型。根据对行政公益诉讼司法实践的观察,一般存在两种情况。第一种情况是,行政公益诉讼诉前程序终结后,同一公益损害问题未得以彻底解决,持续存在。[34]此种情况一般是因为检察机关在收到行政机关针对检察建议整改回复后,跟进监督工作不到位,履职程序上存在不足导致的行政公益诉讼诉前程序重开,属于程序原因引起的重开。第二种情况是,行政公益诉讼诉前程序终结后,已经解决的公益损害问题再次发生,前后发生的公益损害问题具有同一性。[35]此种情况是因为行政机关履职不到位,致使同一公益损害问题再次发生,属于新事实发生引起的行政公益诉讼诉前程序重开。

(一)行政公益诉讼诉前程序重开的条件

行政公益诉讼诉前程序重开制度的构建,不仅要有坚实的法理基础,还应该明确相应的条件和程序。行政公益诉讼诉前程序重开是为了解决诉前程序终结后,同一公益损害问题持续存在或者再次发生而设计的制度,从理论层面而言是对法的安定性原则的突破。但这种突破毕竟属于法的安定性原则的例外情形,并非常态。为了使这种突破给法的安定性原则造成的损害尽可能控制在最小限度范围内,需要限定行政公益诉讼诉前程序重开范围。这可以通过对重开条件进行严格限制,并附带进行严格的审查来实现。就触发行政公益诉讼诉前程序重开的条件而言,只有同一公益损害问题持续存在或者再次发生的公益损害问题与第一次公益损害问题具有同一性时,才构成重开的要件,因为这样才具备重开的可能性和必要性。如果是一个完全不同的公益诉讼损害问题,则需要以另行立案的方式开启另外一个全新的行政公益诉讼诉前程序。从本质而言,行政公益诉讼诉前程序重开的目的仍旧是为了解决公益损害问题,督促行政机关依法及时全面履行法定职责,其重开条件与行政公益诉讼立案条件是一致的。二者的主要区别在于,由于前者在行政公益诉讼诉前程序终结前后发生的公益诉讼损害问题具有同一性,基于司法效率等原则的考量,不需要另行立案,而是通过行政公益诉讼诉前程序重开的方式解决。进而言之,相关事项如果没有达到行政公益诉讼立案条件的,也就当然不符合行政公益诉讼诉前程序重开的条件。行政公益诉讼诉前程序重开的条件就是一般行政公益诉讼立案条件之外,叠加公益损害问题同一性判断标准。既有的法律规范和理论研究对行政公益诉讼立案问题已经作出规定和开展探讨,本文主要聚焦于公益损害问题的同一性判断方面。

公益损害问题同一性的判断规则可以概括为:同一违法主体在一定时间内由于同一违法行为导致的同一公益损害结果持续存在或者再次发生,可以认定为同一公益损害问题。据此,公益损害问题的同一性判断可以细化为公益损害结果、违法主体、违法行为等是否具有同一性。只有同时满足这些要件,才可以认定为属于“同一”公益损害问题。[36]

1. 公益损害结果的同一性

公益损害问题是否具有同一性,首先应该判断的是公益损害结果是否具有同一性。根据《人民检察院公益诉讼办案规则》第67条之规定,行政公益诉讼的立案条件有二:一是公益损害性,二是对特定领域负有监督管理职责的行政机关可能存在违法行使职权或者不作为。实际上,根据《行政诉讼法》第25条第4款的规定,还包含了二者之间存在因果联系的要件。由于行政公益诉讼案件中,一般都是发现公益损害结果发生后或者存在发生可能的情况下,检察机关才可以介入,之后会循此通过调查取证和查询相关法律规范,确定负有行政监督管理职责的行政机关是否存在违法性的问题。因此,行政公益诉讼诉前程序重开制度实践中,只有公益损害结果具有同一性,进而才会考虑相关行政机关是否具有违法性。尽管从法律规范的角度而言,以上要件之间是并列关系,但在行政公益诉讼诉前程序重开制度实践中,应将二者视为递进关系。如果公益损害结果不具有同一性,则没有再对其他要件进行判断的必要。

上文已阐述,行政公益诉讼诉前程序重开一般存在两种情况:一种是同一公益损害问题持续存在,另一种是同一公益损害问题再次发生。司法实践中,第一种情况一般表现为在行政公益诉讼诉前程序中,检察机关发出检察建议督促行政机关整改后,整改成果经过检察机关的审查,认为公益损害得到保护,诉前程序终结,但在事后,检察机关发现行政机关对问题整改不彻底,行政机关的违法行为及其导致的公益损害结果还在持续。为了解决这种情况,在制度设计上需要增加撤销终结案件决定的程序,并且在作出行政公益诉讼诉前程序重开的决定后继续办理案件。在行政公益诉讼诉前程序终结前后的公益损害结果是相同的,或者说诉前程序终结后的公益损害结果是终结前的延续。对此,基于司法效率的原则,为了节约司法资源,也没有必要重新开启一个立案程序和重新发送检察建议,而可以通过行政公益诉讼诉前程序重开制度解决。

第二种情况主要表现为在行政公益诉讼诉前程序终结前后的两个违法行为造成的公益损害后果具有同一性。如贵州省六盘水市钟山区人民检察院督促整治农村违法堆放垃圾污染环境问题行政公益诉讼案[37],第一次和第二次行政机关履行监管职责不到位均造成了环境损害的结果,二者具有同一性。司法实践中,还可能会出现一种情况,行政机关前后两次履行监管职责不到位虽然具有同一性,但公益损害结果不具有同一性。譬如,前后两次均是由于行政机关履行环境保护监管职责不到位,行政机关前一个行为导致的公益损害结果只有环境污染问题,而后一个行为导致的公益损害后果不仅有环境污染问题,还造成了生态破坏问题,此时前后两个公益损害结果就不宜认定具有同一性。需要强调的是,此处的公益损害结果的同一性并非指在数量、面积等方面的同一性。换言之,公益损害结果数量多少、面积大小等不构成对公益损害结果同一性认定的判断因素。公益损害结果的同一性判断最终还是要纳入法律规范的视角下进行评价,即需要判断公益损害行为造成的两个损害结果在法律规范评价意义上是否具有同一性。例如,前文提及的环境污染和生态破坏在法律规范评价意义上属于不同类型的损害结果,而损害结果的数量、面积大小等并不影响法律规范对损害结果类型的评价。

此外,还需要注意公益诉讼结果“同一性”与“同种类”关系的辨析。行政公益诉讼诉前程序重开制度旨在应对已经过检察建议督促而未得到有效解决的公益损害问题。因此,其监督内容主要是检察建议本身已经涵盖的事项,即公益损害问题需要在检察建议的效力射程范围之内。如果不是检察建议予以明确的督促事项,即便是同种类问题也不构成行政公益诉讼诉前程序重开的条件。如河北省邢台市襄都区人民检察院督促保护土地资源行政公益诉讼案[38]中,针对违法行为人倾倒建筑垃圾占用、毁坏土地问题,行政机关经过检察机关督促之后,进行了整治,清运全部建筑垃圾并恢复土地耕种条件,行政公益诉讼诉前程序即告终结。检察机关在对重点公益诉讼案件开展专项“回头看”活动中发现,原来涉案地块西侧再次被倾倒建筑垃圾和生活垃圾。该案中,尽管两次都是垃圾倾倒,属于同种类的公益损害问题,但第一次检察建议内容并没有涵盖第二次发现的公益损害问题,第二次发现的公益损害结果就不构成诉前程序重开的触发条件,而需要另行立案。归纳而言,公益损害结果的同一性认定应该根据前后两次公益诉讼损害结果是否属于检察建议书中已经载明的督促行政机关履行法定职责解决的同一具体问题作出判断,没有被检察建议内容涵盖的同种类问题不能作为行政公益诉讼诉前程序重开的启动事由。

2. 违法主体的同一性

行政公益诉讼诉前程序重开中同一公益损害问题的认定,应满足违法主体的同一性,即行政公益诉讼诉前程序重开前后,检察机关监督的行政机关须具有同一性。如果违法主体不一致,则需要分别立案处理。[39]

一般而言,行政公益诉讼诉前程序终结之后,如果因为相同行政机关履行行政监管职责不到位,导致公益损害问题再次发生,就可以认定为是同一主体。不过,基于现代行政的多元性和复杂性,为了确保行政的便利性和高效性,行政机关往往会采取多种方式实现其行政目的,如行政委托、行政命令等,此外,还会由于行政授权、行政职权的变更、行政机关被撤销等情况而出现行政主体的变更。因此,在判断违法的行政机关是否同一的问题上,还需要借助于现有法律规定、政策规定和行政法学的一般原理进行综合判断。由于相关法律法规、司法解释等已经作出明确规定,此处不再赘述。

行政公益诉讼当中,违法主体不仅包括行政机关,还包括行政相对人,此时会面临行政相对人不同是否影响公益损害问题同一性判断的追问。笔者认为,这需要结合个案情况进行判断,尤其是需要紧密结合检察建议内容的涵摄范围作出判断。一般来说,实践中可能出现两种情况:第一种情况,检察建议中提出对行政机关监督的具体事项或者范围,与行政相对人的联系并不紧密。如果明确督促行政机关对某一区域内的公益损害问题履行行政监管职责,行政相对人不同不影响同一公益损害问题的判断。如贵州省六盘水市钟山区人民检察院督促整治农村违法堆放垃圾污染环境问题行政公益诉讼案[40]中,检察建议的内容是要求“对木果镇木果居委会龙家海坝违法堆放垃圾进行处置”,该检察建议明确了公益损害问题发生的地点,只要是在该地点再次发生的堆放垃圾的问题就属于同一公益损害问题,不同的相对人堆放并不影响同一公益损害问题的判断。第二种情况,如果检察建议中已经明确了行政机关需要履行行政监督管理职责的对象,行政相对人的不同则会影响公益损害同一性的判断。如河南省信阳市浉河区人民检察院督促履行林业资源监管职责行政公益诉讼案[41]中,检察机关的检察建议内容明确了要求行政机关履行对“对涉案共计43件行政处罚案件和10件刑事处罚案件”涉案当事人补种树木的处罚。对本检察建议明确的相对人之外的其他相对人再次违法行为,行政机关违法不履行监督管理职责,就不能认定为公益损害问题具有同一性。

3. 违法行为的同一性

相较于公益损害结果和违法主体同一性的识别,违法行为的同一性识别相对而言具有一定难度,同时也是判断公益损害问题是否具有同一性的关键所在。公益损害结果的发生只是公益损害问题的表象,其根源在于行政机关违法行使职权或不作为。因此,判断公益损害问题的同一性还需要关注违法行为是否具有同一性这一更为本质的问题。同一公益损害问题持续存在的,表明行政机关违法行为持续存在,此种情况下,诉前程序终结前后违法行为没有变化,无须就违法行为是否存在同一性进行判断。但是,同一公益损害问题再次发生时,就需要判断前后的违法行为是否具有同一性。

针对同一性质的违法行为如何进行行政公益诉讼立案的问题,《人民检察院公益诉讼办案规则》第69条第2款已经作出了相关规定:“人民检察院在立案前发现同一行政机关对多个同一性质的违法行为可能存在不依法履行职责情形的,应当作为一个案件立案。在发出检察建议前发现其他同一性质的违法行为的,应当与已立案案件一并处理。”该条是关于行政公益诉讼案件数量的规定。之所以作出这样的规定,笔者认为是因为行政公益诉讼在性质上不同于行政私益诉讼。每个行政私益诉讼当中争议的行政行为针对的是不同的当事人,每个当事人受损的利益是不同的,均需要通过诉讼的方式解决纠纷。然而,在行政公益诉讼当中,检察机关与行政机关是恒定的双方,如果受损的多个公益问题具有同一性,却启动多个立案程序、提出多个检察建议,实际上不利于节约司法资源,也有损检察机关提起行政公益诉讼制度的严肃性和权威性。比较妥当的做法是,如果在同一时期内发现的多个公益损害问题具有同一性,可以通过一个立案程序一并解决。由此可见,该条规定的法理与诉前程序重开制度的法理基础是一致的。尽管无论是法理上的违法行为具有同一性,还是在法律规范上规定的“同一性质的违法行为”,都对适用条件作出了规定,但如何判断属于“同一”,标准依旧不够清晰明确,需要进一步追问何谓“同一”违法行为?

需要强调的是,这里的“同一”指的是法律规范评价意义上的,而非物理意义上的。提出违法行为具有同一性这一命题,实际上预设了可能存在两个违法行为,需要判断二者是否具有同一性;或者即便不具有同一性,在符合法律规定的情况下,可以视为“同一”。具体到行政公益诉讼当中,在符合违法主体具有同一性的前提下,如果行政机关前后两个行政行为都违反了相同的法律规范或者基于相同的职权依据应当作为而不作为,同时行政行为的作为或者不作为具有相同内容,行政法律关系的性质相同,就可以认定违法行为具有同一性。如贵州省六盘水市钟山区人民检察院督促整治农村违法堆放垃圾污染环境问题行政公益诉讼案中,贵州省六盘水市钟山区木果镇人民政府(下称木果镇政府)将镇政府周边及附近村寨垃圾收集运输至该镇龙家海坝处违法占地堆放,经检察建议督促后,木果镇政府将该处堆放的垃圾进行清运整改。但在此之后,检察院又发现木果镇政府在龙家海坝同一地点倾倒垃圾,且体量更大,垃圾成分更为复杂,环境污染问题进一步加剧。经过细致分析可见,在本案中,木果镇政府前后两次行政行为违反了相同的法律规范,违法占地堆放垃圾这一行政处置行为内容也一致,对环境造成污染的情况也具有同一性,都是行政机关未履行同一法定职责所致,故可以认定木果镇政府前后的违法行为具有同一性。

从法律规范意义上判断行政机关的违法行为是否具有同一性,还需要结合其法定职责进行。依据法律规定,每个行政机关一般有多项法定职责。对行政公益诉讼诉前程序终结前后发生的公益损害问题,只有在行政机关基于同一法定职责违法行使职权或不作为导致的,才符合违法行为具有同一性的要求;另外,还需要将行政机关违法行使职权或不作为与公益损害结果的因果联系作为判断因素之一。即便公益损害问题持续存在,若与行政机关的行政监管职责不存在因果联系,或者行政机关已经依法及时全面履职尽责,也不宜启动行政公益诉讼诉前重开程序。

(二)行政公益诉讼诉前程序重开的期限

行政公益诉讼诉前程序重开制度构建还有一个需要关注的问题,即行政公益诉讼诉前程序终结前后,时间间隔是否应该作为程序重开的考量因素。详而言之,行政公益诉讼诉前程序终结之后,隔了一个月、一年、两年,乃至更长的时间后由于公益损害问题持续存在或者同一公益损害问题再次发生,是否还有可能和必要启动行政公益诉讼诉前程序重开?同一行政主体同一违法行为造成的公益损害结果持续时间长短或者同一行政主体作出的具有同一性的两个违法行为导致的同一公益损害结果之间隔时间长短,会不会影响作为“同一行为”的认定和起诉期限的适用?这就是所谓的行政公益诉讼诉前程序重开期限问题,该问题可以进一步提炼和细化为两个问题:第一,是否需要设置行政公益诉讼诉前程序重开的期限?第二,如果需要设置,则期限应当设置为多长较为合适?

针对第一个问题,笔者认为需要为行政公益诉讼诉前程序重开设置期限。无论是行政程序重开制度[42],还是诉讼程序的审判监督程序[43],都设定了相应的期限制度。行政公益诉讼诉前程序终结之后,如果不设置重开期限,意味着行政机关在诉前程序终结之后,仍旧处于随时都有可能面临被起诉的不确定性状态中,不利于行政机关工作任务的安排。这不但会打乱行政机关的工作节奏,也不利于整个法秩序的稳定性。另外,如果不设置期限,也不利于督促检察机关及时开展对公益损害问题的跟进监督“回头看”工作,不利于高效配置有限的司法资源。针对第二个问题,从本质上而言,这一问题的出现是司法效率原则和法的安定性原则之间的张力所致,问题的解决需要在二者之间进行权衡。如果行政公益诉讼诉前程序重开期限越长,司法效率的考量权重会逐渐降低,而同时法的安定性原则的权重则会逐渐上升;如果行政公益诉讼诉前程序重开期限越短,则会有相反效果。虽然具体行政公益诉讼诉前程序重开期限的设定是一个需要综合各方面的因素后由立法者作出决断的问题,但笔者认为,应该考虑设定为:行政公益诉讼诉前程序终结案件决定作出后,发现同一公益损害问题持续存在或者同一公益损害问题再次发生的,自发现之日起一个月之内决定是否启动行政公益诉讼诉前程序重开制度,可以称之为行政公益诉讼诉前程序重开的审查期限。之所以作出一个月的时间规定,是因为行政公益诉讼诉前程序重开之后,虽然是重开之前程序的继续,但还需要就新发现的事实开展进一步调查核实,需要一定的时间。同时,这样的期限规定也是程序规范的要求,是对检察机关及时开展工作并行使法律监督权力的一种督促。行政公益诉讼诉前程序中作出终结案件决定之日起超过一年后,发现同一公益损害问题持续存在或者同一公益损害问题再次发生的,则不能通过行政公益诉讼诉前程序重开制度解决,而需要通过另行立案的途径解决,可以称之为行政公益诉讼诉前程序重开的最长期限。之所以选择一年作为重开最长期限,是因为还需要考虑与提起行政公益诉讼起诉期限制度相衔接的问题。现行《行政诉讼法》目前规定的普通起诉期限是6个月[44],如果规定的重开最长期限短于6个月,实际上无法通过重开程序达成提起行政公益诉讼的目的;如果超过一年,可能会影响行政机关的年度工作任务的计划安排,不符合法的安定性原则要求。

关于行政公益诉讼诉前程序重开期限与提起行政公益诉讼起诉期限的衔接,还需要注意起诉期限的起算点问题。笔者认为,如果行政公益诉讼诉前程序重开是因为同一行政主体同一行政行为导致公益损害结果的持续,该行为属于持续性行政行为的,应该以该行为结束之日起算。如果行政公益诉讼诉前程序重开前后同一行政主体有两个行政行为存在,应该以第二次行政行为导致的公益损害问题发生时间为起算点,计算起诉期限。因为基于法的安定性原则要求,起诉期限设置的目的在于督促权利(力)人及时行使权利(力)。行政机关再次发生违法行为导致公益损害问题,与第一次发生的违法行为具有同一性,将二者视为同一违法行为是一种法律拟制,并且检察机关并不存在怠于履行法律监督权力的情况,而是因为新的事实发生导致的。为了避免因此而导致检察机关承担不利后果,也为了使得公益损害问题得到及时有效地解决,以上起算点的设置具有正当性及合理性。

(三)行政公益诉讼诉前程序重开的决定程序

此外,就检察公益诉讼司法实务而言,还需要考虑相关决定程序问题。正如上文提到的,行政公益诉讼诉前程序重开尽管是法的安定性原则的例外情况,并非常态,但为了尽可能减少对法安定性利益的损害,除可通过严格规定行政公益诉讼诉前程序重开的启动条件之外,还可以通过严格规定行政公益诉讼诉前程序重开的决定程序予以加强。

行政公益诉讼诉前程序重开的决定程序应区分两种不同情况作出不同规定。第一种情况,针对行政公益诉讼诉前程序中作出终结案件决定后,同一公益损害问题持续存在的,如果要重新开启行政公益诉讼诉前程序,需要报请上级人民检察院决定。因为根据《人民检察院公益诉讼办案规则》第74条和第80条的规定,公益损害问题持续存在的情况下,是不符合终结案件条件的。之所以会出现同一公益损害问题持续存在的情况,一般是因为检察机关在收到行政机关的整改回复后,对整改情况调查取证工作不到位所致。为了严格和规范办案程序,对于因为检察机关办案程序不规范、实体认定错误等原因导致同一公益损害问题持续存在的,应当在决定程序上从严控制。第二种情况,针对行政公益诉讼诉前程序中作出终结案件决定后,同一公益诉讼损害问题再次发生的,可以报请本院检察长决定。行政机关不但有解决公益损害问题的职责,同时还有巩固公益保护效果的职责。发生此种情况,大部分是因为行政机关在解决公益损害问题之后,对后续的公益保护巩固工作履行监管职责不到位所致。为了能够及时督促行政机关有效解决再次发生的公益损害问题,同时基于恪守检察权对行政权监督的谦抑性要求,将该程序设计为报请本院检察长决定较为妥当。当然,有时为了解决公益损害需要及时保护的问题,在报请决定程序的时间上可以设置加快审查机制。

(四)行政公益诉讼诉前程序重开的法律效果

作为一种程序制度的构建,在内容上除了要探讨行政公益诉讼诉前程序重开的事由、条件、期限、决定程序之外,还需要关注其法律效果。需要说明的是,这里将法律效果区分为实体法律效果和程序法律效果,只是从类型化的角度在认识论层面予以廓清,司法实践中二者不是决然分离状态,在重开程序当中的不同阶段二者会融合在一起同时发生。另外,需要补充的是,之所以将行政公益诉讼诉前程序重开称之为行政公益诉讼诉前程序与诉讼程序的衔接制度,就在于其启动之后,一方面延续了重开之前的诉前程序法律效力,另一方面针对符合条件的案件作出提起诉讼决定的将发生直接向法院提起诉讼的法律效力。

1. 实体法律效果

检察机关在履职过程中发现可能属于同一公益损害问题持续存在或者再次发生相关线索后,需要进行调查核实和审查起诉。对符合行政公益诉讼诉前程序重开条件的,该程序重新开启之后,体现在实体上的法律效果主要为:由于同一公益损害问题持续存在或者再次发生,检察机关将再次启动对行政机关是否依法及时全面履行法定职责的法律监督。首先是调查核实和审查起诉。针对公益损害问题持续存在的情况,由于在诉前程序重开之前已经对行政机关行使职权或者不作为的违法性、公益损害等问题进行了调查核实,只需要对其是否具备起诉条件进行审查。针对同一公益损害问题再次发生的,调查核实和实体审查的主要对象是行政机关第二次行政行为是否具有违法性、是否造成了公益损害的结果、违法行为与公益损害结果之间是否存在因果关系、前后来两次行政行为是否具有同一性等。其次是作出是否向法院提起诉讼的决定。如果在审查期限内经过实体审查后,认为符合提起诉讼条件的,实体上的法律效果即针对行政机关违法行为导致的公益损害问题,向法院提起诉讼;相反,如果认为不符合起诉条件的,则作出终结案件决定。如果行政公益诉讼诉前程序重开之后,在检察机关审查起诉期间,行政机关依法及时全面履行行政监管职责,有效解决公益损害问题的,应当按照《人民检察院公益诉讼办案规则》第80条的规定,作出终结案件决定。

2. 程序法律效果

如果认定为同一公益损害问题持续存在或者再次发生,符合行政公益诉讼诉前程序重新开启条件的,体现在程序上的法律效果主要为:已经终结的诉前程序将被重新开启[45],原来的诉前程序得以重新恢复,落实到具体操作上则是需要撤销行政公益诉讼诉前程序重开之前的已经作出的终结案件决定;相反,如果经过程序审查之后,认定不属于同一公益损害问题持续存在或者再次发生的,则无须重新开启已经终结的行政公益诉讼诉前程序,也就无须撤销已经作出的终结案件决定。

行政公益诉讼诉前程序重新开启之后,重开之后的诉前程序是重开之前的诉前程序的延续。从本质而言,二者属于同一程序。因此,已经终结的诉前程序重新开启后,重开之前的诉前程序效力自然地恢复并延续至重开之后的诉前程序,诉前程序接续进行;体现在程序法律效果上,最直接和最重要的就是无须再进行重新立案、重新发送检察建议等程序。进而言之,落实到法律规范设计层面,行政公益诉讼诉前程序重开后的案件经过审查之后,认为符合提起诉讼条件的,进入诉讼程序之后,视为已经过诉前程序,符合《行政诉讼法》第25条第4款的起诉要件要求,起诉至法院的,法院应当予以立案。这也是行政公益诉讼诉前程序重开制度作为衔接诉前程序和诉讼程序最大的价值和意义所在。

四、结语

行政公益诉讼诉前程序终结之后,同一公益损害问题持续存在或者再次发生,程序上对此应如何处置的问题,现行法律规范尚未作出明确规定,实践中也存在不同做法。然而,这些司法实践中的不同做法,均有待重新审视和反思。结合行政公益诉讼制度本身固有的特点,借鉴行政程序重开制度和诉讼程序上再审制度的相关原理及基本构造,可以通过构建行政公益诉讼诉前程序重开制度为该问题的解决提供可行的路径和方案。同时,构建该项制度还有助于完善行政公益诉讼诉前程序与诉讼程序的衔接和转换。从完善既有的法律制度而言,需要在《人民检察院公益诉讼办案规则》第80条与第81条之间,确立行政公益诉讼诉前程序与诉讼程序衔接的行政公益诉讼诉前程序重开规则。笔者已经在上文中对规则的法理基础进行了论述,并且认为该规则至少应该包括行政公益诉讼诉前程序重开的事由、条件、期限、决定程序、法律效果等内容。笔者希冀通过对该问题的提出和分析,能够为解决行政公益诉讼司法实践中这一普遍存在且反复出现的问题提供一个可行的解决方案,也为行政公益诉讼法律制度完善和学术共识的达成提供一个有益的开端。


注释:

[基金项目]国家检察官学院科研基金资助项目“行政公益诉讼诉前程序研究”(项目批准号:GJY2022C10)。

[1] 2021年全国检察机关立案办理公益诉讼16.9万件,开展诉前程序14.4万件,提起诉讼1.1万件,可见大部分案件的公益损害问题在诉前程序中已经得到有效解决。参见《2021年全国检察机关主要办案数据》,载《检察日报》2022年3月9日,第8版。

[2] 具体法律规范依据为《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第4款。

[3] 有观点认为行政公益诉讼诉前程序是一个独立的、必经的、前置的、法定的程序。参见王春业:《行政公益诉讼“诉前程序”检视》,载《社会科学》2018年第6期,第94页。其他学者也有类似观点,认为诉前程序和诉讼程序是相互联系又彼此独立的。参见胡婧、朱福惠:《行政公益诉讼诉前程序之优化》,载《浙江学刊》2020年第2期,第121页。司法实务界对此也有类似的认识,相关负责人在最高人民检察院举行的《最高人民法院 最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》发布会上,对诉前程序和诉讼程序的关系解读时,就认为是检察机关办理公益案件的两种不同的办案方式,二者在时间上前后衔接,在作用上相互补充,共同服务于保护公益、促进依法行政这个根本目的。参见徐日丹、闫晶晶:《依法保障公益诉讼起诉人的诉讼权利》,载《检察日报》2018年3月3日,第3版。

[4] 这里的“重开”一词借用了行政程序法上的“行政程序重开”的用语。行政程序重开,也称为行政程序重新进行,是指与行政行为有利害关系的当事人基于事实或法律状态的变化等特定条件,申请行政机关重新开启行政程序,重新审查已经超过起诉期限等原因导致丧失可诉性而具有形式上存续力的行政行为,并要求撤销或者废止该行政行为。参见[德]哈特穆特·毛雷尔:《行政法总论》,高家伟译,刘兆兴校,法律出版社2000年版,第300 - 303页;陈敏:《行政法总论》,台湾新学林出版有限公司2011年版,第481页;吴庚:《行政法之理论与实用》(增订11版),台湾三民书局2010年版,第406页。但需要说明的是,尽管二者都用了“重开”一词,但具体制度内涵上并不一致。首先,性质不同。行政程序重开的制度语境为行政程序;行政公益诉讼诉前程序重开的制度语境为行政公益诉讼,是一种司法程序。其次,含义不同。行政程序重开是指有两个先后不同的程序处理同一事件,即通过新行政程序(第二次程序)的开启,再次审查已终结行政程序(第一次程序)所处理的事件。行政公益诉讼程序的重开是指已经终结的第一次诉前程序“再次”开启,并将其效力延伸。一言以蔽之,行政程序重开是开启一个全新的第二次行政程序,着眼于一个全新程序的开启;而行政公益诉讼诉前程序的重开则是指将重新开启一个旧的(第一次)行政公益诉讼诉前程序,着眼于一个旧程序的延续。行政公益诉讼诉前程序重开是旧程序的重新开启,用同一个程序处理同一事件或者具有同一性的两个事件;行政程序的重开是开启另一个全新的程序,用两个程序处理一个事件。詹镇荣教授的文章中对行政程序重开的内涵有详细解释,并且认为行政程序的“重新进行”或“重新开始”在用语上并不精确。其认为行政程序重新进行中的“重新”并非指行政程序,而是新旧两个行政程序所关涉之事件的同一性。参见詹镇荣:《行政程序重新进行之程序标的》,载《东吴法律学报》第23卷第1期,第103页。在此意义上讲,行政公益诉讼诉前程序重开在用语上反而是精确的,此处的“重开”指的就是旧程序(已经终结的诉前程序)的重开,仍旧属于同一程序,而非先后两个程序。需要强调的是,尽管二者有诸多的不同,但在制度的法理基础上具有相关性,具体论述见下文。

[5] 雷磊:《法律方法、法的安定性与法治》,载《法学家》2015年第4期,第3页。

[6] 美国新自然法学派法理学家富勒在论证法律的道德基础时,提出八项原则作为所有的法律遵守的内在道德,其中之一即是法律的稳定性原则。[美]富勒:《法律的道德性》,郑戈译,商务印书馆2017年版,第46 - 48页。

[7] 英国现代法律实证主义法学家拉兹提出的有关法治的八项原则,其中之一即是法律应当相对稳定,他认为只有保持法律的稳定性才能保障人们的合理预期,才能指引其作出长久计划和有效决定,避免时时刻刻处于担心忧虑之中。[英]拉兹:《法律的权威:法律与道德论文集》,朱峰译,法律出版社2007年版,第187页。

[8] 德国法学家齐佩利乌斯认为“只有法的稳定性才能够为将来提供导向确定性,以及为规划和处置提供基础。通过这种方式保持法和平、秩序、可靠性和稳定性,乃是所有共同体的一个主要任务”。参见[德]莱因荷德·齐佩利乌斯:《法哲学》,金振豹译,北京大学出版社2012年版,第187页。拉德布鲁赫认为法的安定性原则的目的在于维护社会的安定。参见[德]古塔斯夫·拉德布鲁赫:《法哲学》,王朴译,法律出版社2005年版,第73 - 75页。

[9][德]阿图尔·考夫曼:《法律哲学》(第2版),刘幸义等译,法律出版社2011年版,第208页。

[10] 其认为:“贯彻确定性是规范及个别决定提供导向确定性的一个重要条件,规范和决定只有在其被实现和贯彻方面有可靠的机会的情况下,才能提供导向确定性。前者意味着人们必须清楚哪些行为是对自己所要求的,哪些行为是人们对于他人所可期待的;后者即受保障性,人们必须能够可靠地信赖,既定的规范得到遵守和贯彻……从这个角度讲,法安定性尤其要求法发现程序以有序和顺利的方式展开,其作出的结论是稳定的且能够得到贯彻。”参见[德]莱因荷德·齐佩利乌斯:《法哲学》,金振豹译,北京大学出版社2012年版,第187 - 188页。

[11] 戴建华:《论法的安定性原则》,载《法学评论》2020年第5期,第44页。

[12] 雷磊:《法律方法、法的安定性与法治》,载《法学家》2015年第4期,第4页。

[13] 关于法的安定性原则与法的正确性原则关系的论述,参见[德]罗伯特·阿列克西:《法的安定性与正确性》,宋旭光译,雷磊校,载《东方法学》2017年第3期,第134 - 141页。

[14] 姚莉:《司法效率:理论分析与制度构建》,载《法商研究》2006年第3期,第94 - 101页。

[15] 关于司法效率的论述,参见李家军:《司法的效率之维》,载《法律适用》2009年第6期,第62 - 67页。

[16] 刘超:《环境行政公益诉讼诉前程序省思》,载《法学》2018年第1期,第115页。

[17] 徐日丹、贾阳:《依法履职稳步推进公益诉讼改革试点工作——最高人民检察院相关负责人解读〈检察机关提起公益诉讼改革试点方案〉》,载《检察日报》2015年7月3日,第2版。

[18] 范明志、韩建英、黄斌:《〈人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法〉的理解与适用》,载《法律适用》2016年第5期,第40页;罗书臻:《积极推进审理人民检察院提起的公益诉讼案件试点工作——最高人民法院中国应用法学研究所负责人答记者问》,载《人民法院报》2016年2月29日,第3版。

[19] 曹建明:《关于〈中华人民共和国行政诉讼法修正案(草案)〉和〈中华人民共和国民事诉讼法修正案(草案)〉的说明》,载《全国人民代表大会常务委员会公报》2017年第4期,第546 - 549页。

[20] 《最高检案管办负责人就2021年全国检察机关主要办案数据答记者问》,载中华人民共和国最高人民检察院网2022年3月8日,https://www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202203/t20220308_547904.shtml#2。

[21] 叶俊荣:《环境政策与法律》,中国政法大学出版社2003年版,第249页。

[22] 薛志远、王敬波:《行政公益诉讼制度的新发展》,载《法律适用》2016年第9期,第101页。

[23] 应松年:《行政公益诉讼试点亟待解决的几个问题》,载《人民论坛》2015年第24期,第65页。

[24] 胡卫列、迟晓燕:《从试点情况看行政公益诉讼诉前程序》,载《国家检察官学院学报》2017年第2期,第38页。

[25][德]罗伯特·阿列克西:《法的安定性与正确性》,宋旭光译,雷磊校,载《东方法学》2017年第3期,第134页。

[26][德]罗伯特·阿列克西:《法与道德:告别演讲》,雷磊译,载《华东政法大学学报》2015年第5期,第9页。

[27] 王新颖:《建立多层次的检察公益诉讼理念体系——专访中国人民大学教授、博士生导师汤维建》,载《人民检察》第21 - 22期合刊,第76页。

[28] 胡卫列:《国家治理视野下的公益诉讼检察制度》,载《国家检察官学院学报》2020年第2期,第3 - 20页。

[29] 曹建明:《关于〈中华人民共和国行政诉讼法修正案(草案)〉和〈中华人民共和国民事诉讼法修正案(草案)〉的说明》,载《全国人民代表大会常务委员会公报》2017年第4期,第47 - 48页。

[30] 关于行政公益诉讼性质的论述,参见刘艺:《构建行政公益诉讼的客观诉讼机制》,载《法学研究》2018年第3期,第39 - 50页。

[31] 关于行政公益诉讼目的与行政私益诉讼目的之间的区别,参见王春业:《独立行政公益诉讼法律规范体系之构建》,载《中外法学》2022年第1期,第166页。

[32] 陈敏:《行政法总论》(第7版),台湾新学林出版有限公司2011年版,第484 - 488页;[德]哈特穆特·毛雷尔:《行政法总论》,高家伟译,刘兆兴校,法律出版社2000年版,第302 - 303页。

[33] 从现行《行政诉讼法》与《民事诉讼法》有关再审制度的法律规定中,可以得出此结论。也有学者对此作出了论述,认为作成行政处分之程序与作成裁判之诉讼程序相似,均应具备一种开启已终结之程序的手续规定,此在诉讼法上称为再审,于行政程序则称重新进行。参见吴庚:《行政法之理论与实用》(增订11版),台湾三民书局2010年版,第406页。

[34] 相关案例详情参见戴小巍、蒲芹彦、谭支差:《自然保护区有个养殖场,一拆了之吗》,载《检察日报》2022年6月16日,第7版。类似案例参见陕西省宁强县人民检察院督促履行尾矿库安全监管职责行政公益诉讼起诉案,详见《最高检发布检察公益诉讼起诉典型案例  公益诉讼全面开展 4 年提起诉讼近2万件》,载中华人民共和国最高人民检察院网2021年9月15日,https://www.spp.gov. cn/xwfbh/wsfbt/202109/t20210915_529543.shtml#1。

[35] 详见六盘水市钟山区人民检察院诉六盘水市钟山区木果镇人民政府环境保护行政纠纷案,贵州省六盘水市水城区人民法院行政判决书(2021)黔0221行初40号。

[36] 需要强调的是,这里的同一性认定,是法律意义上的同一性,而非物理意义上的同一性。再次发生公益损害问题尽管从物理意义上来看是两个事件,但在法律规范的视野下有可能将之视为同一事件。换言之,物理意义上的同一性一般在法律上会被认定为具有同一性,如同一公益损害问题持续存在就属于此种情况。但是,有的时候即便在物理意义上并不具有同一性,从抽象的法律规范出发,为了问题的高效解决,可能存在“视为同一”的情况,这也就是所谓的法律拟制。

[37]《检察公益诉讼“回头看”跟进监督典型案例》,载中华人民共和国最高人民检察院网2022年3月3日,https://www.spp.gov.cn/ spp/xwfbh/wsfbh/202203/t20220303_546704.shtml。

[38]《检察公益诉讼“回头看”跟进监督典型案例》,载中华人民共和国最高人民检察院网2022年3月3日,https://www.spp. gov.cn/spp/xwfbh/wsfbh/202203/t20220303_546704.shtml。

[39] 对此,《人民检察院公益诉讼办案规则》第69条第1款有类似规定:“对于同一侵害国家利益或者社会公共利益的损害后果,数个负有不同监督管理职责的行政机关均可能存在不依法履行职责情形的,人民检察院可以对数个行政机关分别立案。”

[40] 贵州省六盘水市水城特区人民法院行政判决书,(2021)黔0221行初40号。

[41] 河南省信阳市浉河区人民法院行政判决书,(2020)豫1502行初81号。

[42] 我国台湾地区“行政程序法”第128条第2项之规定,当事人申请行政程序重开的,“应自法定救济期间经过后三个月内为之;其事由发生在后或知悉在后者,自发生或知悉时起算。但自法定救济期间经过后已逾五年者,不得申请。”

[43]《民事诉讼法》第212条规定:“当事人申请再审,应当在判决、裁定发生法律效力后六个月内提出;有本法第二百零七条第一项、第三项、第十二项、第十三项规定情形的,自知道或者应当知道之日起六个月内提出。”根据《行政诉讼法》第101条之规定,当事人申请审判监督程序的期限,本法没有规定的,同样适用《民事诉讼法》第212条之规定。

[44]《行政诉讼法》第46条第1款。关于行政公益诉讼起诉期限是否应该与行政私益诉讼的期限一致,学术界认识尚未统一,存在行政公益诉讼是否应该适用起诉期限以及确定起算点和期限长短的分歧。参见施立栋:《论行政公益诉讼的起诉期限》,载《浙江社会科学》2020年第1期,第77 - 85、158页。笔者认为,不论理论上存在何种分歧,作为制定法传统的国家,在法律未作修改之前,行政公益诉讼起诉期限还是应该在既有的法律规范框架内,适用行政诉讼法的现行规定。

[45] 诉讼中被认定为“同一行为”的,则会因为重复起诉而被裁定驳回起诉。而行政公益诉讼诉前程序中被认定为“同一行为”的,则会直接提起诉讼。对于提起诉讼而言,一种是禁止性效果,另一种则是允许性效果。


易小斌,最高人民检察院第八检察厅主办检察官;孙森森,法学博士,最高人民检察院第八检察厅检察官助理。

来源:《经贸法律评论》2022年第6期。



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