沈坤荣 施宇:地方政府隐性债务的表现形式、规模测度及风险评估

选择字号:   本文共阅读 735 次 更新时间:2022-09-15 16:23:54

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沈坤荣   施宇  

   摘要:加强地方政府隐性债务管理是防范化解重大风险和实现高质量发展的重要内容。本文分类梳理了融资平台这一地方政府隐性债务典型表现形式,以及政府和社会资本合作、政府购买服务和政府投资基金等新型表现形式。在此基础上,使用最高值和最低值两种估算方法,对2009—2020年的全口径地方政府隐性债务进行规模测度和结构分析。研究发现:(1)从总量上看,隐性债务的规模不断扩张,增长率明显放缓;(2)从结构上看,地方融资平台是隐性债务的主要载体;(3)隐性债务的区域分化特征明显;(4)市县级政府隐性债务规模相对较高;(5)隐性债务的财政金融风险交织。为了有效管理地方政府隐性债务,需要控制增量风险、化解存量风险,构建差异化、分层次的地方政府风险管理机制,加强财政金融风险的联合管理。

  

   关键词:地方政府  隐性债务  规模测度  风险评估

  

  

   一、引言

  

   如果说国外隐性债务的主要来源为社会福利支出和对大型金融机构的救助金,那么中国的隐性债务主要是地方政府为了地方经济发展,或者地方官员为了晋升机会而违规举借的债务(陈菁、李建发,2015)。中国地方政府的隐性债务具有隐蔽性强、风险大的特点(刘尚希等,2012),最早可以追溯到1994年的分税制改革。分税制改革对央地财权进行重新划分,导致地方政府出现事权与财权不相匹配的局面。地方政府为了筹措地方经济建设资金,开启了违规举借债务之路。2008年的全球金融危机促使中央政府推出“四万亿”援助计划,需要地方政府配套大量资金。在此背景下,中央政府加快了投融资体制改革,支持有条件的地方政府组建投融资平台,以城投债为代表的地方政府隐性债务规模开始大幅度增加,隐性债务风险逐步累积。2014年新《预算法》取消了地方融资平台的政府融资职能,并且开始发行地方政府债券,实行限额管理和存量债务置换,在一定程度上缓解了地方政府隐性债务风险。但是,随着政府和社会资本合作、政府购买服务和政府投资基金成为地方政府隐性债务的新型表现形式,地方政府隐性债务风险仍然不容小觑。2022年以来,多地政府因违规举债融资、虚假化债等问题被问责。此外,地方违规举债融资的范围也由基础设施建设领域转向防疫保融资项目。为了加强地方政府隐性债务管理,有必要进一步研究地方政府隐性债务的表现形式、规模风险和风险治理路径。

  

   本文可能的贡献体现在:(1)扩大了地方政府隐性债务的统计口径。现有文献对地方政府隐性债务规模的估算存在一定的滞后,而且关于地方政府隐性债务的界定需要根据现实情况进行调整。因此,本文根据地方政府隐性债务的多种表现形式,扩大了规模测度的口径。(2)更新了地方政府隐性债务规模数据。考虑到统一地方政府隐性债务规模的统计口径较为困难,本文使用最高值和最低值两种估算方法,测算2009—2020年的全口径地方政府隐性债务规模,为后续相关研究提供研判和参考。(3)在此基础上评估了地方政府债务风险。本文对地方政府隐性债务的规模风险、结构性风险和违约风险进行了评估,对债务风险水平的量化研究进行了积极探索。

  

   二、文献综述

  

   现有一些研究对中国地方政府隐性债务进行了规模测度(刘少波、黄文青,2008;吴盼文等,2013;吉富星,2018;毛振华等,2018;张晓晶等,2018;李丽珍、安秀梅,2019;曹婧等,2019;IMF,2021;洪源等,2021)。但是,由于统计口径和估算方法不同,测度结果存在较大差异。

  

   部分学者使用单一口径测度地方政府隐性债务规模。单一口径主要包括:(1)地方融资平台债务(杨大光、李存,2014;徐军伟等,2020)。其中,徐军伟等(2020)梳理了政府部门及业界机构对融资平台的各类定义,重新界定了融资平台公司和城投债,在此基础上测算了2006—2018年融资平台债务规模和城投债发行额。(2)政府和社会资本合作融资规模(龚强等,2019;贾康、吴昺兵,2020;汪峰等,2020;魏蓉蓉等,2020)。

  

   由于单一口径可能存在对地方政府隐性债务规模的低估问题,有学者尝试使用全口径测度地方政府隐性债务规模。全口径不仅将地方融资平台债务、政府和社会资本合作融资规模纳入地方政府隐性债务的范围,而且增加了以下内容:(1)养老金缺口等具有公共福利性质的债务(刘少波、黄文青,2008;吴盼文等,2013;李丽珍、安秀梅,2019);(2)地方国有企业债务和地方商业银行不良贷款(郭敏等,2020;李丽珍、安秀梅,2019)。(3)以棚户区改造贷款为代表的地方购买服务和政府投资基金(吉富星,2018)。(4)各类政策性债务(易奔等,2022)。

  

   在选择合适的统计口径后,现有研究主要利用直接法估算地方政府隐性债务规模。其中,既有将加总的单一口径或全口径数据作为地方政府隐性债务规模的做法(IMF,2021),也有将债务违约率和政府救助比例作为加总数据调整系数的做法(吉富星,2018;李丽珍、安秀梅,2019)。

  

   此外,为了规避统计口径差异对测度结果的影响,还有学者利用间接法估算地方政府隐性债务规模。间接法主要包括:(1)根据隐性债务主要用于基础设施建设这一特征事实,利用基础设施建设投资总额与地方可用财力的差额推算地方政府隐性债务规模(王润北,2018;洪源等,2021;陈旭东等,2021)。(2)利用审计署数据推算地方政府隐性债务规模(杨灿明、鲁元平,2015;熊虎、沈坤荣,2019)。(3)利用模型估算地方政府隐性债务规模(欧阳胜银、蔡美玲,2020)。

  

   目前对地方政府隐性债务统计口径的认识仍有不足。一方面,由于存在基础数据可得性等问题,现有研究多从地方融资平台等单一口径进行测算,导致地方政府隐性债务规模的低估。另一方面,如果选择全口径估计,则存在统计口径不统一等问题,需要对地方政府隐性债务进行清晰的界定。综上所述,本文基于现有研究,首先对地方政府隐性债务的主要表现形式进行系统梳理;在此基础上,使用最高值和最低值两种估算方法,测算全口径地方政府隐性债务规模。

  

   三、地方政府隐性债务的表现形式及估算方法

  

   梳理地方政府隐性债务的主要表现形式是进行全口径规模测度的基础。因此,本文根据政府文件对隐性债务的界定,按照表现形式的不同,将地方政府隐性债务分为地方融资平台债务、政府和社会资本合作、政府购买服务、政府投资基金、地方商业银行不良贷款、地方国有企业负债等方面。

  

   (一)地方融资平台债务

  

   地方融资平台债务是地方政府隐性债务的早期表现形式。为了弥补“四万亿(元)”援助计划的配套资金缺口,地方政府通过融资平台大规模举债,在给地方经济发展带来发展活力的同时,也产生了地方政府隐性债务问题。融资平台公司的实际控制人一般为各级地方政府,因此融资平台存在地方政府的隐性担保(钟宁桦等,2021)。融资平台举债的主要途径包括银行借款、债券发行和融资租赁等。其中,城投债是融资平台发行的代表性债券,具有“政策债”的特点(徐军伟等,2020);Wind数据库的数据显示,2009—2020年城投债规模不断增加,2020年城投债的发行规模达到47406.34亿元。

  

   本文将地方融资平台负债纳入地方政府隐性债务的范围,地方融资平台产生的地方政府隐性债务=地方融资平台负债×债务违约率×政府救助比例。为了全面测算地方融资平台的负债规模,本文首先手工整理出融资平台名单。具体而言:(1)根据银保监会2018年第四季度发布的地方融资平台名单,将11736家融资平台逐一在Wind数据库的中国企业库中进行查询,最终找到1661家财务数据公开的融资平台。(2)将Wind数据库中发行过城投债的融资平台名单与之匹配查询,增加其中没有重复的融资平台名单,得到3271家融资平台名单。(3)根据企业属性进行检查,剔除14家中央企业,得到3257家地方融资平台名单。在通过融资平台名单测算出地方融资平台负债规模后,本文参考刘尚希(2005)和郭敏等(2020)的做法,假定债务违约率上限为50%;参考国务院、财政部文件、李丽珍和安秀梅(2019)的做法,假定政府救助比例上限为50%。则最高值的估算方法为地方融资平台负债的25%(债务违约率和政府救助比例各为50%,相乘得到)。根据2013年《全国政府性债务审计结果》关于政府负有担保责任债务的偿还比率上限,本文假定最低值的估算方法为地方融资平台负债的19.13%。由于缺乏更新的权威政府债务统计数据,以及新型隐性债务带来债务规模的扩张,本文将19.13%作为最低值的测算依据仍有其合理性。

  

   (二)政府与社会资本合作

  

   政府与社会资本合作(PPP)通过风险分担、利益分配的方式鼓励社会资本参与政府项目投资,不仅能够解决地方政府资金短缺问题,而且给予社会资本更多投资渠道。截至2021年2月,中国共实施PPP项目10033个,总投资15.5万亿元人民币,涵盖19个行业领域,已发展成为全球最大的区域PPP市场。但是,部分PPP项目没有经过严格规范的审批程序,反而成为地方政府违规举债融资的新工具;通过建设-移交、明股实债、地方政府承诺保底或回购本金等方式形成地方政府隐性债务,而项目风险几乎全部由地方政府承担。地方政府利用PPP项目进行违规担保与其运营周期长的特点有关。截至2021年2月,运营周期为10年以内的PPP项目数共1472个,10年以上的PPP项目数共11910个。由于地方官员任期远小于PPP项目运营周期,地方官员在利用PPP项目进行违规担保时,不用考虑任期结束后的项目运营情况;而绩效考核机制的缺失可能会导致市场风险的转移,进而引发PPP隐性债务风险(贾康、吴昺兵,2020)。尽管中央政府从2017年底开始全面整治规范PPP项目,其存量风险仍不容小觑。

  

   按照风险特点和实际运行情况不同,将PPP项目分为政府付费型、缺口补助型、使用者付费型三类(见表1)。考虑到使用者付费型PPP项目相对较为规范、占比较低、政府承担的风险比例较小,产生隐性债务风险的可能性较低,本文将已经落地的缺口补助型和政府付费型PPP项目纳入地方政府隐性债务的范围。由于缺乏PPP项目的实际落地规模数据,本文将投资额与当年PPP项目落地率相乘,作为不同回报机制PPP项目的落地规模。本文假定最高值的估算方法为落地规模;根据2013年《全国政府性债务审计结果》关于政府可能承担一定救助责任债务的偿还比率上限,假定最低值的估算方法为落地规模的14.64%。

  

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本文责编:陈冬冬
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