刘露馨:美国科技战略的变革及前景

选择字号:   本文共阅读 552 次 更新时间:2022-06-17 09:09:48

进入专题: 中美技术竞争     美国科技战略     国家创新体系     科技外交  

刘露馨  

   内容提要:特朗普政府以来,美国作出科技战略的重大调整。在科技制度上,改革国家创新体系,动员全社会资源促进技术创新,强化技术保护制度;在科技政策上,加大政府对新兴技术的财力、人力和生产资源投入;在科技外交上,联合盟友打压中国的技术升级和市场扩张,试图构建排除竞争对手的科技联盟。美国再次增强国家在科技发展中的主导性作用,从强调技术的商业属性转变为强调技术的安全属性。这一转变源自多重动因,包括中美科技竞争态势的增强、将中国的技术崛起视为国家安全威胁、与中国在全球科技外交中的竞争、美国对自身科技发展模式缺陷的认知,以及其国内经济与社会发展的需求等。然而,美国新科技战略也面临多重挑战,包括科研经费投入的可持续性和分配问题、技术竞争与其他国内问题的平衡,以及盟友的配合度等。美国科技战略的变革将影响中美技术竞争和中国的科技产业发展。

  

   关 键 词:中美技术竞争  美国科技战略  国家创新体系  科技外交

  

  

   自冷战结束以来,在全球技术竞争的舞台上,美国一直在综合实力上遥遥领先。然而近年来,在以第五代通讯技术(5G)、人工智能和物联网为代表的第四次科技革命中,中国的技术创新发展迅猛,美国的科技领先地位受到前所未有的挑战。对此,美国国务院前高级顾问罗伯特·曼宁称“美国迎来了与中国的斯普特尼克时刻”。①1957年10月,苏联成功发射了世界上第一颗人造卫星“斯普特尼克号”(Sputnik),极大地震撼了美国政府和民众,使其意识到美国的科技领先地位正受到来自其安全竞争对手苏联的威胁,并深刻地影响了美国此后30年的科技战略。在中美战略竞争的背景下,美国再次迎来“斯普特尼克时刻”,这一比喻代表的不仅是美国的科技领先地位再次受到挑战,迈入了大国技术竞争的时刻,也意味着美国再次迎来了改变其科技战略的历史性时刻。

  

   特朗普政府上台后,随着国家安全战略的调整,美国的科技战略发生了重要变化。在2017底发布的《国家安全战略》中,美国政府指责中国“窃取美国知识产权”,要求限制中国在敏感技术领域的并购。②此后,美国以“维护国家安全”的名义加强了对中美科技贸易、投资和人员交流的限制,采取对华“脱钩”和“施压”策略,③并加大了政府对多个新兴技术领域的投入。从战略走向上来看,美国从强调技术的商业属性转向了强调技术的安全属性,增强了国家在科技创新中的主导性作用,并加大了政府对市场的干预。这一战略走向与冷战时期美国的科技战略有高度的相似性,是将维护美国的科技领先地位等同于维护美国的国家安全,将科技的发展进行“再安全化”。拜登政府上台后,不仅延续了这一战略走向,还采取了更加全面的刺激性政策来增强美国的科技竞争力。2021年6月,美国参议院高票通过了《2021美国创新与竞争法案》,该法案源自特朗普执政时期提出的《无尽边疆法案》,并在近期整合了《2021战略竞争法案》《2021应对中国挑战法案》等多个涉华技术竞争法案。根据法案主要提议人查尔斯·舒默的描述,这是美国政府“近几十年来对创新与生产作出的一次最大规模的投资”。④具体来看,美国前后两届政府从科技制度、科技政策和科技外交三个方面作出了重大调整。

  

   (一)改革国家创新体系和强化技术保护制度。战略的调整始于制度,目的是从体系层面为新政策的实施提供保障。美国的国家创新体系是一种存在于政府、私营科技企业、风险投资公司、大学和研究机构等创新主体之间的网络型协作体系,它是美国科技创新发展的生态系统。在中美技术竞争的时代,美国科技战略的“再安全化”不是复制冷战时期国防部门主导的科技发展模式,而是以一种“全政府模式”动员全社会资源来促进技术创新,具体体现为加强联邦政府内部合作、府会合作、军民合作、公私合作等多个方面。

  

   首先,加强联邦政府内部自上而下的科技决策领导,并通过设立委员会或跨部门机制来加强政府部门间的横向协调。在美国科技决策制度中,总统是最高决策者,白宫科学与技术政策办公室和国家科学与技术委员会分别为最高级别的政策咨询和协调机构。在特朗普政府时期,针对人工智能、量子信息科学等具体的技术领域,这两个机构内部新增设了专门办公室和委员会,负责协调联邦政府内部不同技术部门的科技政策。拜登在正式上任前,任命基因学家埃里克·兰德(Eric Lander)为白宫科学与技术政策办公室主任,并首次将这一职位提升至内阁级,使其能参与更高级别的战略和政策制定过程。这些机构和制度上的调整不仅是为了提高联邦政府内部的科技决策和政策实施效率,还在于提高科技问题的重要性。

  

   其次,加强联邦政府与国会之间的合作,强化政府对国会的科技报告制度和信息沟通。早在1972年,美国国会内部曾成立过一个技术评估办公室,为国会提供具体技术评估和相关科技政策建议。这一机构在克林顿时期被废除,此后,美国国会的技术评估责任主要由联邦政府的技术官僚部门负责。国会自身技术评估能力的下降不仅限制了议员们对复杂科技问题作出相应决策的能力,还使科技游说集团成为政策建议的主要来源,进而导致联邦政府的科技政策目标与国会的决策能力产生错位。对此,在2020财年的国会预算中,国会投入了400万美元给联邦政府问责局(GAO),支持其下设的科学、技术评估和分析小组(STAA)为其提供专业的技术评估,而白宫的科技政策办公室和总统科技顾问委员负责监督和协助。2018年8月,国会成立了人工智能国家安全小组,负责向总统和国会提供政策报告和建议,促进人工智能领域的技术创新和教育发展。此外,在多项科技竞争法案中,国会都加强了对联邦政府的监督机制,要求商务部等定期向其作出有关科技政策实施情况的报告。这些报告和监督机制有利于提高国会在科技制定政策过程中的评估能力,使国会的科技资源配置和联邦政府的战略目标相协调,减少立法障碍。

  

   再次,增强军民合作,促进先进民用技术转化为可应用的军事技术。在美国科技创新的重心从政府专向市场后,私营企业处于技术创新的前沿,其开发的民用技术经常超前于美国国防部采用的军事技术。同时,美国的国防采办过程通常充满了管制壁垒,使得企业特别是小型的初创企业不愿耗费巨大的时间和资源来与国防部门打交道,导致很多先进的民用技术无法转化为军用技术。对此,美国国防部门正在改革其采办制度,简化官僚程序。2015年8月,国防部成立创新小组(DIU),其总部就设在硅谷,以“其他交易授权”(OTA)这类更加灵活的采办合同与私营企业进行交易。通常来说,完成一个大型的国防采购合同需要几年的时间,而国防创新小组却承诺将这一过程缩减到60~90天。在2015~2019年间,国防部的OTA采办金额从9.5亿美元增长了7倍之多,达到77亿美元,其中大部分资金用于资助小型企业的技术研发。⑤在以国家安全为导向的科技战略中,军事技术创新成为重要的战略目标,美国国防部也随之增强了其在科技创新体制中的作用。

  

   最后,加强国家创新主体与不同的市场创新主体之间的公私合作。2017年底,特朗普政府发布的《美国国家安全战略》提出了“国家安全创新基地”这一概念,它指的是“美国的知识、能力和人员间的能动网络,包括学术界、国家实验室和私营领域在内”。⑥这一概念的具体表现就是分布在不同地理范围内的区域性技术研发中心。在建设这些研发中心的过程中,白宫科学与技术政策办公室通常负责确定重点支持的领域和方向,然后由商务部、能源部等机构牵头,负责具体研发中心的选址和建设工作,最后委托某个私营机构负责组织运营,包括大学、研究基金会、实验室、产业协会等,并与私营科技企业、风险投资公司等进行合作。官产学研领域各方组成理事会,共同制定研究计划、共享各方资源。目前,根据参议院《无尽边疆法案》的建议,商务部将负责在未来五年投入100亿美元,为10个新兴技术设立“区域技术中心”,旨在通过政府的引导,为市场上不同的创新主体搭建资源共享的平台,并将创新能力扩展至美国各地。在增强自身实力的同时,美国也在加强对技术转移的监管,增强技术保护的相关制度。2018年8月,美国参众两院高票通过了《出口管制改革法案》(ECRA)和《外国投资风险评估现代化法案》(FIRRMA)。ECRA首次将“新兴和基础技术”纳入管制范围,并实行更为严格的出口许可审查制度。相应地,美国对华技术出口管制的“实体清单”也不断扩大,自2018年以来,美国商务部已将300多个中国企业和研究机构纳为出口管制对象。在投资监管领域,FIRRMA使美国外国投资委员会的审查范围进一步扩大,包括被投资的企业是否拥有能进行高科技研发的技术人才、是否涉及公民数据隐私、是否影响美国的科技和工业领导地位等;涉及的投资形式也从兼并、收购和接管拓展到合资和少数股份投资。2001年“9·11事件”发生后,美国曾一度扩大对技术出口和外国投资的管制范围。然而,此次针对中国进行的制度改革力度要明显强于以往,可以说是美国自20世纪80年代以来在技术保护制度上作出的最重要的一次调整。

  

   无论是科技创新制度还是技术保护制度的调整都具有长效性,不会轻易随着总统的更替而发生变化。这也从一个侧面说明,美国科技战略的变革是长期的,正深刻地影响着美国国内经济制度和国家与市场关系的演变。

  

   (二)加大科技创新与生产资源的投入。除了在制度上作出调整,美国科技战略的变革还体现为制定有计划性的科技政策,加大政府对科技发展的财力、人力和生产资源的投入。美国的科技政策大多不是靠行政命令,而是以法律形式来推动,美国国会掌握着科研经费的控制权。因此,《2021美国创新与竞争法案》将成为支撑美国科技政策实施的重要法案。

  

   首先,在财政资源上,在特朗普执政时期,联邦政府内的研究机构的科研经费持续上涨。2018~2020财年,国家科学基金会、国立卫生研究院、国防部高级研究计划局等国立研究机构的年度预算与奥巴马时期相比都有明显上升。《无尽边疆法案》计划在未来五年为美国国家科学基金会投入810亿美元的资金,用于支持美国的基础研究、技术创新和人才培养。国家科学基金会2022财年的计划科研投入经费为108亿美元,此后四年将以每年20%左右的速度递增,这意味着美国改变了以往基础科研投入增速基本与通胀挂钩的惯例,在科研投入上进入历史性的高增长阶段。除了基础研究外,美国还优先加大了对新兴技术的资助。2020年8月,白宫和美国国家科学基金会宣布在未来五年向7个人工智能研究院投入1.4亿美元的资金,资助机器学习、综合制造、精准农业、未来预测等人工智能领域的研究。同样,在量子信息、5G、新能源等新兴技术领域,美国政府均加大了财政支持。国会的《2021美国创新与竞争法案》也有相当一部分拨款是用于支持新兴技术的发展。

  

其次,在人力资源方面,加大对科学、技术、工程和数学(STEM)教育的资助,扩大美国的科技人才队伍。2018年12月,白宫科技政策办公室发布了一份名为《美国STEM教育战略》的五年计划,目标是让所有美国人都将有机会终身接受高质量的STEM教育,使美国成为STEM知识、创新和就业的全球领导者。该计划不仅要在中小学加强STEM基础教育,还计划通过减免学费、提供奖学金等方式支持更多女性和少数族裔参与高等教育和科研工作。此外,针对人工智能等具体领域,联邦政府的不同部门还负责提供应用技术方面的培训。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《现代国际关系》,2021年第10期

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