爱德华·P·理查兹:作为行政法的公共卫生法

选择字号:   本文共阅读 108 次 更新时间:2022-05-07 06:55:32

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爱德华·P·理查兹  

   译者:李广德

  

   摘要:  公共卫生法是更人性化的行政法,它能够将学生们更好地引进州和地方的行政法世界。公共卫生法曾是美国第一行政法,早在美国殖民地时间就有着公共卫生行政法律规制的实践,可谓历史悠久。在美国,作为行政法的公共卫生法,其议题包括州际贸易条款、司法审查标准、正当程序、行政搜查、强制接种疫苗以及个人限制等。然而,在近几十年里,公共卫生法主要集中在健康保障中的个人自由问题,且通常集中在艾滋病流行方面,这也导致美国法学院公共卫生法学议题和话题的极度收缩。

   关键词:  公共卫生法 公共卫生法治 公共卫生法学 行政法

  

   过去五十年里,法律实践最大的变化是从占主导地位、规制私主体(private parties)之间关系的私法向公法的转变。公法能够规制私主体、针对政府政策提起诉讼的当事人(包括官方的和私人的)以及机构自身的运转。行政法是公法法律学的核心(jurisprudential core),它规范了法院、政府机构以及行政当事人(regulated parties)之间的关系。政府机构对民权革命(civil rights revolution)的重要性不亚于它们对环境法的重要性,无论好与坏,政府对现代医疗保健系统的发展也同样重要。具有讽刺意味的是,很少有法学院要求所有学生都修行政法课程,并且在许多学校,学生的毕业成绩单上可能只有很少或根本没有公法课程。

  

   公共卫生法曾是第一行政法。殖民地曾遭受霍乱、黄热病和天花等传染病的蹂躏。早期州政府往往会采取雷霆手段(Draconian measures)来控制这些疾病。十九世纪早期和中期,州(state)对居民生活的各个方面进行了广泛的监管,包括公共卫生和安全的核心领域。[1]1850年至2004年,对食品和水、卫生和住房条件的规制,加上强制性疫苗接种法律(mandatory vaccination laws)和隔离传染病携带者等传染病控制措施,使波士顿等城市的预期寿命提高了50岁以上。[2]而现代环境法——即许多行政性法律文本的核心——是传统公共卫生法的延伸。

  

   在过去二十五年里,正如法学院所讲授的那样,公共卫生法主要集中在公共卫生实践中非常狭窄的部分:健康保障中的个人自由问题,且通常集中在艾滋病流行方面。选修这些课程的学生只看到了公共卫生实践的一小部分,忽视了联邦和州一级的公共卫生法和环境法之间的密切联系,而且几乎忽略了塑造大多数公共卫生实践的所有州和地方政府法律。学生们将公共卫生法视为个人自由法,主要体现在制定法律以防止公共卫生权力机关在查明和跟踪艾滋病毒感染病例并采取疾病控制措施以限制其传播(方面的权力滥用)。[3]他们对这些政策的公共卫生后果了解甚少(如果有的话),例如助长艾滋病毒在男性感染者的女性伴侣中的传播,尤其是在少数民族社区。[4]更重要的是,这些课程的学生将公共卫生部门视为社会福利机构,认为公共卫生部门应该注重提供社会服务,而不应干涉个人自由。这并没有提供一个可以解决诸如肥胖、私下场合的吸烟以及许多环境规制法中必须平衡的经济权利等问题的全面的公共卫生法模型。

  

   公共卫生法被当作行政法来讲授,该做法实际上将其纳入了一个广泛和易于理解的法律框架之下。这使学生对公共卫生法学有更广阔的视野,并能更好地理解公共卫生法律及其实践的全面性。对于学习行政法课程的学生来说,公共卫生法提供的问题更容易理解,也比州际商务委员会(Interstate Commerce Commission)和联邦能源监管委员会(Federal Energy Regulatory Commission)的案例更有说服力,而这些案例是许多行政法学生的烦恼所在。公共卫生法是更人性化(human scale)的行政法,它能够将学生们更好地引进州和地方的行政法世界。

  

   一、历史背景与最初意图

  

   从殖民年代到十九世纪中期,各州都被传染病所困扰和折磨。现代世界,我们已失去了对瘟疫最原始的恐惧,所以提醒学生们这些恐惧的力量和历史上传染病对社会造成的威胁是很重要的。[5]这一背景有助于学生理解为什么法院赋予立法机构和公共卫生机构广泛的权力,以及为什么公共卫生法和国家安全法有共同的根源。

  

   大多数殖民城市都建在水路或海岸线上,因为贸易是通过水路进行的。这些沿海地区往往被沼泽和湿地所包围,使这些殖民地遭受蚊子传播的疾病——黄热病和疟疾,以及饮水传播的疾病——伤寒和霍乱——所肆虐,这些疾病都是因为糟糕的饮用水卫生所造成的。[6]天花和其他流行病在殖民地城市经常出现,肺结核(肺病)也经常出现。经典著作《老鼠、虱子和历史》(Rats, Lice and History)为我们提供了一个生动的视角:

  

   在早期,瘟疫是一种神秘的降临,是高级力量愤怒的表现,它从黑暗的地方冒出来,无情、可怕,而且不可逃避。由于恐惧和无知,人们做了一些增加死亡率和加重灾难的事情……恐慌滋生了社会和道德的混乱;农场被遗弃、食物短缺;饥荒导致了……内战,在某些情况下,也导致那些深刻影响了精神革命和政治变革的狂热宗教运动。[7]

  

   第一份关于疾病的人口统计学研究——沙特克报告(The Shattuck Report),是19世纪40年代末在马萨诸塞州完成的。[8]这项研究表明,波士顿的预期寿命约为21.5岁,随着城市变得越来越拥挤,预期寿命有所下降。[9]该研究报告的第二部分——“家庭卫生运动”,提供了关于殖民地传染病的详细而可怕的观点(view)。此外,《瘟疫与人民》(Plagues and Peoples)是一部关于传染病影响社会秩序的政治史,它让我们更好地理解了传染病对国家构成的真实和可感知的威胁,这就是为什么这些疾病被视为对国家安全和健康的威胁。[10]

  

   疾病威胁是传统公共卫生法的起源(genesis)——减轻危害、传染病检疫、管理食品和饮料的销售——也是殖民时期政府的主要职能。诸如波士顿和纽约等城市,管理公共卫生事务的时间比它们成为美利坚合众国一部分的时间还要长。[11]在美国宪法批准前后,各城市都采取了严厉的措施来遏制疾病的暴发,特别是黄热病——它曾在一年夏秋两季内就杀死了费城10%的人口。[12]史密斯诉特纳案(Smith v. Turner)讨论了海军检疫医院的经费问题,尤其注意到了律师有关1798年费城黄热病流行的论点。[13]这一案例表明,宪法起草者对公共卫生措施了如指掌。当起草者将警察权力保留给各州时,公共卫生行动是他们考虑的最重要的权力之一。[14]法院之所以接受这种权力,是因为流行病对国家的威胁与战争一样大。具有讽刺意味的是,尽管宪法历史上很少有证据支持行政法的原始意图基础,但这一历史背景为公共卫生法提供了强有力的原始意图论据。

  

   二、贸易条款和国会对州警察权力的限制

  

   公共卫生权是宪法赋予各州的核心权力之一,公共卫生案例是现代贸易条款法学(Commerce Clause jurisprudence)的重要组成部分。通过阅读公共卫生案例,学生们可以更好地理解州的监管权和联邦政府通过特定法规或休眠贸易条款(the Dormant Commerce Clause)而享有的优先权(federal preemption)之间的紧张关系。这些不是经典意义上的行政法案例,因为它们通常是在宪法而不是行政法中教授的,但它们对于理解作为公共卫生实践基础的国家和地方行政法至关重要。从这些案例中产生的学说(doctrines)尚未取得共识;然而,随着新的争议——例如,为了改善公众健康而制定的反式脂肪(trans fats)市政法规的出现——他们提出了强有力的“休眠贸易条款”问题。[15]

  

   吉本斯诉奥格登案(Gibbons v. Ogden)涉及联邦政府对可航行水道上蒸汽船的管制与纽约有关蒸汽船的法律之间的冲突。[16]纽约的法律既涉及商业也涉及公共卫生和安全,因为除其他原因外,那个时期的蒸汽机锅炉容易爆炸。[17]这个案子经过了充分的辩论,辩论论点随意见一起发表,包括丹尼尔·韦伯斯特(Daniel Webster)的论证。[18]美国最高法院分析了贸易条款中保留给各州的权力与隐含的国会权力之间的冲突,并在此过程产生了贸易条款的法理(jurisprudence)。[19]对于公共卫生专业的学生来说,吉本斯案有很多关于州与联邦权力的争论,比如州是否可以控制温室气体以保护公民免受全球变暖的影响。

  

   史密斯诉特纳案(Smith v. Turner)早期还被有关涉及纽约州对入境美国的乘客征税的案子所援引,因为它描述了美国黄热病的历史。[20]国家征税是为了支付国家在港口提供的公共卫生服务费用。法院详细讨论了利用国家警察权力保护公众健康的问题。然而,国会也在这一领域立法,建立检疫医院,这是早期联邦直接开展公共卫生行动的罕见例子。特纳案审视了该州行使公共卫生权力与联邦政府处理国际贸易和迁徙权力之间的冲突。虽然最高法院承认州法律在检疫和传染病控制方面的重要性,但它发现,联邦政府管理国际贸易的权力超过了州对外国旅行者征税的权力,即使这种税收是用来支持公共卫生措施。

  

   在铁路公司诉胡森案(Railroad Co. v. Husen)中,法院审查了密苏里州的一项法令,法令的立法目的是为了防止因在该州运输牲畜(cattle)而引起疾病的传播。[21]密苏里州辩称,该法令是对其警察权力的正当行使,因为它规定了一项例外,即允许在不卸货的情况下通过该州运输牲畜。原告辩称,这项法律过于宽泛,因为它造成了一种假设,即只要在运输途中发现了任何染病的牲畜,则装载过牲畜的运输公司就要对此负责。原告声称,这实际上禁止了每年从3月到10月通过密苏里州的所有牲畜的运输,因此违反了州际贸易条款。最高法院认为,尽管州政府在实施检疫和管理危险货物方面拥有广泛的权力,但如果此类法律妨碍州际贸易,则必须对其进行严格调整,以减少其对商业的影响。在胡森案中,最高法院引用了许多在其他情况下支持州运输法规的相关案例。例如,在费城市诉新泽西案(City of Philadelphia v. New Jersey)中,最高法院依据与胡森案中提到的相同原则,废止了新泽西州的一项法律,该法律禁止其他州将固体或液体废弃物运往新泽西州的废物处理场。[22]

  

牛奶案加重了(addressed)正当性的卫生法规和打着公共卫生和安全的幌子通过的歧视性贸易法规之间的引人关注的监管压力。牛奶是美国人的主食,但与此同时,它也带来了严峻的食品卫生问题。牛奶容易变质;它将布氏菌病(brucellosis)和肺结核(tuberculosis)等常见的牲畜类疾病(cattle diseases)传播给人类;而且它很容易被能够给人类带来疾病的细菌所污染,比如李氏杆菌病(listeriosis)。[23]然而,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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