韩世春:地方国有资产监管、国企改制辨析及其路径选择

选择字号:   本文共阅读 2792 次 更新时间:2007-02-13 07:33:48

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韩世春  

  

  「内容提要」地方国有资产监督管理委员会,在探索新的国有资产监管方式、继续深化国企改革等方面推出新的举措,取得了不小的成绩。但现阶段各地国有资产和国有企业改革实践中的一些思路和具体做法也存在令人疑惑之处。地方国资委职能应定位为国有资本运营机构和国企股东,通过股东会、董事会、监事会运行来履职。

  「关键词」国有资产/国有企业/资本运营/监管state-owned assets,SOE,capital operation/supervision

  

  地方国有资产监督管理委员会成立以来,在对国有企业清产核资,对企业负责人进行经营业绩考核,规范企业负责人薪酬管理,规范国有企业改制和国有产权转让等方面做了大量行之有效的工作。然而,在国有资产监管定位、国有企业改制等方面也有一些值得反思的问题。

  

  一、地方国资委是国有资本运营机构和国有企业股东

  

  地方国资委到底是类似于银监会、保监会、证监会等纯粹监管机构,还是独立的国有资本营运机构目前还是一个争议话题。有的地方国资委成为党委、政府及其部门对企业行使公共管理职能的“二传手”,通过制定规章制度和文件不断扩充审批权限和权力边界;有的既履行出资人职责,又直接运营资本,并且本身还是行政单位——政府特设机构,行使一定的公共监管职能。国资委是应回归为一个强势的公共监管部门,还是改革为一个相对独立的市场运营主体,关系着国有资产改革发展的方向。

  从法律角度看,地方国资委的职能定位是企业国有资本的股东。虽然《企业国有资产监督管理暂行条例》(以下简称《条例》)规定国资委还要履行部分公共监管职能,如国有资产产权界定、评估监管以及承办本级政府交办的其他事项等,但国资委的发展定位是明确的,即“对所出资企业履行出资人职责,维护所有者权益”,“不行使政府的社会公共管理职能,政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责。”而且新《公司法》第六十七条规定“国有独资公司不设股东会,由国有资产监督管理机构行使股东会职权”,又从法律上对国资委的股东地位进行了确认。

  从改革实践看,国资委的股东职能正逐步到位。虽然国资委履职中政企不分、政资不分的情况时有发生,但在国有独资公司股权多元化的改革进程中,国资委已经直接持有股份公司股份。如深圳市国有资产三层次管理体制变为两层次,国资委直接担任所出资企业的大股东。北京市国资委在北药集团整体改制后也直接持有股份。而且在国有企业的合并、重组、改制过程中,地方国资委通过决定国有资本的进退在实际履行着股东权利,进行国有资本的运营。另外,不少地方国资委建立了国有资本经营预算制度,对所出资企业实行收益收缴,实际上就是国资委依据公司股东资产收益权而享有的利润分红,这也从另一侧面反证了国资委的股东地位。

  从管理度量看,地方国资委也适于直接持股和运营国有资本。地方国有资产总量一般不太大,没有必要设立过多控股经营公司作为中间层次,人为延长代理链条,增加代理成本。如淡马锡总部核心部门仅有50多名员工,经营管理着600亿美元的股权资本[1].随着地方国有资产结构布局调整和国有企业改制基本完成,通过中间层次隔离改革风险和稳定压力的需求大大削弱,地方国资委不再需要中间层扮演委托代理链条中“三股东”的角色,大部分控股经营公司将逐渐整合为产业集团,只有个别的转变为纯粹的投资公司和承担解决历史遗留问题的资产管理公司,地方国资委直接监管企业数量大幅下降,也就可以真正从管理企业转为经营资本了。

  从发展趋势看,现阶段国资委仍是一个兼有资本运营和监管职能的过渡机构。随着国有资产监管体制的完善,其公共监管职能必然留于政府或归于人大,而作为代理人独立运营国有资本将成为其惟一职能。对国有资本的真正主人来说,国资委是受托人,是独立的市场化的国有资本控股运营机构。国有资本委托给国资委后,实际上成为其法人财产,国资委享有法人财产权,人大和政府不能直接干预其经营运行,除非通过法律特别授权。对国资委所出资企业来说,国资委是一个法人股东。作为股东,国资委自然享有《公司法》规定的资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利和股东会的11项职权,就应该以股东的名义来履行其经营和监督所出资本的权利,其监管也只是所有者、股东对所出资本的监管,而不同于公共监管。

  鉴于以上对地方国资委职能的定位认识,其内部决策机制也应实现从党政机关到公司化模式的转变。目前,地方国资委仍然延续党委和政府部门的决策模式,在议事决策中普遍实行主任负责制,在企业负责人任免上一般由地方国资委党委通过票决制决定等,导致决策责任不能落实到个人,权利与责任不统一。而作为一个独立的市场化的国有资本运营管理机构,其内部决策机制也应该是市场化、法治化的,类似于公司董事会决策,实行集体决策、个人负责,避免形成决策者个人有过错而由集体承担责任的现象。[2]

  

  二、地方国资委应通过运作股东会、董事会、监事会履行监管职能

  

  目前,一些地方国资委运行中的行政化色彩较浓。国资委前身是经贸委、企业工委等党和政府机关。国资委的人员绝大多数都有长期的党和政府机关的工作背景,自觉形成所有者利益导向的公司组织文化较难[3].这可能使得国资委沿着惯性轨道采用行政管制方式来履行其股东职能,直接对所出资的国有企业下达各种各样的指令。从合并重组的强行“拉郎配”到各种重大事项的审核批准,从限定时间完成改制到要求国有企业建立总法律顾问制度、新闻发言人制度,从替各企业面向“全球”招聘经理、副经理到做地方党委、政府的“二传手”,做法显然与国资委的股东身份不相符。地方国资委必须改变管控模式和履职方式,既不能继续沿用行政管理方式,又不能将自己定位为国有企业“董事会”,要更加专注于股东角色,实现从管理企业到管理资本、从审批管理到董事会运作的根本转变。当然,党政机构也要放弃将国资委作为“漏斗”的做法,才能更加有利于国资委职能的尽快到位。

  地方国资委不能直接指令企业,监管对象要从国有企业向国有资本、国有股权转变。一些地方国资委各处室对企业直接下指令、定规矩、提要求、进行检查抽象的现象依然存在。其实,《条例》和《公司法》已经明文规定,“国有资产监督管理机构应当支持企业依法自主经营,除履行出资人职责以外,不得干预企业的生产经营活动。”“公司是企业法人,有独立的法人财产,享有法人财产权。”除非公司章程做出特别规定,法律没有赋予国资委直接指令企业的职权。为此,地方国资委作为股东,要维护好企业作为独立法人的自主经营权,应该以履行出资人职能为核心进行组织再造,逐步减少直至取消处室直接指令企业的职权,由国资委本级机构统一履行股东职权,各职能处室通过归并逐步向战略规划、董事监事、经营预算、审计监督、信息监管等专业委员会过渡,从强力监管向辅助决策过渡,减少处室之间的横向摩擦和国资委与企业的纵向摩擦,提高决策质量和监控效能。

  地方国资委不能直接任免经理层人员,管人要从全面管理企业负责人向重点管理董事、监事转变。目前,国有公司经理层成员一般还是由国资委党委研究决定后任命或由董事会进行形式上的聘任。随着国有独资公司董事会的完善和规范,地方国资委党委和企业党委都不应再越位代行董事会的用人权。除非有特别法或公司章程的规定,不应再把国资委党委研究、批准作为经理层成员任职的前置程序。国资委要重点管好委派的董事、监事,支持董事会行使对经理层成员的独立自主的选聘权和考核奖惩权,支持经理层实行经理负责制,支持经理人员选用契约化,避免党政干部式的任免给正在推进的任期制、经理人员市场化设置新的障碍,需要在企业调整中再考虑这部分新任人员的退出问题。

  地方国资委的监管方式要从审批向考核评估转变。不少地方国资委的职能部门开展工作离不开审批权力,迄今为止,各省(区、市)国资委已制定发布了企业改制、主辅分离、产权管理、业绩考核、资产评估、统计评价、企业法制等方面的700多件规范性文件[4],其中不少文件都设置了审批审核事项。作为股东,地方国资委应重点管好战略、预算、董事监事,主要通过对董事会、董事、监事会、监事履职的考核评估来监控国有资本的运营,不能通过审批代替董事会做决策,代替总经理搞经营。当然,评估必须建立在信息公开、真实、客观的基础上,责任、奖惩也要到位。

  地方国资委不能依赖企业提供信息,信息来源要从一维向多维转变。目前,地方国资委主要通过看报表、听汇报获取企业信息,且多是零乱的、片断的,没有形成链条,没有比较和分析。以此为惟一依据评估企业负责人业绩不全面,也不客观。因此,国资委必须改变目前信息单一、短缺、失真、滞后、利用不够的状况,逐步建立所出资企业及相关负责人多维信息管理评价平台,将信息监管作为最主要的监管渠道,从企业、政府部门、执法部门、中介机构、新闻、网络等载体多源头、多渠道、多层次、多维度、全方位采集信息,加强整理、归纳、分类、分析以及运用,减少信息传递中的衰减和失真,实现信息披露规范化、信息采集多维化、资源共享网络化、整合分析专业化、责任追究法治化,为国资委决策和考核评价企业负责人提供客观、准确、充分、及时的信息资源。

  地方国资委应重视公司章程等契约性文本的制订,履职要从主要依据规范性文件向主要依据公司章程转变。新《公司法》规定,“公司章程对公司、股东、董事、监事、高级管理人员具有约束力。”“公司股东应当遵守法律、法规和公司章程,依法行使股东权利。”而且还有不少“除本法规定的外,由公司章程规定”等条款,实际上赋予公司章程以公司内部宪法的特别地位,成为公司治理各方调整行为和利益的根本依据。随着一级企业股权多元化和主体改制,公司章程在国资委履职和维权中的地位和作用愈显重要,但实践中仍未引起国资委层面足够的重视。目前地方国资委仍然依赖于下发规范性文件来实施监管,并没有认识到通过公司章程及相关股东协议来固化自己的职权、履职方式和程序,而这种疏忽很可能限制国资委作为股东的行为权利及效力,给国资委履行股东职责、维护股东权益带来法律上的障碍,在与其他股东、董事会的利益冲突中处于不利地位。因为国资委单方制定的文件并不能在法律效力上对抗公司章程及股东协议。

  

  三、国有独资公司董事会建设应注重运转质量

  

  2005年国务院国资委制定了《关于进一步加强国有独资公司董事会建设的指导意见》,并完成了6家央企建立董事会试点工作,其中外部董事在董事会成员中占到一半以上。各地也在完善法人治理结构方面进行了新的探索,北京市国资委健全了31户所出资重点骨干企业的董事会,基本实现了董事会依法聘任经理层;江苏、河北等地在一些企业开展建立外部董事制度试点,减少董事会和经理层的重叠[5].但由于在董事选用、管理和董事会运转上存在缺陷,一些地方国资委只是从人员、制度上具备了董事会形式,董事会在公司治理中作用不明显,真正由内部人的董事会转变为出资人的董事会还需要一个较长过程。

  国有独资公司董事会建设主要存在三个问题:一是董事来源不能保障其有足够的忠诚度和履职能力,二是董事管理不能保障其充分尽职尽责,三是董事会运转机制不能保障决策效率和质量。

  解决这些问题,在与完善的市场经济体制相适应的市场的、公开的、外部的对董事的评估体系没有形成的情况下,现实的办法还是建立一套国资委内部的董事考核评估管理机制,把加强董事会建设的重点放在提高董事会的运转质量上,而不是追求董事会的建立数量和形式完备,真正做到完善一个董事会就基本规范一个公司的治理机制。

  建立市场化的选人机制。市场化选人不是要求董事都从市场上公开选聘,旨在建立一套董事选择的相适性评估机制,从实证角度全面客观地分析候选人经历、业绩、经验、能力、性格、偏好、关联人员评价等信息,来评估其与特定企业、特定董事会的要求是否相适应。人选可以在地方国资委管理的负责人(包括退休的公司经理)范围内选择,通过大范围内的选择、轮换,既可以满足不同企业的不同需求,又可以使每个董事会的外部董事达到1/2以上,避免内部人控制;根据新公司法,还可以委派国资委工作人员担任董事;人员的选择要体现国资委对董事会配置目标和要求,不能由董事长选董事;加强董事会、董事信息披露,如董事会成员组成,新任命董事的简历、董事会的独立性、董事报酬等。

  建立统一规范的管理机制。(点击此处阅读下一页)

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