刘尚希:构建政策协同的生成机制

选择字号:   本文共阅读 105 次 更新时间:2022-03-31 09:30:06

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刘尚希 (进入专栏)  

  

   一、目标多元、政策多元的新阶段与多元政策的体制基础不健全间的矛盾

   中国进入目标多元、政策多元的新发展阶段。过去追求高速增长,现在追求高质量的发展。从发展经济学的角度,就是从单纯追求增长转向了追求发展。增长只是规模做大的数量概念。而发展不仅仅是规模、数量的问题,还有质量、结构的问题;不仅仅是经济问题,还有社会、生态环保的问题。中国在新发展阶段的整体性特征越来越明显,现在仅有国内生产总值(GDP)增长并不行,经济社会的各个方面相互关联,彼此制约,都要考虑,所以发展的整体性特征衍生出多元目标和多元政策。追求高质量发展不是某一方面、某一领域、某一区域,而是一个整体的、全方位的、长期的高质量发展。高质量发展这个新时代的主题也为各级政府、各个部门出台运动式政策提供了合法性,结果持久战打成了突击战。

   从过去以增长目标为主的阶段转向增长目标、民生目标、安全目标等多目标阶段,并且提出这些目标,并没有明确的先后顺序和分层分类的轻重缓急排序,实际部门往往是各自齐头并进地推进,这就意味着政策越来越多元化。不仅综合经济部门制定和实施的经济政策、市场监管政策,而且教育部门、科技部门、卫健部门、环境部门、宣传部门、网信部门等其他部门出台的非经济类政策和社会监管政策,对经济产生的影响越来越大。

   在这一过程中,目标多元、政策多元的新阶段与多元政策的体制基础不健全的矛盾凸显,体现为“三个转型不匹配”。

   其一,社会转型与经济转型不匹配。过去40多年的改革开放主要改变了计划经济,但过去不仅仅是计划经济,而是在计划经济基础之上有一个“计划社会”。迄今为止,计划社会体制并没有进行真正的大改革,目前遇到的很多问题是计划社会体制带来的问题,而不是计划经济的问题。计划经济因素依然存在,比如要素市场化配置的问题,但更大的制约因素是计划社会体制的问题,对市场的深化产生了严重阻碍,这是社会转型没有跟上经济转型导致的结果。新发展阶段追求很多目标,如更高效率、更加公平、更加美丽,能否顺利实现,依赖社会转型,但社会转型没有跟上。

   其二,经济转型跟绿色转型不匹配。从社会转型和经济转型来看,经济转型在前面,社会转型在后面;而从经济转型和绿色转型来看,绿色转型冲在前面,经济转型落在后面。绿色转型如何避免运动式,是一个有待解决的治理层面的问题。运动式的做法在现实中以不同方式在不同部门反复出现,今后能否真正避免仍是一个问号。

   其三,政府转型和发展转型不匹配。这些年一直强调加快政府职能转变,但政府职能转变了哪些?转变得到底怎么样?政府职能有经济职能、社会职能,站在国家治理的高度来说,政府转型是国家治理的转型,这恰恰是党的十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》确定的全面深化改革所追求的目标。政府转型需要进一步跟上发展转型的整体要求。

   这三个转型的不匹配导致了现在的多元目标、多元政策体制基础缺失。全面深化改革的大框架都已经搭好了,但从全社会的角度来看其实有很多问题,比如过去计划经济基础上的计划社会体制还需要突破性改革。计划社会体制遗留下来的事业单位体制基本框架没变。教科文卫体的微观基础很多是事业单位,涉及几千万人,是知识密集型的一个群体。在事业单位体制里发挥人员创造性,释放创造性还有困难。教育、医疗、就业等许多民生问题难以通过政策方式来解决,根源就在于此。

   二、避免政策的“合成谬误”“分解谬误”和工程化的思维倾向

   在现在的多元目标下,政策刚性化考核容易导致追求极端化、短期化、指标化。如果过度追求指标化就有点类似过去的计划指标,目标很多,政策也很多,每个指标都要考核,一项没做好就被否决。政策上的过度指标化还导致了地方缺乏必要的因地制宜的政策创新空间。在政策多元且刚性的情况下,地方政府财力有限,又不能变相融资,自主空间日渐收窄。地方政府难以充分发挥主动性、积极性、创造性。在严格的问责机制下,地方政府做任何事情都要有依据,需要等文件、指示或者通知,否则就可能被判定为“变通”“打折扣”或“乱作为”,这种越来越大的岗位责任风险不由自主地导致地方政府的创造性行为全面收缩,而极端化、机械性的行为反而多了,不像过去那么有活力了。

   在这种情况下,政策的实施方式带来了“合成谬误”和“分解谬误”。“合成谬误”就是,从各个部门看政策都是对的,都有一定道理,但合起来看,齐头并进的推进下,“上面千条线,底下一根针”,这就没法儿办了,可能就错了。“分解谬误”就是,不该分解的系统性任务被分解了,有的分解到各个部门、各个地方,有的分解到各个时间段。比如减污降碳问题,如果五年一考核,地方有些弹性空间,来得及做必要的准备,企业也就有了明确的预期,知道应该如何转变调整;如果半年一考核,地方就只好采取强硬的行政措施,导致发展停滞,这就形成了“分解谬误”。过多过细的任务分解,本以为可以更好地明确责任,迫使压力变成动力,但实际上压力没有变成动力,反而造成了整体无序。

   从深层次来看,这与工程化的思维倾向直接相关。以工程化思维解决社会问题可能导致一系列的混乱。盖房子可以分得很细,甚至由几个单位同时进行,因为可以进行精确计算,施工位置、所需材料如钢筋和水泥都有非常精确的标准。但如果把社会目标、社会政策、社会问题的解决当成工程去实施,进行指标化分解,一个个分得越细,这不仅不会带来确定性,反而增加了不确定性。要改变工程化思维,千万不要以为为了避免基层走样,顶层设计得越细越好、指标越多越好,这样一来反而可能带来严重问题。由于经济社会问题有很多不确定性以及信息不对称性,随着时间的推移,难以完全充分地预见可能的变化,因此在这种情况下需要预留一点模糊地带。社会耦合不是物理学意义上的精准耦合,而是一种模糊耦合,故要允许存在模糊耦合,否则会适得其反。

   因此,在宏观环境不确定的条件下,需要为政策留有更多余地和弹性,政策考核方向是引导而不应过分追求指标化。

   三、构建政策协同的生成机制

   条块关系的政策协同。党中央文件一直呼吁给予地方更大自主权和治理权,但现在“条条”的文件把地方的自主权给削弱了,动不动就是一票否决,任何一个部门都对地方有生杀予夺的权力。有人调侃是“上面千把刀,底下一颗头”,就像前面讲的“上面千条线,底下一根针”。从国家治理的角度要把地方当作一级治理主体来看,赋予治理上的自主决策权。在大的国家战略、大政方针上,地方应根据当地的实际情况创造性地转化落实,而不是机械地、教条式地照搬中央政策。

   条条关系的政策协同。条条之间的协同首先是经济部门和非经济部门的政策协同。照理说,中国更具备部门之间协调的政治优势和体制条件,但从结果来看,协调不好。如果都有大局意识,条条之间的协调应该是轻而易举的事。条条之间还有一个特别重要的关系,就是事和钱的关系。现在由于缺乏有效的协调机制,实际上很多非财政部门出台的政策都要求地方政府增加支出,都在给未来的财政增加很多潜在支出。如果地方受财力约束,其政策执行打折扣,地方就会受到问责。于是地方只能想方设法筹资,甚至违规融资举债,导致出现隐性债。为了实现地方防控金融风险、承担主体责任的目标,地方就会把财政和金融统归一起,把地方国有企业平台机构和财政绑到一起,统筹使用财力。但这样一来,会导致地方政企不分,政府和市场没有分工,反而会导致更大的风险。

   因此,各个部门出台政策应该有事前评估,要算未来财政支出的账,跟未来的财政能力匹配,形成一盘棋纳入未来预算统筹考虑。如果很多政策出台没有考虑未来预算约束的条件,要么到时候做不到,要么地方财政乱套,增加财政压力,这是高质量发展需要考虑的重大风险问题。政策出台时要少一点想当然,多一点不确定性,对政策多做风险评估,可能就会避免很多不该发生的事情。

  

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文章来源:《国际经济评论》2022年第2期

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