张丽娟:面向未来的全球贸易治理改革

选择字号:   本文共阅读 526 次 更新时间:2021-12-17 14:13

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张丽娟  

国际上对全球贸易治理的改革议题和方案讨论已久,亟需凝聚共识、推进合作。治理改革应包容各利益攸关方,治理体系应兼顾约束性与灵活性,治理目标应保障发展利益。作为国际经济合作主要论坛,二十国集团(G20)应在全球治理体系变革中发挥引领作用,提高解决重大核心问题的效率,加快全球贸易规则与时俱进的现代化步伐。



全球贸易治理改革应包容各利益攸关方


21世纪全球经济治理面临的难题之一是治理主体即利益攸关方的范畴不断扩大,不仅传统的主权国家以成员身份在国际货币基金组织(IMF)、世界贸易组织(WTO)和世界银行等国际组织中发挥作用,非国家行为体特别是跨国公司、非政府组织、民间社会团体等也通过不同路径影响并广泛参与到全球治理变革中,使得关于全球经济治理的行为主体空前多元化。在百年未有之大变局下,各利益攸关方对治理议题的关注重点不同,对改革治理规则的排序也不一样。这使得利益攸关方在全球化与去全球化的冲突中格外关注如何维护自身发展利益,客观上加大了多边谈判的难度。


在利益攸关方的力量对比中,有两个方面值得特别关注:一是新兴经济体的群体性崛起;二是微观经济实体特别是跨国公司对全球产业布局的深度调整。


新兴经济体的群体性崛起代表着全球经济格局前所未有的转型,全球贸易治理各利益攸关方的影响力对比也随之发生了改变,新兴经济体在国际规则中的利益诉求和参与规则制定的话语权需求都在同步提升。在20世纪的全球贸易治理体系中,《关税与贸易总协定》(GATT)和继承其衣钵的WTO的决策基本遵循了共识(Consensus)原则,这一原则的确立旨在保障多边贸易决策机制中各缔约方权利与义务的平衡。在关贸总协定时期的各回合谈判中,即使那些没有参与规则谈判的局外成员,也主动或被动接受了由少数国家率先达成共识进而在多边谈判框架下形成的贸易治理规则,但这一前提条件在当下全球贸易治理体系变革的格局中已难以实现。随着成员方的增多和谈判议题的扩展,多边谈判的“共识建立”(Consensus-Building)愈加困难。新兴经济体在世界经济和全球贸易中的角色作用与关贸总协定时期截然不同,相应地,在制定全球多边贸易治理新规则中的利益诉求比历史上任何时期都要突出。一方面,新兴经济体被要求进行更大幅度的贸易开放,接受更高标准的贸易与投资规则;另一方面,新议题和新规则与其国内改革之间的矛盾交织也使得新兴经济体必须主动参与多边谈判,在制定公平与合理的规则方面有所作为,由此推动形成了全新的贸易治理权力结构和利益分配格局。


在全球化潮起潮落过程中,跨国公司是全球化和去全球化的载体,对国家行为体和非国家行为体都有相当大的影响。作为全球贸易治理体系的重要利益攸关方,跨国公司既是治理规则的受益方,也是受制方,不能低估其政治经济影响。当前跨国公司正在进行后疫情时代的全球产业布局,新布局比以往更加重视制度成本的考量,其中对全球经济治理新规则的影响尤为显著。比如,2021年11月2日,G20正式批准设立15%的全球最低企业税率,这一全球税收治理新规则将直接影响跨国公司的全球价值链重构和产业布局。基于全球经济治理体系的变革,跨国资本需要重新平衡其全球价值链的效率与安全或者说韧性,以期通过合理布局供应链确保其运营效率的最佳水平,同时,跨国公司还要防范因全球突发重大公共危机或临时性贸易限制措施可能引发的破坏性影响。因此,跨国公司既要关注母国的政策制度环境,也要关注东道国的营商环境以及国际新秩序的影响。跨国公司寻求效率与安全的有效平衡必须依赖外部治理环境,特别是制度环境。人力成本和地理距离固然重要,但制度环境对营商选址布局的影响更为显著。如果贸易治理规则将环境标准和劳工标准纳入其中,对跨国公司的全球发展战略无疑将产生更大的影响。


在当前的全球贸易治理体系变革中,有基于权力或规则的国家行为体角色利益之争,也有各种非国家行为体角色力量的交织博弈。历史告诉我们,在全球治理体系的长期演变中,既有力量与新兴力量之间的规则谈判和利益分享从来不是易事,但和平与发展是人类共同愿望,这也正是在21世纪的全球治理中需要强调包容性的重要意义所在。



全球贸易治理体系应兼顾约束性与灵活性


全球贸易治理体系亟需改革,这是基本共识,但关于如何改革的共识仍然没有建立起来。各方从各自的利益和立场提出了不同改革方案,各界围绕相关改革方案争论已久,既涉及利益冲突也存在共同利益,因此面向未来的全球贸易治理规则应兼顾约束性和灵活性。


20世纪全球贸易治理体系演进的特征之一是贸易规则强化了约束性,但对国别经济体系和制度的异质性、全球贸易治理各利益攸关方在解决全球性问题中的互动方式与合作模式考虑不足。未来全球贸易治理制度安排中的灵活性更受各国青睐。2020年6月由新加坡、新西兰和智利三国签署的《数字经济伙伴关系协定》(DEPA)受到广泛关注,主要是其创新的模块设计允许参加方选择加入适用的模块,相当于为当下棘手的数字经济治理议题提供了一个开放的国际平台,使得短期内协调各方在利益冲突与共同利益之间的矛盾成为可能。通过非约束性承诺率先形成治理规范,各方关注的是在同一框架下可共享的利益。这种制度上的灵活性和自愿性突出了贸易伙伴关系的选择并非是基于僵化约束,而是约束性与灵活性协同。机制上的变革与创新还会推动全球贸易治理新倡议和新理念的形成。


自关贸总协定签署历经半个多世纪形成的全球多边贸易治理体系,主要是成员方通过多边谈判达成共识并采取集体行动共同应对全球性问题。这一模式适应了20世纪中叶全球复苏发展和20世纪后期全球化兴起的需要,也有效应对了21世纪前十年的金融危机和经济衰退。应该说,WTO多边规则作为全球公共产品对全球治理的贡献是巨大的,其自身运营也取得了较大成功。21世纪全球贸易治理有效性衰减不单是因为WTO规则制度体系的系统性滞后,更重要的是治理目标客体和利益攸关方主体发生了根本性变化。治理目标超越了传统意义上的实体经济范畴,延伸至虚拟经济甚至国家安全领域。贸易政策既是经济政策,也是外交政策,在国家竞争战略中也变得空前重要。治理主体的利益也因各国全球策略的再平衡、国别经济体制的异质性、世界经济的新格局等出现了新的动态调整。原来规则体系中的某些约束确有僵化和过时之处,但体系自身却无法自我修复。


作为弥补灵活性不足的一种选择,WTO框架机制下衍生了诸边协定谈判。从实际效果看,诸边协定虽具有开放性和自愿性的特点,从长期看对推进多边共识构建有益,但如果将完善全球贸易治理规则完全寄希望于诸边协定谈判,既不现实,也不高效。


事实上,全球贸易治理既包含世贸组织成员方为解决一系列全球性问题确立的基本规则,也包括谈判、制定、实施和调整这些规则的程序。在百年未有之大变局下,全球贸易治理体系中各利益攸关方之间的经济力量对比、谈判力和影响力都发生了历史性变化,所关注议题的政治经济涵义也比以往更富有国际和国内双层博弈成分,这使得通过谈判签署单一文本协定的过程变得异常复杂和漫长。作为一种解决重大议题的务实路径,寻求实现贸易规则约束性与灵活性的有效平衡值得各方共同探索。从趋势上看,未来全球多边贸易治理的制度安排更加偏向灵活而不是僵化,偏向伙伴关系而不是单边施压,这也意味着全球贸易治理规则的模式需开启新阶段、尝试新模式、应对新挑战。


全球贸易治理目标应保障各方发展利益


全球化新阶段的主要特征之一是各国关注发展利益,重视开放与发展之间的平衡与协调。因此,在国家治理层面,国别全球化策略也开始从单一贸易增长目标主导的全球化转向兼顾经济与社会平衡发展的全球化。20世纪国别的全球化政策目标主要集中在降低壁垒融入全球市场,以贸易增长带动经济增长。21 世纪以来的全球化则承载了更多更高的社会目标,如推动实现社会公正、缩小收入差距、保护充分就业等,社会目标与贸易政策更为紧密地联系起来。为提高国民福利,充分保护国内发展利益,政府部门更致力于在国家角色上发挥务实建设性作用并采取政策性行动,无论在公共产品提供上还是在与私营部门合作上,政府都比以往更加积极主动。


二战后建立起来的全球贸易治理体系主要是针对传统领域的货物贸易议题设计和构建的,总体目标旨在促进世界经济的恢复与增长、降低关税壁垒,推动全球贸易朝着多边化和自由化的方向发展。经过半个多世纪的全球化快速发展,全球贸易治理议题不断扩展,治理目标更多聚焦未来发展利益。以气候变化与环境治理为例。气候变化既是环境议题,也是能源议题和经济议题,气候变化治理的规则设计与全球贸易治理密切相关。目前主要国际组织在气候变化问题上还缺乏独立的机制,如何实现贸易政策与应对气候变化和环境治理的互动协调,既是当前全球发展议程中具有挑战性的议题,也是国际组织及各国面临的政策难题。现有的多边贸易治理体系没有专门的环境规则,其公平贸易原则也没有将环境条件考虑在内,但如果简单地将气候变化和环境标准作为贸易条件“一视同仁”,则有可能造成国际贸易领域新的不平等,与保障各方发展利益的目标相背。


基于全球价值链(GVC)的全球经济治理也关乎发展利益。全球价值链对全球化的直接贡献是与之相关的贸易增长已经转化为全球许多国家的经济增长,新技术的快速发展仍在加速推动全球价值链的演进。20世纪后半叶,新兴经济体的全球价值链参与度明显提高,但在价值链上的贸易利益分配并未随其分工地位的变化而改变。近几年的逆全球化、贸易保护主义和技术贸易壁垒已经对新兴经济体与发达经济体在全球价值链的利益分配产生了新的影响,也相应地对基于全球价值链的多边贸易治理体系提出了更高的规则诉求。


从多哈回合谈判开始,世界贸易组织成员方对发展议题的主张不同,在“发展中国家”的认定标准及适用特殊与差别待遇问题上的分歧也更明显。全球化新阶段和新冠肺炎疫情全球大流行又在各国维护发展利益的议程上增加了新的变量,还在某种程度上打破了国家与市场、私营部门与公共部门之间的既有平衡。与贸易开放的政策目标相比,就业增长更具挑战性;与鼓励跨境资本流动相比,鼓励跨国公司回归本土一时成为发达经济体的政策导向。社会力量对贸易决策的影响力达到了空前的程度,开放贸易在部分国别贸易政策中的重要性降低,应对全球化的负面影响、保障就业机会和缩小贫富差距成为优先政策议程。因此,如何在全球贸易治理体系中构建有利于保障发展利益的多边规则,使其能够及时反映全球经济格局变化的现实与未来,仍是一个不小的挑战。


G20应发挥推动全球贸易治理改革的引领作用


全球贸易治理体系变革停滞不前,在很大程度上与领导力不足有关。G20作为国际经济合作的主要机制化平台,应在完善全球治理体系中发挥顶层设计和政治引领作用。G20涵盖了主要发达经济体和主要新兴经济体,其成员国内生产总值(GDP)总量约占全球总量的83%,贸易总额约占全球总额的73%,代表着全球贸易治理的关键政治力量。早在2015年G20领导人安塔利亚峰会上,习近平主席就提出“二十国集团要确定目标、指明方向、发挥领导力”。在2021年10月的G20领导人罗马峰会上,习近平主席再次强调,“二十国集团应该在凝聚共识、动员资源、推动合作上发挥引领作用。”


事实上,各国在完善多边贸易治理体系方面存在共识。比如,有效的多边治理体系对维护世界和平与经济繁荣至关重要,应对21世纪的全球性问题必须构建有效的多边治理体系,这些是基本共识。在改革全球贸易治理体系的优先考虑事项方面,各国也并非缺乏共识,而是缺乏顶层领导力,亟需G20的引领,并推动世界范围内的务实合作,尽快恢复世界贸易组织的谈判功能,通过对话和谈判,凝聚共识、推动合作,最终将共识转化为实施改革的行动方案。


当前全球贸易的不确定性前所未有,新冠肺炎疫情全球大流行甚至影响和改变了人类与自然的关系,但任何一方都无法以传统方式和历史路径单独应对当下面临的严峻挑战。G20形成于2008年全球金融危机之时,是全球危机催生的国际合作机制,也是应对危机的创新之举。实践证明,正是由于G20成员发挥了同舟共济的领导力才将全球金融危机爆发以来的世界经济逐步引导到复苏和增长的轨道。这也说明,G20成员合作的共赢之道对于引领全球治理、解决全球性问题具有不可替代的重要作用。在全球公共卫生危机仍在蔓延的背景下,全球多边治理机制的有效性显得尤为珍贵。G20应遵循共商共建共享原则,发挥引领作用,提高解决重大核心问题的效率,与时俱进推动构建更加公正合理的全球多边贸易治理体系。

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:本文转自《当代世界》2021年第12期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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