摘 要:“欲筑室者,先治其基。”自习近平总书记2017年提出“解决一些困扰基层的形式主义问题,切实为基层减负”的重要论述以来,基层工作的运行效率得到了有效提升,但在实践中仍有较多问题亟待解决。当前“基层减负”改革已进入深水区,通过对C市Q区市场监督管理局的相关工作记录进行实证考察后,发现文件数量繁多与客观工作需要的矛盾、人员配置不均与基层编制紧缺的矛盾、监督考核“痕迹管理化”等形式主义顽瘴痼疾成为限制基层工作人员积极性的重重枷锁。而产生上述问题的原因在于部分干部政绩观异化、考评机制存在制度瑕疵、链路信息不对称等。若要继续深化“基层减负”,提升治理能力,则需要通过统筹制度弹性与刚性约束、完善激励评价与考核机制、发展技术赋能与数据矩阵治理等路径來实现。
关键词:基层减负;实证研究;治理路径
基金项目:重庆市高校哲学社会科学协同创新团队“党内法规与国家法律有机衔接协同创新团队”(2020YBZX17);重庆市哲学社会科学一般项目“新时代党内法规和国家法律有机衔接研究”(2020YBZX17)。
[中图分类号] D668 [文章编号] 1673-0186(2021)009-0111-011
[文献标识码] A [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2021.009.008
一、基层减负问题缘起与解析
基层减负一直是国家治理的重要命题,我国在基层减负方面做了大量工作,也颁布了许多有关文件。破除形式主义,切实为基层减负,有助于提升基层工作人员的获得感与幸福感。本文以基层市场监督管理局存在的形式主义为研究对象,挖掘其形成背景、原因及不良影响,提出解决方案,有助于从小切口入手总结并提炼出具有一定普遍意义的解决路径,为实现基层减负提供有益样本和参考。
(一)问题的提出
党的十八大以来,习近平总书记就促进“基层减负”作出了一系列重要指示。2017年,习近平总书记就新华社《形式主义、官僚主义新表现值得警惕》一文作出重要批示;2019年,中共中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的重要通知》,明确将2019年作为基层减负年;2020年中共中央办公厅又印发了《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》;2021年,习近平总书记在十九届中央纪委五次全会上指出,要毫不松懈纠治“四风”,坚决防止形式主义、官僚主义滋生蔓延;2021年3月9日,中央纪委国家监委网站使用了“推动基层减负走深走实”的相关表述;2021年4月28日,中共中央、国务院发布《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》。通过对C市Q区市场监督管理局相关人员、材料进行走访梳理,笔者就深化“基层减负”问题痛点进行梳理。以C市Q区市场监督管理局相关会议纪要、调研报告、考核计划为参考样本,就基层负担的表现形式、问题成因及治理路径展开论述,以期为“基层减负”提出具有现实可操作的治理进路。
(二)研究背景
随着经济社会的快速发展,形式主义与官僚主义现象在基层工作中越发普遍。在基层治理中,上述现象大多表现为公务人员应付填写已有数据表格,一个工作目标下达需经多次会议重复叠加,为应对考核过于强调“做事留痕”等。显然上述现象的出现不仅大量浪费了基层工作人员的时间与精力,加剧了基层行政负担,而且影响了基层行政效率,导致百姓满意度下降。基层的“文山会海”“痕迹主义”“压力下坠”等形式主义问题,让基层工作人员苦不堪言。同时,上述治理难题亦会给基层行政部门带来各种消极影响,乃至严重阻碍了经济社会的发展。在基层行政机关中,市场监督管理局由于近年来实施的机构改革,使得其内部矛盾较其他基层行政机关更为凸显。为此,以基层市场监督管理局作为基层减负的研究对象具有典型性与代表性,同时研究市场监督管理局的基层减负问题亦成为当前一个迫在眉睫的任务。
(三)重要性和必要性
当前,国家对形式主义与官僚主义问题相当重视,所以在近年来印发了大量针对基层减负问题的通知。重复无用的文件、资料和事项分散了基层工作人员的注意力,权责不一致也导致部分工作人员不愿意发挥真才实干和承担责任,又或通过各种方式来应付监督与检查。显然,基层减负已经迫在眉睫,对基层减负的研究,可以给基层治理乃至国家治理带来更多参考价值。基层减负不仅影响着地方的治理效能,更直接关系着国家治理能力,因而,必须不断地推进基层治理的减负,以此来提升国家治理的效能。国家治理效能得到新提升亦是“十四五”时期经济社会发展的主要目标,那么,为了实现这一目标,应当加强基层治理的高效与实效性,切实做到持之以恒为基层减负。
作为国家治理的直接实施者、治理效能的终端控制者,基层工作人员不仅要领会领导的工作精神,更要面对广泛的人民群众,明晰群众所需。这自然导致各种工作负担向着基层工作者们扑面而来,常见的表现形式有:政绩观的错位导致的痕迹管理及低效率、官僚风和形式风促使工作层层加码、多领导管理加重基层工作压力等现象。上述问题如果得到改善便会推动基层治理能力的提升,从而进一步推进全面深化改革,并有利于基层治理体系的创新,这一系列的发展需要离不开基层减负的助力。基层是我国坚实的地基力量,它具有强大的生命力与活力[1]。习近平总书记说过:“把干部从一些无谓的事务中解脱出来。”[2]诚然,广大干部必须从琐碎、无效复杂事务中解脱出来,将时间与精力运用于基层治理工作的创新上,方能充分调动创造性、主动性。所以,从国家立场与基层干部立场来讲,健全基层减负常态化机制具有一定的必然性。
二、学界对相关问题研究综述
国内外学界近几十年来都有研究过行政负担问题,国外学者对于此类研究更早,且有大量理论与实证做支撑,相对国内学界的研究成果更为丰硕。近几年,我国关于此类研究的热度才开始攀升,形成不少有价值的成果。但总体来说,此类研究还未形成学界共识,缺少得到普遍认可的概念、研究范式,因此,大体上可以说基层减负、行政负担等相关问题的研究尚处于初步探索阶段,还有较大的理论研究空间。
(一)国外研究进展
国外研究相较于国内时间更早一些。由于制度和体系的差异,与基层减负主题更为切合的是繁文缛节(red tape)与行政负担(administrative burden),域外国家对该现象进行了大量实证和理论研究,并总结出了具体表现形式和解决路径。
1.繁文缛节
对繁文缛节的系统研究是由布坎南(Bruce Buchanan)开始的,其在1975年出版的著作《繁文缛节与服务伦理——公共管理者与私人管理者的一些意想不到的差异》中认为,通常来讲,人们会认为私营组织的繁文缛节多于公共组织,公共组织成员拥有不同于私营组织的服务伦理或服务动机。在其中,他发现一个问题:公共组织的繁文缛节竟然比私营组织多,他的发现致使后来的学者对公私组织部门间进行大量的差异对比研究,比较繁文缛节在不同组织的多寡和起因[3]。关于考夫曼(Herbert Kaufman)1977年出版的书籍《繁文缛节:起源、使用、滥用》对繁文缛节的研究,飞利浦在书评中总结到:考夫曼没有刻意去研究他的理论联系,反而试图定义、分类,并探讨归纳繁文缛节的现象。在他的实证研究中,他揭示了所需的联系,因此,他表明繁文缛节是在某种程度上的一个不可避免的后果的公共行为,并在一定程度上是必须要伴随着官僚组织的[4]。1993年,美国国家绩效评估委员会(The National Performance Review)发布了报告《从繁文缛节到结果:创造一个少花钱多办事的政府》,该份报告指出政府已经不能再承受更多的支付了,所以要解决该问题必须剪切掉繁文缛节,改变国家的官僚主义文化,消除自满与特权形式,并鼓励主动性与授权形式,从而建立起节约型政府[5]。可以看出学者和有关的政府组织等都对繁文缛节有较为深刻的研究,尤其在1993年伯兹曼(Bozeman)发表了《政府繁文缛节的理论》,他认为尽管人们普遍认识到“繁文缛节”对组织行为和影响的重要性,但理论发展仍不足,所以对繁文缛节的概念进行了界定[6]。这次理论的提炼将关于繁文缛节的学术研究推向高潮,此后,越来越多的中外学者探究繁文缛节,这也成为行政管理方向比较热点的研究主题。
2.行政负担
行政负担是与繁文缛节相近的概念但又有不同,行政负担的概念更加具有实践指向性,体现了一种绩效管理理念。许多国家因为行政负担焦头烂额,采取了许多措施。关于行政负担方面的研究,可大致分为三类:
第一类,部分学者对行政负担的概念进行了学理构造,例如:2014年汤姆·克里斯滕森教授与其他几位学者合著发表《行政负担:行政国家中的服从、学习和心理成本》,文中提出了两个理论贡献,一是我们将行政负担的概念发展为理解公民如何体验国家的一个重要变量,行政负担被概念化为公民在与政府互动中所经历的学习、心理和合规成本的函数。二是行政负担是政治的场所,即个人的行政负担水平以及国家和个人之间的负担分配,往往是经过深思熟虑的政治选择的结果,而不仅仅是历史偶然或疏忽的产物[7]。第二类,探寻行政负担减少所带来的影响,唐和维尔维杰撰写的《减轻欧盟的行政负担》一文为了评估行政负担减少四分之一对欧盟生产和繁荣的影响,CPB与WorldScan不仅在荷兰,而且在整个欧盟进行了一系列模型模拟,长期来看,欧盟减负四分之一导致实际国内生产总值增长1.7%。这种国内生产总值的结构性增长大致分为三个部分:对劳动生产率的直接影响导致实际国内生产总值最初增长1%;在增加资本投资的情况下,实际国内生产总值长期增长1.4%;额外的研发支出进一步将实际GDP提高到1.7%[8]。以上数据可以得出行政负担减少反而增加GDP。第三类,构建某种模型来衡量、评估行政负担,《通过标准成本模型评估行政负担:意大利经验的启示》作者卡瓦洛和马尔泰利参与的通过标准成本模型(SCM)测算行政负担意大利试点项目在实施过程中出现的一些迹象总结出一些结论,SCM是一个潜在的有用的工具,它的巨大优势主要在于其务实的方法和对量化目标的承诺可能在简化方面产生更多的结果,但同时也可能是弱点的根源。专注于对负担的狭义定义,并将数据收集限制在少数业务部門,如果机械地实施,可能会产生一些误导性的结果。模型的一些基本概念也需要更严格的定义,以便在不同的国家得到一致的应用[9]。
(二)国内研究
我国对基层减负或行政负担的研究是近几年才兴起的,研究的时间跨度不大,因而研究宽度较窄。具体来说,我国关于基层减负的研究大致分为四个方面。一是呼吁人们了解基层减负以此释放基层减负动能,主要由党政机关工作人员撰文呼吁。丁恒情在中国纪检监察报上发文《多听基层呼声提高减负准头》,作者呼吁:应当认真倾听基层呼声,着眼基层干部面临的最迫切、最直接的现实问题,坚持在“实”字上下功夫,扎扎实实完成基层减负的各项要求,方能激发基层干部的热情与干劲,真正让基层干部挤出时间、腾出双手干实事、做好事[10]。二是观念作风问题,例如形式主义、官僚主义、政绩观异化等。彭勃和赵吉从纵向督查压力与横向竞争压力两个维度,结合治理规模与治理难度两方面的复杂性,分析形式主义问题产生的具体机理与内在动因,将形式主义分为文牍主义、程序主义、亮点工程与中游策略四种类型,并以此探讨遏制形式主义的可行路径[11]。三是“越减越负”的怪圈问题,在减负方面越努力但反而效果不佳。张园园和李萌欣利用“黄宗羲定律”观察为什么基层减负越减越负的原理,研究发现,黄宗羲定律与基层减负的过程存在三个方面的通约性,形态上“增—减—增”的周期相似、结构上变动的互质单元、路径上多维作用的官僚主义,由此揭示基层减负周期发生的生成逻辑[12]。四是关于实证和理论结合方面的研究,卢宏婷通过对孝昌县丰山镇事多压力大、人少钱少现状进行了梳理总结,从理顺政府关系、继续深化政府“放管服”改革、完善和创新基层治理体制、明细职能部门责任以及科学使用绩效考核几个方面,提出了基层减负对策性建议[13]。综上可知,我国关于基层减负方面的探索是一个热门话题,但查阅文献可以看出大部分学术研究的深度尚浅,未来基层减负探究之路还有更远的路要走。
三、市场监督管理局基层负担的表现形式及原因——基于C市Q区的调研
通过对C市Q区市场监督管理局2020年特别是10月至12月相关会议纪要、考核计划进行梳理发现,目前形式主义在深化基层减负改革中仍是顽瘴痼疾。形式主义作风往往浮于表面,求形而不求实,即工作依据套路、参照套路、服务套路,其产生的原因主要是功利主义与惰性思维。而基层不同机构的形式主义主要表现又有所不同,如基层政策研究室、办公室等表现为不同表格文件内容重复较多,实际执行处室则表现为“痕迹管理”等现象。显然,若想从根本上实现基层减负,必须细化形式主义在不同行政职能机构的表现形式并找到其原因。
(一)C市Q区市场监督管理系统基层负担的表现形式
通过从基层市场监督管理系统入手,研判分析当前基层市场监督管理中存在的负担问题。
1.考核压力下行,痕迹管理现象严重
调研发现C市Q区市场监督管理局的监督考核制度要求中存在以工作痕迹而非实际工作成效判定工作绩效的相关表述,这极易导致工作“痕迹化”“形式化”。导致此类工作要求发生变化的核心原因在于两点:其一为上有“少开会、少文件、少报告、少表格、少调研”的政策指导,下有基层变通加码的“多微信、多QQ、多隐蔽、多便函、多提示”的工作要求,在这种矛盾的工作要求下,绩效不能以公开的考察形式表现,多为依靠痕迹管理進行评估;其二为上级主管机关的责任下移所导致的条线考核机制的漏洞,上级直管机关在条线管理上掌握着下级机关的考核权,很多可以在本级系统中梳理统计的数据往往要求下级机关报送,时限大多在半天到一天,这就客观加重了基层机关的工作压力,也滋生了应付心理。例如市场监督管理局网络学院本是一种便捷服务的App软件,而在基层则变成了工作收发软件及学习考核的硬性要求。客观来说,监督考核是鞭策政府工作人员不断前行的动力,监督考核的有效实施,有助于提高他们工作的积极性。但考评一旦过于依靠“痕迹管理”,将会导致工作人员花费大量的时间与精力在写报告、做材料、写总结等上面,这样重“痕”不重“绩”、留“迹”不留“心”的现象,背离了留痕的初衷,反而助长了形式主义与官僚主义。痕迹只是一种现象,管理者需要具备洞察“本质直观”的能力,即“寻痕辨迹”。领导者不能只凭痕迹来进行管理,而是需要有自己特有的思维能力。因此,C市Q区市场监督管理局需要继续加强“带有头脑”的监督考核,改变工作重心,提高工作效率。
2.基层部门合并,人员素质良莠不齐
在基层“三合一”(工商局、质监局、食药监局合并)后,市场监督管理部门岗位职责与人员配比仍需优化,“人少事多”“权小责大”的问题十分突出,一人多职、一岗多责的现象严重,执法效能大打折扣。截至2020年12月25日,全区共有各类市场主体60 675户,其中:内资企业16 548户,个体工商户43 401户,外资企业60户,农民专业合作社666户,C市Q区户籍人口92.68万。在上述管理对象规模较大的情形下,机构改革后C市Q区市场监督管理局人员配置方面出现如下几个问题:一是机构编制减少,在机构改革前,原工商、质监、食药监三个板块共有人员编制数为195名,机构改革后,人员编制数减少为172名,基层系统编制数量配比尚未达到局机关要求的50%;二是人员年龄结构老化,目前C市Q区市场监督管理局在职人员149人,与合并时比较减少了21人,现有领导班子成员9人,机关67人,基层所81人,男职工106人,女职工43人,平均年龄45岁,50岁以上人员69人,其中到2023年底即将退休人员17人,局单位下设26个科室和21个市监所,1人科5个,2人所5个,50岁以上工作人员占比47%;三是人员减少较多,机构整合后区局提拔区管副处级领导干部2人,调出系统2人,加上去年机构合并后退休16人,参加遴选考试调出系统4人,今年即将退休6人,近3年人员减少就达28人,如得不到及时补充,工作开展和监管压力巨大;四是由于文化背景、军转干等客观原因,人员整体知识技能水平、业务能力相差较大,149位在职人员中,无博士学历人员,硕士学历人员占比不足8%。所以,在市场监督管理局基层部门合并后,导致了编制的减少、年龄结构的分布不均、部门人数的总体减少、人员整体素质水平良莠不齐的问题。
3.工作层层加码,部分工作选择性完成
党的十八大以来,习近平总书记明确提出要“防止层层加码”“解决一些困扰基层的形式主义问题,切实为基层减负”[14]。目前,在压力型体制下,任务目标层层加码是基层的一种客观现象,即下级为了完成上级交办的任务并验收成功,把任务要求不断加码,层层压缩完成时间,使得一些单位打破原有的工作节奏,甚至为了应付上级,选择性“注水”执行任务。同时这还反映了来自公共行政中科层组织内在的一个规律——政策效力的递减规律,在这种运行方式下,上级的要求没有实质性达标,而下级执行者只能“叫苦连天”。理想情况下,如果就常规的分解方式来完成上级要求的任务,且在规定时间内保质保量顺利结束,往往是不太现实的。那么,上级部门就不得不按照“取法于上,仅得为中;取法于中,故为其下”[15]的逻辑,为了能让下级贯彻落实好任务目标,通过采取层层加码的方式来打压下级单位,最终,基层不得以选择性应付执行。事实上,层层加码的问题在市场监督管理工作中体现得更加明显,为了达到市场监督上级管理机关提出的在统筹推进疫情防控和经济发展工作中处于一线地位的相关要求,该局工作人员经常在白天办理工作、市场执法的同时晚上组织队伍建设,同时要求实务执法人员取得硬性指标的成效,不考虑工作性质与内容都必须形成“典型案例”,与工作实际严重脱节。
(二)C市Q区市场监督管理系统基层负担加重的原因分析
通过上述对C市Q区市场监督管理系统的相关考察,目前市场监督管理中促使基层负担加重的原因有如下几大类:一是少数中层领导干部的政绩观错位导致的痕迹管理、面子工程;二是考核机制设置与人员编制减少的客观情况形成矛盾效应;三是数据互通性较弱导致的多层级多门类监管项目无法统筹。
1.政绩观异化强化形式主义
政绩观是指干部对履行自己职责时所展现的政绩时持有的态度与观念,即为政的成绩、功绩、实绩。近年来,政绩观异化现象在基层越来越明显,党的十八大以来,习近平总书记在多个场合多次发表关于政绩观的重要论述,涉及领导干部应创造什么政绩、为谁创造政绩、如何创造政绩、如何衡量政绩等多方面内容,深刻回答了新时代党的干部应树立什么样的政绩观问题,为领导干部干事创业提供理论指导[16]。通过对C市Q区市场监督管理系统的“痕迹管理”现象的探讨,其形成的主要原因在于少数中层领导干部政绩观异化,过分追求晋级晋升的“政绩GDP”。客观来讲资源总是有的,如果我们把政治资源当成一种资源来看待,那重要权力岗位的位置始终是少数。少数中层领导干部求“进步”“上进”心切,俗称“政治饥渴”,在事业上过度规划,人生观世界观发生了扭曲。这类领导在贯彻上级机关工作时,往往不结合本地、本部门实际,机械式执行,同时对上述所有工作进行“痕迹管理”以彰显政绩。另外,基层市场监管局工作人员既要接受上级的领导,又要接受同级党委领导,在此背景下,基层监管局中层领导不仅要在原关系基础上继续加强与党政机关领导的沟通联系,也要加强与上级监管局的沟通联系,争取“双领导”都满意,这就客观导致了减负只能是口号。当面临两难境地时,例如上级监管局对工作的指示与地方党政机关要求也会存在不一致的情况,如前文所述的部分工作选择性完成、“太极式”“表面性”完成也极易出现。因此,政绩观异化的结果强化了形式主义。
2.考核设置机制缺乏科学性
考核本是推进工作的“风向标”“指挥棒”,但由于涉及面广,有的要求太具体,有的要求太笼统、模糊,科学性尚有待加强。部分基层单位没有真正转变考核评价的观念,多数检查评比流于形式,缺乏健全科学的考核评价机制,始终带着传统官本位思想去推进检查评比,从而使得年终检查成为走过场。C市Q区的市场监督管理局在2019年初成立,机构改革后区市场监管局的职能职责有:(1)市场综合监督管理;(2)食品安全监管;(3)药品零售使用、医疗器械经营使用、化妆品经营监督管理;(4)宏观质量管理及产品质量、特种设备监督管理;(5)市场主体统一登记注册、消费者权益保护工作,推进市场主体信用体系建设工作;(6)规范和监督管理市场秩序,开展市场监管综合执法工作;(7)负责统一管理计量、标准化、认证认可和检验检测工作;(8)知识产权发展与保护工作;协助指导小微企业、个体工商户、专业市场党建工作,负责机关、直属单位党建工作。细化到具体工作任务,則多达30多项。基层的街镇市场监管则需要承担辖区所有市场监管领域的相关工作,对应区局的所有业务科室。现阶段,上级的各项工作任务基本都需要通过各类监督考核表格来体现,导致一线工作人员需要报送大量表格,平均来看,一个月度基层市场监管所要承担10余项检查和整治工作,每项工作需要填报的日报表、月报表、季报表、年报表不一,还有些专项整治、突击检查工作也需要填报表格,一个基层所一个月度平均填表类别在20类左右,高峰时期达到35类左右,这消耗了大量人员精力,但表格的相关工作记录又是考核的核心指标。所以整体来讲区内考核设置机制不完善,考核分数的高低直接决定着基层工作人员的绩效多寡,若是机制缺乏科学合理性,将会受到许多质疑,导致职工工作消极,最终转换为行政成本负担。
3.人员配置比例存在脱节性
如前文所述,人员配置问题实际反映的是基层人员编制配比不足的缺陷。工商部门权力规范领域较为宽广、适用法律较多,而食品药品及质检部门则偏向于专业性执法,涉及领域较为狭窄。C市Q区市场监督管理局合并后,原工商部门人数远大于其他两部门人数,导致基层工作人员专业技能与岗位职能存在多种矛盾。他们既要熟悉三个部门的部门法规,又要掌握三个系统的处罚程序,还要密切关注涉及市场监管执法的最新司法判例对执法实践提出的要求,基层负担极大。然而拥有执法资格证的人员仍旧屈指可数。在基层工作中,专业信息的储备与更新在市场监督管理中显得尤为重要,而事实上拥有基层执法实践工作经验的工作人员占比也处于低位。“上面千条线,下面一根针”,各项工作最后一步都是需要基层去落实,若是人员老化严重、新进工作人员专业能力不足,对于基层市场监管局的正常运转是极大的负担。
4.数据互通存在局限性
数据信息不互通是C市Q区市场监督管理局的基层负担根源之一,2015年7月1日,国务院办公厅发布《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》,其中提到加快建立统一的信用共享交换平台、推进政府和社会信息资源开放共享等数据互通的具体要求。2018年3月,国家市场监督管理总局正式成立。2019年8月,国家市场监督管理总局信息中心信息资源整合与共享服务平台正式运行。2020年5月,中国人民银行和国家市场监督管理总局签署了《数据共享合作备忘录》,旨在加强跨地区、跨部门数据要素有序流转与融合应用,为加快建立现代中央银行制度、推动金融数字化转型、优化营商环境夯实数据基础。事实上,国家市场监督管理总局非常强调数据互通互享的重要性,但是目前C市Q区市场监督管理局对这方面的意识还有待加强。2018年7月,C市市场监督管理局在C市日报上刊登了一则题为《C市市场监管进入大数据时代》,该负责人称“多维数据库已初步实现了跨部门、跨区域、跨层级的数据整合,截至目前已归集整合数据超过6 000万条。”在该市层面上已经实现了部分数据共享,但对于C市Q区市场监督管理局来说,数据信息仍然存在壁垒。例如当前使用的市场监管局办公系统、案件系统、12315平台、市智慧市场监管一体化平台等,由于设置权限与系统后台部门分层的差别,多部门直接互联互通程度尚低。同时跨部门信息不能及时有效共享,难以构建实时的全方位的企业信用评价体系及多部门联合监管机制,更遑论从源头上解决重复执法、执法缺位等问题,也就难以减少对企业的干预频次,同样无法形成多部门联动响应,进而导致企业向不同部门重复提报资料的情况就难以改变。
四、基层市场监督管理局治理减负对策
基层治理在国家治理体系中责任重大,它肩负在高格局、高视角之下有力推进国家治理体系与治理能力现代化建设走向新高度的重要职责。目前来说,基层制度的生命力释放还不够充分,刚性的约束力亟须强化。考核机制的科学化与奖励机制的合理化是基层治理减负的重要措施之一,两者的有效实施可从“无效”瓦砾中彻底剥离出来。新时代,通过运用大数据、云计算、物联网、区块链、人工智能等新技术来设计信息监测评估系统、数据互联互通系统等,实现预期功能并达成基层减负目标。
(一)以问题为导向,促进刚性约束与制度释放的弹性相结合
为解决政绩观异化导致的形式主义,2020年12月中央政治局召开民主生活会强调:“我们刹住了一些过去被认为不可能刹住的歪风邪气,解决了一些长期想解决而没能解决的顽瘴痼疾,党风政风焕然一新。”[17]同时会议也指出:“‘四风问题病根未除、土壤还在,要以马不离鞍、缰不松手的定力,以反复抓、抓反复的韧劲,以钉钉子精神贯彻中央八项规定及其实施细则、整治‘四风、落实为基层减负的各项规定。”[17]我国近年来从中央到地方都高度重视解决形式主义、官僚主义问题,切实为基层减负。但某些领域落实还不够到位,要下大力气解决隐形、变相的形式主义,关键在于坚持以问题为导向,找准产生形式主义的问题根源,系统性地从深层次进行制度性改革,从顶层设计的科学化,为减轻基层负担提供强有力的制度保障。一分部署、九分落实,特别是要狠抓现有文件制度的落实,不能一边喊着“减负”,一边按照以前的工作模式“我行我素”。
目前我国学界在解决形式主义问题研究方面虽然时间较短,但寻找出了一条切实有效的制度刚性与制度释放并行的实施路径。制度实施的快速落实,导致制度刚性约束的强化与权威机制的建立,而适当的制度释放则为制度机理添加了新的生机与活力。“放管服”改革是刚性约束与制度释放的弹性结合的一种体现方式,符合现阶段简政放权的发展要求。另外,行政负担成本也是基层负担的常态,这种状态一直是国内外都相当重视的问题,各国都在通过不同的方式方法解决行政负担,例如法国在 1998 年专门成立减负委员会(COSA),通过开发、维护、完善政府门户网站让制度效用发挥到极致,美国在1980年颁布《减少文书工作法案》(Paperwork Reduction Act),主要是为了减轻公众对联邦政府日益增加的信息收集和报告要求,又于1995年修订了新的《减少文书工作法案》,要求6年内适度减少联邦机构承担的文书工作负担,可见美国在文书减负方面有着很强烈的刚性约束。我国也可借鉴大陆法系和英美法系有益成果,创造出自有的模式以此来持续降低行政成本,实现刚性约束与制度释放的弹性相结合,最终转变成为节约型政府。
(二)以能动为核心,注重考核机制与激励机制的并行发展
考核机制的科学化和激励机制的合理化是基层减负的又一重要对策。考核体制的顶层设计应与专家人员及基层管理人员共同谋划,整个过程需要所有工作人员齐心协力。在考核中,要因地制宜,做到内容、目标、导向科学化,减少或慎用“一刀切”“一票否决”责任书等考核方式。特别是要注意以实干实绩为导向,科学设置考核指标,减少留痕事项在考核指标体系中的权重。在制定考核目标时,一定要倾听基层最真实的声音,不能“拍脑袋”决策。全面摸排并推动制度系统的再次升级,建立起管长远、抓长久的监督制度,在发现问题、解决问题中健全完善监督体系,做到从下往上,由点及面。要认真落实中共中央办公厅印发的《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》,让基层干部切实从放不开手脚、不敢干、不想干束缚中解放出来,健全容错纠错机制,鼓励广大基层干部敢于担当作为。树立重实干、重实绩的导向,考核机制与激励机制并举,共同维护权力的规范运行,才有可能实现真正的减负赋能。
(三)以能力为突破,提升干部素能与编制配比
在工作中要抓住“关键少数”、发挥头雁效应,各级领导干部要率先垂范,从贯彻落实党的路线方针政策和重大决策部署,到个人学习、调研检查、起草文件、开会讲话等各个方面,主动查摆、带头整改。同时,领导干部要特别注重综合素能的提升,要在坚定政治立场中锤炼和提升,坚定不移走中国特色社会主义法治建设道路,坚决反对和抵制西方所谓的“普世价值”“民主宪政”等错误思潮和观点;要积极投身服务构建新发展格局的主战场、建设更高水平平安中国的第一线和人民至上、司法为民的最前沿;要在重大斗争实践中锤炼和提升,敢于善于啃最硬的“骨头”,挑最重的“担子”,接“烫手的山芋”,跳“刀尖上的舞蹈”;要在艰苦地区、繁重岗位奋斗中奉献力量。
(四)以科技为助力,借鉴技术賦能与智能革新
党的十九届四中全会《决定》指出,应充分发挥互联网、大数据、区块链等信息技术,以科技支撑社会治理共同体建设。现有许多国家制定了科技模型来应对减负,例如荷兰通过标准成本模型(SCM)的行政减负方法来衡量法规的行政成本;2003年至2007年间,欧盟15国中的大多数国家都采用了SCM方法来减轻行政负担。西方投入了大量经费来研究分析评估结果,采用统一的测量方法,对行政负担进行精准测量。荷兰发明了行政负担测量法,比利时行政简化局开发了“打分表”系统,对不同的审批流程进行测量。还有的国家采取民意调查为基础的方法,采用规制影响分析(RIAs)模型对行政负担进行分析。我国目前的技术和专业水平有能力设计一套自己的模型,通过搭建数字监管平台、开辟数字共享端口、创新数字监管场景,充分发挥科技向善、提升工作便利化的作用,在应用尽用领域做到智能化全覆盖,并为基层减负发挥实质力量。
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