袁明宝 余练:精准扶贫嵌入与全面脱贫的基层治理逻辑*

选择字号:   本文共阅读 65 次 更新时间:2021-07-23 12:34:27

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袁明宝   余练  

  

【内容提要】 全面脱贫是建成全面小康社会目标的应有之义。在经历了体制改革扶贫和开发式扶贫阶段后,精准扶贫战略成为完成全面脱贫任务的制度保障。精准扶贫战略的制度设计、政策运行契合了当前中国贫困人口结构现状,成为政府主导推动的制度化、组织化反贫困行动。通过驻村工作队的组织嵌入、扶贫资源对贫困户内生需求的嵌入,以及行政动员与社会动员的互嵌,实现了精准扶贫目标的靶向准确和国家扶贫意志的贯彻。在运动式贫困治理背景下,精准扶贫形塑出基层组织积极治理和精细化治理的逻辑,并重构了县乡村责任共同体,实现了外部扶贫组织体系与基层治理体系的有效结合。在政府组织、资源输入的过程中,不断提升基层组织贫困治理能力,建立群众广泛参与的反贫困机制,成为保障全面脱贫稳定实现和贫困群体长远脱贫的基础。

   【关键词】 全面脱贫,精准扶贫,嵌入,积极治理,精细化治理

  

   一、引言

  

   2020年是全面建成小康社会目标实现之年,很重要的标志是现行标准下农村贫困人口实现全面脱贫。精准扶贫战略实施以来,中国在反贫困行动中取得了巨大成就,走出了一条中国特色扶贫之路。到2020年年底,中国脱贫攻坚战取得了全面胜利,现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫,832个贫困县全部摘帽,12.8万个贫困村全部出列,区域性整体贫困得到解决,完成了消除绝对贫困的艰巨任务。①

   全面脱贫目标之所以能够如期实现,核心在于政府主导下推动精准扶贫战略的实施,一方面,通过精准治理识别出真正的贫困户,解决之前扶贫目标偏离和靶向不准的难题,确保扶贫资源和帮扶措施能够精准到户,实现精准扶贫战略与当前农村社会的结构性贫困相匹配;②另一方面,扶贫资源、组织等的高密度投入,形成全社会共同推动扶贫的局面,并确保精准扶贫中的资源输入、组织输入和制度输入与贫困地区、贫困户的内生需求相契合。精准扶贫战略是推动贫困户脱贫的社会政策,由中央自上而下推动的扶贫行动不仅仅体现政治和行政的逻辑,而且是嵌入基层治理过程中的,因为精准扶贫所包含的产业扶贫、易地扶贫搬迁、精准识别等具体工作都需要乡村基层负责落实,这是精准扶贫战略的“最后一公里”,因此在全面脱贫目标实现之时,从精准扶贫政策嵌入基层治理的过程来分析全面脱贫的经验,成为本文的核心问题。

   已有关于精准扶贫的研究主要侧重于从精准扶贫的内涵、运作机制、实践困境和经验总结四个方面展开。第一个方面是对精准扶贫的内涵、意义等进行分析,有学者认为精准扶贫是为了抵消经济减贫效应的下降而必须采取的措施,是对以往扶贫工作战略的发展与补充,将成为未来中国农村扶贫的主要方式,并在此基础上提出创新机制和改善路径。③第二个方面是对精准扶贫运作机制的分析,精准扶贫机制的推出在技术层面的靶向是针对此前扶贫开发工作中存在的瞄准目标偏离和精英捕获的问题,④在此基础上建构精准扶贫的精细化治理模式。在具体运作中,精准扶贫是一种数字化管理和技术化治理形式,将脱贫的目标兑换成相应的技术指标,通过这些逐步分解的技术指标进一步落实总体动员的要求。⑤第三个方面是探讨精准扶贫实践中的困境,主要分为三个视角:在制度设置层面上,有学者认为精准扶贫是一种军令状式的扶贫管理机制和运动式治理,⑥帮扶政策缺乏差异性和灵活性,⑦政绩考核体系容易导致扶贫资源使用效率降低;⑧在扶贫目标偏离方面,有学者认为村庄内的社会关系结构、权力结构等都容易成为扶贫工作目标发生偏离的重要原因,包括乡土社会逻辑的纠缠,⑨不同利益主体对扶贫资源的博弈等;⑩还有学者从基层治理角度分析精准扶贫为何难以实现瞄准和精准的目标,主要包括扶贫吸纳治理,11村民自治组织能力和权威缺失,12基层组织自主性缺失,13精准扶贫“去政治化”未能形成对大多数村民的政治动员等。14第四个方面是对精准扶贫政策的经验总结,大部分学者都认为精准扶贫不是一种纯粹的科层常规治理,而是依托于首长负责制、驻村工作队、群众动员等组织运作机制的运动式扶贫。15也有学者认为精准扶贫混合了行政性和政治性、常规型与运动型,16通过运动式治理与常规治理的有效耦合,建构了“运动其外、常规其内”的动员体系。17在贫困治理主体上,有学者认为精准扶贫是政府主导的开发式扶贫18或“精准行政扶贫模式”,19核心是行政体系主导扶贫。在扶贫模式上,有学者认为精准扶贫下的农村贫困治理是一种公共治理范式,是政府组织、市场组织、社会组织、民众等多主体参与的社会治理。20但不管是政府行政治理扶贫还是多元主体参与扶贫,精准扶贫都成为一条超越贫困陷阱的结构与行动束缚的特色扶贫开发道路。21

   这些研究侧重于从宏观层面上的政策制定和微观层面上扶贫资源的分配过程等角度展开,并没有将精准扶贫与基层治理关联起来,对精准扶贫战略下政府贫困治理的经验总结也缺失基层治理的视角。精准扶贫政策说到底还是由基层组织负责具体执行的,基层组织的执行力和运作逻辑会影响到精准扶贫政策的实施绩效和全面脱贫目标的实现。因此,本文在吸取已有研究文献和深入调研的基础上,试图对全面脱贫的基层治理逻辑进行深入理解和阐释。

  

   二、扶贫变迁中的贫困治理

  

   贫困是人类社会共同面对的难题。发达国家基于工业化和城市化进程起步早的优势,依靠强大的综合国力和较高的经济发展水平设计出完备的福利体系和众多减贫政策,并借助其工业化和现代化,将其成功的减贫方案用于指导发展中国家的贫困治理。对于中国来说,贫困问题在某种程度上是经济发展的伴生物,经济发展不均衡、不充分导致了区域性贫困,农村家庭劳动力不足,无法进入劳动力市场也会造成贫困。基于中国的社会主义制度属性,推动贫困问题的解决始终是政府的职责所在,在经济发展过程中,政府不断根据贫困变化调整扶贫战略,旨在实现贫困人口脱贫和共同富裕的目标。

   (一)扶贫战略的发展变迁

   从20世纪80年代开始的扶贫战略主要经历了三个阶段,即体制改革扶贫阶段、开发式扶贫阶段和精准扶贫精准脱贫阶段。22体制改革扶贫主要集中在1978年到1985年,核心在于通过以家庭承包经营体制改革为主的制度调整破除农民收入增长的制度障碍。家庭承包经营制度的实施和农田基本水利建设、农业技术的推广,使得农业产出大幅增加,农业劳动力还可以进入刚刚兴起的村办企业和乡办企业,农民家庭收入增长迅速。这一阶段虽然没有正式的扶贫开发战略和扶贫目标,但是通过体制改革和经济增长实现了减贫的间接目标,23是中国经济发展初期实施的一种生存型反贫困政策。24

   开发式扶贫开始于20世纪80年代中期,标志着中国正式开展有计划有组织的大规模扶贫战略,不仅自上而下成立了扶贫开发领导小组,还制定了开发式扶贫方针,确定了国家级贫困县和贫困村。开发式扶贫的核心策略在于通过政府专项扶贫资金和财政转移支付,有针对性地将资源集中投入贫困县或贫困村,整体性地解决贫困地区水、电、路等基础设施建设滞后的现状,改善农民家庭获得农业收入和务工收入的不利条件。这与当时的贫困人口分布状况紧密相关。开发式扶贫阶段,贫困人口基数大,集中分布在自然条件恶劣和地理位置偏远地区。因此,政府通过规模大、覆盖性广的财政资源投入实现了改善贫困地区基础设施条件和公共服务的目标,这便意味着农产品能够更好地进入市场,农村劳动力也能更加便利地进入全国劳动力市场,25从而实现家庭收入的增加和减贫目标的达成。

   精准扶贫、精准脱贫战略则是建立在对现有贫困人口的认识和对前期扶贫战略的整合基础上。进入21世纪后,随着中国经济发展水平的快速提高和开发式扶贫的持续投入,大量贫困人口已经摆脱贫困,农村剩余贫困人口的基数已经大大减少。与此相应,经济发展的减贫效应不断下降,加之农村人口内部分化和收入不平等程度的扩大,26原先以贫困县和贫困村为瞄准单元的区域扶贫战略已不能完全覆盖到真正的贫困户。一方面,“撒胡椒面”式的扶贫资源配置成效边际递减;另一方面,笼统性的扶贫措施难以实现分类帮扶目标,开发式扶贫资金虽然大部分可以用于基础设施和公共服务投入,但难以用于对贫困农户的帮扶。所以,以区域开发为重点的农村扶贫出现了目标偏离和扶贫效果下降的问题。正是在此背景下,中央制定了精准扶贫精准脱贫方略,将之前以区域开发为重点的扶贫方案转换到以贫困户扶贫为重点的方式上来。

   (二)精准扶贫战略下的贫困治理

   精准扶贫战略改变了之前以区域为单元的贫困瞄准对象,通过自上而下的政治动员、多部门联动资源输入、整合开发式扶贫和保护式扶贫政策,实现了对贫困户的全覆盖政策帮扶和对其内生脱贫动力的调动。一方面,精准扶贫将瞄准单元下沉到贫困户,在区分出不同致贫原因的基础上实行精准对症帮扶,如对因病致贫、因学致贫和产业发展不足等贫困类型进行不同形式的分类治理。27精准扶贫在贫困瞄准对象下降的情况下实现了对贫困户的结构性贫困因素和个体性致贫要素的包揽,也就实现了片区瞄准和贫困个体瞄准相结合的扶贫要求。28另一方面,精准扶贫战略实施后,扶贫成为各级政府的中心工作和政治任务,精准识别出来的贫困村和贫困户要在规定时间内脱贫出列,就需要改变之前由扶贫办单一行政部门负责扶贫的行政任务属性,而通过目标责任管理考核和压力型体制使得扶贫成为一项政治任务。与此相匹配的则是人、财、物资源的广泛动员和输入,解决贫困户脱贫的发展困境。在精准扶贫战略的具体实践过程中,基层组织成为政策执行的重要主体,他们要将大部分时间和精力放在这件具有政治性的中心工作上,才能在规定时间内完成精准脱贫的目标任务。

   1. 规范化的精准识别

   在体制改革扶贫阶段和开发式扶贫阶段,对贫困户的识别并不是工作重点,因为瞄准单元只是限定在贫困县或贫困村层面,这个层级上的识别难度并不大。而正因为之前的开发式扶贫资源并没有有效对接真正的贫困户,出现了扶贫资源输入中的精英俘获和扶贫内卷化困境。29精准扶贫则将第一步工作放在对贫困户的识别上,通过下沉干部和基层干部的结合,实现对贫困户家庭收入的精细核算。精准识别是精准扶贫的前提和基础,不仅是指通过有效、合规的程序把农村社会中真正的贫困户识别出来,并且要识别其致贫的原因和类型,从而进行分类治理。精准识别是要改变之前扶贫瞄准偏离的难题,这就需要各级政府在识别工作中做到程序规范、资料规范和迎检规范。

   程序规范是指精准识别要按照一定的合法程序进行民主评选,大致要先经过农户申请,乡村干部和驻村帮扶干部入户调查,召开村民代表会进行初步筛选,再召集村干部、党员、村民代表等进行民主评议,经过公示-复议-再公示,最后确定贫困户名单。资料规范则是指在按照一定程序评选出贫困户后,基层干部要制作规范化的信息资料,具体形式就是一户一档和一村一档,对贫困户和贫困村都要建档立卡。迎检规范是指基层干部所做的精准识别程序和文本资料要准确无误,能够达到上级政府的考核要求。

   2. 嵌入性的精准帮扶

精准帮扶是精准扶贫最重要的一环,即要对识别出来的贫困户进行相对应的扶持或救助,只有通过实施具体的帮扶措施,才能有效帮助贫困户精准脱贫。也就是说,精准扶贫政策要落到实处,不仅需要各级政府在政策、资金等方面的支持,而且需要嵌入村庄熟人社会中的基层干部将扶贫政策与贫困户对接。因此,精准帮扶的各种繁重任务都要由基层干部具体承担,并在实施过程中与贫困户发生实质性的互动,而不是悬浮型的。对于基层组织而言,不需要像之前那样将重点放在“争资跑项”上,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《开放时代》2021年第3期

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