叶泉:论全球海洋治理体系变革的中国角色与实现路径

选择字号:   本文共阅读 121 次 更新时间:2021-05-09 09:43:54

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叶泉  

   内容提要:当前的全球海洋治理体系存在诸多缺陷。在理念上,该体系依然以“二元对立”思维为主导;在治理结构上,它存在大国与小国、守成大国与新兴大国、国家行为体与非国家行为体之间的权力失衡现象;在治理制度上,它不仅在部分领域中存在着“无法可依”和“有法不依”现象,而且还存在着治理机制的碎片化现象;在治理责任上,其存在的赤字现象非常突出,特别是,美国以自身利益为依据推行双重标准,为全球海洋治理注入了一股强大的破坏性力量。全球海洋问题的频现呼唤全球海洋治理体系的变革,而变革之道在于参与治理的主要行为体必须更新其治理理念,平衡彼此之间的利益,淡化治理规则的“非中性”现象,降低治理规则的碎片化程度,从而推动全球海洋治理体系不断向“善治”方向发展。当前,中国正处于加快建设海洋强国的征途中,深度参与并推动全球海洋治理体系变革是中国应对内生需求增长与外生压力增大的必由之路。中国的治理方案是对现有海洋治理体系的“改良”而非“颠覆”,即在肯定现有海洋治理体系正面效应的基础上构建一个更加公平合理的国际海洋法律秩序。为达到这一目标,中国必须不断地增强自身的硬实力和软实力,以提升在国际海洋法规则制定中的话语权。与此同时,中国还应当把握好国内与国际两个大局,促进国际规则与国内立法之间的互动,不仅要做好全球治理与国内治理的统筹工作,而且还要加强国际海洋法规则的解释与运用能力,通过充分调动世界各国的力量努力实现在全球、区域和双边三个层面有效推动海洋治理体系变革的目标。

   关键词:全球海洋治理;《联合国海洋法公约》;海洋命运共同体;海洋强国

   作者简介:叶泉,东南大学法学院副教授,博士。

   标题注释:本文系国家社科基金重大研究专项“基于中国立场的海洋争端解决机制实证研究”(项目编号:19VHQ008)、东南大学至善青年学者支持计划项目“中国参与全球海洋治理体系变革的法律路径研究”(项目编号:2242020R40129)的阶段性成果。

  

  

   21世纪是被世界各国公认的“海洋世纪”。(1)2012年,联合国秘书长在《关于海洋和海洋法的报告》中曾指出:“无论我们是否依海而居,海洋都在我们的生活中发挥着关键作用。”(2)在全球化时代,海洋不仅成为国家赖以生存和发展的战略空间,也成为国家相互争夺权益的竞技场。随之而来的是,诸如海洋环境污染、海洋生态破坏、过度捕捞、海上恐怖主义与海盗等问题日益突出,国家间的海洋权益纷争日趋激烈。在各种传统与非传统安全问题尚未得到妥善解决的同时,国家管辖范围以外海洋生物多样性养护和可持续利用(BBNJ)、国际海底区域资源的开发、北极航道通行等新问题日益突出起来。全球性海洋问题的频发催生了全球海洋治理的产生。国际海洋法是全球海洋治理的载体与重要依托,而以《联合国海洋法公约》(以下简称《海洋法公约》)为核心的全球海洋治理体系尚不足以应对这些层出不穷的新老问题。当前,世界主要海洋大国纷纷加速经略海洋的进程,不断推出海洋战略、发展规划和政策法规,以便引领全球海洋治理发展方向,并在新一轮国际海洋法造法运动中占据先机。中国正处于加快建设海洋强国的征程之中,深度参与全球海洋治理并推动这一体系变革既是承担负责任大国的应尽之责,也是维护与拓展自身海洋权益的必由之路。因此,中国应当抓住历史机遇,不仅要剖析现有海洋治理体系中存在的缺漏,探讨改革的方向,而且还要在总结经验教训的基础上,提出中国的治理主张和方案,努力同步实现本国海洋权益的维护与全球海洋治理体系的完善,为打造海洋命运共同体创造条件。

   一、现行全球海洋治理体系存在诸多内在缺陷

   当前的全球海洋治理体系在治理理念、治理结构与治理制度方面都存在许多内在缺陷,特别是美国向来将自身利益置于他国利益和人类利益之上,在全球海洋治理方面常常采取双重标准,导致该体系既无法有效应对传统的海洋危机,也不能有效化解层出不穷的新问题。

   (一)治理理念落后

   近代国际法以国家利益为本位思想,其核心是国家主权原则。著名国际法学者亨金(Louis Henkin)指出:“一个国家(政府)对它所代表的人民负责,是人民利益的受托人;它不能为了别人的利益而牺牲自己所代表的人民的利益;它不能以他们的利益为代价去慷慨一番。”(3)在政治学基本理论中,这种逻辑往往被总结为“国家主义”。在这种理念下,权力争夺是国家间竞争的基本动因,全球治理机制只是国家间竞争以及霸权国家控制其他国家的工具而已,(4)因而导致国家倾向于以对抗性思维处理国际事务,片面追逐本国利益的最大化,而不愿意提供“公共产品”,最终出现“集体行动的困境”这一被动局面。换言之,国家实际上是将参与全球治理作为了一种增进自身利益的工具。在符合国家利益的情况下,国家乐见其成;一旦治理进程与自身利益背离,其参与治理的意愿就会大幅衰减。然而,经济全球化的深入发展导致国家之间的利益紧密相连,这也决定了各国追求利益最大化的方式不再是“你输我赢”的零和博弈,而是在竞争与合作中实现共赢。在全球海洋治理领域也是如此。《海洋法公约》以人为设定的距离为标准将海洋分为领海、毗连区、专属经济区、公海等国家享有不同权利的海域,然而,无论是海啸、台风、赤潮等自然灾害,还是过度捕捞、海洋生态破坏、海上恐怖主义、海难救助等问题,均不以人类划定的疆界为限,这就需要各个国家齐心合力共同应对。可见,国家单方面的利益与国际社会的整体利益在某些场合是可以兼容的。各国在海洋问题上的利益攸关性以及所面临挑战的全球性也决定了其海洋政策的基调应当是相互尊重与合作,而不是诉诸破坏性的竞争。所以,一味地坚持“国家主义”的立场不仅无法从根本上解决全球性海洋问题,反而会加剧国家之间的不信任,使一些原本可以通过谈判与协商解决的问题无疾而终。

   (二)治理结构失衡

   现有的全球海洋治理体系没有体现世界权力结构的变化,一些治理主体无法有效参与到治理议程或机制设计过程中来,致使其应享有的权利未能得到体现,也不能在治理进程中充分发挥作用。

   1.大国与小国之间权力失衡

   在当前的国际政治体系下,传统的海洋强国依旧在议题设置、资源分配、规则制定等方面占据主导地位。(5)随着广大发展中国家的海权意识不断觉醒,这种局面正在逐步改变,发展中国家开始积极参与国际海洋法规则的制定,并在客观上促成了一些制度的形成,特别是其所倡导的专属经济区和国际海底区域及其资源是人类共同继承财产等多项主张被纳入《海洋法公约》之中,体现了它们的利益关切。此外,《海洋法公约》还是各国在主权独立、平等合作原则下进行谈判的结果,因而相对于其他治理领域,其权力色彩并没有那么明显。然而,因得益于天然的地理条件而能够充分主张专属经济区的发展中国家毕竟属于少数。相反,位列专属经济区面积前列的则是美国、法国、澳大利亚、新西兰、英国等发达国家。(6)因此,《海洋法公约》实际上让西方大国获益更多一些。此外,在《海洋法公约》之外的规则制定中,特别是对于一些需要高新技术作为支撑的领域,比如在深海、极地等海洋新疆域,只是部分大国实际掌控了治理进程,并将自身利益转化为“全球关切”,而大量中小国家难以成为治理主体,甚至还被沦为“治理客体”。

   西方大国对国际海洋法的影响不仅体现在立法方面,还体现在法的适用、解释与争端解决等方面。这些国家可通过组织优势和人才优势,将国内法律诉求解释成为《海洋法公约》之下的国际法律诉求,以自身对国际法的理解取代国际法律共同体的共识。(7)以“南海仲裁案”为例,仲裁庭的组成、裁决结果以及有关国际法规则的解释等都明显受到了西方大国的影响,特别是最终满足了美国对“航行自由”的地缘政治需要。(8)可见,在国际裁判中,作为裁判依据的国际法是可以被选取适用的,从而更多地体现大国的利益和意志。(9)总之,尽管发展中国家日益成为推动全球海洋治理体系和国际海洋法律秩序变革的一股不可忽视的力量,但它们并没有构成对这个体系和秩序的根本性挑战和威胁,西方国家在总体上仍然主导着全球海洋治理建章立制的全过程。

   2.国家行为体与非国家行为体之间权力失衡

   参与主体的多元化是全球治理区别于国家治理的最重要特征。当前,国家并非全球治理进程中唯一的参与者,单纯以主权国家为中心的治理已经无法客观反映全球治理的现实,也无法独自应对实践中产生的各类问题。然而,在现行的全球海洋治理体系下,主权国家依然居于主导地位,而其他主体则处于边缘化或从属地位,两者在海洋治理上的话语权并不平等,导致非国家行为体在全球海洋治理中无法充分发挥应有的作用。(10)例如,由于资源限制、管理限制和执行限制等原因,国家间政府组织和国家间非政府组织在全球海洋治理中难以摆脱“国家中心治理”带来的强烈冲击。(11)非政府组织因经常受到西方发达国家的操控,甚至还依附于某些大国,导致其专业性与中立性不可避免地发生减损现象。(12)诚然,无论是权力配置抑或是治理能力,国家行为体都占据优势地位,但全球海洋治理当前面临的最大挑战在于公共产品的供给严重不足。但是,国家行为体和非国家行为体在全球海洋治理进程中,不仅是一种相互竞争的关系,更是一种相互补充和依赖的关系。因此,让非国家行为体能够更加自主和中立地参与全球海洋治理,能够有效弥补国家在全球海洋治理上因能力不足、资源不足以及信息滞后等而产生的缺失。

   (三)治理制度缺失

   当前全球海洋治理体系是由以《海洋法公约》为核心的相关国际法组成。不可否认,这一治理体系为各国开发利用海洋以及和平解决海洋争端提供了重要的依据,为维护国际海洋秩序奠定了基础。但随着时代的发展与进步,现行海洋治理体系的滞后性和有限性逐步暴露出来,导致海洋治理责任赤字不断增大。

   1.治理规则存在“真空”现象

   受制于谈判时人类认知的局限性,谈判成果尤其是公约和条约,总是随着时间的推移而不断暴露出各种问题。因此,现有的全球海洋治理体系仍存在很多空白地带并不足为怪。科学技术的发展导致全球海洋治理疆域不断扩大,从而产生诸多原本不存在或没有暴露出来的问题,因此,现有的治理体系无法有效应对这些新情况与新变化。例如,对于国家管辖范围外海域的生物多样性养护与可持续利用问题,《海洋法公约》缺乏相应的规定,而其他国际法规则,如《生物多样性公约》,则仅限于国家管辖范围之内。目前,国际社会正在着手解决这一问题,有关执行协定的制定工作已进入政府间谈判阶段。再如,受技术与经济条件限制,深海领域目前仅有少数几个海洋大国有能力开发,而绝大多数国家只能望洋兴叹。尽管近年来联合国国际海底管理局连续出台了多项规章以细化国际海底区域内的勘探活动与环境保护问题,但是随着人类在深海内活动的日渐频繁与深入,特别是未来进入商业开发阶段后,新的纠纷也会随之不断凸显起来,需要制定新的规则来规范深海开发活动,尤其是作为个体的深海矿区勘探开发专属权利与作为公共产品的公海自由之间的边界更需要加以明确界定。(13)

   2.治理规则模糊

《海洋法公约》是不同国家和利益集团相互博弈与妥协的产物,因此,很多规定难免存在有意或无意的模糊之处。这种现象的存在导致缔约国在对该《公约》相关条款进行解释时,不可避免地会出现截然不同的观点与立场,甚至会给一些国家滥用和歪曲该《公约》的具体规定预留了空间。事实上,很多争端非但没能在《海洋法公约》及相关国际法框架内得到解决,该《公约》的生效反而催生了大量新的纷争和矛盾。例如,《海洋法公约》创设了专属经济区制度,因而引发各沿海国竞相宣布自己的专属经济区,这又不可避免地造成了海岸相邻或相向国家间专属经济区主张的重叠。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《国际观察》2020年第5期

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