龙登高:从平均地权到鼓励流转

选择字号:   本文共阅读 82 次 更新时间:2021-02-02 23:27:02

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龙登高 (进入专栏)  

   内容提要:平均地权是20世纪中国的主流思潮并付诸实践,1950年代初实行土地所有权的平均,1980年代初使用权的平均。然而,在女性出嫁、家庭人口成员结构变动、人口流动等变量的影响下,初始的平均状态很快被打破;加之其他变量的影响,很难维持土地与劳动力的动态结合。21世纪转向鼓励土地流转,意味着农地由政府分配转向市场配置。

   关键词:平均地权 政府分配 土地流转 市场配置

  

   “平均地权”自孙中山提出政治口号以来成为中国的主流思潮,并在20世纪中后期在全国范围内付诸实践。1949-1952年土地改革运动是一次土地所有权平均的强制性变迁,历1950年代后期以来的集体化运动,再到1981年家庭联产承包责任制,则是土地使用权的平均分配。从历史的角度,每一次都是急剧的制度变迁,甚至是人类历史上未曾有过的土地产权大变革;从学术的角度,平均初始状态之后地权状况如何变化,这是极其难得的经济“实验”与研究素材,具有不可替代的价值。这也是本文的出发点,尽管关于平均地权与每一次土地制度变革的成果很多,但贯通性的系统考察很有限。从现实来说,每次变革都引发广泛的巨变,对中国社会经济与政治产生了深刻的影响,不仅对当前的土地制度改革提供借鉴与启示,以把握改革的取向与基本思路,而且从变迁中总结中国特色的历史内涵,总体性把握中国社会、经济等各层面的变迁和特征。

  

   一、土地所有权的平均:强制性制度变迁

   平均地权是20世纪的主流思想,最初是由孙中山提出来的。“三民主义”之“民生主义”就是平均地权、节制资本,在当时是一种新的认识。今天看来,孙中山三民主义的著作,更多的是感性的诉求,即便其“涨价归公”的主张,就经济学逻辑来说,都存在困境。其基本判断是中国土地集中严重,导致农民破产流亡,甚至被视为近代中国经济衰败的根本原因。近代土地集中在某些局部地区的确严重,加之农民普遍贫穷,造成人们强烈的感觉与判断。但最新发现表明,根据最为权威的1949-1952年土地改革的普查数据,前10%的富有阶层占有土地的比重,南方省份约在25-35%之间,

   远远低于70-80%的社会观感或政治宣示;而南方省份通常被认为地权占有不均较北方更为突出。近代中国经济落后的主要原因,比地权分配不均更为突出的是长期战乱、经济转型失败等。

   孙中山的口号停留于理想,如何推行平均地权,缺乏实施路径和政策。事实上,其悖论在于,既然承认土地私有产权,那么土地就应该由所有者支配,政府凭什么来平均分配呢?1924年国民党第一次全国代表大会上,孙中山变“平均地权”的口号为“耕者有其田”。国民党败退台湾后,才实行了赎买式土地改革。

  

   (一) 土地改革运动平分土地

   中共初期在根据地实行打土豪分田地,抗日战争期间实行减租减息政策,后来则在解放区掀起了土地改革运动。为动员农民、争取国共战争的胜利,1946年5月4日,中共中央作出《关于土地问题的指示》,以此为标志,曾在抗战时期实行的减租减息政策,转变为以实现“耕者有其田”为目标的土地政策。一开始,土地改革主要是采取清算、开明地主献田及征购地主土地等方式,1947年全国土地会议提出平分土地的口号之后,实际上是无偿没收地主土地分配给农民。

   1949-1952年的土改是一次全面的、自上而下的强制性变迁,也是一场轰轰烈烈的革命。那么,在此之前和在此之后土地产权制度发生了什么样的变化呢?此前土地私人产权的观念深入人心,普遍存在的土地交易契约表明,农民可以在法律范围内对土地自主处置,包括买卖、租佃及其他各种形式的交易。土地交易契约也可以用于土地转让、交易,在经济利益方面的细节都在契约当中进行规定。

   在土改之后,土地所有制发生了什么样的变化呢?在人们的印象当中往往会有一种错觉,革命先烈抛头颅洒热血,就是为了推翻土地私有制,通过土改建立土地集体所有制。事实上,土改之后,从1952—1957年,农民拥有土地所有权证,可以对土地进行自由的处置,包括买卖,土地所有制仍然是土地私人产权制度。革命的出发点就是通过土改让农民获得土地财产,要改变过去那种不平等的现象。1950年颁布实施的《土地改革法》进一步从法律层面保障了农民的土地所有权。第三十条规定,“土地改革完成后,由人民政府发给土地所有证,并承认一切土地所有者的自由经营、买卖及出租其土地的权利”。农民在这些方面对土地拥有和土改前一样的自由处置的权利。

  

   1950年6月28日中央人民政府委员会第八次会议通过的《中华人民共和国土地改革法》第三十条“土地改革完成后,由人民政府发给土地所有证”,1950年11月10日政务院第18次政务会议通过的《城市郊区土地改革条例》第十七条“城市郊区土地改革完成后,对私有农业土地者发给土地所有证保障其土地所有权”之规定由人民政府颁发。1950年11月25日内务部《关于填发土地房产所有证的指示》明确,土地改革完成后,不论农民新分的土地及原有土地和房屋,一律颁发《土地房产所有证》。土地证以户为单位填发,以表明此项土地房产为该户成员所共有。土地房产所有证有三联,第一联为家庭存有,第二联为“县存”,第三联为“村存”。

  

   1954年9月20日第一届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法》,规定“国家依照法律保护农民的土地所有权”。这是新政权向全国人民也是向全世界人民的庄严政治承诺与宣示。平均地权是从苏区到解放区的尝试,再到解放后逐步全面覆盖。这是长期革命的政治经济成果,土改本身也是通过通过暴力革命来实现的。地主的土地和所有财产,强制性没收,重新平分。旧社会的土地交易契约、土地产权证都被烧毁。其间发生的镇压与血腥行为,如兴县被斗死亡2024人,既有地主,也有相当数量的富农中农,甚至贫雇农。暴力在当时秉承的是革命伦理,“各地均提出要防止和平分地的倾向,对地主这种自动交出土地的态度,应采取明确的拒绝方针。”因为“不经清算斗争,地主和农间的阶级仇恨不会明显,农民阶级觉悟不会提高。” 暴力是时代的产物;这无须粉饰,不能以今日的市场伦理来加以评判。

   平均地权应该说是全国人民的基本共识。一位西南联大毕业的学界前辈,一方面他家的土地被平分了,那时候的教授家里通常土地不少,另一方面他自己又参加另一个县的土改工作小组。他谈到,内心难免有些矛盾和冲突,但是想到这将是一种美好的革命,就义无反顾的专心做好土改工作。当时公开反对土改的绝少,其中一个就是康奈尔大学农业经济学博士董时进教授。1948年4月12日,《中国土地法大纲》发布半年后,《大公报》(上海版)刊登了 “土地问题”座谈会纪要。董时进第一个发言,反对土改,其根据是:中国土地问题不严重,中国乡村贫富差别没有城市严重,中国土地分配不平均没有其他国家严重;中国的土地不是分配不均,而是人口太多,土地太少,农村劳力大量剩余。与会19人中多数人主张政府以债券收购土地;3人支持共产党的土改政策;3人支持走土地集体化道路;无一人支持董时进的意见。[]解放初,董时进上书毛泽东,力陈停止土改:

   地主富农之所以成为地主富农,除少数特殊情形而外,大多是因为他们的能力较强,工作较勤,花费较省。虽有不少是由于其祖若父的积蓄,然而自身由贫农起家者亦很多。即使是由于其祖若父的积蓄,亦必须其自身健全,否则必然衰败。这即是说,地主富农多半是社会上的优秀分子,是促社会进步的动力,是国家所应保护和奖励的。但这绝不是说,贫农都是低劣的分子,因为在战祸绵亘,百业不振的情况之下,多数人都没有改善他们的境遇的机会。但是,无论哪一个贫农都没有不愿意成为地主或富农的,若说他们之所以没有成为地主或富农,乃是因为他们的道德特别高尚,不愿意剥削他人,则决不足信。国家当然应该帮助这些贫农去改善他们的境遇,但帮助他们的正当办法,是在和平恢复之后,努力发展生产建设,多创造就业的机会,使大家都有工作,能够赚到丰富的进款,而不是分给很少几亩土地,把他们羁縻在小块的土地上面,使他们继续留在农人已嫌太多的农村里面讨生活。他们耕种那样小的一块土地,终年劳苦的结果除去了粮税及各项开支以后,根本还是不够维持最低的生活。

   董时进认为毛泽东正好去苏联,没有看到他的报告。他认为,因为农民就是靠拼命地努力获得更多的土地,成为富裕农民,使自己的生活变得更美好的,也就是让土地配置到劳动能手之中,才能提高土地生产效率,社会经济才有发展的可能性。相反,如果积累了土地和财富之后,就把它平均分配掉,谁还会增加土地投入?土地产出与生产力不会增加,社会经济就不会有发展。但在当时高涨的革命热潮之下,董时进的远见淹没在革命的洪流中。

   (二)集体化突进

   个体农民通常一家五口,个体化的经营,规模太小,风险承担能力很小,通过实行互助组和合作社可以实现规模化经营,推动经济效率的提高。尽管互助组、合作社、集体化的初衷是为了让农民经营效率得到提高,但是极“左”思潮之下出现了扭曲。第一,加入合作社基本上是强制性的,有的农民不愿意,但也必须加入,土地使用权归集体,但土地所有者没有选择权,当然只能是强制性的。而且从初级社、合作社到高级社到1958年的人民公社,在短短的一两年之内就实现了集体化,这就是所谓“大跃进”。原来土改实现的农民土地所有权就被改变为村民集体土地所有制。第二,合作社没有退出机制,这又是一种强制,农民没有选择的权力。

   通过集体化和合作化,土地使用权收归集体,进而土地所有权收归集体。1956年6月30日第一届全国人民代表大会第三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》第十三条规定:入社的农民必须把私有的土地转为合作社集体所有,也就是说,个人不再拥有土地所有权。此时离1954年宪法还不到两年时间。1962年9月27日中国共产党第八届中央委员会第十次会议通过的《农村人民公社工作条例修正草案》(简称《六十条》)规定:生产队范围内的土地都归生产队所有。生产队所有的土地,包括社员的自留地、自留山、宅基地等等,一律不准出租和买卖。十一届三中全会后中国共产党对这一系列极“左”思潮进行了严肃的反思,党的正式文件否定了大跃进和人民公社。

   如果1958年人民公社标志着集体所有制的实现时间,那么《宪法》是什么时候追认的呢?直到1975年颁布中华人民共和国第二部《宪法》。该宪法,深深地打上了“文化大革命”的烙印,“左”的倾向十分严重。1978年、1982年相继进行了大规模的修改。有人认为这表明从1957年到1975年将近20年间,集体土地所有制、农村集体化是没有被宪法所认可的。但我们认为,尽管土地村民集体所有制“出身”于左倾政策,但已经变成了历史既成事实,不应该由此否认现在的集体所有制。不过从它的产生历史、背景和演变的角度来看,回顾历史就可以澄清很多的认识误区和成见。

  

   二、使用权的平均:家庭农庄的活力

   在人民公社制度下,农民对土地的权利是什么呢?继使用权归集体后,所有权也归集体了。劳动都是集体统一组织的,哨子一吹或者锣鼓一响,农民到田间进行集体劳动。集体劳动缺乏激励机制,很多搭便车的现象就出现了。同时,农民没有土地这一最重要的财产,也就没有了生产积极性。以至于到“文化大革命”后期中国农业经济一度濒临崩溃。

1981年实行包产到户就是把集体土地的使用权分给由农民个体家庭经营。但是那个时候“包产到户”是一个非常可怕的意识形态禁区。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《河北学刊》2018年第3期

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