龙登高:从平均地权到鼓励流转

选择字号:   本文共阅读 714 次 更新时间:2021-02-02 23:27

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内容提要:平均地权是20世纪中国的主流思潮并付诸实践,1950年代初实行土地所有权的平均,1980年代初使用权的平均。然而,在女性出嫁、家庭人口成员结构变动、人口流动等变量的影响下,初始的平均状态很快被打破;加之其他变量的影响,很难维持土地与劳动力的动态结合。21世纪转向鼓励土地流转,意味着农地由政府分配转向市场配置。

关键词:平均地权 政府分配 土地流转 市场配置


“平均地权”自孙中山提出政治口号以来成为中国的主流思潮,并在20世纪中后期在全国范围内付诸实践。1949-1952年土地改革运动是一次土地所有权平均的强制性变迁,历1950年代后期以来的集体化运动,再到1981年家庭联产承包责任制,则是土地使用权的平均分配。从历史的角度,每一次都是急剧的制度变迁,甚至是人类历史上未曾有过的土地产权大变革;从学术的角度,平均初始状态之后地权状况如何变化,这是极其难得的经济“实验”与研究素材,具有不可替代的价值。这也是本文的出发点,尽管关于平均地权与每一次土地制度变革的成果很多,但贯通性的系统考察很有限。从现实来说,每次变革都引发广泛的巨变,对中国社会经济与政治产生了深刻的影响,不仅对当前的土地制度改革提供借鉴与启示,以把握改革的取向与基本思路,而且从变迁中总结中国特色的历史内涵,总体性把握中国社会、经济等各层面的变迁和特征。


一、土地所有权的平均:强制性制度变迁

平均地权是20世纪的主流思想,最初是由孙中山提出来的。“三民主义”之“民生主义”就是平均地权、节制资本,在当时是一种新的认识。今天看来,孙中山三民主义的著作,更多的是感性的诉求,即便其“涨价归公”的主张,就经济学逻辑来说,都存在困境。其基本判断是中国土地集中严重,导致农民破产流亡,甚至被视为近代中国经济衰败的根本原因。近代土地集中在某些局部地区的确严重,加之农民普遍贫穷,造成人们强烈的感觉与判断。但最新发现表明,根据最为权威的1949-1952年土地改革的普查数据,前10%的富有阶层占有土地的比重,南方省份约在25-35%之间,

远远低于70-80%的社会观感或政治宣示;而南方省份通常被认为地权占有不均较北方更为突出。近代中国经济落后的主要原因,比地权分配不均更为突出的是长期战乱、经济转型失败等。

孙中山的口号停留于理想,如何推行平均地权,缺乏实施路径和政策。事实上,其悖论在于,既然承认土地私有产权,那么土地就应该由所有者支配,政府凭什么来平均分配呢?1924年国民党第一次全国代表大会上,孙中山变“平均地权”的口号为“耕者有其田”。国民党败退台湾后,才实行了赎买式土地改革。


(一) 土地改革运动平分土地

中共初期在根据地实行打土豪分田地,抗日战争期间实行减租减息政策,后来则在解放区掀起了土地改革运动。为动员农民、争取国共战争的胜利,1946年5月4日,中共中央作出《关于土地问题的指示》,以此为标志,曾在抗战时期实行的减租减息政策,转变为以实现“耕者有其田”为目标的土地政策。一开始,土地改革主要是采取清算、开明地主献田及征购地主土地等方式,1947年全国土地会议提出平分土地的口号之后,实际上是无偿没收地主土地分配给农民。

1949-1952年的土改是一次全面的、自上而下的强制性变迁,也是一场轰轰烈烈的革命。那么,在此之前和在此之后土地产权制度发生了什么样的变化呢?此前土地私人产权的观念深入人心,普遍存在的土地交易契约表明,农民可以在法律范围内对土地自主处置,包括买卖、租佃及其他各种形式的交易。土地交易契约也可以用于土地转让、交易,在经济利益方面的细节都在契约当中进行规定。

在土改之后,土地所有制发生了什么样的变化呢?在人们的印象当中往往会有一种错觉,革命先烈抛头颅洒热血,就是为了推翻土地私有制,通过土改建立土地集体所有制。事实上,土改之后,从1952—1957年,农民拥有土地所有权证,可以对土地进行自由的处置,包括买卖,土地所有制仍然是土地私人产权制度。革命的出发点就是通过土改让农民获得土地财产,要改变过去那种不平等的现象。1950年颁布实施的《土地改革法》进一步从法律层面保障了农民的土地所有权。第三十条规定,“土地改革完成后,由人民政府发给土地所有证,并承认一切土地所有者的自由经营、买卖及出租其土地的权利”。农民在这些方面对土地拥有和土改前一样的自由处置的权利。


1950年6月28日中央人民政府委员会第八次会议通过的《中华人民共和国土地改革法》第三十条“土地改革完成后,由人民政府发给土地所有证”,1950年11月10日政务院第18次政务会议通过的《城市郊区土地改革条例》第十七条“城市郊区土地改革完成后,对私有农业土地者发给土地所有证保障其土地所有权”之规定由人民政府颁发。1950年11月25日内务部《关于填发土地房产所有证的指示》明确,土地改革完成后,不论农民新分的土地及原有土地和房屋,一律颁发《土地房产所有证》。土地证以户为单位填发,以表明此项土地房产为该户成员所共有。土地房产所有证有三联,第一联为家庭存有,第二联为“县存”,第三联为“村存”。


1954年9月20日第一届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法》,规定“国家依照法律保护农民的土地所有权”。这是新政权向全国人民也是向全世界人民的庄严政治承诺与宣示。平均地权是从苏区到解放区的尝试,再到解放后逐步全面覆盖。这是长期革命的政治经济成果,土改本身也是通过通过暴力革命来实现的。地主的土地和所有财产,强制性没收,重新平分。旧社会的土地交易契约、土地产权证都被烧毁。其间发生的镇压与血腥行为,如兴县被斗死亡2024人,既有地主,也有相当数量的富农中农,甚至贫雇农。暴力在当时秉承的是革命伦理,“各地均提出要防止和平分地的倾向,对地主这种自动交出土地的态度,应采取明确的拒绝方针。”因为“不经清算斗争,地主和农间的阶级仇恨不会明显,农民阶级觉悟不会提高。” 暴力是时代的产物;这无须粉饰,不能以今日的市场伦理来加以评判。

平均地权应该说是全国人民的基本共识。一位西南联大毕业的学界前辈,一方面他家的土地被平分了,那时候的教授家里通常土地不少,另一方面他自己又参加另一个县的土改工作小组。他谈到,内心难免有些矛盾和冲突,但是想到这将是一种美好的革命,就义无反顾的专心做好土改工作。当时公开反对土改的绝少,其中一个就是康奈尔大学农业经济学博士董时进教授。1948年4月12日,《中国土地法大纲》发布半年后,《大公报》(上海版)刊登了 “土地问题”座谈会纪要。董时进第一个发言,反对土改,其根据是:中国土地问题不严重,中国乡村贫富差别没有城市严重,中国土地分配不平均没有其他国家严重;中国的土地不是分配不均,而是人口太多,土地太少,农村劳力大量剩余。与会19人中多数人主张政府以债券收购土地;3人支持共产党的土改政策;3人支持走土地集体化道路;无一人支持董时进的意见。[]解放初,董时进上书毛泽东,力陈停止土改:

地主富农之所以成为地主富农,除少数特殊情形而外,大多是因为他们的能力较强,工作较勤,花费较省。虽有不少是由于其祖若父的积蓄,然而自身由贫农起家者亦很多。即使是由于其祖若父的积蓄,亦必须其自身健全,否则必然衰败。这即是说,地主富农多半是社会上的优秀分子,是促社会进步的动力,是国家所应保护和奖励的。但这绝不是说,贫农都是低劣的分子,因为在战祸绵亘,百业不振的情况之下,多数人都没有改善他们的境遇的机会。但是,无论哪一个贫农都没有不愿意成为地主或富农的,若说他们之所以没有成为地主或富农,乃是因为他们的道德特别高尚,不愿意剥削他人,则决不足信。国家当然应该帮助这些贫农去改善他们的境遇,但帮助他们的正当办法,是在和平恢复之后,努力发展生产建设,多创造就业的机会,使大家都有工作,能够赚到丰富的进款,而不是分给很少几亩土地,把他们羁縻在小块的土地上面,使他们继续留在农人已嫌太多的农村里面讨生活。他们耕种那样小的一块土地,终年劳苦的结果除去了粮税及各项开支以后,根本还是不够维持最低的生活。

董时进认为毛泽东正好去苏联,没有看到他的报告。他认为,因为农民就是靠拼命地努力获得更多的土地,成为富裕农民,使自己的生活变得更美好的,也就是让土地配置到劳动能手之中,才能提高土地生产效率,社会经济才有发展的可能性。相反,如果积累了土地和财富之后,就把它平均分配掉,谁还会增加土地投入?土地产出与生产力不会增加,社会经济就不会有发展。但在当时高涨的革命热潮之下,董时进的远见淹没在革命的洪流中。

(二)集体化突进

个体农民通常一家五口,个体化的经营,规模太小,风险承担能力很小,通过实行互助组和合作社可以实现规模化经营,推动经济效率的提高。尽管互助组、合作社、集体化的初衷是为了让农民经营效率得到提高,但是极“左”思潮之下出现了扭曲。第一,加入合作社基本上是强制性的,有的农民不愿意,但也必须加入,土地使用权归集体,但土地所有者没有选择权,当然只能是强制性的。而且从初级社、合作社到高级社到1958年的人民公社,在短短的一两年之内就实现了集体化,这就是所谓“大跃进”。原来土改实现的农民土地所有权就被改变为村民集体土地所有制。第二,合作社没有退出机制,这又是一种强制,农民没有选择的权力。

通过集体化和合作化,土地使用权收归集体,进而土地所有权收归集体。1956年6月30日第一届全国人民代表大会第三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》第十三条规定:入社的农民必须把私有的土地转为合作社集体所有,也就是说,个人不再拥有土地所有权。此时离1954年宪法还不到两年时间。1962年9月27日中国共产党第八届中央委员会第十次会议通过的《农村人民公社工作条例修正草案》(简称《六十条》)规定:生产队范围内的土地都归生产队所有。生产队所有的土地,包括社员的自留地、自留山、宅基地等等,一律不准出租和买卖。十一届三中全会后中国共产党对这一系列极“左”思潮进行了严肃的反思,党的正式文件否定了大跃进和人民公社。

如果1958年人民公社标志着集体所有制的实现时间,那么《宪法》是什么时候追认的呢?直到1975年颁布中华人民共和国第二部《宪法》。该宪法,深深地打上了“文化大革命”的烙印,“左”的倾向十分严重。1978年、1982年相继进行了大规模的修改。有人认为这表明从1957年到1975年将近20年间,集体土地所有制、农村集体化是没有被宪法所认可的。但我们认为,尽管土地村民集体所有制“出身”于左倾政策,但已经变成了历史既成事实,不应该由此否认现在的集体所有制。不过从它的产生历史、背景和演变的角度来看,回顾历史就可以澄清很多的认识误区和成见。


二、使用权的平均:家庭农庄的活力

在人民公社制度下,农民对土地的权利是什么呢?继使用权归集体后,所有权也归集体了。劳动都是集体统一组织的,哨子一吹或者锣鼓一响,农民到田间进行集体劳动。集体劳动缺乏激励机制,很多搭便车的现象就出现了。同时,农民没有土地这一最重要的财产,也就没有了生产积极性。以至于到“文化大革命”后期中国农业经济一度濒临崩溃。

1981年实行包产到户就是把集体土地的使用权分给由农民个体家庭经营。但是那个时候“包产到户”是一个非常可怕的意识形态禁区。小岗村的农民写血书按手印把土地分到各家各户;如果有人被抓走,其他人应对其家人给予照顾。杜润生发明了“家庭联产承包责任制”这样一个冗长的名字来替代事实上的包产到户,从而绕开了意识形态之争,幸运的是也使后来的改革绕开了使用权的法律界定。人民公社集体劳动,许多农民吃不饱去逃荒要饭,一旦包产到各家各户,就解决了饥荒问题,所谓“集体劳动去逃荒,包产到户有余粮”。一个制度变迁当年就收到了立竿见影的成效,这是很少有过的。

农民获得土地使用权,焕发了农民生产积极性,这种解释有道理,但是不够全面。真正的解释是,尽管农民没有获得土地所有权,但农户通过拥有土地的使用权可以建立自己的个体家庭农庄,从而成为农业企业家,这意味着他将拥有经营性收益和企业家报酬。农民所得不只是劳动的工资报酬(人民公社之下,社员只能获得工分即劳动收入,其角色相当于公社的雇工),更重要的是农庄作为一种企业拥有剩余控制权和剩余索取权,农民自己支配生产剩余,这是很强的激励。

在历史上,农民租借土地,建立家庭农场,和自己去充当雇工而获得劳动报酬,二者有着天壤之别。或谓,佃农也算农业企业家吗?当然是。企业的办公室是不是租过来的?办公室或者工厂并不是自己的,并没有所有权,只有使用权,但是工厂和企业是不是属于他的呢?当然是的。作为企业主,就可以获得企业家的报酬,就有剩余控制权和剩余索取权,获得工资之外的收入。一般来说,50%的地租是按生产一季作物产量来算的,农民辛勤劳动,第一季交租,第二季通常就不需要交了;又如,在农田里面养殖稻花鱼,鲜美的稻花鱼也不需要给地主;在田埂上种蔬菜,等等,凡此都是在契约条文规定之外的收入,这就叫剩余索取权。因为拥有了契约规定之外的收入,所以佃农的收入和雇工的收入有着天壤之别。包产到户之后,农民的积极性不仅体现在自己耕种土地上,也体现在建立自己的家庭农庄、获得企业家报酬和剩余索取权,还有风险收益。[]这就是20世纪80年代农业突飞猛进、恢复性增长的制度基础。这一点似乎为人所忽视,未被系统揭示过。



三、平均地权无以维系,不可持续

平均地权是美好的理想,但初始状态能不能长期保持均衡不变呢?

(一)均分:家庭析产与政府强制

平均地权的实践,微观层面上在中国自古有之,那就是家庭“诸子均分制”。家庭田产、房宅、动产及债务,在各男丁之间平均分配。通常采取凭中签订契约,拈阄而定其归属。但均分之后,第二代同样的起点、同样的血缘背景,也会出现绝对不一样的结果。分家独立之后,儿子之间有能力大小之别,孙子之间能力大小之别,其核心家庭的规模与娘家的资源差别,机会的差别,使第二代、第三代之间的差异可能越来越大。董时进《两户人家》以文学形式现身说法,描述了一个家庭均分为两户人家及其下一代的发展差异。

第二代均分,很快出现不平均,第三代之间是否再通过一次均分来改变不平均的状态?绝对不会。如果那样,就不会有动力去增加财富创造与积累,经济社会将步步倒退。因此,通常只有儿子之间均分;或者说,只可能出现一次第二代之间的均分,而不会出现第三代之间的再次均分。“诸子均分制”保证了一个平等的起点,但并不追求结果的平等,事实上儿子之间通常是竞赛式发展的。

一个家庭尚且如此,一个国家如何实现平均和保持平均状态?当然更不可能;也不应该追求结果的或永久性的均等。如果希望缩小贫富差距,可以通过税收与福利等手段调节,而不应该求之于重新分配土地与财产。

第一次平均地权,因为是所有权,所以农民可以自由出卖、租佃、典当、抵押,地权平均状态很快被改变了,又出现了新富农、佃富农。[]不久,土地又集中到种田能手当中,这样一来“平均地权”的初衷很快又被改变了。那怎么办呢?土改时毛泽东曾谈到,“农民的平均主义,在分配土地以前是革命的,不要反对,但要反对分配土地以后的平均主义。平均分配土地一次不要紧,但不能常常分配下去。旧式富农实际上是要侵犯一些的,新式富农则不应侵犯。”

平均地权和当初土改最主要的目的就是让劳动力与土地两种生产要素得到更好的结合,一些农民没有或缺少土地,通过平均地权让他们得到土地耕种。然而平均地权之后,很快出现土地集中到种田能手当中的情况,这实际上就是通过地权市场实现土地与劳动力的优化配置,提高土地产出。可是从表象上来看,平均的状态很快又被改变了。如何确保初始的平均状态不被改变呢?有什么样的办法呢?只有不允许土地交易,当然这就意味着土地权利被剥夺。

第二次在集体产权之下,使用权平均分配,农民不能买卖土地了,有没有可能让使用权的平均状态一直保持下去呢?实际上这也是难以维系的。

(二)初始平均状态无以为继

无论是所有权平均,还是使用权平均,都会遇到各种变量,冲击和改变初始的平均状态。

其一,妇女出嫁与地权分配的难题。

娘家分地还是夫家分地?娘家分了土地,却不能带到夫家,因为分田通常是以家庭为单位按人口分配的;使用权平均还是在集体内部分配,夫家往往不是本村集体成员。如果是在夫家分地,那未婚女性怎么办呢?离婚妇女怎么办?

嫁入夫家分配土地份额,其前提是集体需要重新分配,也就意味着必须定期或不定期的均分。在这种制度下,不少年轻人提前(少数可能推迟)结婚与生育,以便赶上均分田地的时间,否则将有相当长一段时间的要素占有空档,因而影响正常婚育。事实上,现在越来越多的地区实行“增人不增地,减人不减地”,这意味着新婚妇女与新生孩子将不会从集体那里分配到土地,除了继承之外。

当农村女性常因婚姻事实等引起其在“娘家”和“婆家”之间的家庭成员身份变动时,其土地权益也随之变得“不确定”甚至“消失”,制度冲突导致农村妇女土地权益易受损,而在当前12个省份开展的土地确权工作固化了妇女土地权益受损事实。农地确权以来,全国妇联委托农业部农研中心在固定观察点所做的抽样调查显示,有30.4%的女性在土地承包经营权证上没有登记姓名,有80.2%的女性在宅基地使用权证上没有登记姓名。传统时期嫁女有陪嫁的“奁田”,现在不能携集体土地随嫁。于是农村索要高额陪嫁礼金,也是合乎逻辑的,相当于农地与宅基地等财产的补偿。

其二,人口流动与迁移。中国农村人口流动越来越频繁,长期或短期离开村集体。近二十年来城市化与工业化快速推进,每年约1500万农民进入城市变成市民,或长期居住在城市维生的农民工。他们不以土地为生了,却拥有土地,这与“耕者有其田”是相违背的,也不符合土地与劳动力相结合的初衷。从大趋势来说,让农民变成市民,减少农民数量是不可逆转的进程。每个人的偏好都是不一样的,每个人的选择也是不一样的,要想进行统一的安排,不让农民自由选择,或者希望将农民束缚在土地上,就是缘木求鱼。这一点过去认识不清,在第一次《宪法》讨论当中,讨论迁徙自由的时候,高层有人就认为农民就是农民,好好种地,不需要迁徙自由。

其三,家庭人口数量与构成的变化。妇女婚嫁、生育新生儿、老人离开人世,家庭成员的数量随时在改变。不仅如此,劳动能力因家庭成员构成的变化而不同,男性未成年或年迈时,劳动能力弱,可能不足以耕种;壮年时,则又嫌土地不够耕种。初始平均状态随时被打破。笔者实地调查有一个案例,1949年湖南土改,安化县有一位14岁的蒋姓男孩,母亲瘫痪,母子俩分到了两份田约2亩,可是无力耕地;半年后母亲病逝,男孩拥有两份田,不得不出租,当然农民不会因为其出租土地而视之为剥削。邻居家是1名壮汉,也分到1亩地,劳动力只得闲置;一年后娶了儿媳妇,生育了孩子,可一家三口仍只有1亩地。类似情形普遍存在。

此外,种田能力有大小,经营能力有差异,平均分配貌似公平,其实不然;土地不能集中到种田能手,导致效率低下。

面对这些改变初始状态的变量,如何应对呢?

土地定期均分可以保证土地的绝对平均,但会带来土地零碎化、耕种成本上升、土地肥力下降等种种问题。重新分配通常要肥瘦搭配、远近搭配。两三次重分之后,各家庭拥有的承包地变得分散而零碎。在湖南安化山区,向家4口人,不到5亩土地,分散在8处地方,耕种很不方便,成本高而效率低,干脆就放弃耕种,或免费交给别人去种,这就是耕地零碎化及其产生的效率低下等问题。另一方面,由于未来重分的预期,投资土地的未来收益得不到保障,没有农民愿意投资工本于水土与肥力保持,地力得不到维护。平均地权的初衷——公平与效率都不能实现。

重新均分不可为继,那么长期不变呢?林地就是30年不变,这样的状况会避免零碎化的现象,但也伴生出其他问题。湖南安化某村里两户人家,最初都是人均2亩林地,甲家原来有6口人,十年之后只有3口人,变成了人均4亩。乙家原来4口人,人均2亩的时候共有8亩地,十年之后姚家人口增加到8口,人均只剩下1亩地。人均4亩与1亩,不重新分配可能会变得严重不均。

无论定期重分还是30年不变,都会遇到改变初始平均状态的种种变量而走向不公平、不平等与低效率。事实上,现在许多地方实行“增人不增地、减人不减地”,那就意味新生孩子没有土地;妇女出嫁到夫家没有土地。相反,老人去世,土地份额仍在,可以传给其下一代。这样的政策会造成什么样的后果呢?事实上的土地私有随之产生,因为增加的人口没有地,减少的人口仍然还有地,这不是土地家庭私有吗?事实上的交易已经广泛存在,但从法律上而言,这些交易仍是不合法的。唯其如此,其潜在的风险尤其是未来的问题,将令人担忧。此外强化了重男轻女的传统思想,因为妇女嫁入,再也无地可分。


四、土地流转唯有依托地权市场

平均地权,或者说如何实现劳动力与土地以最优的方式相结合,多种“试验”与探索付出了高昂的成本。从生产要素配置的角度来看,现在的改革只有利用市场机制,各种要素在流动与交易中才能实现。

以上所论平均地权的困境,都只有在市场中才能寻求解决途径。

第一,土地和劳动力资本的结合是一个动态的过程,土地配置只有通过市场来动态实现。以家庭劳动力构成的变化而论,清代江西有一个案例颇为典型。有一户农家有4个儿子,孩子年幼的时候,没有生产能力,没有耕作能力,于是出典和出租土地。但到十年之后,4个儿子都长成了彪形大汉,需要更多的土地耕种,此时就需要购买土地,或租佃土地,或承典土地,使得4个儿子的劳动都能释放。这就需要地权交易市场进行土地流转,以保证土地与劳动力的最优结合。

第二,为什么当前鼓励流转,但农民意愿不如预期?中国制度遗产与历史经验值得借鉴。中国传统经济在18世纪之前长期领先于世界,中国曾以占世界7%~8%的耕地,养活了全世界1/4的人口,高峰时甚至于接近1/3。这在短缺经济时代是一大奇迹,能够养活这么多人口需要相应的土地产出。其根本原因是活跃的地权市场形成富有效率的资源配置。不同层次的土地权利(包括所有权、占有权、使用权)都能以明确的产权形态进入市场,形成租佃、押租、典、活卖、绝卖等多层次、多样化的交易体系。农民可以根据自身不同的价格偏好,根据当期与远期的需求,灵活选择交易方式。同时还形成回赎机制以缓冲地权交割与土地集中。由此可见,当前促进土地流转,一是要进一步明晰土地产权;二是地权交易形式应该多样化。

第三,土地流转的需求与趋,长期而言将会越来越强化。一是规模化经营,土地集中到种田能手或农业公司中,将提高经济效率,而且并不排斥农民从中获得更多的收益。二是城市化,让农民变为市民,这是不以人的意志为转移的、不可逆的大趋势。农民数量将减少,人均土地与资源增加,同时土地将流转到最具效率的农庄或公司中。三是重新认识“耕者有其田”的内涵,通过土地流转获得土地耕种权或占有权,也是一种“耕者有其田”。应该破除“唯所有权论”,破除静止的平均主义,不同层面、不同时段的土地权利,都可以单独进入市场进行交易,实现动态的劳动力与土地相结合。

第四,市场化基础上的农民自由选择。每个农民每户家庭有不同的偏好、不同的需求,怎么可能由集体或政府做出让所有农民都满意的选择呢?只有让农民个体或集体根据市场信号去选择,通过市场来实现生产要素组合,这就是说,市场才是决定性的资源配置机制。


简言之,从平均地权到鼓励土地流转,实际上就是从政府强制性分配走向市场配置资源的制度变迁,也可以说是市场经济制度在生产要素领域的深化。



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本文责编:陈冬冬
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文章来源:本文转自《河北学刊》2018年第3期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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