伊巍 龙登高:近代海关附加税与疏浚事业资金供给模式

选择字号:   本文共阅读 428 次 更新时间:2021-02-01 21:05

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伊巍   龙登高 (进入专栏)  

内容提要: 近代上海航道疏浚耗资巨大。经中外各利益相关多方的反复协商,疏浚独立机构的资金供给模式逐渐从清政府独家“自认全费”,演变到征收疏浚专项海关附加税——浚浦税。作为疏浚事业的主要经费来源,浚浦税是按照关税的一定比例代收代缴,转移支付给浚浦局,并由其独立支配,这赋予其特殊的机构性质。在政局动荡的近代中国,通过“中外共治”的海关代收代缴浚浦税,不仅保障了疏浚事业充足的运营资金,而且使浚浦局能够保持独立稳定与长期持续发展。本文首次全面利用19世纪前期浚浦局外文档案,梳理浚浦税的来龙去脉,在此基础上揭示了近代海关特殊税制创新与疏浚公共事业资金供给模式,论述了中外多方合作博弈过程中疏浚机构的形成、运营与制度创新,也从另一个侧面再现了上海港口建设与贸易发展的历程与时代特性。

关键词:浚浦税 ;资金供给 ;航道疏浚 ;公共事业

早在1776年,亚当·斯密在《国富论》中,提出了虽然公共事业是国家的职能之一,但也可以收取通行税的方式来展开。亚当·斯密犹如未卜先知的预言家,早早地道出了公共事业供给及其发展战略的可能性。疏浚黄埔航道是在上海开埠后,随着洋轮的增多而产生的公共事业新需求,前所未有。由于疏浚的准公共物品属性,政府担当顺理成章。然而,航道疏浚工程浩繁、耗资巨大。清末政府曾独资治理疏浚未果,说明疏浚的责任与收益要在利益相关多方之间协调。在当时复杂的社会背景下,如何开展疏浚事业的协调与管理,资金如何筹集且分担的问题,亟待关注和解决。

从经济学角度来看,公共事业可由政府或市场提供,也可引入多元化合作供给机制。浚浦局(Whangpoo Conservancy Board,今上海航道局前身)是在洋商推动下,中外利益相关多方在合作与博弈过程中,创建的疏浚专门机构,设立董事局和顾问局,并建立了利益相关多方参与治理的模式,实行洋总工程师负责制,全面负责机构运营。可以看出,由包括政府在内的利益相关多方组成独立的自治机构,开展公共事业,在获得政府支持的同时,能够克服政府管理的不便与障碍,形成独有优势,更好地推进机构运作,更广泛地整合各种生产要素与多方资源,甚至整合跨国资源,从而形成更高的效率与产出。这种模式,现今依然值得借鉴。

在整理清末和民国时期的浚浦局外文档案基础上,本文考察了浚浦局的资金来源,进一步发现其制度创新及资金供给模式的变迁。资金来源大致分为两个阶段:第一阶段是清政府拨款,用银行贷款的形式,将未来的拨款提前预支,用于疏浚工程;第二阶段是以征收浚浦税为主,保障和支撑着疏浚机构的稳定发展,浚浦税是在洋商倡议下,经中外政府等利益相关多方协商同意,由海关代征浚浦税,纳入海关专项帐户,定期转移交付给疏浚机构,其支配权在于浚浦局,而非中国中央及地方政府在内的任何一个利益相关方。洋商自愿认捐浚浦税,并写入国际条约,以契约的形式表现国际合作,非常规范,是近代关税体系中设立的特殊税种。

此外,浚浦税不同于关税正税。正税纳入国库,为中央政府支配,以此为资金来源的基础建设属于国家供给的模式与范畴。以计划经济时期的中国为例,其经费主要来自于税收,经营模式也受限制,因此20世纪中后期中国的基础设施建设严重滞后。尤其值得关注的是,海关代征的浚浦税“天然地”应对和解决了中外利益相关各方之间协调合作,开展疏浚公共事业的资金供给难题,并恰当地满足了各方需求,也符合公平原则、效益原则,和稳定原则。


一、自下而上的推动力与浚浦税的源起


随着上海开埠,以蒸汽机为动力的钢铁船体轮船逐渐增多,大批外国轮船涌入长江。上海不仅逐渐成为国内航运基地,也逐渐向具有国际意义的航运中心和贸易基地发展。开埠不久,吃水6米(18英尺)的洋船入港就已经颇感困难。在中国,航运利益最大的是英国,对航道疏浚的需求也显得最为迫切,不仅多次提出疏浚黄埔江,还献计献策提出筹集经费的具体方案。

同治三年(1864),上海洋商总会致函英国驻华公使:“如果中国政府不允所请者,应即扩充上海纳税人权限,俾得向进口船舶及当地地产征收捐税,作为开浚黄浦江之用”。这里的上海纳税人与地产都限于租界范围之内,相当于洋人或租界自行筹款,史无前例。但航道疏浚牵涉主权与上海地方政府的公共建设安排与协调,英国公使只得回复:“修缮水道不能强制其必行,须与华官商酌办理。”外商洋行仍坚持不懈地提出改善航道,屡次联名上书,呼吁疏浚航道。1897年1月11日,上海72家洋商联名给赫德写信,要求“对外沙、内沙水浅立即采取措施。”2月26日,上海洋商总会联合76家外商洋行致函江海关税务司:“吴淞内沙己阻碍黄浦江航道,使得船主和商人非常焦急,请你们寻求适宜的方式,提请中国政府注意这一紧急情况。”上海洋商总会还自行聘请荷兰籍工程师奈克对浦江流域进行了系统化的水文测绘,并提出整体解决方案。次年,商会英籍主席给驻华英国公使去函:“如果中国政府拒绝这事采取措施,可否取得特许由外国纳税人征收中外船舶吨位税,以作疏浚港口之用呢?”直接提出了关于筹资的可行性方案,实际上也是后来浚浦税的雏形。

即便如此,清政府对黄浦江疏浚的决议和方案一直都没有实质性的进展和实施。事实上,利益相关的任何一方都不能对疏浚附加税做出决定,须由各方共同商议。工部局曾征收上海码头捐,但黄埔疏浚工程不属于公共租界的领地,工部局只能治理堤岸,却不能完成庞大的黄埔疏浚工程。

光绪二十七年(1901),《辛丑条约》第十一款及附件规定设立“黄浦河道局”。条约中规定了机构组成,明确该组织涵括了中外政府、海关代表、租界市政、民间商业机构代表等,称得上是集合了利益各方的权益;条约还提出了出资比例与额度,疏浚黄埔的费用预算大约20年,每年46万两银,总数的一半由中国政府拨付,另一半外国利益相关方(Foreign Interest)出资。并将收取的租界房地产税、黄浦江两岸的土地税、以及“非中国式样之船”进出口货物的附加税等,视作外国利益方出资的那部分。根据此规定,浚浦局资金的直接来源和征税对象主要是洋商,一是租界洋人的地产税;二是向贸易往来的轮船公司征收海关附加税,即“浚浦税”。但海关附加税的征税对象不包括“中国式样船只”,即帆船不交此税,这是合乎逻辑的,因为帆船吃水浅,其航行对疏浚河道的需求并不迫切。

疏浚附加税的征收在得到中国政府和外国领事等多方同意后,写进国际条约,以契约的形式存在着。条约还规定,该税由海关代征并转移支付,利益相关各方共同遵守并执行。然而,这个貌似周全的筹资方案,在清政府看来,洋人因承担了一半费用,所以可能“偷窥和攫取”治理黄浦江的大权,于是采取暂时拖延的态度,并没有立即督办。


二、“官督洋办”时期:清政府自认全费


《辛丑条约》的条款与约定,未得到实质性的推进。光绪三十一年(1905),中国政府与驻华各国使节改订条款,强调了“自称其工”并“自认全费”。清政府自认百分之百出资,预计20年,每年拨款46万两海关银(即关平银)。为了让外国利益相关方对出资方的财力和信用放心,还特意用当时丰厚的鸦片税对清政府出资的可靠性作为背书。然而,清政府虽大包大揽独认全资,却是银根紧张,不得不多方筹措,拼凑经费。

对此修订条约,清皇帝御批“知道了”,同意成立浚浦局开展疏浚,由江海关道和江海关税务司任“督办”,料理黄浦疏浚的一切事宜。“督办”“帮办”都是由中国政府任命,首任帮办是辜鸿铭。自此,“官督洋办”的浚浦局开始实施疏浚,实行洋总工程师负责制,聘用荷兰籍工程师奈克担当首任“总营造师”,即总工程师。且工程师、总监工、工程秘书等专业技术职位均聘用外籍专业人员担任。不仅技术和设备,而且人力资源与财务管理等机构治理的核心内容,都均由外籍人员掌管。

为了尽早开展疏浚工程,浚浦局决议先从银行筹措资金,再用政府每月拨款偿还银行贷款,支撑浚浦局的现金流。清政府不仅不同意启用疏浚专项附加税为疏浚筹资,也没有用债券的方式解决资金问题;不仅不同意由外方出资或者出面筹资,甚至没有从外资银行贷款,而是从本国银行筹措资金。清政府承诺的年46万两海关银,折合每年上海规银512 440两,按月拨付42 703.33两至浚浦局银行帐户。当时租界工部局和工董局所进行的公共事业多向外商银行举借开办,浚浦局却没有选择外资银

行,而是向户部银行(后更名为大清银行)筹措资金。光绪三十三年(1907),海关道,江海关税务司与户部银行签署了贷款协议。协议规定:贷款总额为上海规银450万两(实际收到412.5万);分三年拨付,每年150万两上海规银;每季度拨付一次,每次37.5万两;贷款年息为7%。自第一次收到贷款起开始计息;本息将在17年内还清。前三年仅偿息不还本,从第四年起才偿还本息,余额部分在第17年底还清;且定额还款,每年偿还50万两。

1909年至1911年支付利息505 312.5两上海规银,1912年至1923年支付本息每年50万两,加上1924年最后一笔付款为370 289.21,总计6 875 601.71两。根据清算对账单显示,政府拨款缺口为5 399 191.95两,应偿还贷款本息为5 238 948.52两,差额尚有160 243.43两。清政府承诺的资金没有按时到位,且并不计息,然而银行贷款仍需支付利息。借贷的不平衡引发流动资金的周转困难,使得浚浦局陷入运营困境。

清末时期黄浦江浚治的两项主要工程是筑吴淞导流堤与开辟高桥新航道。至两项重大工程基本完成时,总费用达到682万两以上,加上政府特别补助用款30万两,合计720万两,清政府所筹20年的工程经费,在四年中几乎用尽,无力继续治浦,新航道的挖掘工作被迫停工但黄浦江全线导流远未完成。

1910年底,清政府所筹治理黄浦江经费几乎用尽,而工程仅完成计划的1/4 ,如欲继续下去,需要增加800 万两经费,清政府无力拨此巨款。如果停办,又怕难保已取得的成效,遂与各国商议改订浚浦章程。同时,暂时撤销浚浦局,紧缩编制,精简官员和外国雇员,仅留下少数人办理“善后养工”事宜,直到利益相关多方商议筹划出新的制度形式和解决方案。清政府虽固执己见“认筹全费”,但实践失败,最终不得不改为收取海关专项附加税,为疏浚大业保驾护航。



三、“公益法人”时期:江海关代收浚浦税


民国成立后,利益相关多方反复筹划磋商改组方案。中国政府拨银耗尽后,在洋商代表的反复推动下,南洋大臣张人骏与江海关美籍税务司墨贤理重申开征附加税的主张。1912年4月4日,由上海洋商会陈条,各国领事认可,经中国政府同意后制定《办理浚浦章程》(以下简称:章程),重组浚浦局。章程对组织机构做出详细规定,规定了其财政自主权与独立性,以及人力资源管理的自主性,其实就是回归辛丑条约的筹划。

改组后的浚浦局,按照章程第二条,其权限系中央政府所委,不隶省宪属下,设立董事局(Conservancy Board)和顾问局(Consultative Board),总工程师从国家聘任改为机构自聘。其中,董事局由上海通商交涉使、江海关税务司、上海理船厅共同执掌。民国初期首任官员是中国通商交涉使陈贻范(Ivan Chen)、税务司墨贤理(H. F. Merrill)与外籍理船厅卡尔逊(Wm. Carlson)。顾问局则由六位委员组成,包括上海进出口吨数最大五国中各选一人,上海洋商总会一人。值得注意的是,海河工程局有领事团代表列席董事局,而为了避嫌,外国领事团及其代表并没有进入浚浦局董事局,而是吸收进入顾问局,协同治理疏浚建设。

章程还明确了“所有该局财政均归该局管理”,说明了浚浦局收入与支配的自主权,确立了其财务独立性,赋予了浚浦局“公益法人”性质与独立产权的法人属性,这与海河工程局极其相似。改组后的浚浦局虽归外交部和财政部管辖,但按照章程,机构的收益权和使用权都归浚浦局。其收益与支配须通报董事局与顾问局等利益相关各方,税率的修改以及重大工程决议,都由中外利益各方共同组成的机构管理和商议,任何一方不得独立收缴、修改或者支配。浚浦税将全部用于疏浚工程,而不在利益相关方之间做直接分配,董事局和顾问局成员既没有工资及报酬,也没有分红制度。

航道治理与机械化疏浚是系统化且耗资巨的大工程。对资金要求多、对技术要求高,还需要一系列的测绘和勘测等相关指标的深入研究、结合系统的专业知识、建立综合措施保障等一系列整体解决方案,才能进行有成效的疏浚。上海作为中国最大口岸,承载着全国进出口贸易吞吐量的半壁江山,其贸易额和所收关税均占全国前列。作为疏浚工程的供给支柱,浚浦税的征收为疏浚机构提供了强有力的资金保障。

浚浦税的征收与支出分配独具特色。根据章程,自1912年5月15日起,凡应征税之进出口货物按关税3%,免税货按估价抽1.5‰计征浚浦税。浚浦税的执行机构为江海关,凡对应征税货物所征收的浚浦税,一律由江海关收税处代征,并开具税款缴纳证。浚浦税既不属于中央税,也不属于地方税。海关征税本是国家中央财政收入的重要来源,由中央政府征收、管理和支配,而浚浦税既不纳入国库所有,也不参加配给,其支出分配权在浚浦局。收税处收到税款后,逐笔记录在江海关浚浦税专用账簿。每月终了,海关将本月所收的浚浦税总数,扣除手续费(Commission)后,将开具的支票解送到浚浦局结算。是年11月,即收到第一笔浚浦税上海规银46 540.88两。

浚浦税与中国传统税收的征收对象不同。民国初期,中国缺乏统一的税收制度,苛捐杂税层出不穷,中国人民负担繁重。而浚浦税是由洋商倡议,得到中国政府和外国领事等利益相关各方协商同意后开始征收的。浚浦税主要是针对洋商收税,洋商是浚浦税的直接来源和主要征税对象,税收主要来自租界洋人的地产税和贸易往来的轮船公司。洋商也是疏浚航道最直接的受益者,他们会同各国领事,工部局以及近代海关,向中国中央和地方政府逐级“自下而上”呈请疏浚,呼吁筹资,推动疏浚。浚浦税的征税对象不包括“中国式样船只”,即帆船不交税,这是合乎逻辑的,因帆船吃水浅,其航行无需疏浚河道。

浚浦税是为开展疏浚专门设置的专项附加税,与那些为了维护国内市场,防止外国商品倾销,保持公平竞争等目的而征收的附加关税(additional tariff)的目的和意义不同。浚治浦江及扬子江口神滩两大工程关系国家经济及上海商港繁荣至为重大所需经费,向恃浚浦税之收入为挹注,收缴的浚浦税总额一路攀升。1912-1921年的十年间,经海关代征的浚浦税超过500万两,已高于清政府承诺拨款总额。其中1921年计收80余万两为最高,远远超过当年清政府承诺的每年46万两白银之额度。随着中国航运贸易大发展,上海关税总额从1922年的2.2千万海关两,上升到1931年的1.25亿两。水涨船高,浚浦税也随之相应增长,1922-1931年共收入约1.5千万上海规银,年均收入约140万两,其中1931年浚浦税收约为450万两,较1922年大幅增长。浚浦局的财政状况持续改善,有利于添置船舶技术装备,壮大疏浚力,不断改善航道,从而进一步促进航运贸易。

关税的征收主体是国家,一般单位和个人均不得行使征收减税的权力,而浚浦局多次因工程需要或者时势需要调整费率。当附加税收额度不断增高时,浚浦局多次减免浚浦税。浚浦局还应社会各界呼吁减免浚浦税,1933年上海商会出面,代表商界申请减税,“上海市商会代电以据,糖业同业公会提出议案,请减轻码头捐及浚浦捐两项征额。据原议案内称,近年关税迭增,浚浦捐随之增加,较之前规定,几及十倍。均款用途已溢出浚浦范围以外,所请减轻征额及勿随新税进增之处,能否量予照准。”1934年为“军事委员会在国外购办政府所需免税物品应免征浚浦税”。

除浚浦税外,浚浦局还有委托疏浚,委托或自主填地、租地、卖地收入等营业外收入。由于流动资金充足,董事局利用闲置的流动资金,在各大外资银行和中国银行都购买了大量政府债券及各种金融产品,还有定期存款,数字可观,凭此获取利息收益。浚浦局1925年还与海关共同出资兴建海关大楼,成为外滩地标之一。

正是由于浚浦局的独立属性,浚浦局可以很大程度上控制自己的活动,而不受政府或其他机构的严密控制。机构的独立性与自治性,使得即使时局动荡,机构依然可以维持正常运营。南京国民政府成立后,意欲“收回”浚浦大权。1929年底,外交部发布第2973号函,指派宋子良出任浚浦局局长。八一三事变后,日军侵占上海,上海的远洋运输被日本霸占,航线一度中断。港口管理逐渐落于日本侵略者之手。在特殊形态的“孤岛时期”,上海口岸的国际贸易,不受管制,远洋轮船照常往来,进出口全无阻滞,因此比中国其他口岸经营进出口业务更具有利条件。抗战胜利后,上海港很快进入恢复状态。内战以后,上海港又很快成为内战的重要基地。上海港口日趋衰落。

1943年,汪伪政府收回租界,大幅提高税率。浚浦税率急剧从3%直接升至10%,免税货物从1.5‰到5‰,涨幅之大,覆盖面之广,令人乍舌,浚浦税总额进一步加速攀升。1945年,日本投降,财政部接管浚浦局。浚浦税率骤降到1912年的水平。毕竟时过境迁,三十年前的旧税率未免过低。于是,经董事局多次讨论,向政府呈请将税率从3%增至6%,免税货物从价1.5‰增至3‰。财政部于是寻求折中的解决方案。1948年,财政部和税务司分别发出降税通告:自2月1日起,进口应税货物,应改按正税6%,进口免税货物,该按货值3‰征收。”

1949年,国民党军队败退之际,劫持大量江轮,上海航运陷入瘫痪。1949年以后,在大形势的影响下,浚浦局几经改组。1953年1月17日,上海海关与市外贸管理局合并,统称“上海海关”。2月1日,上海海关停止代征浚浦税,由港务局接办后续事宜。至此,浚浦税完成其历史使命。

民国以来,政府停止拨款,浚浦税的作用凸显,成为疏浚事业的经费支柱。资金这一重要的生产要素,对机构建设和发展至关重要。传统的独资或者合伙机构,大多是个人或是家族出资的方式筹集资金,少有社会资金的介入。洋务运动早期,官办企业的资源筹集一般由官方为主。为弥补资金不足,便有“官督商办”或者“官商合办”等方式,吸收民间资金。而浚浦局则采取了截然不同的方式,即由中外合作多方共同筹划出资,通过征收“中外共治”的海关疏浚专项附加税,获得稳定的资金来源。

从经济学视角来看,附加税的经济效用很有研究价值。支撑着中国疏浚事业半个世纪之久的附加税,是公共事业重要的资金来源,影响着其持久性发展,进而对城市建设和港口建设、航运乃至进出口贸易都产生重要影响。专款专用的疏浚专项附加税是近代中国非常特殊的一个税种,不仅是疏浚机构实施工程的资金来源与基础保障,且反映了该机构的独立属性与主权特性。此外,海关的独立性、权威性,与非政府性,保障了该附加税的代征和转交的实施,即使在动荡年代,也可以为附加税的顺利征收保驾护航。随着关税正税的增加,疏浚专项附加税的征收也是水涨船高。在浚浦税有力的资金支撑下,疏浚绩效显著。



四、浦江浚治与三个十年工程的实施


浚浦局在清末时期浚治黄浦江的两项主要工程是筑吴淞导流堤与开辟高桥新航道。吴淞导堤全长共约1395米(4575英尺),呈弧形,向岸边延伸与岸连接。在吴淞口右岸,筑顺堤一道,进一步引导潮流。高桥航道口至浚浦线,筑排流丁坝三座,顺坝一道,长411.5米(1350英尺),相联接呈叠排,铺上石块。1909年9月15日,新航道正式通航,水深为近4米(13英尺),老航道被堵塞弃用;至1910年3月,新航道增深到5.18米(17英尺),最狭处近91米(300英尺)。至1911年,完成吴淞口外包括左导堤和右顺坝在内的弧形双导堤、加深南支新航道,以及北支内沙的上口堵坝和北港至陈家嘴左右两岸大部堤工等工程建设。辛亥革命前,外沙深度已由1906年治理前的4.5米(15英尺),至最低水位下约6.3米(21英尺),吴淞内沙逐渐消除。新航道水深由原来的0.6-0.9米(2-3英尺),增深到了5.8米(19英尺),治理初见成效。

1912年,世界航运会议认为轮船尺度将大增,要把上海变为世界性大港,就要能容纳36英尺(11米)大船进港。于是,浚浦局聘请国际专家顾问,运用塞支强干、筑堤束流,疏浚增深,以及束流和疏浚并施等方法,全线治理黄浦江,将其从一个多弯曲及水下多处暗沙、浅段的天然河港,治理成一条较为良好而整齐的人工河港。其水深在最低水位下,且由5.8米增至9.14米深,进出港口的大型轮船日益增多。尤其是1912-1937年期间,黄浦江治理效果尤其显著,上海港有了优良的深水航道,且长期保持稳定。

全线治理工程历时30年,分为3个十年计划。

第一个十年黄浦江浚治工程(1912—1921年)。根据奈克原拟的总体规划,由瑞典人海德生(Von Heidenstam)制订的《黄浦江继续整治计划》[1],采用筑堤导水的治理原则,增加航道宽度,切除凸出的堤岸,加以疏浚,增深航道。1921年,高桥段的水深达6.1米,最深处可达7.3米。第一个十年工程的实际花费不足550万两,同时增加了固定资产,包括由1916年建造的500立方米/时的“海龙一号”、1200立方米/时的“海鲸号”,120立方米/时蒸汽抓扬式挖泥船“海鸥号”及拖轮“利贸”、“利华”和泥驳1、2、3号等,组建起一支规模不大,但可观的疏浚船队。

第二个十年黄浦江浚治工程(1922—1931年)。1921年,海德生续订和实施第二个黄浦江维持与改善工作计划(1922-1931年),为使吴淞外沙吃水8.53-9.14米(28-30英尺)船舶随时都能通航,将黄浦江建设成一条最大宽度193米(600英尺),深度9.75米(32英尺)的航道。自1922年起,浚浦局挖削凸出河岸,如北港嘴、老白港、陈家嘴、周家嘴和以上地区,并在陆家嘴、南市嘴等处疏浚,维持浚浦线的宽度。经过第二个十年治理,航道得到进一步改善,沿岸凸出障碍已切除,潮流畅通,全线统深增到近8米(26英尺),高桥新航道已达8.23米深。1922年起增加船舶购置,至1930年除附属船舶10艘外,又建造了中小型吹、挖泥船4艘。海德生1928年离任,总工程师一职由其助手英籍人查德理(Herbert Chatley)继任。

第三个十年黄浦江浚治工程(1932-1941年)。1931年5月15日,总工程师查德理制订了第三个黄浦江维持和改善工程的十年计划(1932-1941年),从吴淞到张家塘实施疏浚工程,进一步改善航道。目的是维持航道宽度约在152.5米(500英尺),且在最低水位时,深度以越近9.14米(30英尺)越好。然而,这个十年计划自1932年起开始实施,仅仅到了1937年,还不到6年时间,便因抗日战争爆发而不得不中断[1]。1936年,查德理卸任归国,总工程师一职首次由华人担当。接任总工程师一职的,是华人高级助理工程师薛卓斌。到抗日战争前夕,黄浦江最低水位统深近8米(26英尺),涨潮时可达10米(32英尺),已经符合世界大港对于航道深度的基本要求,能够接纳世界上最大吨位船舶候潮进港。


五、结 语


浚浦税是黄埔疏浚的主要资金来源,助力浚浦局开展疏浚事业,从根本上推动了疏浚与轮船运输,完成了其预设功能。虽然在历史的不同阶段,或划归关税的范畴,或“纳入国库预算管理”,或“海关代收后,随即转机构自主支配”,都没有改变这个附加税是以外商洋轮为主要征收对象,以保障公共事业基础建设的资金来源为预设功能,以海关为征收主体,设立专项账户,由独立机构自主支配这条主线。

(一)洋商“自下而上”推动开征浚浦税,并自愿“认捐”缴税,形成主要纳税方。

清政府曾在浚浦局筹建之初,独立出资支撑疏浚大业,仅四年就无以为继。由政府主持航道疏浚的努力,不仅造成清政府的财政压力,也没有充分调动利益相关各方的主动性,尤其是忽略了自下而上的民间力量,压抑了洋商和轮船公司的积极性,低估了民间资金的优势和作用。附加税直接来源或征税对象是洋商和轮船公司,他们既是纳税方,也是疏浚事业的积极倡导者与支持者,更是直接受益方。他们呈请疏浚,呼吁筹资,自愿认捐,主动纳税,推动疏浚航道。随着政府拨款力度的逐渐弱化,附加税的作用凸显,为疏浚事业提供资金保障。

(二)近代海关的特殊性质与浚浦税的征收。

近代中国海关是相对独立的权力机构,具有中立性。在中外共同治理下,浚浦税是利益相关各方商议并协议执行的,不得随意调拨和挪用,不由中外政府或者海关等利益相关的任何一方单独控制和支配。近代海关的相对独立性,也使得浚浦税的征收与转移支付能够按照契约保障执行。

海关还具有权威性。浚浦税与关税正税共征,凭借海关的征收渠道和征收力度,有效地为征收浚浦税保驾护航,保障了征收实施。近代中国关税很低,加之进出口贸易不断扩大,有效借助海关专项附加税政策,合理设计税种与税率,使得税收持续增加,助力公共事业建设发展,改善通航条件,促进轮船运输与进出口贸易。

此外,在近代中国动荡不宁,政权交替的冲击下,近代海关由多国政府共同治理导致其“中立性”,使其可以在近代政局不稳定过程中,不仅保持一定程度的运行稳定性与可持续性,也保证了浚浦税征收的稳定与持续征收。

(三)浚浦税的特殊性赋予了机构的产权特征。

资金来源构成影响着机构性质。浚浦税是由洋商倡议,得到中国政府和外国领事等利益相关各方协商同意后,由海关代征,扣除手续费后,转交给浚浦局独立支配。浚浦税由海关代征,却既不纳入国库所有,也不参加配给。浚浦税的独特性反映了机构的独立特性和产权属性。

民国改组后的浚浦局转变为“公益法人“的制度模式。按照合约,浚浦税的收益权和使用权都归浚浦局,然其收益与支配须通报董事局与顾问局等利益相关各方,税率的修改以及重大工程决议,都由中外利益各方共同组成的机构管理和商议,任何一方不得独立收缴、修改或者支配。浚浦税将全部用于疏浚工程,而不在利益相关方之间做直接分配,董事局顾问局成员既没有报酬,也没有分红制度。

(四)对中国疏浚事业及上海港口建设的贡献

在近代政局动荡的特殊历史背景下,资金的支持与保障是疏浚工程顺利进行的重要前提。专款专用的浚浦税作为稳定的资金来源,成为了近代疏浚公共事业的资金保障、产权保障与信用保障。近代中国得以开展大规模机械化疏浚,使得吃水深的大吨位轮船得以驶入港口,发展进出口贸易,使得上海逐渐成为名副其实的远东第一大港。

中国近代疏浚业既没有技术设备与管理经验,也没有充足的资金支持,从无到有,在试错中求生存,并不断发展壮大。中外合作博弈过程中浚浦局等专门公共事业机构,不仅奠定了中国水运基建事业的高起点,也塑造了上海港的现代化进程。


(原载于《中国经济史研究》2020年第3期)



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本文责编:陈冬冬
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