杜丽红:清末东北防疫中的“财”与“政”

选择字号:   本文共阅读 217 次 更新时间:2021-01-03 14:46:15

进入专题: 东北大鼠疫   防疫经费   地方财政   央地关系   锡良  

杜丽红  

   摘    要:

   清末突发的东北大鼠疫在朝野上下引发巨大恐慌,清政府花销巨额经费应对。中央政府虽然一直给东北地方施加政治压力,但并未给予太多经费支持。防疫经费绝大部分是由东北地方政府筹措解决,东三省总督锡良在其中扮演了关键角色,不仅要向清廷军机处、户部请款,而且要给下属府县拨款,并监督经费的筹集和使用。东北防疫已不是传统意义上的施药治瘟,而是一项涉及面极广的庞大行政工程。东北地区几乎没有卫生设施满足防疫的需要,地方政府不得不投入财力弥补卫生行政基础的薄弱,把经费主要花在建立医院和检疫所等基础设施、雇用医生和招聘巡警充任防疫人员,以及购置药品等方面。

   关键词:东北大鼠疫; 防疫经费; 地方财政; 央地关系; 锡良;

  

   东北大鼠疫爆发后,数月间蔓延整个地区,死亡五六万人1,引发巨大恐慌,并招致列强的外交施压。严峻的局势迫使清政府动用全国范围的人力、物力和财力,“糜三百余万之金钱”2,方有效控制住疫情。此次防疫花销几乎相当于东三省一年财政收入的1/33,防疫经费成为官府关注的核心问题。对东北官府来讲,经费问题具有两重面向:一方面,为了解决经费来源,财政窘迫的东北官员虽积极向中央请款,却难有所获,不得不依靠既有的财政体制,就地挪垫自支;另一方面,迫于外交压力,清政府不得不积极督促东北地方厉行防疫,形成了中央—省—府县的政治压力链,因此防疫完全按照西法办理,已非简单的施药赈济,而是一项牵涉面极广需要耗费大量财力的行政工程,而大部分经费不得不花在设施建设和人员雇用上。在关于清末东北大鼠疫的既往研究中,经费问题虽较少得到关注4,却不失为一个了解清末财政运作和防疫行政的重要视角。本文将从经费筹集和花销入手,探究东北防疫中“财”与“政”的问题。

   需指出的是,本文的主旨不是确定防疫花销的具体数额。除了资料的局限之外,这一研究取向还取决于其他两个原因:一是当时东北地区货币混乱,很多数据是由地方官根据当地币值上报的,已很难进行汇兑计算;二是因为各地官府有故意多报以谋求利益的意图,故而数据本身也是存疑的。因此,文章采取一种反向观察的方法,通过探究官府在防疫中如何筹措和花销经费,了解清末中央和地方在处理紧急事务时的财政运作5,剖析防疫行政具体处理什么样的事务。6希望将“财”和“政”两者有机结合起来,即从“财”的角度探究“政”的内涵,也从“政”的角度了解“财”的运作。

   一、 东北防疫的复杂性及其缘由

   有清一代,各地疫情频发,地方官府有一套应对机制,基本按照灾异来处理,具体事情交由社会组织办理,极少演变为一场动员各种国家力量的政治事件。7近代以来,为保障自身的生命安全,列强积极干涉开放口岸的卫生防疫,质疑传统防疫机制,通过交涉强迫官府遵行其意见。为避免由此引发外交纠纷,地方政府不得不做出相应的调适。到宣统朝大鼠疫期间,疫情涉及面广,出现跨区域、跨国传播的情况,中央政府虽然重视防疫,并拨付了部分经费,但承担防疫领导责任的是东三省总督,由其在全国范围内调动各种资源,直接采取各项防疫措施,建立起卫生防疫机构和制度,才控制住疫情蔓延。对这一历史事件的研究,需立足于区域社会,从当时东北政治、经济和社会状况出发,分析其发生、发展的复杂性,将有助于深入理解“财”与“政”的丰富内涵。

   首先,由于复杂的地缘政治,东北防疫受到日俄两国势力近在咫尺的威胁和干涉,“不得不为之”成为当局遵循的基本逻辑。19世纪末20世纪初,西方各国在卫生防疫领域已经达成共识,建立起一套拥有标准模式的卫生行政制度,由国家承担防疫事务的管理和运作,因此,列强在卫生防疫事务上有着高度的一致性,要求中国本着制度同型的原则,建立一套规则和组织,由政府承担起卫生职能,厉行防疫。8在东北地区,这一转变始于20世纪初,1899年和1904年俄日相继军事占领营口,分别设立卫生局,并在交还营口过程中以条约的形式要求中国必须保留这一机构,严格从事卫生防疫。9

   及至1910年,日、俄两国已分别占据中东铁路的南北两部分,一方面通过铁路附属地建设,将其势力根植于铁路沿线;另一方面在一定范围内直接建立起行政管辖,俄国人通过公议会管理哈尔滨道里的市政,日本的关东都督府直接管辖关东州的行政。日俄在东北势力的巩固与发展,已经成为地方政府在日常行政中必须面对的现实问题。也就是说,很多事情的处理已非简单的内政,而是带有涉外性质的事务。因此,地方官员一直避免卫生防疫成为日、俄两国干涉中国内政的重要借口,很多情况下都会不惜财力和人力满足对方的要求。在这种背景下,遵照列强的意愿按照西法防疫成为东北地方政府的必然选择。

   其次,东北经济发展迅速,不仅建成了贯穿全境的铁路,海陆交通四通八达,而且成为大量直鲁劳动力谋生的目的地。便利的交通和大量的流动人口使得东北防疫必须应对两大难题:一是防疫范围广阔和管辖权复杂的难题;二是大量劳动力季节性流动带来的超出政府能力的社会管理难题。

   东北水陆交通便利,且有着错综复杂的管辖权问题。自1897年修筑东清铁路始,至1910年已建成全长3124.1公里的铁路网,铁路成为该地区最重要的交通方式。然而,东清、南满、京奉和安奉四条铁路不同的管理者10,又有着不同的利益诉求,遇事时常常发生冲突,不得不通过沟通和交涉解决问题。东北铁路跨越中俄两国国境,与世界各地相连,可北接西伯利亚大铁路,直通欧洲;可经海参崴港和大连港直达世界各地。除铁路外,东北还拥有便利的海路运输,人们可经漫长海岸线进出东北地区。在东北内部,冬季河道封冻,各处道路平坦,陆路交通便利。这样就决定了在广阔的东北地区防疫必然涉及铁路、海路和陆路交通的问题,其复杂性可想而知。

   清末,东北经济快速发展,吸引了华北地区的劳动力前往。1908年后,东北大量农产品进入世界市场,1910年该地区在中国进出口贸易总额中所占的比重达21.6%。11此外,俄国大力开发西伯利亚,创造了许多工作机会。经济的发展吸引了大量直隶、山东农民赴东北各地及俄国境内寻找谋生的机会。其中,“山东人十之八九在俄境担任矿工”。12在东三省的外来劳工主要从事耕地、养蚕等农业劳动,其次为手工业及商业,仅有少数人在修筑工程中谋生。他们不同于招垦的农民,主要以出卖劳动力为生。每年出关在各地从事各种工作挣取工资的外来劳工,人数在20万人左右。13这些居无定所、来去自由的流动人口成为防疫的主要对象,如何防止他们携带病毒四处流动成为防疫的关键所在。

   再次,东北大鼠疫爆发时,正值清廷财政困难,处于入不敷出的状态,无力承受应急性支出。正如奉天全省防疫总局编撰的《东三省疫事报告书》所言:“行政上之经常费尚无法支应,临时费之有关巨款者,更无从筹措。”14徐世昌任总督时,东三省已是“财政支绌、筹款维艰”。15及至锡良主政时期,东三省每年财政入不敷出数额已达700万两,其中“奉省常年入款统计不下五百八十余万,而出款已达九百四十余万,吉省常年入款统计不下二百八十余万,而出款已达至四百五十余万,江省常年入款统计不下九十余万,而出款将及二百万”。16面对窘迫的财政状况,东北官员只能设法开源。督抚们着力于请求中央允许其借用外债,府县政府则设法开征捐税。宣统二年八月,锡良与外务、度支两部商议借用外债1000万两,开办殖民银行以解决东三省财政问题。17吉林巡抚密奏,吉省财政困难已达极点,拟借外债2000万两,专为兴办各项实业之用。18奉天城巡警每月需银2万两,但地方所筹不过1万多两,故而开征房捐补助警察经费。19营口为了维持各局所的运作,与商务总会合作,先后开设房捐、铺捐、车捐、妓捐、滩捐等项。20

   开源之外,东北地方厉行裁减,但财政困难仍随处可见,甚至影响到各官府的正常运作。奉天省不仅裁撤各司道佥事,而且将各员薪金一律撙节。21长春财政支绌,不仅未能及时支付法制调查所、调查户口事务所、自治筹办公所等新设机构的薪金,甚至因欠款导致各府署厨役罢火。22营口警饷也不得不削减一成,拖欠半载之久。23

   另外,清末新政后,东北各地虽创设卫生行政机构,但除奉天、营口、哈尔滨等城市外,其他府县医院无几,西医寥寥,药品器械匮乏,实际无力应付防疫之重任,必须借助于东北之外的力量。1905年之后,东三省广设卫生行政,聘请西医,开办医院。然而,东北地方行政此时仍在草创阶段,奉天50%的府县、吉林71.8%的府县、黑龙江90%的府县19世纪末20世纪初才正式设置。24加之财政困难,“防疫病院之出于预计外者无论矣,即普通病院,办者亦寥若晨星,进而求之隔离所,足资仓卒改用者尤鲜”。25各地缺乏西医,中医盛行。这些中医“大都略识药名即悬壶从事”26,不为官府所信任,更罔论西法防疫。由于人烟稀少,东北各地药品器械储备有限。因此,东北防疫面对的状况是绝大部分地区缺医少药,政府不得不投入大量人力物力充实基本医疗资源和加强基础设施建设。

   综上所述,东北防疫发生于复杂的历史情境,“医药、设备无一应手,稍一延缓,外人便有违言”。27从政治上来讲,由于日俄力量的存在,防疫事关主权问题,尽量满足对方要求,以维护国家权益不受影响成为地方官员行事的首要准则。在这一原则之下,必须按照西法防疫,且不能考虑花销多少。从防疫上来讲,东北防疫既无基础,又面临繁重任务,必须花费大量经费才能达到目标。从行政组织的角度来看,各地几无卫生防疫机构,更罔论防疫经验。因此,防疫首先要解决的是卫生行政从无到有的问题,涉及很多基础性事务。其中,设立机构和聘用防疫人员成为重中之重。此外,由于交通便利和流动人口众多,防疫不得不将大量经费花在救济流动人口上。这些因素决定了东北防疫必须由官府直接领导,统筹经费,落实各项防疫措施。

   二、 集“财”之“政”:经费筹集与财政运作

   据事后报告,整个东北防疫“靡三百余万之金钱”,可谓花销不菲,差不多是奉天、吉林和黑龙江三省一年财政收入的1/3,这对于财政亏空严重的地方当局不啻雪上加霜。清代政府财政支出中没有防疫一项28,因此在东北防疫经费的筹措过程中,东三省总督锡良扮演了关键角色,不仅要向清廷军机处、户部请款,寻求中央财政资助,而且要给下属府县拨款,并监督管理各地的经费筹集。

   (一)请款中央

   宣统二年(1910)29农历九月二十三日满洲里发现疫情,十月初七日哈尔滨出现病患,逐渐惊动官府。十一月初,外务部开始要求东北地方官积极防疫,锡良表示“防疫事关民命,又为外人所注视,业饬认真筹办”。30作为东三省总督,锡良为满足各地对防疫经费的需求,积极向中央请款,希望得到经费支持。

   锡良先后两次电奏军机处,获准在大连税关筹拨银30万两。十二月十四日,奉旨准由大连税关筹拨银15万两。31二十一日,他又以“染疫区域较广,经费浩繁,三省同一拮据,实属力有未逮”为由,再次电奏军机处,“恳敕下度支部迅速在大连税关先拨银十五万两,解交应用,俾济急需,仍俟事竣核实造报”。32二十八日,度支部电知锡良,“防疫经费奉旨准由大连关再拨银十五万两”。33

不过,30万两的经费对于东北防疫来讲,“杯水车薪,不足以支持半月”。34锡良不得不另寻可能的财源。时任邮传部大臣盛宣怀手中不仅控制着邮传部和交通银行35,还管理着救灾赈济的专项经费——江皖赈捐。29尤其是盛宣怀以办理江皖赈捐为由,奏准将其他赈捐都停办了,因此东北必须在江皖赈捐项下才能得到资助,这是锡良一直未能绕过去的节点。36对锡良来讲,办理防疫,既希望从盛宣怀掌握的赈捐中分得一杯羹,也希望能从交通银行那里借得款项。因此,在整个防疫过程中,锡良不厌其烦地与盛宣怀打交道,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:近代史研究. 2020年06期

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