张桂林:国家廉政体系的基本认知与构建中国特色监督体系

选择字号:   本文共阅读 223 次 更新时间:2020-08-29 23:16:52

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张桂林  

   作者简介:张桂林,中国政法大学国家监察研究院、中国政法大学政治与公共管理学院(北京市,102249)

   通观国际反腐败和廉政建设的实践,凡在透明国际清廉指数排名中稳居前列,一直以清廉清正的形象称道于世的国家,大都在提高国家治理水平的同时,自觉地建构起本国的廉政体系,进而凭借这一体系,在遏制腐败的过程中渐渐地形成本民族的廉政文化,保证了反腐败活动的稳定性、常态性和长效性。我们国家的反腐败和廉政建设遵循的也是这一规律性的做法。党的十八大以来,一方面,我们对腐败持“零容忍”的态度,以摧枯拉朽之势开始了高压反腐并取得了压倒性的胜利;另一方面,高度重视制度反腐,努力推进国家廉政体系建设,致力于把权力关进制度的笼子,形成“不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”,以谋取反腐败的稳定和恒久之效。在党的十九大报告中,习近平总书记提出“建构党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”并阐述了监督体系的主要内容。①由此,理论界和实务界开始在“监督体系”的名义下研究和推进国家廉政体系建设。迄今,中国的廉政体系建构已经取得了很多有目共睹的成就。比如:成立了国家监察委员会,实行了党的纪委和国家监委合署办公,完成了监察体制改革的顶层设计;监察权经由宪法规定为独立的政治权力,增强了其必要的权威性;颁布了新的《中华人民共和国监察法》,制定和修订了一系列党规党纪及相关法律,完善了各类公权力主体的制度规范,如公共财政制度、人事制度、审计制度、政府采购制度、官员财产申报制度等,推动了反腐败和廉政建设稳步走上法治化的道路……。然而,应该看到的是,中国的廉政体系建设所取得的成绩仅仅是与历史状态相比,其作为一个应用性“体系”所必备的整体性、稳定性、科学性和有效性等方面还存有诸多需要深入思考和认真解决的问题。比如,支撑这一体系的各类监督制度是否完备?各个监督主体之间是否确立了应有的依存、制约和横向问责机制?现有的制度是不是遵照核心规则实现了有效运行?廉政制度体系的评价标准如何确立?等等。很显然,我们不能将这些问题都简单地归之于操作层面或技术层面,寄望于随着制度的调整和法律的修订便可全部解决。而应该认识到它们在根本上是由于我们对国家廉政体系的基本理论认知不足所导致的。因此,对国家廉政体系的相关理论进行深入的探讨以求取共识,对于建构一个完整、稳定、科学、有效的国家廉政体系不仅具有认识论的价值,同时兼具方法论的意义。

  

   一、国家廉政体系是以制度体系为主体的综合系统

   随着中国反腐败和廉政制度建设的日益推进,理论界和实务部门关于建构国家廉政体系的研究越来越多。仔细辨识这方面的研究成果,可以发现一个十分明显的缺憾,即研究者们大都将“国家廉政体系”等同于“廉政制度体系”,不加区别的同时使用这两个本不相同的概念。事实上,“廉政制度体系”内含于“国家廉政体系”之中,而后者的逻辑内涵更为丰富、外延更为宽广。如果将“国家廉政体系”作窄化和片面化的理解,将其混同于“廉政制度体系”的话,必然会在建构国家廉政体系的实践中留下薄弱点、空白点和本该强化的着力点,最终影响这一体系的完整性、稳定性和有效性。故而,对“何谓国家廉政体系”作出完整准确的理解应该成为建构这一体系的重要前提性认知。

   何谓国家廉政体系?虽然世界各国在反腐败的实践中推进廉政体系建构的历史已久,但是“建构国家廉政体系”的概念却是1993~1994年间才由透明国际首次提出。1996年,透明国际出版《制约腐败——建构国家廉政体系》一书,系统阐释了什么是“国家廉政体系”并搭建了国家廉政体系的基本框架,呼吁国际社会进行系统性的、制度化的反腐败改革。该书一经问世,即被译成20多种文字出版,其绘制的国家廉政体系框架很快成为越来越多的国家政府、国际组织,乃至私人机构推进腐败机构、制度、机制改革的重要模版,产生了巨大的价值和影响。2003年,正值中国有序推进预防和惩治腐败体系建设之际,《制约腐败——建构国家廉政体系》中文版面世,此后,理论界和实务界便开始在“国家廉政体系”的视阈下来研究和关照中国反腐败的制度建构。

   透明国际围绕着建构国家廉政体系做了近60万字的论述,但却始终没有对国家廉政体系给出一个规范的逻辑定义,只是从不同的角度对这一体系进行了详尽的阐释:一是国家廉政体系是一国遏制腐败的整体性思路,是综合性的反腐败战略和改革计划。这一体系需要由众多的制度、规则和实践共同支撑;二是国家廉政体系是一个“实际的权力制衡框架”,“该种制衡体系为了达到政府各分支和各机构之间的问责性而被设计出来,它能够处理公共部门中公私利益冲突,有效地分解权力,并限制利益冲突产生或对公共利益产生不利影响的情况出现。所以这个体系同时涉及了问责性、透明度、预防和处罚等问题”。三是国家廉政体系形似希腊神庙。神庙的支柱是一系列的廉政制度及其规则和实践,神庙的基石是社会价值观和公众的廉洁意识,神庙的最顶端是三个圆球,代表着民众的生活质量、可持续发展和法治。②

   很显然,完整的国家廉政体系内含了4大部分内容亦即4个分支体系:一是国家廉政体系的制度体系。这是国家廉政体系的主体,一般包括立法机关、行政机关、司法机关、公务员系统、监督机构、审计机构、公民社会、大众媒体和国际行动者等。它们作为一根根垂直并列的廉政支柱,共同支撑起国家廉政体系的大厦。当然,这些支柱并非绝对等同,哪根粗哪根细、哪根大哪根小可因国别而异。二是国家廉政体系的“规则和实践体系”。仅仅有了廉政制度支柱,国家廉政体系未必就能够合理而有效的运转,每一种支撑起廉政大厦的制度自身也必须有一种核心规则做支撑,这些核心规则是廉政制度的建构理念和精神内核,它们赋予了廉政制度以生命力与合理性,保证了其良性运行和良好效用。比如立法机关的公平选举规则、行政机关的公私利益冲突规则、公务员系统的公共服务道德准则、媒体的获取信息规则、公民社会的言论自由规则、国际社会相互的法律和司法协助规则等。这些核心规则及其实践共同构成了国家廉政体系的第二个支柱性体系。这些核心规则及其实践如果缺乏或有偏差,比如立法缺失了公平选举,新闻媒体不能获取信息、公民社会不能自由表达等,廉政制度就失去了精神的支撑而空有其表,无法稳定地发挥它应有的作用,整个廉政体系就必然是脆弱的。三是国家廉政体系的目标体系。廉政体系的目标体系亦即各国政府为何反腐的整体性昭示。在透明国际给出的模版中,廉政制度体系和廉政规则体系所支撑起的廉政大厦顶端,是由民众的生活质量、可持续发展和法治等构成的国家廉政体系所追求的目标体系。很显然,如果将这三者转换为精炼的价值表达的话,它们分别体现为公平、效率和法治。任何一个现代化的国家,为了预防和弥补腐败所造成的社会恶果,体现和提升自己的治理能力,都必然会以公平、效率和法治等为建构廉政体系的最高价值追求。因为:(1)腐败破坏了公平,包括规则的公平、机会的公平、社会稀缺资源享用的结果公平等。其恶果必是社会公共利益被挤占,社会弱势群体和诚实个体的利益被践踏,社会的贫富强弱差距因腐败泛滥而加大。(2)腐败影响了效率。权钱交易的腐败行为使得行贿能力高的人而不是效率高的人可以轻易获得公共项目及其他的公共资源,从而导致资源配置的无效和低效、公共物品和公共服务成本的提高与结构的失衡,社会可持续发展的速度和效益随之大大降低。凡是以提高人民生活水平为宗旨的政府,没有一个能够承担得起伴随腐败而来的无效率。(3)腐败践踏了法治。腐败是公权力缺乏监督和制约所带来的僭越和任性。它对公平的破坏和效率的影响本身就是对人民委托权的戏弄和对公民个体权利的损害。廉政制度本质上就是限制权力保护权利的法律制度,故廉政体系必然以实现法治为重要目标。四是国家廉政体系的社会价值和公共意识。依据透明国际的表述,这是一个包括公共情怀、社会责任、奉献精神、廉洁意识等主要内容的公民伦理规范体系。如果一国之公民具备这些起码的伦理规范,在行为上将公民的职责和权利置于积累个人物质财富之先,他们一定会对腐败行为深恶痛绝,对腐败现象“零容忍”,对政府的反腐活动高度认可,对参与反腐高度自觉,那么该国的廉政体系必然会获得源源不断的支持,从而稳定地发挥作用。

形似“希腊神庙”的国家廉政体系框架

   综上所述,国家廉政体系是以廉政制度体系为主体、以核心规则和实践体系为辅助、以目标体系为取向、以社会价值体系和公众廉政意识为基石的综合系统,其中的各个子系统各司其职、有机相融、缺一不可。对国家廉政体系的完整理解可以使我们把建构国家廉政体系实践视为一项整体性和综合性的宏大工程予以全面推进,而不会忽视了其中任何一个分支体系的建构。反之,对国家廉政体系任何片面性或碎片化的理解都会严重影响这项工程的进度和质量。比如,如果我们将国家廉政体系仅仅等同于国家廉政制度体系,而忽略了相应的核心规则体系,那么制度的制定就可能沦为一项没有理念和活力的、零敲碎打的技术工程,制度的意义只不过是一种形式上的存在,而不可能保证它健康有效地运转。如果我们忽略了廉政体系的公平、法治、效率等构成的目标体系,就意味着廉政制度的建构立意不高,廉政制度的价值难以充分体现。试想,如果人民没有从反腐败的活动中感受到社会公平、效率和法治的回归与提升,没有感受到自己的基本权利得到了尊重,反腐败和廉政建设无论如何轰轰烈烈,都不容易获得人民长久的关注和认同。关于制度的价值取向的重要性,习近平总书记表述得非常到位,“不论处在什么发展水平上,制度都是社会公平正义的重要保证。我们要通过创新制度安排,努力克服人为因素造成的有违公平正义的现象,保证人民平等参与、平等发展权利。要把促进社会公平正义、增进人民福祉作为一面镜子,审视我们各方面体制机制和制度规定……”③固然,在现代社会中,缩小贫富差距、缓解强弱对立、实现公平正义,促进有效发展的制度多种多样,比如社会保障制度、社会公共服务制度等,但这些制度都是通过对稀缺资源的重新配置来实现公平、促进效率的正向途径。廉政制度与它们不同,它是通过打击和祛除人为造成的不公平和低效率而重塑社会公平与效率的一种特殊手段,它凭借“殊途”而实现与其他社会制度的“同归”,因此彰显了无可取代的特殊重要性。所以,我们判断一个国家廉政体系是否完整且良善,并不仅仅是看它的制度数量有多少,制度更新有多快,或各种制度之间是否均衡,重要的是看它遵循什么样的价值标准,追求什么样的价值目标。此外,公民的伦理规范体系作为承载国家廉政体系之基石同样有着特殊的意义。如果一国政府放弃了对公民的伦理教育和价值引导,其公民没有公共情怀、社会责任、奉献精神等伦理品格,背弃了公民的职责和权利而一味地积累个人物质财富,不以廉洁为荣,不因腐败而耻,对贪腐熟视无睹,对反腐漠然置之,那么,国家廉政体系的大厦一定脆弱不堪,随时都有坍塌的风险。

  

   二、建构国家廉政体系应当秉持的三个原则

   一个稳定且有效的国家廉政体系除了要体现内容的整体性和综合性之外,还必须遵循特色性、均衡性和问责性相统一的建构原则,对这三个原则的认知也是建构国家廉政体系的重要前提。

第一,构建国家廉政体系应该遵循特色性原则。所谓特色性原则亦即从国情出发的原则。反腐败是重要的国家治理,国家廉政体系当属国家治理体系,因而建构国家廉政体系和建构国家治理体系一样,要从国家的政治、经济、文化、历史等国情民情出发,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《政治学研究》(京)2019年第5期

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