沈铭辉 李天国:区域全面经济伙伴关系:进展、影响及展望

选择字号:   本文共阅读 911 次 更新时间:2020-11-19 12:50

进入专题: 区域全面经济伙伴关系   RCEP  

沈铭辉   李天国  

摘要:经过7年的谈判,区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)整体上结束谈判,这标志着世界上人口数量最多、成员结构最多元、发展潜力最大的区域自由贸易区建设取得重大突破。RCEP有助于整合区域多重制度框架,形成开放统一的亚洲市场,为全球多边贸易体系和全球经贸合作注入新动能。对于中国经济而言,RCEP的达成将大幅改善外部贸易环境,有力推动中国与RCEP成员之间形成更为紧密的贸易投资和产业分工关系,为中国经济增长提供新动能。RCEP不仅能有效形成应对CPTPP的战略缓冲,同时也有助于倒逼中国经济体制改革,进一步推动市场开放。未来,RCEP的规则体系与治理结构还需要由亚洲成员经济体在实践中进一步探索,为全球自由贸易与经济增长做出更多贡献。

关键词:区域全面经济伙伴关系;CPTPP;多边贸易体系;东盟+1;印度;规则制定;原产地规则

基金项目:国家社会科学基金重大项目(18ZDA129)

作者简介:沈铭辉,中国社会科学院亚太与全球战略研究院研究员;李天国,中国社会科学院亚太与全球战略研究院副研究员。(北京 100007)


区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)是以东盟为中心的一个现代、全面、高质量、互惠的区域贸易协定。RCEP谈判于2012年由东盟10国发起,并于2013年5月启动首轮谈判。截至2019年11月,RCEP已举办了3次领导人会议、19次部长级会议和28轮正式谈判,包括东盟10国、中国、日本、韩国、澳大利亚和新西兰15个成员方结束全部文本谈判及实质上所有市场准入的谈判,下一步将启动法律文本审核工作,以便在2020年签署协定。尽管印度此次因“有重要问题尚未得到解决”而暂缓加入协定,但是RCEP第三次领导人会议联合声明的发表仍标志着亚洲区域经济一体化取得重大突破性进展,世界上人口数量最多、成员结构最多元、发展潜力最大的亚洲区域经济合作进程取得了重大突破,亚洲国家正朝着构建亚洲共同体的目标不断迈进。


一、RCEP的基本框架与内容

随着世界经济增长持续低迷,去全球化、单边主义和贸易保护主义现象越来越明显,一些发达国家通过推行各种贸易限制措施以强化本地市场保护。而亚洲地区身处贸易保护主义的核心地带,频繁受到来自发达国家的贸易调查与限制。特别是,美国特朗普政府的贸易保护主义政策正在打乱亚洲生产网络和全球价值链的正常秩序与发展,已经对亚洲地区的经济繁荣构成严重威胁。美国利用高关税挑起贸易摩擦的做法对包括其自身在内的众多国家的国际贸易形成了强烈冲击,这种不良情绪正在拖累亚洲经济体的经济增长,其形成的不确定性深深影响着跨国企业的投资活动,进而破坏亚洲区域稳定的价值链网络。

在这一背景下,RCEP经过成员方多年艰辛谈判与协商即将修成正果。亚洲经济体主动作为、危中寻机,以消除关税和非关税贸易壁垒、促进投资便利化和自由化为重要目标,通过构建RCEP,彰显对自由贸易和多边体制的坚定支持,对美国的贸易保护主义和单边主义行动做出有力反击。在世界经济形势复杂多变的背景下,RCEP致力于共同打造一个跨区域的、宽领域、高质量的贸易和投资环境。RCEP的参与方以亚洲发展中经济体为主,维护了东盟在区域经济合作中的中心地位,沿用“东盟方式”的合作原则。

如果印度暂缓加入,那么包括15个成员方的RCEP将涵盖29.7%的全球人口,其经济规模占全球经济比重高达28.9%,规模将高于美墨加协定(USMCA)、CPTPP或欧盟28国的比重。投资方面,RCEP吸引外国直接投资流入额将占全球总额的38.3%。相比之下,USMCA、CPTPP以及欧盟的外国直接投资流入额所占比重分别为28.3%、24.1%和4.2%。出口方面,RCEP面向全球市场的出口规模高达25%,而USMCA和CPTPP却分别仅为10.7%和13.5%。

RCEP的建立意味着全球约占28.9%经济体量的亚洲地区将成为自由贸易和投资的集中地,这将极大地增加亚洲区域经贸政策的稳定性,优化投资预期,提振生产和消费信心,特别是有助于为全球提供一个区别于传统欧美市场的最终消费市场,为拉动世界经济走出低迷增长提供助力。作为全球最具潜力的区域自由贸易协定,RCEP将进一步打破亚洲区域贸易壁垒,促使亚洲形成统一和稳定的生产与消费市场,将对亚洲乃至全球其他正在谈判的区域和多边自由贸易安排产生积极示范效应。

2019年11月4日在泰国曼谷发布的RCEP第三次领导人会议联合声明宣布RCEP协议将由20个章节构成。根据现有成员经济体官方公布信息,RCEP协议有望包括“东盟+1”自贸协定共有的贸易议题,比如货物贸易关税减让、原产地规则、海关程序与贸易便利化、贸易救济、服务、投资、知识产权、经济技术合作等条款,也包括电子商务、竞争政策、政府采购等“东盟+1”自贸协定中并不多见的条款。总的来看,RCEP贸易自由化水平并不低,有望成为全面、高质量的自由贸易协定。

在货物贸易方面,RCEP将贸易自由化与便利化作为首要任务,致力于建立逐步消除所有货物贸易关税和非关税壁垒的高质量自由贸易区。除了传统关税减让外,RCEP将重点放在了原产地规则和贸易便利化议题之上。当前亚洲地区签署实施为数众多的自由贸易协定,各个协议规定不同的关税减让待遇和原产地规则,面临非常复杂的治理问题。这些自由贸易协定造成了一堆相互交织的、重叠的贸易安排,亚洲贸易体系变得纷繁复杂,出现了“意大利面条碗”效应,这无疑增加了企业的区域内交易成本,客观上抑制了企业的FTA实际利用率。例如东盟—日本FTA、东盟—澳大利亚—新西兰FTA、东盟—韩国FTA中的原产地规则灵活性大,自由化程度较高,采用单一或严格规则的关税条目分别只占26.4%、14.8%和11.3%,而相比之下,东盟—中国FTA、东盟—印度FTA中的相关关税条目分别达到89.4%和100%。实践中,单一的原产地规则缺乏灵活性,也是FTA利用率低下的原因之一。此次RCEP借鉴中国—东盟FTA升级谈判的成功经验,在RCEP原产地规则谈判中采用“二选一”原产地规则,即RCEP成员方可以任意选择区域价值成分标准或税目改变标准的原产地规则,企业利用原产地规则的灵活性和便利性大幅提高,更重要的是,简便易行的原产地规则有助于成员方以更低的成本保护区域内生产者利益,进一步打通区域内生产网络。

在遵守世界贸易组织现有的权利和义务的基础之上,RCEP在海关程序与贸易便利化、卫生与植物卫生措施、技术法规与合格评定程序等领域引入更加透明的规则来进一步降低非关税壁垒。例如,对于海鲜、水果和蔬菜等生鲜货物,RCEP规定所有成员方必须为其6小时内入境提供便利;RCEP还引入技术性磋商机制,规定在合理的程序和可预见的时间内解决非关税壁垒,并为下一阶段部门贸易便利化倡议谈判提供支持,这些规则有助于进一步提高区域内生产要素和商品的自由流动,降低制度性成本。

在服务贸易方面,RCEP也将在不同部门领域不同程度地超越世界贸易组织标准,采用包括市场准入、国民待遇以及最惠国待遇等规则对不同分部门进行开放。RCEP成员方还承诺提高国内政策透明度和政策可预测性,为其他成员方企业降低因政策变化带来的损失,改善整个区域内的营商环境。此次,RCEP将金融、电信等领域纳入开放条款之中,实质性提高了区域内服务贸易开放水平。在金融领域,RCEP一方面通过加强金融服务供应规则的方式促进区域内投资活动,另一方面又赋予成员方政府足够的金融监管政策灵活性,确保东道国金融体系的稳定性。在电信领域,RCEP将采用高标准的市场开放规则,制定区域内电信服务接入和使用的规则框架,在移动电话号码的便携性、国际移动电话漫游费等议题上均做出开放性规定。RCEP设置了专业服务附件,对资格认可、执照和注册、相互承认协议等边界障碍进行规范。在商务人员流动方面,RCEP相关规则及承诺也有较为突出的改进,为区域内人员流动的发展提供了重要制度支持。例如,RCEP对成员方商务人员在跨境商务旅行时所面临的审批手续、程序透明度、入境以及临时停留等方面都进行了改进。作为现代商务的重要特征,RCEP在商务人员流动规则方面的改进,有助于促进整个区域营商环境改善并带动商业增长。

在投资方面,RCEP进一步向外国投资者提供实质性开放待遇。RCEP投资条款主要涉及投资促进、投资保护、投资便利化与自由化等议题,要求成员方不得歧视外国投资者,并向RCEP成员方投资提供最惠国待遇。RCEP还将专门对核心投资资产的保护、投资设施征用赔偿、公平和公正待遇、冲突与内乱造成的损失赔偿以及投资资产自由转移等投资活动相关议题进行规定,旨在为本地区创造一个更加自由、便捷与竞争的投资环境,以有效吸引外国投资。另外,RCEP将保留各方在特别敏感领域进行监管的权利,成员方将对一些敏感领域保留政策灵活性,对包括公共卫生在内的重要公共福利目标进行监管。RCEP成员方已同意保留从国家利益出发审查投资的权利,RCEP投资条款不会影响各国采取行动保护其基本安全利益的权利。另外,RCEP投资条款不包括投资者—国家争端解决机制(ISDS),该议题将在下一阶段再行讨论。

RCEP还对电子商务、知识产权、政府采购、竞争政策等贸易新议题进行了规范。例如,在电子商务方面,RCEP将制定跨境传输数据的规则,并限制成员国政府对数字贸易施加各种限制,包括数据本地化(存储)要求。RCEP还对贸易相关文件材料数字化、使用电子签名、电子认证、垃圾邮件等领域进行了规范,旨在促进跨境贸易的同时,保护区域内消费者个人信息安全。在政府采购方面,RCEP政府采购章节将支持RCEP各方提高中央政府采购的透明度和合作。RCEP将是东盟作为一个整体将政府采购单独纳入章节的第一个区域贸易协定。通过政府采购规定,RCEP提高区域政府采购透明度和合作水平,为改善区域的商业监管环境和商业机会提供重要平台。在知识产权方面,RCEP将制定一套适用整个区域的知识产权保护和执行规则。RCEP的知识产权章节将反映RCEP成员方对有效和公平知识产权体系的共同承诺;RCEP将鼓励投资者开展新领域项目,并促进新信息、新知识和新技术在区域内传播;RCEP在知识产权领域的标准化规则将有助于简化知识产权交易,提高透明度,降低业务成本,支持成员方创意和创新产业在本地区的落地和发展。

另外,在经济技术合作方面,RCEP将注重成员方能力建设和技术援助,并通过相关条款保障协议有效实施和落实。RCEP关于中小型企业的专门章节将为投资项目提供政策框架,以提高中小型企业经营能力并获得更多商业机会。


二、RCEP统合地区架构的原则

作为世界上人口数量最多、成员结构最多元、发展潜力最大自由贸易协定,RCEP统合“碎片化”地区贸易架构的困难度非常高。这不仅要求成员方合理设置谈判内容和框架,而且在具体谈判过程中,需要把握好谈判原则和尺度,既需要实现高质量开放,又考虑到地区多样性和灵活性。

(一)RCEP谈判注重多样性和灵活性

RCEP充分考虑到亚洲地区的特征,特别是不同经济体各异的发展水平,不以过高市场开放为单一标准。《RCEP谈判的指导原则和目标》中明确了“承认参与国家个体差异和所处不同环境”,并强调“RCEP将采取一些适当的灵活形式,为最不发达成员国提供特殊和差别待遇,并为之附加额外的灵活性”。在当前世界经济发展不明,贸易保护主义盛行的背景下,RCEP并不机械地照搬跨太平洋伙伴关系协定(TPP),强推知识产权、国有企业、劳工标准等方面所谓“白金条款”等过高标准,而是充分认识到亚洲地区发展多样性的现实,从这一基础出发,在多样性与高标准之间找到平衡,以具有灵活性的安排和方式,推动RCEP更贴合广大发展中国家国情,对无法立即承担更高开放标准的国家来说,这也更具现实操作性。历史经验表明,在亚洲地区不考虑本地区的多样性现状是很难推动覆盖整个地区的巨型自由贸易协定的。RCEP表现出的较大的灵活性和舒适度,更好地满足本地区各成员方供应链和创新需求,在货物贸易、服务贸易、投资和规则领域方面,在区域不同发展水平的经济体之间实现了利益平衡。     例如,在市场准入方面,RCEP为寻求亚洲区域经济整合的最大利益,早期关税减让货品的优先顺序将视东盟最低收入国家的利益而定。在服务贸易方面,采取全体部门谈判的方式,目标是实质性地取消对服务贸易的限制和歧视。依据各成员方在《服务贸易总协定》(GATS)以及“东盟+1”FTA中所做的自由化承诺为基础,寻求服务贸易进一步的自由化。在经济技术合作方面,RCEP计划在落实成员之间已有合作安排的基础上,对电子贸易等领域给予必要承诺,进而实现缩小成员发展差距的目标。同时,RCEP还给予老挝、缅甸、柬埔寨等最不发达国家关于市场开放过渡期安排的待遇,让发展中国家能够通过这一南北合作机制更快速地融入亚洲区域经济一体化进程中,通过更深入地参与国际贸易推动经济发展。

(二)RCEP采取以东盟为中心的嵌套式结构体系

从结构角度看,RCEP以东盟为“中心”的5个“东盟+1”FTA为基础,对既有的承诺与规则条款进行整合,并对协议内容做进一步的扩展和提升。这种模式突出了东盟在亚洲区域经济一体化中的重要作用,并以嵌套式规则体系作用于不同成员经济体。东盟与中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰、印度等六国签订的“东盟+1”FTA构成了基础合作层级,而这种基础层级构成了各成员方之间稳定的基础利益关系。基础层级的升级与扩张并不对原始层级的固有规则进行颠覆性改变,而是充分尊重现有的规则体系。RCEP以东盟和“东盟+”为中心,整合多重FTA,有助于获得东盟的认可和支持,并最终推动广域范围的一体化进程。因此,RCEP承认各成员方在经济与文化上的异质性,从满足成员方的浅层次一体化协议开始逐步扩展,一方面通过贸易投资便利化措施和经济技术合作等,简化和融合多重贸易规则,降低了交易成本,改善亚洲地区的发展环境;另一方面,在原有不同的关税削减安排或贸易规则基础上,进行整体性的谈判和安排,可以取得全部成员方集体行动的单一目录或规则,有助于大幅推进亚洲地区一体化进程。亚洲合作的历史经验表明,东盟对区域合作进程的“中心”地位是事关RCEP能否成功达成的核心问题。从合作关系角度看,RCEP不仅是一个贸易协定,同时也是东盟与邻近国家发展战略伙伴关系的重要框架。当前,区域内各经济体都尊重东盟为中心的嵌套式结构体系,包括中国、日本等地区大国也认同东盟的“中心”地位,这将为RCEP的顺利达成提供现实保障。

(三)倡导“开放地区主义”与渐进性原则

RCEP并不以建立封闭的排他性贸易集团为目的,而是在保证亚洲区域成员的可控数量的同时,坚持高标准的适度性、非歧视性与包容度,倡导“开放地区主义”。RCEP的开放性体现在多个方面,例如RCEP本身欢迎其他外部成员在适当时候加入该协定;RCEP最为强调的贸易投资便利化、经济技术合作等措施,一旦实施,其效果也不会局限于成员经济体,政策的外溢效应将会非常显著;RCEP有望采用渐进的方式,不断升级市场准入和规则,保证贸易协定的开放性和高质量。

具体而言,基于“东盟+”框架下的RCEP,为广大的亚太经济体后续加入留出了空间,有望更好地规避通常自由贸易协定或其他贸易集团引发的排他性。相比之下,不少巨型贸易协定采用的是拓展的发展路径,其规则体系独立于各成员方已有的贸易规则,因此容易形成区域组织的高门槛,缺乏开放性与包容性。另外,RCEP还在市场准入方面,采取循序渐进、逐步推进的方式。另外,RCEP的目标是要在东盟成员与其FTA伙伴之间达成一个现代、全面、高质量、互利的经济伙伴关系,不仅涵盖传统经贸领域,还适度地涉及知识产权、竞争政策、政府采购、电子商务、中小企业等新一代经贸规则的贸易协议。RCEP切实考虑到当前世界经济背景下各成员方的敏感行业和部门开放压力,采取削减关税时间表制度和贸易投资的渐进式市场准入等办法。RCEP的这种渐进性原则延续了东盟—中国自由贸易协定、东盟—日本自由贸易协定、东盟—韩国自由贸易协定等已有的“东盟+1”FTA的成功经验,充分反映了东盟既强调灵活性又重视个别需求的行事作风。RCEP充分体现了成员方的发展诉求的最大公约数,同时,为今后朝着更高水平升级留下空间。


三、RCEP的积极意义与影响

多年来,中国一直是RCEP的积极参与者和推动者。在全球贸易体系新一轮重构中,RCEP是中国构建全球高质量自由贸易网络的重要基石,RCEP的达成也将为中国乃至亚洲在全球贸易规则制定的激烈竞争中赢得战略主动。

(一)重构区域价值链,为中国经济增长提供新动能

与格外强调规则制定的其他自由贸易协定不同,RCEP更为关注贸易能力建设和地区发展潜力,通过大幅度的贸易投资便利化、能力建设、经济技术合作等措施,RCEP大幅改善外部贸易环境,这将对中国的对外贸易活动和国内经济产业发展产生重大影响。在全球贸易秩序正经历重构之际,RCEP对于中国在区域价值链上的地位产生重大影响。RCEP有助于进一步推动亚洲区域内的货物、资本和人员的自由流动。近十年来,RCEP的成员方全球价值链参与度在不断提升,显示出强大的生产与交易能力。RCEP的全球价值链参与度从2007年的38.3%提升至2017年的40.5%。2017年RCEP基于全球价值链的出口额达到1.6万亿美元,区域内成员方之间的基于价值链的出口规模达到7800亿美元,区域内价值链利用率达到48.7%。2017年,韩国向中国的中间品出口比重从2007年的13.7%上升至26.8%,同期日本从7.1%上升至16.56%,而澳大利亚从6%上升至29.1%。未来随着RCEP的实施,区域内成员经济体之间的生产联系有望进一步得到增强,区域内价值链分工关系也会更加紧密。尽管当前世界经济贸易保护主义盛行,但是RCEP通过重构亚洲区域内价值链分工关系,进一步加深和协调中国与周边经济体的经贸关系,不仅为构建更稳定、互利、合作的全球经济关系奠定现实和制度基础,还有利于进一步发挥中国在区域经济合作上的引领作用。

通过相互开放包括货物贸易和服务贸易的市场准入,RCEP在一定程度上可以减少中国与亚洲国家对美国市场的依赖,特别是将为中国出口和对外投资发挥至关重要的支撑作用。当前,RCEP成员经济体是中国进出口贸易和对外投资的重要目的地。在贸易方面,2018年中国对RCEP区域内成员方的总贸易额超过1.3万亿美元,占全年进出口贸易总额的28.3%。其中,中国向RCEP区域出口6200亿美元,进口额则达到7600亿美元,贸易逆差规模达到1400亿美元。RCEP的生效将进一步扩大中国对RCEP成员国的进出口,大幅提高亚洲区域国家的福利。在投资方面,2018年中国对RCEP区域的投资达到160亿美元,占全年对外总投资额的9%。随着RCEP的达成和实施,这一比重有望迅速提升至14%。研究结果表明,当RCEP在除了农业部门以外的所有部门实现贸易自由化时,中国的实际GDP增长率将提高0.22个百分点,出口增长率将提高11.44%,进口增长率则提高17.12%。如果将农业部门全面开放,中国的出口增长率与进口增长率将分别提高12.77%和18.88%,社会总福利增长幅度达到6.73亿美元。如果考虑与其他发展中国家的技术合作,实际GDP增长率可提高4.84个百分点,社会总福利提高553.7亿美元。RCEP有助于改善中国的外部贸易环境,为中国经济增长提供新动能。

(二)RCEP可以有效应对来自CPTPP的负面影响

作为2019年开始生效的亚太区域内另一个巨型自由贸易协定,CPTPP不仅包括了加拿大、墨西哥、智利、秘鲁等域外国家,也涵盖了新加坡、文莱、马来西亚、越南等亚洲经济体。由于CPTPP采取高标准贸易规则,设置了较高的加入门槛,CPTPP使得包括中国在内的区域内未加入的经济体,遭受了CPTPP引发的排他性贸易转移的负面影响。以CPTPP“原产地规则”为例,CPTPP沿用TPP“纺纱前沿”原产地规则,要求纺织品从原料到加工制造都在CPTPP成员经济体内进行,否则无法享受CPTPP关税优惠。因此,在CPTPP的原产地规则的约束下,中国的纺织品服装出口(加拿大等CPTPP国家进口的家具玩具制品、纺织品及原料、鞋靴伞等轻工产品的最大进口来源为中国),不仅受到享受低关税优惠的CPTPP成员经济体越南等国家的强烈冲击,而且囿于CPTPP所谓“纺纱前沿”原产地规则,中国对越南等国CPTPP经济体的纺织原料或中间品出口也都受到阻碍,一些中国企业甚至不得不对外转移,在越南或者其他CPTPP经济体内设厂生产。可见,CPTPP不仅冲击中国的纺织最终品出口,其“原产地规则”也“人为”打断了地区生产网络,影响了中国纺织原料和中间品的出口。与此类似,CPTPP在汽车行业也制定了较为严格的原产地规则,不仅需要满足区域价值成分门槛,还需要同时满足特定加工程序或使用要求,严苛的汽车原产地标准扰乱了各经济体原有比较优势,中国的汽车零部件出口也遭受影响。可见,由于CPTPP的排他性和贸易转移效应的影响,中国的国际经济利益受到了侵蚀。RCEP的达成有望再次通过包容性的制度弥合碎片化的地区架构,防止CPTPP对亚洲区域经济一体化的制度性分割。相关研究显示,CPTPP将导致参与协定的部分亚洲国家产品挤占中国出口市场份额,但RCEP为中国带来的经济收益可以抵消这些损失。

根据美国彼得森国际经济研究所的模型预测,CPTPP将使中国的GDP下降0.04%,福利水平减少100亿美元;货物贸易出口额下降0.2%,减少90亿美元。如果CPTPP扩容,将印尼、菲律宾、韩国和中国台湾地区吸纳为成员,将使中国GDP下降0.2%,社会总福利水平减少530亿美元;货物贸易出口额下降0.9%,减少440亿美元,对中国的负面影响将成倍增长。但是如果RCEP生效,中国能够实现对CPTPP战略对冲,大幅降低贸易转移带来的损失,甚至在电子等产业领域获得较为明显的经济收益,而且RCEP的成员方范围越大,获得的总体收益就会越显著。

(三)维护多边贸易体系,积极参与全球贸易体系新一轮重构

当前,曾经作为世界经济增长助推器的国际贸易发展失速,国际货币基金组织(IMF)的2019年世界经济展望报告指出,2019年上半年全球贸易量平均增长率只有1%。这与近年来兴起的“去全球化”潮流有着密切联系,加征关税的贸易政策与贸易调查导致投资和贸易双双下降,多边贸易体系遭受冲击,直接引发了全球贸易量的大幅下滑。特别是,美国对现有多边贸易体系日渐不满,并以破坏秩序的方式寻求新秩序的重建。美国的贸易政策正在架空世界贸易组织,根据其利益打造以双边协定为主的自由贸易协定网络,从而使多边贸易体系面临数十年来重大转折期。在规则方面,美国欲以所谓的“公平贸易”取代自由贸易,以“互惠对等”取代最惠国待遇;在争端解决方面,美国强调以双边协商取代多边框架,以国内法为标准的单边行动取代国际法为准则的多边仲裁。这一趋势动摇了以世界贸易组织为基础的多边贸易体制,全球经贸政策不确定性骤升、经贸体系亦愈发碎片化。

美国不断施压包括其盟友在内的主要贸易伙伴,以贸易制裁和加征高关税为手段,胁迫他国按其意愿与之进行谈判。尽管根据关税及贸易总协定(GATT)第24条第5款规定,允许区域一体化作为世界贸易组织(WTO)最惠国待遇和非歧视原则的例外而存在,但过度背离最惠国待遇原则,必然会引发双边主义取代多边主义的威胁。目前,美—韩自由贸易协定和北美自由贸易协定已经被重新修订,而美—日贸易协定也已初步形成,若未来美—英自由贸易协定和美—欧自由贸易协定顺利完成谈判,这一以美国为轮轴的封闭自由贸易区网络的经济总量和贸易总量将占全球一半,会产生强大的贸易转移效应,进而打击全球多边贸易体系。这样,不仅发展中成员在原WTO框架下所拥有的特殊和差别待遇会将受到严重侵蚀,任何其他成员的国际贸易活动也将会受制于高度不确定的国际贸易治理体系。

在这一背景下,RCEP及时完成谈判,对外界释放了亚洲经济体坚定不移构建开放型世界经济、支持多边贸易体制的重要信号。RCEP成员方中有既最发达的国家,也有最不发达的国家,各成员方经济发展水平迥异,社会政治制度与历史文化都不一样,这么不同的多样性的国家能够走在一起,达成各方都能接受的高水平自由贸易协议,这种具有高度包容性的南北型经济合作,显然比美国正在推动的所谓“互惠对等”的公平贸易更具实践价值,对于未来全球经贸规则的制定也具有重要和深远的意义。RCEP的达成有助于在亚洲区域内重新构建相对稳定的贸易秩序,减轻美国贸易保护主义引发的负面影响,极大地提振了市场信心和增长动力。更重要的是,RCEP的稳步推进表明,亚洲经济体作为一个整体,对外发出了统一的声音和信号,提出了更具多样性和可操作性的经贸规则,这将为全球多边贸易体系和区域经济合作的发展注入新动能,有助于亚洲经济体更好地参与全球贸易体系新一轮重构,维护自身的国际经济利益。


四、展望与思考

在当前世界经济发展不明,贸易保护主义盛行的背景下,RCEP谈判取得突破性进展来之不易。值得注意的是,全球贸易体系正处于新一轮重构期,亚洲区域经济一体化也面临着不同的发展情景,如果亚洲经济体能够及时抓住机遇,积极推进亚洲合作,将有助于进一步克服区域经济发展障碍,为实现亚洲经济可持续发展和共同体建设提供新的动力。

(一)印度暂缓加入RCEP的利益分析

2019年11月,RCEP领导人会议上印度未能与其他15个国家达成一致,引起国际社会的广泛关注。印度的态度并非完全意外,因为自RCEP谈判开启以来,印度一直表现出强硬态度,对RCEP框架下的竞争态势持有较大的戒心。对印度参与RCEP的利益分析有助于理解印度政府的谈判立场,特别是原本吸引印度参与RCEP的激励机制的正向效用正在减弱。一方面,印度希望通过RCEP谋求扩大出口,为印度经济增长提供新动能。但是现实中,制造业发展水平有限、亚洲生产网络中较低的参与程度,严重制约了印度从RCEP中获取收益的能力。服务业是印度国民经济的主导产业,占GDP的比重达到60%以上,印度更希望发挥本国信息服务业和软件业的优势,扩大对RCEP成员方技术服务出口。然而印度对RCEP谈判充满矛盾,既希望RCEP能够加大服务业开放力度,却又不愿在货物贸易自由化方面做出更多让步,进而造成RCEP谈判成果收益不足以吸引印度。另一方面,作为印度应对外部一体化冲击的战略缓冲,RCEP的效用在递减。长期以来,在TPP的冲击下,尚不具备加入条件的印度希望借助参与RCEP,减轻来自TPP的负面经济冲击。伴随着美国退出TPP,CPTPP对印度的负面冲击显然减轻不少。更重要的是,近年来特朗普政府不断指责印度高关税政策和知识产权保护不力,惩罚性地取消了印度出口美国的普惠制待遇(GSP),还威胁要对印度商品征收“对等关税”,要求印度扩大市场开放。在印度与美国的贸易谈判中,RCEP在一定程度上可以作为印度的战略依托,部分缓解来自美国的谈判压力。但是伴随着美印双边谈判的进展,不得不认识到RCEP对印度的战略效用在递减。

当然,原本构成了制约印度参与RCEP的障碍仍然在影响印度政府的决策。例如,印度担心RCEP大幅削减关税会使本国贸易赤字雪上加霜。自2000年以来,印度与多个亚洲经济体签署了自由贸易协定,然而在自由贸易协定数量不断增加的情况下,印度的对外出口并未出现显著增长,而总体贸易赤字反而增长20倍。2018年,印度的货物进出口总额达到8367.1亿美元,其中,进口5120.8亿美元,同比增长13.8%,贸易逆差额达到1874.5亿美元,同比增长24.7%,特别值得注意的是,RCEP经济体是印度贸易赤字的主要来源,约占总额的2/3,印度政府面临着不少以居高不下的贸易赤字为由的反对声。另外,印度国内因素反对政府在市场开放问题上做出过多妥协。长期以来,印度就受到了反对贸易的传统思想影响,导致印度国内政界与企业界对自由贸易持保留态度,认为开放不利于印度国内产业的发展,削减关税可能会对民族产业和“印度制造”倡议带来巨大冲击,致使印度至今仍保留着全球主要经济体中最高的关税水平,其最惠国简单平均税率为13.8%,其中农产品平均税率32.8%。特别是2019年,印度经济增速下滑,甚至在第三季度显著下滑至4.5%,不少印度国内的相关利益集团,包括印度汽车制造商协会、印度中央工会、印度救济论坛等组织不断向政府施压停止RCEP谈判。

可见,在当前全球贸易保护主义盛行,特别是近期印度经济增长减速,短期国内政治压力较大的背景下,印度政府在RCEP谈判中确实面临着艰难选择。当然,也要看到,尽管在2019年底的RCEP领导人会议上,印度对RCEP做出保留态度,但不可否认RCEP对印度仍然具有显著的现实意义。印度清楚地知道,长期脱离RCEP将可能彻底被亚洲区域经济一体化边缘化,并在区域价值链重构大潮中丧失宝贵机会。唯有进一步融入亚洲区域经济一体化中,印度才能有效地应对区域投资贸易转移,化解贸易保护主义威胁,从这个角度,也不排除未来印度会重新考虑回归RCEP的可能性。

(二)日本的RCEP后续政策动向

在印度表示保留态度后,日本经济产业省副大臣牧原秀树曾宣称不会考虑在没有印度的情况下签署RCEP,这一表态与之前日本经济产业省大臣梶山弘志在东亚峰会期间的表述如出一辙,“即日本致力于达成成员国包括印度在内的协议。”“日本致力于达成包括印度在内的协议”的表述如出一辙。

日本的这一表态实际上反映了长久以来日本对于印度的重视,特别是印度作为全球重要新兴市场,日本希望通过RCEP进一步提升双边经贸关系。日本与RCEP的多数成员经济体已经签署双边或区域自由贸易协定,而印度仍被日本企业视为发展潜力最大的市场之一。目前,日本已经成为印度第四大投资来源国,日本企业在印度的投资领域以制造业为中心,日本的日产、铃木、东芝、本田、三井物产、日本钢铁工程公司等大型跨国公司纷纷投资印度,建立新兴国家汽车的开发、生产的基地。除了制造业领域以外,日本企业还逐步涉足基础设施、金融、保险、物流、建筑、商业服务等领域,德里高速铁路网、德里—孟买产业回廊等很多基础设施在日本资本的介入下推进。尽管2011年日本与印度已经签署经济伙伴关系协议(EPA),但日本经济界显然希望借助RCEP进一步获得进入印度市场的市场准入机会,也希望取得包括削减非关税壁垒在内的更多制度性保障。

此外,在日本力推的“自由开放的印太构想”中,印度是重要参与方,因此也希望通过RCEP进一步强化与印度的双边关系。近年来,在美国因素的作用下,日印双边关系取得了较快发展,呈现出战略互动加强、区域合作扩展、军事合作深化等特征。随着印太地区实际价值的上升和域外国家的推动,日本更加重视印太地区,并愿意为之投入更多的外交资源。日印签署的《东京宣言》标志着两国结成“特殊全球战略伙伴关系”。《东京宣言》中称:两国间更加紧密坚强的战略伙伴关系对两国未来、亚太甚至印度洋地区的和平稳定、繁荣发展极为重要,两国关系应该是影响21世纪本地区甚至整个世界特征的双边关系。2017年9月,安倍与莫迪共同发布“日印建设自由、开放与繁荣印太的共同声明”,强调要“合力打造一个更加互联的世界”,要加强日本“有质量基础设施伙伴计划”与印度“向东行动”政策的对接,携手“强化印度国内互联以及包括非洲在内整个印太地区互联”。

回顾2017年美国退出TPP的情形,日本也面临着类似的两难选择,在说服美国无效之后,日本将经济利益置于战略考虑之上,迅速推动TPP11国完成了谈判,并最终达成CPTPP。可以预见,日本仍将尽力说服印度重返RCEP,以实现日本的战略和经济双重目标。如果印度在短期内仍然无法克服困难,确保RCEP及时达成,以保障日本企业及时获得中国、韩国等市场准入机会,将成为日本的次优选择。正如2019年12月,在中日韩经贸部长会议上,三方重申将积极推动2020年如期签署RCEP。

(三)前景及思考

当前,全球范围内贸易保护主义甚嚣尘上,但亚洲经济体仍为区域经济一体化做出不懈努力和探索。展望未来,RCEP的发展可能出现如下情形。第一,无论印度是否及时回归,RCEP都有望顺利达成,同时不排除其他经济体会陆续申请加入RCEP。由于RCEP包括了亚洲最具活力的三大经济体——中国、日本、韩国,对于希望进一步开拓亚洲市场的经济体而言,RCEP极具经济意义,RCEP中蕴含着巨大的市场潜力和机遇,这将成为决定其他经济体是否选择加入的关键因素。第二,RCEP生效后,可能开启新一阶段谈判进程,对边界内规则等贸易新规则继续进行探索。日本在CPTPP谈判中已经充分显示出引领亚太区域经贸规则的想法,一直以来日本也希望将CPTPP的高水平规则引入亚太自贸区(FTAAP)。而近年来中国不断升级谈判已签署的自由贸易协定,探索贸易新规则,也充分表明中国希望积极参与国际经贸规则制定、争取全球经济治理制度性权力。因此,打造不断升级和更新的RCEP符合东亚地区经济利益。第三,无论外部环境如何变化,RCEP成员经济体对区域经济一体化的立场不会改变,仍然坚定不移地支持和推动亚洲区域贸易投资自由化便利化,这对于亚洲区域经济发展与亚太自贸区的进程是极为有利的推动力量。(注释略)



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文章来源:本文转自《东北亚论坛》2020年第3期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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