李峥:美国推动中美科技“脱钩”的深层动因及长期趋势

选择字号:   本文共阅读 1689 次 更新时间:2020-04-27 22:53:40

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李峥  

   内容摘要:2018年以来,美国政府对中美科技交流采取了一系列限制性措施,试图对中国采取“脱钩”策略。该策略使中美科技关系发生了历史性变化。美国政府试图阻碍中美在技术、数据、资金、市场、人才的方面的自由流动,从而改变中美科技合作的基本逻辑。美国采取这一策略源于多重深层动因,包括对中国前沿技术发展产生安全威胁认知,将中国视为美国在全球科技外交中的竞争者,推动科技产业链“回流”和两国产业竞争态势加强。“脱钩”是美国采取的竞争策略之一,其目的是在中美国家创新体系竞争中占据有利地位。但是,“脱钩”策略本身存在局限性,不一定能够让美国得偿所愿。这些局限性也为两国缓和竞争关系提供了空间。

   2018年以来,美国对于中美科技关系的态度转为负面,强调两国的科技竞争态势,对中美科技交流采取了一系列限制性措施。外界对于美国采取这些做法的战略意图和原因有多种解读,其中一种被广泛讨论的解释是美国寻求借助上述措施促使中美科技“脱钩”。本文认为,美国推动中美科技“脱钩”是多种原因共同作用下的结果,是美国当前在中美科技竞争中所选择的主要策略。该策略基于美国一些理想化的假设,并不一定符合实际,也将在实施过程中面临挑战。未来一段时期,美国可能基于实际情况调整这一策略。

  

   中美科技关系嬗变

   从中美建交至特朗普政府上台之前,中美科技关系总体上处于合作态势。1979年1月,邓小平在访美期间与美国总统卡特签署了《中美政府间科学技术合作协定》,该协议成为两国科技合作的基础性文件。据统计,双方在《中美科技合作协定》下签署了超过30份协定书和超过60份附属协议,涉及农业、商务、国防、能源、卫生、教育、核工业等领域。1979年至1989年期间,美国调整和放宽了对华出口管制的范围与标准,两国在核技术、高能物理、军工等一些敏感领域的合作有所突破。但是,1989年后美国通过相关法案重新恢复对中国的高科技产品出口管制,双方科技合作有所倒退。要求美方解除对于中国的歧视性措施成为中方在中美科技合作中的长期诉求。

   进入21世纪以来,随着中国加入世贸组织,中美民间领域的科技合作显著升温。美国科技公司将产品生产和组装环节外包给中国的供应商,催生了中国本土科技产业链的发展。中美两国逐渐形成了一个美国企业主导技术研发、外观设计、品牌营销和关键零部件供应,中国企业主导组装和低端零部件供应的产业合作链条。中国所组装生产的科技产品运回到美国本土,再通过美国公司的销售网络分销到全球。为了进一步开发中国市场,美国科技公司在中国设立大量研发中心。这些中心既利用中国的科研人员为公司总部的项目服务,又通过这些中心指导公司在中国产业链的发展。有国际化视野的中国科技企业也在美国设立研发中心,招募美国在前沿科技领域的顶尖人才,预先布局依托于前沿技术的产业链。全球科技市场的迅速膨胀使中美两国科技产业均面临人才和投资缺口,这促成了大量中国科研人员赴美深造,以及中美科技领域相互投资。民间领域的积极互动也促进了政府层面的合作。2010年10月,根据中美战略与经济对话达成的共识,两国在中美科技合作联委会框架下设立中美创新对话,强化双方科技关系。该机制致力于解决中美科技合作中的创新议题合作、创新政策协调、加强跨境研发合作、保护知识产权等现实问题。

   从奥巴马政府第二任期开始,中美科技领域的部分矛盾开始显现。其中最为突出的是中美网络安全问题。美国产业界和情报界就此问题向政府施压,要求美国政府将该问题作为中美关系中的优先议题。美国政府通过制裁中国公民以及在国际上批评中国的行为等方式向中国施压,使该问题一度成为中美关系中的敏感问题。另一个显现的问题是美国在部分高科技产业领域采取保护主义措施。例如,为了保护本国市场及就业,美国在2012年对中国光伏产品征收高达34%~47%的“双反”(反倾销、反补贴)关税。2014年,美国又发起第二轮光伏“双反”,最终确定了高达26.71%~165.04%的反倾销税以及27.64%~49.79%的反补贴税。中国也对美国所出产的光伏原材料采取了对应的贸易反制措施,并且鼓励国内市场吸纳中国光伏产能。从最终结果看,中美在光伏上的贸易战并没有改变光伏产业向中国转移的整体趋势,反而加速了美国光伏原材料产业的衰落。迄今,美国光伏组件仍有88%的份额需要从国外进口,国内产能无法满足市场需求。

   特朗普政府上台后,美国对华政策发生重大变化,两国在科技领域的分歧也显著增加。2017年底,特朗普政府发布新版《国家安全战略》,其中指责中国“盗取美国知识产权”,要求限制“中国在敏感技术领域的并购”。自此之后,美国明显加大了对于中美科技合作的干预,对中美之间技术、数据、资金、市场、人才的自由流动设置障碍。

   一是在技术方面,美国逐步收紧针对中国的高科技出口管制,意图对中国实施前沿科技的技术封锁。出口管制是美国限制其竞争对手科技发展的主要手段。冷战时期,美国运用“巴黎统筹委员会”对包括苏联和中国在内的社会主义国家进行广泛的军品和军民两用技术出口管制。冷战后,“瓦森纳协议”继承了“巴统”的作用,采取分类、清单管理、许可证授权和信息交换的出口管制机制。此外,美国还运用《国际紧急状态经济权力法》和《出口管制法》对特定国家的特定实体实施包括技术出口禁运的制裁,朝鲜、伊朗是其主要针对的国家。特朗普政府上台以来,显著增强了通过上述立法对中国加强出口管制的力度。2018年8月,《出口管制改革法案》作为《2019财年国防授权法》附件被签署通过。该法案要求美国商务部改变出口管制流程,加强对于关键新兴基础技术出口的预先审批。法案明显扩大了商务部的权限,使其有权对技术出口、再出口或转让建立管制制度,根据技术的潜在最终用途设定相应出口管制规则。2018年11月,美国商务部下属工业安全局公布了针对关键新兴基础技术的出口管制框架意见,并向美国国内业界征集反馈。根据该意见,美国将把人工智能、量子计算等14个领域的产品及技术纳入出口管制目录,实施严格监管和审查。外界广泛认为,中国是美国新出口管制目录的主要针对目标。除计划增加对华出口管制的技术领域外,美国还显著扩大了禁止美国科技企业与其开展贸易的“实体清单”。2018年以来,美国商务部工业安全局将超过100个中国企业和机构加入出口管制的“实体清单”,其中既包括华为及其附属公司,也包括中国军工集团、科研院校和超算领域的知名企业。

   二是在数据方面,美国试图将个人数据赋予“国家安全”内涵,从而阻止中国企业获取美国数据。《2019财年国防授权法》中禁止美国政府采购华为、中兴、海康威视、大华等中国科技企业的通信和监控设备。这一禁令表明上是为了打击中国企业的美国市场,但事实上有阻止中国获取美国数据的意图。美国情报机构认为,通信设备和监控设备可以收集和处理大量数据信息,一旦这些数据信息被传回中国,就可能对美国国家安全带来风险。出于类似原因,美国对于中国社交媒体和平台类企业在美国的运营也十分警惕。美国国会提出《国家安全与个人数据保护法案》,试图通过立法手段限制中国企业采集和传输美国国内数据,同时限制美国企业将敏感数据存储在中国。该法案一旦通过,将对两国数据自由流动带来阻碍。

   三是在资金方面,美国推出法案阻碍中国对美高科技领域投资和并购,切断中国资金进入硅谷的渠道。奥巴马政府后期,美国“外国投资委员会”(CFIUS)已经加强了对中国企业在美国并购投资的审查力度。《2019财年国防授权法案》中捆绑通过的《外国投资风险审查现代化法案》,扩大了CFIUS 的职权和资源,除与控制权相关并购行为外,CFIUS还将有权审查“非控制”类、涉及敏感个人信息、风险投资基金的投资行为,重点针对“敌对国家”和“敏感领域”。据荣鼎咨询数据显示,2018年中国对美直接投资从2016年465亿美元的峰值降至54亿美元,降幅为88%。

   四是在市场方面,美国试图阻断中美科技产业链合作,迫使双方改变产业链相互依赖的模式。在对华施加关税措施后,特朗普本人多次劝说苹果、富士康等企业将在中国的产业链转移到美国本土。11月,特朗普与苹果首席执行官库克共同参观了苹果公司在得克萨斯州的工厂。除鼓励企业回流外,美国也寻求通过市场禁入措施促使美国企业与其中国供应商切割。2019年5月,白宫签署《确保信息通信技术与服务供应链安全》的行政令,宣布在通信领域禁入紧急状态。该行政令授权商务部裁定“敌对个体”,禁止美国企业采购此类目标的设备、零部件和技术服务。该行政令旨在将中国产品、服务和零部件“逐出”美国通信网络,阻断中国参与美国5G网络建设的可能性。11月,美国商务部提出了实施计划,将采取“逐案审查”的方式执行该行政令。同时,美国联邦通信委员会(FCC)通过了一项命令,禁止美国运营商利用联邦补助资金购买“国家安全潜在威胁企业”的产品,其中包括中国通信企业中兴和华为的产品。

   五是在科技人才交流方面,美国加强对中国科研人员的执法调查和对中国留学生的盘查,对两国科技交流氛围带来了巨大破坏。2018年2月,美国联邦调查局局长克里斯托弗·雷在国会听证中称,中国的“情报收集者正在瞄准美国各地的学术机构”,并宣称美国执法机构将对此展开广泛调查。2018年11月,美国司法部发布“中国行动计划”,对中国企业及“商业间谍行为”展开重点执法及调查活动。该行动重点针对中国“商业间谍”“网络间谍”,还将调查美国高科技产业受到中国投资并购、供应链安全和“非注册代理人”的威胁。该计划发布后,美国司法部宣布多个具体执法行动,包括对两名受雇于中国政府的黑客提出刑事起诉。据报道,联邦调查局向美国多个院校发布了警示邮件,要求其“予以配合”并“提供相应线索”。

   美国的上述做法正在改变中美科技关系的基本逻辑。特朗普政府之前,中美科技关系主要基于互利合作,寻求共同发展。合作关系的逻辑在于通过技术、数据、资金和人才的自由流动为特征,通过开放的市场和科研体系实现资源的重新组合,提升双方的创新效率,降低创新成本。例如通过技术交易促成合理的产业链分工,将本国资源投入到优势创新领域;通过数据交换和共享提高创新效率,实现原先无法单独实现的创新目标;通过人才合作与科研资源共享汇聚科研能力,完成无法单独完成的科研项目;通过跨国投资促进科技产业链的全球分工,降低科技产品的生产和研发成本等。

   如今,中美科技关系正在进入竞争形态。居于强势的美国主要通过保护主义措施壮大本国科技实力,同时削弱其竞争对手的科研能力,进而实现在零和博弈中扩大本方优势。强势国家采取竞争手段也需要承担风险和成本。不过,如果竞争关系能够巩固甚至扩大强势国家的科技优势,强势一方就可以利用优势提高谈判要价,让弱势一方接受有利于本方的让步来弥补这些损失。

   当前是中美科技关系从合作转向竞争的一个过渡性阶段。美国“脱钩”策略的主要做法是通过个别案例的示范效应和导向性政策促使美国科技企业和科研机构减少与中国的合作,对获取美国先进技术的中国企业和人员形成威慑,促使两国科技生态不再紧密连接。一旦这种趋势被双方认知并接受,两国就有可能形成像外界所担心的“相互竞争、彼此隔离的科技市场”。

  

   科技“脱钩”的深层动因

外界对于特朗普政府推动中美科技“脱钩”的动机有多种解释。一种观点认为,美国的做法是一种施压行为,目的是阻止中国挑战美国的科技领先地位,为贸易战增加合法性,促使中国在贸易领域作出更大让步。另一种观点则认为美国的做法指向特定的“危险中国企业”,其最终目的是将其扼杀,从而降低中国对美国科技的“情报威胁”。还有一种观点认为,“科技脱钩”是美国调整对华战略的一部分,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:中国现代国际关系研究院

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