杨雷:中俄战略协作机制的有效性及其改善

选择字号:   本文共阅读 1324 次 更新时间:2020-04-27 14:40

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杨雷  

中俄战略协作伙伴关系被中国视为建设新型国际关系的典范,那么中俄关系究竟哪些特性使它能够担当此重任呢?为了认识中俄关系,我们需要把握中俄关系的发展引擎即中俄战略协作伙伴关系机制(简称中俄战略协作机制)。中俄战略协作机制指两国在双边关系和国际事务领域的合作中协商建立起来的体制和制度安排。从概念上看,战略协作除了双边关系各领域的合作,还更加强调在国际事务上协调立场。中俄战略协作机制的建立是中俄关系发展的成果,同时它又主导和影响了中俄关系的进一步发展。在中俄关系处于历史最好时期之际,总结中俄战略协作机制的形成特点,评估其有效性,提出改善办法,对于稳定和发展中俄关系,促进新型国际秩序的建设具有重要意义。


一、中俄战略协作机制的形成及其特点


中俄战略协作机制的形成经历了一个双边谈判推进、循序渐进铺开的过程。在此过程中,双方没有出现较大的意见分歧,有些阶段俄方表现较为积极,有些时候中国方面更为主动。为加强各领域合作,双方建立了以中俄总理年度会晤机制为核心、自上而下、全面覆盖的政府间合作体系,这使中俄战略协作机制具有了实质性的内容。

(一)中俄两国建立战略协作机制的过程

纵观中俄战略协作机制建立的过程,两国政府密切沟通、自上而下铺开是一个典型的特征。1992 年 12 月,叶利钦首次访华。两国签署了《关于中俄相互关系基础的联合声明》,宣布两国“相互视为友好国家”。1994 年 9 月,江泽民首次访问俄罗斯, 两国领导人签署了《中俄联合声明》,明确规定了两国关系的基础是不对抗、不结盟、不针对第三国。1996 年 4 月,叶利钦访华,中俄决定建立面向 21 世纪的战略协作伙伴关系。双方同意保持不同级别、各种渠道的经常对话,并在北京和莫斯科建立中俄政府间的热线电话联系。1996 年 12 月,李鹏访俄期间,双方宣布正式启动中俄总理定期会晤机制。1997 年签署的相关协定对总理会晤的时间、双方代表级别以及议题内容等作了较为清晰的界定。以此为基础,两国战略协作的主要机制基本成型,战略协作的基本方向也有了规划。由中苏边界谈判机制演变而来的中俄哈吉塔边界谈判机制在历经数年谈判后,于 2001 年 6 月吸收乌兹别克斯坦加入,宣告成立上海合作组织(以下简称上合组织),体现出中俄战略协作开始产生国际影响力。2001 年 7 月,江泽民访俄,双方签署了《中俄睦邻友好合作条约》。条约指出,“双方将利用并完善各级别的定期会晤机制,首先是最高级和高级会晤,就双边关系和共同关心的重要而迫切的国际问题交换意见、协调立场,以加强平等信任的战略协作伙伴关系”。同年,中俄签署《关于建立中俄总理定期会晤机制及其组织原则的协定的议定书》,决定在总理定期会晤框架下设立副总理级教育、文化、卫生、体育合作委员会,进一步加强总理会晤机制化。2014 年 5 月,习近平和普京在亚信上海峰会期间会晤,双方签署《中俄关于全面战略协作伙伴关系新阶段》的联合声明。在此期间,中俄建立了投资合作委员会、执法安全合作机制、战略安全磋商机制等高层交往机制。这些组织机构在各自职能领域获得了来自中俄两国政府的足够授权。2019 年 6 月,在习近平访俄并出席第 23 届圣彼得堡国际经济论坛期间,两国宣布发展中俄新时代全面战略协作伙伴关系, 引领双边关系提质升级。

在中俄两国互动的过程中,双方解决了领土争端,大幅度削减边界地区军事力量, 政治互信迅速加强,经贸额快速增长。在中俄关系走近的同时,中俄战略协作机制逐步深化。两国政府在各项机制的设计中始终发挥着主导性作用。正是在双边协议和共同意向的基础上,中俄战略协作机制由基础到细节逐步成型。

(二)中俄战略协作的制度选择

制度选择是指主权国家基于降低交易成本、为国内发展创造更好的外部环境或得到更可信的外部承诺等目的,选择性参与一些被相关国家认可的原则、规范、规则和决策程序。中俄战略协作的制度选择体现为两国对战略协作的渠道、主要协作内容和制度发展方向的选择。目前来看,以中俄双边战略协作机制为核心,以推动欧亚区域合作为重点,以不结盟为方向是中俄战略协作的制度选择。

中俄两国形成了以双边战略协作机制为核心,利用其他国际组织作为补充的协作模式。中俄两国之间调节伙伴关系的制度种类很多,除了双边战略协作机制外,两国领导人还在国际组织和国际论坛框架下频繁展开会晤,如上合组织、金砖国家机制、APEC、G20、“一带一路”高峰论坛和东方经济论坛等,还出现了“一带一盟”对接的谈判机制。这些不同类型的多边合作形式对于中俄关系的发展都很重要,具有各自不同的价值,不能偏废。目前来看,中俄合作主要以双边协作为生成点,并充分利用其他国际组织和国际论坛展开辅助性的沟通与协调。

在制度选择的过程中,经济上的成本和收益是重要的考量因素。在经济全球化、区域一体化迅猛发展的背景下,以欧盟、美洲国家组织为代表的区域经济一体化成果彰显,特别是在俄罗斯遭受西方制裁的形势下,中俄两国大大提升了对经济合作乃至推动欧亚区域合作的期望。虽然欧亚经济联盟取得了一定的进展,但是俄罗斯在持续推进上面临着诸多阻力,中国推进“一带一路”建设在欧亚地区也并不顺利,需要借助与“一带一盟”对接来消除阻力。在区域经济合作上加强相互依靠成为中俄两国共同的选择。中俄积极推动欧亚区域合作进程,务求在经济领域能够有所突破,这成为中俄战略协作机制发挥作用的重要领域。

在制度建设的方向上,结盟是许多国家发展对外关系的主要选择,如美国在欧洲、亚太地区都建立了强大的同盟国体系。俄罗斯也建立了独联体集体条约组织、欧亚经济联盟等军事、经济同盟。国内一些学者主张,中国应当学习世界通行的做法,以同盟战略来更好地维护国家利益。但是中国政、学两界的主流观点都认为,别的国家使用有效的工具不一定适合于中国。中国的传统文化与西方文化差异很大,中国的文化特质注定了其不适合与大国结盟。中国文化以中庸主义为特点,不愿明确地树立盟友和敌人,结盟不符合中国传统文化的特点。中国外交战略更长于韬光养晦,以静制动, 在顺应国际格局变化的过程中,择机选择最为有利于自身的方向而顺应之。再者,中国与俄罗斯在历史上曾经有过 3 次结盟的经验,均付出较大的代价而以失败告终。正是基于这种认识,中国主张,中俄战略协作不以结盟为目标,其目标是为中俄两国的发展相互提供支持,而不是束缚。俄方对此表示赞同。

(三)中俄双边战略协作机制的构成

经过近 30 年的发展,中俄两国逐渐建立起以元首年度互访为引领,以总理年度会晤为核心,以副总理级的人文、能源、投资、地方等多领域合作机制为组成的高层交往和政府各级协作机制。这些机制全面涵盖了双边关系的主要领域,在世界各国政府间关系中绝无仅有。此外,中俄之间还有议会间合作机制、政党交往机制、中共中央办公厅同俄总统办公厅交流合作机制、战略安全磋商机制、执法安全合作机制和两国派驻对方的使领馆代表机构等。它们以两国元首和政府首脑会晤机制为引领,具体承担相应领域的双边合作职能。在这一机制框架下,中俄双方每年至少举行一次元首、总理会晤,对上次会晤以来的双边关系和有关领域合作成果进行梳理和总结,并规划下一阶段的发展。

在中俄战略协作机制中,中俄总理定期会晤机制作为具体的执行机制最为复杂, 责任也更重大。在其框架内设立了 5 个副总理级政府间合作委员会,前 4 个分别是中俄总理定期会晤委员会(1997 年建立)、中俄人文合作委员会(2000 年建立)、中俄能源合作委员会(2008 年建立)、中俄投资合作委员会(2014 年建立)。2016 年11 月在中俄总理第 21 次定期会晤期间,双方宣布成立中国东北地区和俄罗斯远东及贝加尔地区合作委员会,后来又联合中国长江中上游地区和俄罗斯伏尔加河沿岸联邦区地方合作委员会成立了地方间合作委员会。5 个委员会常设了各自的秘书处,负责协调两国相关领域的日常工作。委员会下设部长(副部长)级会议,根据惯例通常称之为分委会,并在前面冠之以具体的谈判议题名称。例如,中俄总理定期会晤委员会下设经贸、海关、工业、环保、农业、科技、金融、运输、核能、航天、信息 11 个分委会。分委会下设置一些研究具体问题的工作小组会议。从中俄总理定期会晤机制的构成可以看出,中俄战略协作机制已经覆盖了中俄合作的所有领域,每一项具体事务都能够找到具体的合作主管部门。中俄总理定期会晤每年在两国轮流举办,会谈形式是两国总理就双边合作问题交换意见,并分别听取 5 个委员会主席的工作汇报,会晤后通常会发表《联合公报》总结会晤成果,并见证一系列双边合作文件的签署。

综上所述,中俄战略协作机制形成于中俄两国紧密联系的历史、经济、社会和文化基础上,呈现出受高层政治领导人和精英思想的引导规划,以政治关系带动经济、文化关系,自上而下全面铺开的基本形态。中俄战略协作机制明确了双边关系以“三不” 为目标,形成了以双边机制为核心,以上合组织等国际组织为辅助渠道的制度框架。中俄双边机制建立了以总理会晤机制为核心、内涵丰富的双边合作框架,它是我们评估中俄战略协作机制有效性的基础。


二、国际制度的有效性理论是否适用于中俄战略协作机制


中国与俄罗斯学界一直都很关注中俄关系,但是在有关中俄战略协作机制的有效性方面,国内外的研究成果较为匮乏。在仅有的几篇涉及中俄关系制度化的中文研究成果中,有学者指出,与中苏关系和独联体国家关系相比,中俄关系呈现出制度累积的特征,制度化直接或间接地促进了中俄关系发展。他认为,中俄关系可望保持相当长时期内的稳定和发展,其决定因素正在于制度化的中俄关系所带来的累积效应。 有研究者认为,中俄关系的机制化建设不仅改变了两国信息不对称状况,而且对双方权利的行使范围做了原则规定,提供了权利争议的解决方式,增强了互信度,使中俄战略协作伙伴关系更加规范和有序,沿着预期目标发展。还有观点指出,中俄两国自开启制度化进程以来,经过了 20 多年的发展,制度化动力由外部动力逐渐向内生动力转化。除中国学者的成果外,在俄罗斯学者中缺乏专门研究中俄战略协作机制的成果, 但是一些学者注意到了中俄战略协作机制的重要性。例如,俄罗斯科学院远东研究所所长卢佳宁认为,中俄战略协作机制节省了中俄双边合作的成本,有效解决了信息不对称,缺乏透明度等问题,塑造出相互间稳定合作的政策预期。综上所述,对于中俄战略协作机制有效性的研究尚处于起步阶段,急需加强。

国际制度有效性的评估是指通过一些成功的标准来比较可观察到或可预测到的绩效,从而对该项制度的效用做出具有概括性和可比性的界定。目前学术界广泛接受了奥兰·扬(Oran Young)对于国际制度有效性的概念界定。他认为,“国际机制的有效性是衡量国际机制在多大程度上塑造或影响国际行为的一种尺度”。5 通过梳理相关文献,我们发现国内外学术界尚未形成统一的衡量国际制度有效性的标准。有的学者从数学模式和技术性因素考察,根据帕累托最优状态,设计出了计算不同环境机制的数理公式来考察国际制度的有效性。也有学者从成员国参与机制的议事程序,机制秘书机构的地位、决策实施程序以及议程领域等角度考察了制度的有效性。有学者通过分析各行为体对制度所做决议的遵守情况、制度的表决机制、制度处理问题的能力以及相关协议的执行结果等方面判断国际制度的功能和效率,从而评判该制度的有效性。有学者从权力分配的角度来分析国际制度的有效性,通过组合大国权力分配和国际规范的形式分析国际制度有效性在不同情况下的高低,从而判断国际制度有效性的程度。此外,还有其他一些测量标准,如国际合作是否得到实现,初始问题有没有得到解决, 参与者的行为方式有没有发生变化等。那么这些理论是否适合对中俄战略协作机制有效性的评估呢?

笔者认为,中俄战略协作机制是一种双边关系的制度安排,但是其影响波及到其他国家和整个国际体系。国际制度是涵盖国际组织、国际法与国际机制的较为宽泛的概念,中俄两国为规范双边关系而达成的一系列协议及其机制安排可以归属于国际制度范畴之内,只是其国际影响力、国际法权威性都处于起步阶段。虽然由于双边关系机制参与者只有两方,因此其稳定性较差,随时有可能在一方提出新的要求与另外一方协商后出现快速改变,所以双边关系机制的独立性和存续性较差。但是历史经验也告诉我们,双边机制与多边机制之间并无严格的界限,在条件具备时,双边机制有可能发展成为多边机制,例如法德两国的煤钢联营计划最终演化为欧盟的前身欧洲经济共同体。国际制度的相关理论也说明,无论在双边机制中,还是多边机制中,机制发挥作用的基本原理是相通的。本文研究的中俄战略协作机制具有特定的、具体的内涵, 该机制受到政府高层重视,所达成的协议和做出的决定对于中俄两国具有明显的约束力,且在未来较长一段时间内不会发生本质的改变。我们有理由将中俄战略协作机制视为一种区域性的、组织化程度较低的国际制度,可以对其使用针对国际制度能力的评价逻辑。

整体上看,学术界对国际制度有效性的评估主要采用两种方法:一种是国际法学的遵约程度评价法,另一种是国际政治学更为偏重的结果导向评价法。前者主要强调国际制度对行为体的影响,具体表现为行为体的遵约和履行情况,后者则更为关注国际制度对于它所要解决问题的改善效果。在本文中,我们依据结果导向性评价方法来评估中俄战略协作机制的有效性,也就是使用中俄关系的发展目标作为分析中俄战略协作机制有效性的标准。2019 年 6 月 5 日,中俄两国元首签署《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于发展新时代全面战略协作伙伴关系的联合声明》。双方宣布,中俄新时代全面战略协作伙伴关系的主要目标是:1、守望相助,相互给予更加坚定有力的战略支持;2、深度融通,就国家发展战略对接,进行密切协调和战略协作;3、开拓创新, 更加全面挖掘两国关系的潜力和发展动能;4、普惠共赢,维护以《联合国宪章》宗旨和原则为核心的国际秩序和国际体系。1 上述目标成为评价中俄战略协作机制有效性的方向和标准。中俄战略协作机制在推进中俄关系的发展中,如果在促进上述目标的实现上表现较好时,我们就认为其有效性较高。否则,我们就认为其有效性较低。


三、中俄战略协作机制的有效性评估


依据中俄新时代全面战略协作伙伴关系的建设目标,我们可以选择多种评判指标对中俄战略协作机制进行评估。首先,在国际问题上相互支持,有助于两国实现守望相助,普惠共赢,维护国际公平秩序的共同目标。本文选择中俄两国在联合国安理会中投否决票的一致性作为分析指标;其次,中俄双方经济合作关系的加强直接体现了中俄战略协作机制的主要目标,因此衡量中俄经济关系成果的双边贸易额是一个合适的选项;再次,两国从政府到民间互信程度的变化也体现出中俄战略协作机制在加强两国深度融通方面的效用,是一个恰当的指标;最后,中俄战略协作机制有助于双方及时沟通,化解矛盾,避免摩擦升级,因此双方显性冲突的数量变化也是一个重要指标。基于上述逻辑关系,笔者选择如下指标作为分析工具。

1、中俄在国际问题上协调立场的情况。在中俄战略协作机制建立后,两国在国际热点问题上表达一致性立场的次数明显增长,而持不同立场的数量则下降或者消失。这一点可以从联合国安理会投票中中俄立场是否一致的相关数据中得到验证。从 1993 年 5 月 11 日到 2019 年 2 月 28 日,安理会常任理事国的否决权被使用了 41 次,其中俄罗斯 23 次,中国 11 次。俄罗斯使用 23 次否决票,其中有 14 次是独立使用,主要是维护自身在东欧地区、格鲁吉亚、乌克兰和中东地区的利益。在这 14 次安理会投票中,中国均选择了弃权票,这表明中俄战略协调发挥了作用,中国没有反对俄罗斯。比如在涉及乌克兰的决议上,中国表态认为这个问题有其特殊的历史原因,因此以弃权表达中立的立场。中国只有 2 次独立使用否决权,其他 9 次都是与俄罗斯一致使用。

数据显示,自 1999 年以后,也就是中俄总理会晤机制建立 3 年后,中国在使用否决权方面与俄罗斯的战略协调明显加强,都是与俄同时使用。更多的安理会投票立场数据也加强了这一判断,中俄战略协作机制在协调双方应对国际问题的立场上发挥了明显作用。除此之外,在中俄两国政府就国际事务和全球治理问题发表的一致性或相近性政策宣示和公开表态中,也能感受到这一变化。比如中俄两国建立了战略安全磋商和副外长级的沟通机制,就周边问题如朝鲜半岛、阿富汗等问题协调立场,有效保证了两国政府的政策一致。尤其是在朝核问题上,中俄协作有力推动了朝鲜半岛局势向缓和方向发展,维护了东北亚地区局势的稳定。可见中俄战略协作机制在协调双方应对国际问题的立场上成效显著。

2、中俄双边经济贸易额的变化指标。在中俄战略协作机制建立的过程中,两国贸易额持续保持增长。从 1992 年双方开展贸易活动起,两国贸易主要以地贸、边贸为主,贸易额增长缓慢。在 1997 年中俄总理会晤机制建立后,双方间贸易结构发生变化,贸易额也快速增长,呈现加速状态。两国领导人在 2011 年 6 月制定了 2015 年双边贸易额达到 1 千亿美元、2020 年达到 2 千亿美元的目标。后来受到世界经济低迷、大宗商品价格下跌等外部因素影响,中俄贸易额在 2015 年下降为 680.6 亿美元,2016 年为亿美元, 未实现目标。但在 2018 年双方贸易额增长到 1070 亿美元,突破第一阶段目标。目前中俄双边贸易项目主要为能源、核电、军工等国有企业主导的大项目,这反映了两国政府的意志,深刻体现了中俄战略协作机制的作用。2019 年 12 月,中俄天然气东线管道开通运营,跨黑龙江的两座大桥也已经竣工,双方在军工领域的合作稳步推进。两国政府还明确未来经济合作的重点是联合研制大飞机、科技创新、农业和文化产业等,这些都反映了中俄战略协作机制的作用。在肯定中俄战略协作机制的经济成就时,我们也看到两国在经贸合作中还面临着一些制度性障碍,俄罗斯拒绝与中国进行自由贸易区谈判,反映出其内心对中国的防御态度。此外,中俄战略协作机制在开拓中俄经济合作新领域上还面临很多的工作要做。中俄经济关系还主要局限在贸易领域,相互投资、产能合作、科技创新等领域尚处于起步阶段,尤其是中俄相互投资规模太小,反映出双方经济合作还处于较低层次,较为脆弱。2015、2016 年双方贸易额下降就是明证。

3、中俄两国互信程度的变化情况。在中俄战略协作机制的运转中,双方在达成一致的基础上有义务向对方提供关于本国遵守协议的信息。信息的透明化减少了两国对于对方承诺可靠性的怀疑,增进了两国政府对双边合作的信心,激励双方为保护声誉和共同获益而遵守承诺,实现了通过体制和制度监督两国遵守协议的作用。在机制保障下 ,中俄两国的政治互信得到了极大的提高。在 2014 年乌克兰危机后,中国采取的政策完全不同于美欧日的对俄制裁政策,中俄关系的快速发展有效缓解了俄罗斯遭受外交孤立、经济封锁的国际处境。中国对俄友好的政策推动俄罗斯加速实施向东转的外交战略调整,俄罗斯首次向中国出口 S-400 防空导弹系统和苏—35 飞机,2 这标志着两国军事合作进入了新阶段,也反映出双方政治互信进入了更高的水平。如果将中俄北极能源合作取得的巨大进展与 21 世纪初俄罗斯禁止中国公司参与竞拍尤甘斯克石油公司时的情境相对比,中俄两国在经济安全领域的互信也今非昔比。在中俄人文合作委员会领导下,双方举办了国家年、语言年、旅游年等活动,大大推动了两国人文交流。两国政府在对方国家民众心目中的形象取得了明显的改善,民众间的友好感也大幅提升。全俄民意调查中心于 2019 年 8 月 22 日对 1600 名 18 岁及以上的俄罗斯人进行的一项最新民调显示,45% 的受访者认为,中国是最友好的国家。这已经超过了传统上俄罗斯人视为最友好的国家白俄罗斯(30%)和哈萨克斯坦(21%)。然而由于中俄两国文化的巨大差异,在一定范围内,“中国威胁论”和“俄罗斯扩张论” 仍旧在对方民众间传播,时而产生负面影响。如近年来中国企业在贝加尔湖采水遭遇的压力,在俄林业资源开发上受到的不公平对待等。

4、双方之间发生误判、摩擦的次数以及矛盾升级的概率。中俄战略协作机制的存在促使双方积极通过谈判磋商,减少误判、化解摩擦和矛盾,协调彼此的政策。中俄战略协作机制改变了两国传统官僚机构交往频率低、范围窄、时间短的缺陷,使得两国的各级事务性官员能够保持持续、稳定的沟通关系,形成了信息交流的跨政府关系网络,克服了信息传递的某些瓶颈,有效减少了双方间产生政治误判的可能。但是在经济领域,伴随着双方合作规模越来越大,经济摩擦出现的次数有所增长。近年来俄罗斯多次发起对中国产品的反倾销调查,知识产权诉讼案件的数量也有所增长。但是这些经济摩擦均在有关法律和规则的框架下进行双边协商或者法律解决,矛盾升级的情况并未扩大。20 世纪 90 年代中俄关系中经常出现的“灰色清关”案件、莫斯科华商涉嫌违法遭抓捕、中国渔民在俄境内海域捕鱼遭追击等突发性事件大为减少。中俄已经彻底改变处理类似问题的方式,俄罗斯政府不再单方面采取行动,而是借助中俄战略协作机制,通过与中国政府的沟通,寻找更为适宜的解决办法。一个较为典型的案例是中俄合作解决关闭莫斯科切尔基佐夫斯基大市场事件。由于此事件涉及数万华商的利益,中俄两国展开了高级别的磋商,成立了贸易秩序规范小组,协作解决了华商后续安置和生意转型的问题。如果中俄之间缺乏方便的沟通合作渠道,俄罗斯执法机构继续采取以往的野蛮执法手段,必然会对双方关系造成冲击。在中俄总理定期会晤机制下,两国通过磋商或谈判方式解决了一系列问题,防止了矛盾的升级。

经过上述四方面的有效性评估,最终的结果相互印证,这使我们得出结论:中俄战略协作机制在很大程度上发挥了作用,在广泛的领域推动了双边合作,取得了推进中俄关系发展的明显成效。


四、中俄战略协作机制的改善


从整体上来看,中俄战略协作机制满足了双方开展合作、加强沟通的作用,也被双方政府和民众所普遍接受。但是与中俄新时代全面战略协作伙伴关系的目标相比,中俄战略协作机制的有效性还有待提高,该机制还存在很多需要改善之处。从中俄战略协作机制形成过程和对其有效性的评估中,我们发现其主要不足集中在如下四点:

首先,过于理想化。从建立过程来看,中俄战略协作机制的建立和运转在很大程度上是基于两国在地缘、安全和经济上的情感偏好,特别是两国政治高层和国内精英的理性选择,在普遍民意和现实基础上还存在一定的欠缺。由于自身的局限性,中俄战略协作机制不可能解决两国间的国家利益矛盾,在涉及彼此核心利益的问题上,两国还未能就政策立场达成一致。如俄罗斯在中国南海上的政策立场与中国的根本利益不相符合等,这是需要双方加强战略磋商的问题。在严酷的国际政治现实演化下,这些问题有可能演变为对中俄关系的挑战。因此,中俄战略协作机制的发展既要协调双方的国家政策,还需要对双方的根本利益进行协调与平衡。中俄战略协作机制是基于美好目标而设计的,它无法以国际政治事态的恶化为前提而做出应急性安排。所以在复杂事态的剧烈变化下,它很可能出现运转不灵的情况。伴随双边合作的步伐加快,中俄两国利益在进一步加深融合的同时,也极易发生矛盾,这就需要双方未雨绸缪,做好应急安排。中俄战略协作机制需要适应多种情势变化的可能性,不能对“灰犀牛现象”视而不见。

其次,约束力不够。中俄两国政府在遵守战略协作成果的具体操作中表现不同。中方基于东方思维方式和外交传统,特别重视双边机制中的权责义务,对于中俄之间达成的共识和准则不折不扣地执行。而俄方则不一定看重双方的合作框架和运行机制, 常常是以自己的一时利益和根本利益为准绳。中俄战略协作机制对此缺乏足够的约束力,难以规制一方在利己冲动下做出的违约行动。虽然双方在高度政治互信的基础上,用国家信誉为彼此行为提供担保,从而保证双方的合作能够持续进行下去,但是一旦出现问题,中俄战略协作机制将很难按照常规程序顺利应对。也就是说,中俄战略协作机制还存在着保障机制的建设问题,特别是缺乏监督和奖惩机制。

再次,政府和民间二元分化。中俄战略协作机制的形成主要体现为官方合作机制的建设与发展,缺乏民间社会的参与,也很难向民间和基层扩散。中俄战略协作机制的运转在很大程度上以高层交往和政府各部门间的会晤为主要内容,对于包罗万象的民间基层缺乏渗透性,因此它适用于两国政府间的沟通协商,却不能适应加强民众交往的需要。在经济领域,与中俄双方国企之间的大项目合作相比,民营企业间的合作乏善可陈,增长规模缓慢。中俄两国私营企业之间的互信程度有待提高,这对中俄关系的全面发展带来不利的影响。在人文交流方面,与官方交流机制快速发展的势头相比,中俄两国民众之间的交流明显不足,缺乏有效的沟通渠道。

最后,出现官僚化现象。中俄战略协作机制趋向官僚化、效率有所下降。在中俄战略协作机制的框架下,两国政府各部门之间每年都要召开大量的会议和互访,但是真正取得成果的很少,达成协议并付诸实施的更少。以“一带一盟”对接谈判为例:2015 年 5 月,中俄签署《关于丝绸之路经济带建设和欧亚经济联盟建设对接合作的联合声明》,宣布启动中国与欧亚经济联盟经贸合作方面的协定谈判。自 2016 年 10 月首轮谈判以来,双方通过五轮谈判、三次工作组会议和两次部长级磋商,于 2017 年10 月 1 日实质性结束谈判。22018 年 5 月,《中国与欧亚经济联盟经贸合作协定》终于签署。在各国履行完国内审批手续后,2019 年 10 月,协定正式生效,各国开始制定相应的贸易调节措施。在此过程中,中俄战略协作机制竭力发挥作用,历时 5 年终于使两国在经贸领域迈出了制度对接的步伐。但是基于该协定内容规定的笼统性和相关执行机构的低效,中俄经贸活动要从中直接受益还需要一段时间。

针对上述不足,中俄两国需要在借鉴多方面经验的基础上,对中俄战略协作机制进行改善。为了提出改善措施,我们需要分析未来影响中俄战略协作机制发展变化的主要因素:

首先,双边经济贸易与合作进一步深化。随着中俄两国在经济领域的合作日趋紧密, 相互依赖关系将会得到加强,这将带来双方经济合作机制的创新,从而引领中俄战略协作机制的发展。目前受制于双方的经济结构,两国现行经济合作的规模已经达到了扩张的极限。中国的装备制造业、电子信息产业在全球范围内参与产业分工,而俄罗斯则以能源出口为重点,今后可能扩大对华农产品的出口,但是增长额有限。中俄计划在 2024 年实现双边贸易额 2 千亿美元,如果不能找到新的增长点,这一目标很难实现。为此,中俄两国需要在新型工业、科技领域进一步细化分工,将合作活动从独大的能源领域扩大到更为广泛的装备制造、科研创新、文化产业等领域。两国政府需要发动市场力量推动各方面创新,经济协作机制的创新必将带动中俄战略协作机制进入一个新的发展阶段。

其次,科技、军工技术加速发展的趋势。在现代科技飞速发展的环境下,各个领域都会出现由于技术进步而引发的变革。在这种形势下,中俄战略协作机制也必须作出相应的调整,在有些方面甚至进行部分重建。比如,原先从上到下高度垂直性的机制设计需要趋向扁平化、网格化。利用科技进步的成果,中俄战略协作机制的应变性、灵活性将得到改善,政府与民间二元分化的现象会得到部分缓解,效率有所提高。军工技术合作对于两国能够实现一加一大于二的效果。俄罗斯军力保持强势,且在政府重视下得到优先发展。中国的军事技术不断取得进步,且更加重视军民融合。双方在军工领域的合作,如联合研制大飞机、重型直升机,反导系统建设等,将增强彼此的国际竞争力。军事领域的合作具有高度政治性的特点,两国在这一领域加强合作必然对战略协作机制带来深刻影响。

最后,世界权力结构的变化。美国不愿意承认已经出现的多极化世界秩序,为了维护单极霸权,美国加大了采取制裁、强制力和国家间不道德行为的力度。 为了遏制中国的崛起和俄罗斯的复兴,美国及其盟友将会对中俄制造更大的压力。这种压力将会提高中俄战略协作机制对于两国的重要性。随着西方国家与新兴国家在全球治理领域的矛盾不断加深,中俄两国将更加重视在参与全球治理方面的合作。在上合组织、金砖国家机制、联合国、G20 和APEC 等国际组织中,中俄战略协作将得到进一步加强。双方积极协调立场,在国际组织中保持一致。上合组织在吸收印度、巴基斯坦加入后,进入了一段蹒跚发展、推进困难的阶段,这需要中俄两国探寻推动欧亚区域合作,维护国际战略力量平衡的有效路径。

综上所述,中俄关系的国家偏好基础将会进一步加强,科技进步推动中俄战略协作机制的广度和深度不断扩大,外部压力促使双方更加重视战略协作机制的建设,同时两国对于双边合作制度的选择也有可能出现变化。面对形势变化和中俄战略协作机制存在的不足,中俄双方需要在如下几个方面做出改善努力:

首先,重视经济领域的协作。中俄战略协作机制要以经济领域为突破点,在推动两国经济产业分工合作上发挥重要作用。以“一带一盟”对接的实现为标志,中俄两国要尽快启动自由贸易区的谈判,并逐步协商经济分工、布局新兴产业等问题。两国需要在经济领域确立一整套产业互补、对等补偿、细化分工的总体性解决方案,以减少双边经济合作规模扩大对彼此带来的负面影响,消除俄罗斯的防御心态。俄罗斯的担忧有其理由,目前俄罗斯制造业市场被中国商品占据 20% 左右份额,若对中国全面放开,则中国的份额将扩大到 40%。面向全球市场,中俄两国要合作抢占新兴产业的制高点,在高科技和创新领域建立自己的产业版图。中俄战略协作机制需要根据经济增长的新趋势和科技发展的新态势进行相应地调整和创新。

其次,将引导和塑造市场导向作为经济协作的目标。中俄战略协作机制要加强渗透性、引导性和灵活性,实现从直接谈项目向塑造市场环境的职能转变。要推动中俄战略协作机制向民间发散,改变政府与民间二元分离的不利状态。两国相关部门要充分利用科学技术的进步,促进中战略协作机制从垂直化向偏平化、网格化方向发展,建立起协同应对双边关系中突发事件的日常管理机构,提高其运转效率。中俄战略协作机制要将塑造两国企业对市场的预期作为目标,为企业搭建投资合作的平台,尽快签署中俄投资保护协定,用安全保障和丰厚利润吸引民间资本参与双边经济合作,以此创造两国市场更大的合作动力。例如,俄罗斯深感中国国有企业中石油、中石化和中海油效率低下,希望能有中国私营企业参与合作,中国政府应当顺势而为,尽快推进相关体制的改革,促进市场化发展。

再次,提高中俄战略协作机制的效率。中俄两国要明确双方在战略协作中的责任标准,逐步建立严格的监督、奖惩机制,并完善涉及多领域的联合职能机构。为此, 双方要引入促进、监督和争端解决机制,推动既有协议的履行,以灵活方式快速消除存在的问题。要努力消除中俄战略协作机制中的官僚化倾向,注重协议的落实效果。双方还要加强信息透明制度的建设,透明度是影响机制有效性的重要环节。在其他因素不变的情况下,增加透明度在一定程度上可以提高国际制度的有效性。中俄战略协作机制扩大透明度,不仅有助于彼此监督,提高效力,还有助于国际社会增强对其的认识,了解中俄共同利益,达到宣示中俄对外共同政策的作用。

最后,强化中俄战略协作机制的合法性与权威性。两国需要继续加强战略协作机制的建设,增强其稳定性和持续性,并初步使其具备自主性行为。从理论上来说,为达此目标,中俄两国需要向其让渡一部分主权。目前两国在这一方面态度谨慎,但是着眼中俄关系的长远发展,双方需要探索更好的解决办法。两国需要利用多种国际组织,扩大国际影响。要加强上合组织秘书处的职能,促进更为有效的多边合作。要把上合组织秘书处改造为中俄参与全球治理的协调机制。以其为核心,构成上合组织、金砖国家机制、亚信会议、G20 与联合国体系的同心圆国际组织系统。多套机制和区域性国际组织的并存可能出现相互竞争,这是不利的一面,需要加以整合。这些机制如能分工配合,将发挥更大的作用,这需要中俄两国协作推进。

展望未来,在不发生外部战争或者重大事件冲击,引发中俄两国改变制度选择的背景下,中俄战略协作机制将维持现有框架,并在外部影响和两国政府主动改善的共同作用下,呈现出不断优化的态势。随着中俄战略协作机制有效性的进一步提升,其对于稳定和促进中俄关系发展,维护世界和平稳定的作用将会越来越大。

杨雷:南开大学周恩来政府管理学院副教授、俄罗斯中亚研究中心主任。

文章来源:国际论坛,2020年第2期



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本文责编:陈冬冬
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