封丽霞:面向实践的中国立法学——改革开放四十年与中国立法学的成长

选择字号:   本文共阅读 1704 次 更新时间:2019-12-08 12:09

进入专题: 改革开放   中国立法   中国立法学   规范立法学   后体系时代  

封丽霞  

内容提要:改革开放四十年以来,在中国立法蓬勃兴起、突飞猛进的背景下,中国立法学应运而生并获得源源不断的成长力量。中国立法学四十年创建与发展的过程,不仅是其作为一个法学独立学科确立和成长的过程,也是一个主动回应中国立法问题、逐步面向中国立法实践的过程。当代中国立法学大致经历了1978-2000年的创建与初步展开、2000年《立法法》颁布之后的“规范立法学”以及“后体系时代”三个发展阶段。在此过程中,中国立法学的学科体系、组织形式与学术载体也随之建立和发展。未来中国立法学的发展进路,应当实现从阐释性立法学转向建设性立法学、从封闭式立法学转向开放型立法学以及政治性与学术性的统一。

关 键 词:改革开放/中国立法/中国立法学/规范立法学/后体系时代

作者简介:封丽霞,中共中央党校(国家行政学院)政治与法律教研部副主任,教授,博士生导师。

当代中国立法学的发展正式起步于1978年改革开放之后。四十年以来,在中国立法蓬勃兴起、突飞猛进的背景之下,中国立法学应运而生并获得源源不断的成长力量。可以说,中国立法学研究的起点和动因,源自中国民主政治、社会治理以及开展立法工作的现实需要。正是中国立法制度的变迁与立法实践的全面恢复与展开,强势推动了中国立法学的萌生与发展。“1978年不仅是改革开放的元年,而且是法治建设的元年,是法学研究的元年。”①在改革开放四十周年之际,回顾和总结中国立法学的创建历程、发展脉络及其研究主题的转变,并以此展望中国立法学的未来发展走向,有着深刻的承前启后、继往开来的意义。②


一、1978-2000年:中国立法学的创建与初步发展


列宁曾经说过:“只有首先分析从一个时代转变到另一个时代的客观条件,才能理解我们面前发生的各种重大历史事件……只有在这个基础上,即首先考虑到各个‘时代’的不同的基本特征,我们才能够正确地制定自己的策略”③。依循此理,任何一个学科只有找到时代所赋予的角色与任务,才能转化为成长的动力并积极地服务于这个时代。“一门学科的形成和独立往往要经历一个萌生、形成、发展、成熟和进一步发展的悠长的历史过程。立法学也受这一规律支配。”④伴随着中国社会改革开放的时代背景以及不同时期法治建设重点的转移,中国立法学从无到有、从幼稚走向成熟、从默默无闻到不断繁荣壮大,日益成为中国法学研究不可或缺的重要组成部分。

(一)“大立法时代”亟须立法学研究的理论支撑

改革开放之初,为解决“无法可依”的历史性问题和尽快实现“有法可依”目标,中国立法得以全方位的姿态突飞猛进。1979年五届全国人大二次会议标志着当代中国立法进入快速发展时期,而中国立法学正是孕育、催生于这样一个立法重建与大跨步发展的伟大时代。随着立法在国家治理与社会管理中的地位越来越重要,人们普遍意识到立法实践对于立法理论的迫切需求,需要以科学的立法理论来解释和说明各种立法实践中的问题。显然,“把创建立法学同研究中国社会主义立法实践结合起来,围绕中国社会主义立法实践的基本问题形成体系。这才能完成立法学为中国特色社会主义立法实践服务的使命”⑤。

陈守一教授曾在《九十年代我国法理学的展望》笔谈中这样评价20世纪80年代法学研究的状况,“法学理论离法制实践的要求还有较大差距,整个法学界的研究气氛远不够活跃,有的学科甚至还有冷清之感”,而“立法学是一个新学科,论著不多,研究有待深入”。⑥从“中国知网”收录的论文情况来看,目前找到的最早关于“立法学”主题的论文是1982年陈中绳发表于《现代法学》的《我国应当重视立法学的研究》一文。该文提出,“立法也是一门学问。立法学是法学的一个重要组成部分。要搞好立法工作,必须重视研究立法学”。作者之所以强调我国应当重视立法学的研究,是由于“笔者有机会看到一些法律草案,聆听过一些立法工作报告,参加过一些法律草案的座谈。在这一过程中,我感觉有些问题是在讨论不同领域的法律草案时多次重复提出的。这样,就逐渐形成一个看法:我国应当加强立法学研究,为经济基础以及上层建筑各领域服务的立法工作,应当在实践的基础上,探求出其共同规律”。而且,“将有许多缺乏立法经验的同志从事具体的立法工作;因此,通过加强立法学研究,以推进立法工作,提高立法水平,将是一个迫切的实际问题,值得引起各方面的重视”⑦。

吴大英在《政治学研究》上发表《加强立法学的研究是发展我国政治学的重要内容》一文,从发展中国政治学的角度提出加强立法学研究。文章大意是,随着法律在社会政治生活中的作用日益重要,立法的科学要求也日益凸显。“为了使法律的制定和修改工作更为科学,更符合我国的实际,有利于国家和社会的管理,有利于当前所进行的经济体制改革,应该特别重视从理论上展开对立法学的研究。”该文提出,研究立法问题,不仅对于法学来说是理所当然的,而且也应成为政治学研究的重要内容。政治学的发展之所以迫切需要研究立法学,是因为“国家的各项活动都应该以法律为依据,而开展立法学研究和搞好立法工作就是实现国家职能的重要前提”⑧。

1988年,《法学评论》发表高帆的《关于加强立法学研究的几点意见》。文中指出,“立法学是法学中一个重要的组成部分,立法学研究的状况,不仅直接影响到立法工作,而且还会对整个法学研究和法制建设产生重大影响”。论文谈道,“从党的十一届三中全会以来,随着我国立法工作实践的不断发展,立法学日益受到法学界和实践工作部门的重视”。但是,“也应当清醒地看到,有中国特色的社会主义立法学还处在襁褓中。立法学的研究工作落后于立法工作实际的局面并未得到根本的转变。近几年立法工作的丰富经验有待于认真总结,进行理论概括;近几年立法工作中的问题和困难,也有待于立法理论的说服和指导。在整个法学研究中,立法学的研究仍然是一个最薄弱的环节”。⑨就此,论文从加强立法资料收集整理、加强立法学研究队伍建设、编写立法学教材、重视立法管理工作研究等方面提出加强立法学研究的建议。

同年,周旺生在《法学评论》发表题为《论创建中国社会主义立法学》的论文。他在文章一开始就指出,“建设社会主义法制首先必须建设社会主义立法。研究立法问题,创建中国社会主义立法学……应成为法学研究领域重大的、亟待认真对待的新课题”。因此,创建中国立法学是发展和完善整个法学体系所必需的。“没有立法学的发展,不可能有法学体系的完善。”该论文对当时中国立法学的研究状况的评价是,“如果说立法学目前在世界范围还是薄弱的学科,那么应当说立法学目前在中国连薄弱的学科还远远算不上”⑩。文章还对立法学研究的对象进行了确定,以立法思想、立法原理、立法制度与立法技术为主体构建了立法学体系的基本框架。

1990年,谷安梁在《法学杂志》发表题为《创建立法学是法学改革中的一项紧迫任务——立法理论研究的若干问题》的论文。他在开篇指出:“随着立法实践的发展,几年来我国法学界已进行了大量的关于立法理论的研究,并取得了成果。但相对而言,我国的立法理论研究还相当落后,还不能适应立法实践的要求。因此,我们必须大步赶上,大力加强立法理论研究,抓紧探讨创建具有我国特色的社会主义立法学。”(11)

1990年,美国波士顿大学教授罗伯特·赛得曼在《中外法学》发表《开展立法学研究 适应时代需求》,结合当时中国面临大量立法需求的时代背景,对吴大英和曹叠云合著《立法技术论纲》的重大意义予以充分肯定。该文提出,“中国的社会、经济、政治现实要求大量立法,但又没有立法理论适应这一时代需求”。然而,“要更为明智及有效地使用立法这一工具就要求对工具自身有更多的了解。就像工匠必须了解他所使用的木材性质和其工具的功能和局限一样,立法者也必须了解全部立法程序和立法技术,即立法学”。对立法学研究的忽视,“将导致令人遗憾和糟糕的立法局面——产生无效的、病态的立法,并伴随着各种不合人意和难以预料的结果,以至在许多国家,立法和法律已不再是解决贫穷与压迫问题的对策一部分,而成为问题的一部分”。具体到中国,“由于历史的安排,中国作为一个寻求迅速发展的第三世界国家和一个社会主义国家,面临着一个为地球上四分之一的人口塑造新的法律秩序的历史性任务。它需要在全国、省、地区和市县各级制订新的法律和法规。这将需要有多少立法起草者来从事这一工作啊?很清楚,中国的法学院系必须关注这一问题,培育更多的学生以担当起立法起草者的角色。这要求设立立法学专业,开设立法程序、法律社会学和立法起草语言学及相关社会科学的课程。中国需要成千上万的立法起草者,历史的紧迫性要求法学院系着手从事这种培训”。因此,“中国需要一个崭新的、具有中国特色的法理学。而它必须产生于历史赋予中国法律学者的社会需求之中”(12)。

(二)立法学论著与教科书的问世

20世纪80年代开始,随着立法问题渐渐进入中国法学学人的视野,立法学研究领域的论文与专著相继出现。20世纪80年代,陆续有5部立法学专著出版:孙承谷《立法权与立法程序》(1983),吴大英、刘翰合著《中国社会主义立法问题》(1984),吴大英《比较立法学》(1985),郭道晖《中国立法制度》(1988),周旺生《立法学》(1988)。最早出版的《立法权与立法程序》是一本只有数万字的小册子,而且是作为政治学知识丛书出版的。它主要是从政治学知识的角度阐述立法权与立法程序问题。吴大英的《比较立法学》最早介绍了国外立法制度,郭道晖的《中国立法制度》也是放在政治学知识丛书中出版的。

1988年,北京大学周旺生教授出版《立法学》。“这是中国大陆第一本将立法学作为一个专门学科加以阐述并且直接称为立法学的专门著作。”(13)该书从立法原理、立法制度、立法技术三个主要方面对立法学的基本问题进行了系统阐述,基本确立了立法原理、立法制度、立法技术“三大块”的立法学研究基本范式。其中,立法原理主要指与立法有关的普遍规律的理论表现;立法制度是指关于立法的各种实体性规则总和,譬如立法体制、立法主体、立法程序、立法监督等方面的制度;立法技术是指立法过程中所采取的各种方法和技巧的总和。周旺生教授关于立法学体系构成的“三要素说”逐步成为立法学界的主流观点。之后的大部分立法学教材基本上都采纳了“立法原理—立法制度—立法技术”研究架构。1990年第2期《中国社会科学》专门发文《一部具有开拓性的法学著作》,对1988年出版的这本《立法学》进行了高度评价。文章提出,该书“开创性地初步确定了立法学的研究对象和理论体系”,“为立法学成为法学中一门独立的新的分支学科奠定了基础”。文章最后提到,“总之,《立法学》一书把理论性、学术性、知识性和实用性较好地结合了起来,是我国法学在立法研究领域的补白佳作。它的问世,对于立法学的形成,对于推动立法学研究工作和教学工作,对于进一步搞好立法工作,都将起到积极的作用”(14)。

进入20世纪90年代之后,又有一系列立法学教材陆续出版。主要有:孙琬钟《立法学教程》(1990)、张善恭《立法学原理》(1991)、张根大《立法学总论》(1991)、黎建飞《立法学》(1992)、谷安梁《立法学》(1993)、于宪《立法学》(1994)、周旺生《立法学教程》(1995)和《立法学》(1998)、刘和海《立法学》(1995)、吴光辉《立法学》(1997)、薛佑文《立法学学习指要》(1998)等。其中,周旺生《立法学教程》和《立法学》被确定为全国统编教材。这些教材的出版,不仅为全国各大政法院系的师生提供了学习和讲授的范本,而且也使得立法学研究的价值与意义逐步得到法学界的认可,为当代中国法理学研究增添了一个重要的研究方向和知识领域,有力推动了立法学作为一门独立的法学学科的诞生。

(三)立法学创立初期的研究成果及其特点

立法学的学术研究成果主要表现为相关专著与论文的出版与发表。从1978至2000年间,以“立法”为题名在中国国家图书馆官方网站搜索到260余种专著。(15)从“中国知网”收录的论文发表情况来看,从1978至2000年间,以“立法”为主题的论文共计13811篇,以“立法”为篇名的论文共计7032篇。从相关论著的主题来看,主要是涉及创建中国立法学的必要性和紧迫性、立法的基本概念与原则、立法学体系的基本构成、立法权限划分等基础性问题。

这一时期,比较重要的国内立法学专著除了周旺生《立法学》和《立法论》、张根大《立法学总论》、张善恭《立法学原理》、孙琬钟《立法学教程》等教科书之外,关于中国特色社会主义立法的综合性专著主要有:吴大英《中国社会主义立法问题》(1984)、蓝全普《三十年来我国法规沿革概况》(1980)和《立法工作初论》(1988)、顾昂然《社会主义法制建设和立法工作》(1989)和《新中国立法概述》(1995)、郭道晖《中国立法制度》(1988)和《当代中国立法》(1998)、谷安梁《立法工作概论》(1990)、李培传《中国社会主义立法的理论与实践》(1991)、宋汝棼《参加立法工作琐记》(1994)、李步云《中国立法的基本理论和制度》(1998)和《立法法研究》(1998)。这一时期,学界开始了关于立法权、立法程序、立法技术等问题的专门研究,出版了孙承谷《立法权与立法程序》(1983)、徐承敏《立法理论与立法技术》(1989)、孙潮《立法技术学》(1993)、曹叠云《立法技术》(1993)、史敏《立法项目实例评析》(1998)、吴大英《法规草案的设计与研究》(1998)、周旺生《立法技术手册》(1999)、徐向华《中国立法关系论》(1999)、马怀德《中国立法体制、程序与监督》(1999)等专著。

鉴于当时中国立法学研究理论贫乏、基础薄弱的状况,这一时期还出版了一系列专门介绍国外立法制度的专著。譬如,吴大英《立法制度比较研究》(1981)和《比较立法学》(1985)、曾济群《中外立法制度之比较》(1988)、法仑德《美国宪法的制订》(1987)、李林《立法机关比较研究》(1991)、石泰峰《资本主义市场经济立法》(1994)、曾繁正《西方国家法律制度、社会政策及立法》(1998),以及介绍苏联立法的《苏联和各加盟共和国立法纲要汇编》(1982)、《苏联宪法和苏维埃立法的发展》(1987)。在译著方面,翻译出版了日本学者岩井奉信《立法过程》(1990)、边沁《立法理论》(1993)。在立法史研究方面,出版了蒲坚《中国古代行政立法》(1990)、刘广安《清代民族立法研究》(1993)、张善恭《中国立法史论》(1994)、张希坡《革命根据地的经济立法》(1994)、谢扶民《中华民国立法史》(1996)等。

1979年《地方组织法》赋予省级人大及其常委会地方性法规制定权,揭开了中国地方立法的序幕。尤其是1981年全国人大常委会授予经济特区立法权之后,我国地方立法一直开展得相当活跃和高效。20世纪90年代,有关地方立法的著作大量出现,主要有:唐孝葵《地方立法比较研究》(1992)、郝思恭《地方立法实践与探索》(1992)、陈洪波《中国地方立法概论》(1992)、王盛林《地方立法概论》(1993)、孙启明《中国市场经济与地方立法》(1996)、许俊伦《地方立法论》(1998)等。广东作为中国改革开放的前哨积累了丰富的地方立法经验,整理出版《改革开放的轨迹:广东省十年地方立法》(1991)、《深圳经济特区市场经济立法的理论与实践》(1999)、刘云亮《中国经济特区立法研究》(1996)。地方立法方面还出版了《海南十年立法实践与探索》(1998)。民族地方立法方面的代表著作有孙继文《民族立法与实施》(1998)、吴宗金《中国民族立法理论与实践》(1998)、周礼成《民族立法的理论与实践》(1999)等。

1978年以来,民法、刑法、行政法、经济法等各个部门法也都面临基本法律制度的立法创制与完善问题。从部门法角度研究立法问题的专著大量出现。譬如,《中国土地立法研究》《中国环境与自然资源立法若干问题》《行政立法论》《中国国际私法立法理论与实践》《中国民事立法专论》《刑事立法导论》《中国证券监管与立法》等。

综上所述,以系统集中阐述立法问题的立法学教科书和法学院系、学术机构开设专门课程为标志,中国立法学逐步从法理学中分离出来,成为一门独立的法学而非政治学专门学科。这一时期的立法学研究虽然还很粗陋,但是完成了构建中国立法学研究基本体系的历史任务,为中国第一部《立法法》的制定进行了长期的理论准备和学术铺垫。当然,由于历史条件所限,法学界对于立法学研究的投入还非常有限,与指引立法实践的需求相比还有很大差距。可以说,立法学研究还远未达到未雨绸缪、高屋建瓴指引中国立法实践走向民主化、科学化与法治化的高度。


二、2000年之后:中国立法学的规范发展


经过改革开放二十余年的努力,中国立法学基本完成了《立法法》等立法制度构建的学术准备任务。2000年,我国颁布了第一部《立法法》。以此为标志,中国立法学研究有了正式的法律文本依据。这也意味着中国立法学研究有了一个标志性里程碑,进入了一个规范化发展的新时期。

(一)全国立法学教材的统一修订

2000年之后,立法学界面临的一个重大任务就是对新制定的《立法法》进行解读和阐释。关于《立法法》等现行立法制度解释和实施问答方面的著作就有《中华人民共和国立法法释义》《立法法实施问答》《中华人民共和国立法法讲话》《立法法条文释义》《立法法及其配套规定》《行政法规制定程序条例释义》等10余种。《立法法》出台也推动了立法学教科书的全面修订与重新编写。《立法学》教材的种类和数量更加繁多,主要有:周旺生《立法学》(2000、2004、2009)和《立法学教程》(2006)、孙敢《立法学教程》(2000)、刘和海《立法学》(2001)、朱力宇《立法学》(2001、2006、2009)、刘明利《立法学》(2002)、黄文艺《立法学》(2002、2008)、池海平《立法学研究》(2003)、马新福《立法论》(2005)、张永和《立法学》(2009)、刘国福《立法学理论与实践》(2008)、侯淑雯《新编立法学》(2010)、徐向华《立法学教程》(2011)。在立法学辞书方面,出版了罗传贤的《立法学实用辞典》(2004、2014)、周旺生主编的《北京大学法学百科全书》(法理学、立法学、法律社会学卷)(2010)。

《立法法》的颁布也带来了立法学人才培养和学科教育发展的大好契机。自1998年起,北京大学法学院法学理论专业开始招收立法学方向的博士研究生。2000年前后,北京大学立法学研究中心成立并很快成为中国立法学研究的主要阵地,创办了《立法研究》杂志。《立法研究》是国内第一份集中系统刊登立法学研究成果的专门性学术刊物。从2000年至2007年,《立法研究》每年一期,共连续出版了七卷,刊登了这个时期中国立法学研究的最新研究成果,逐渐成为立法学的权威论坛和立法学研究者与立法实践工作者学习交流的园地。

(二)立法学研究进入“规范立法学”阶段

在有了国家法律作为统一、权威的研究文本之后,立法学研究除了关注立法的一般原理之外,对现行《立法法》所涉及的具体立法制度、程序和立法技术的精细化、实证化研究迅速升温。中国立法学研究逐步开始偏重法教义学或曰法释义学的研究思路,分析与实证主义色彩渐趋浓厚。鉴于《立法法》实施的现实需要,关于《立法法》法律文本的解释也成为学者的关注和研究的主题。显然,立法学研究开始从立法原理、立法制度建构的价值论、认识论研究转向以立法程序、立法技术和立法后工程为中心的方法论、解释论研究。

根据在中国国家图书馆、中国国家数字图书馆检索的图书资料来看,2000年《立法法》颁布之后,以“立法法”为题名的著作有37部。根据“中国知网”的论文收录情况,以“立法法”为主题的论文共计3627篇,以“立法法”为篇名的论文有603篇。论文大部分围绕《立法法》的相关概念和条文的具体阐释、修改和完善等问题展开。这种研究范式使得立法学几乎成为一种“规范立法学”“描述立法学”或“立法解释学”。以至于人们常常有这样一种误解,即把立法学研究的对象和内容仅限于《立法法》,甚至认为立法学就是研究《立法法》的学问。

《立法法》颁布之后,关于立法指导思想和基本原则、立法与国情、立法的历史发展、立法体制等宏大主题的综合性论著并不多见。(16)立法制度、立法程序与立法技术等专门性问题进而成为立法学研究的热点领域,即“立法学研究历经基础研究阶段,正在逐步转向专题研究阶段,并呈现出哲理化、实证化、多样化的发展趋势”(17)。“中国知网”收录的以“立法制度”为主题的论文共计6328篇,以“立法程序”为主题的论文4129篇,以“立法技术”为主题的论文共计4525篇。

在立法制度与立法程序方面,主要著作有:《立法程序论》(2001)、《立法质量研究》(2002)、《地方立法质量研究》(2002)、《立法听证研究》(2003)、《立法决策论》(2005)、《制度设计与立法公正》(2005)、《立法程序与技术》(2008)、《国外行政立法的公众参与制度》(2008)、《中央与地方立法关系法治化研究》(2008)、《正当立法程序研究》(2009)、《立法过程中的公共参与》(2009)、《立法过程:制度选择的进路》(2009)、《公众参与立法》(2010)、《地方立法权限与立法程序研究》(2011)、《立法过程中的利益表达与整合机制研究》(2011)等。在立法技术方面,出版《立法效益研究》(2003)、《地方立法技术手册》(2004)、《立法语言学导论》(2005)、《完善地方立法立项与起草机制研究》(2007)、《行政立法成本分析与实证研究》(2008)、《地方立法框架下立法技术研究》(2009)、《地方立法后评估研究》(2010)、《立法过程中的利益衡量研究》(2010)、《立法成本效益分析制度研究》(2011)、《地方立法质量跟踪评估制度研究》(2011)、《立法用规范词研究》(2011)等。在立法监督方面,出版《国内法律冲突及立法对策》(2003)、《立法不作为问题研究》(2008)等著作。


三、2011年:“后体系时代”的中国立法学研究


(一)中国特色社会主义法律体系形成之后的立法学

改革开放三十多年的立法实践,为中国特色社会主义法律体系的形成奠定了坚实的基础。2011年3月,吴邦国在十一届全国人大四次会议上宣布:“一个立足于中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的,以宪法为统帅,以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干,由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成,国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依,党的十五大提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法工作目标如期完成。”就此,习近平总书记给予充分肯定:“新中国成立以来特别是改革开放以来,经过长期努力,我国形成了中国特色社会主义法律体系,国家生活和社会生活各方面总体上实现了有法可依,这是一个了不起的重大成就。”(18)中国特色社会主义法律体系的基本形成,也意味着中国立法学进入了一个全新的“后体系”时代。

“后体系”时代的到来意味着,中国立法已经基本实现了“有法可依”的历史重任,与那个无法可依的时代渐行渐远。与此同时,立法工作面临的任务与压力依然繁重。“实践发展永无止境,立法工作也永无止境,完善中国特色社会主义法律体系任务依然很重。”(19)我们深刻认识到,“不是什么法都能治国,也不是什么法都能治好国;人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管不管用、能不能解决问题。越是强调法治,越是要提高立法质量”(20)。改革开放以来,我国立法基本上属于数量增长型的“粗放”式发展。与“量”的显著增长相比,“质”上的进步并不突出。为此,“后法系时代”的立法应当实现从单纯的立法数量到立法品质、从追赶立法速度到追求立法实效的转变,以及从立法扩张到立法审慎的态度转变。

立法的这种发展变化,也直接引发了立法学研究的主题、内容与领域的转变。尤其是在党与法的关系成为中国特色社会主义法治的核心问题的共识之下,立法学开始广泛关注“立法之外”的政党政治对于立法过程的影响,也更为关注与立法质量密切相关的立法决策、立法效益、立法后评估、备案审查等领域的具体问题。简言之,在建设中国特色社会主义法治体系成为中国法治建设的奋斗目标之后,立法学研究进路大体呈现从立法原理的认识论、立法价值的价值论、立法制度设计的本体论转变为以立法技术为中心的方法论研究。在立法技术方面,由注重立法形式结构的立法规范技术向以立法实效评估为主要内容的立法评价技术的转变。(21)

(二)“后体系时代”中国立法学研究的新主题

进入“后法系”时代尤其是新时代以来,“法律是治国之重器”“良法是善治之前提”的提法深入人心。(22)立法之于全面依法治国的特殊重大意义得到全社会的普遍认可。立法工作也站在了一个新的历史起点。与之相适应,中国立法学研究也呈现出新的气象与面貌。以“立法”为主题词,国家图书馆共收录2012至2018年出版的立法类著作351部。粗略统计一下,比较专业的立法学方面的著作或文献大致有300余部。(23)

在立法学教材方面,新出版或再版了曾粤兴《立法学》(2014)、朱力宇《立法学》(2015)、杨临宏《立法学》(2016)、邓世豹《立法学》(2016)、徐向华《立法学教程》(2017)。在立法原理与立法制度方面,出版徐向华《我国立法制度实践观察》(2011)、潘伟杰《当代中国立法制度研究》(2013)、雷振斌《当代中国立法变迁机制研究》(2014)、曹海晶《中外立法制度比较》(2016)、谢振民《中华民国立法史》(2016)、刘松山《中国立法问题研究》(2016)、宋远升《立法者论》(2016)、刘克希《当代中国的立法发展》(2017)、朱景文《中国特色社会主义立法理论与实践》(2017)、刘平《立法原理、程序与技术》(2017)、鄢斌《立法理念与制度逻辑》(2018)等。从专著与论文的主题与内容来看,立法学研究的学术成果多与新时代中国立法的重大实践主题密切相关,大体可以归纳为以下研究板块。

1.党领导立法

在中国特色社会主义法治进程中,“党和法的关系是一个根本问题,处理得好,则法治兴、党兴、国家兴;处理得不好,则法治衰、党衰、国家衰”(24)。由此推理,当代中国立法发展的根本性问题就是党领导立法的问题。坚持中国共产党领导下的中国特色社会主义法治道路,首先就体现为党领导人民制定宪法和法律,其次才是党领导人民执行宪法和法律。党的领导必须贯彻到立法工作的全部过程,统领立法工作的全局。因此,中国共产党依法执政、完善党对立法工作中重大问题决策的程序、完善党领导立法工作的方式、党内法规与国家法律的统一等问题成为新时代立法学研究绕不过去的重大课题。

围绕该主题的专著主要有:陈俊《政党与立法问题研究》(2008)、张恒山《中国共产党依法执政》(2012)、田侠《党领导立法实证研究》(2016)。截至目前,“中国知网”共收录以“党领导立法”为主题的论文94篇(党的十八大之后84篇)、以“党内法规国家法律”为主题的论文359篇(党的十八大之后343篇)、以“中国共产党依法执政”为主题的论文4459篇。

2.立法与改革

改革是中国特色社会主义制度的自我完善和发展,是推动中国特色社会主义各项事业发展的必由之路。法治是党治国理政的基本方式和不可或缺的重要手段,是我国国家治理的基本方略。因此,无论是深化改革,还是依法治国,都是关系中国特色社会主义国家治理的根本性和全局性问题。新时代中国立法的一个突出特点是坚持立法与改革相衔接、相统一,强调立法应主动适应改革和经济社会发展需要,把发展改革决策同立法决策结合起来,确保重大改革举措依法有序推进。在立法保障之下推进改革,在深化改革中完善立法。其中,“科学立法是处理改革与法治关系的重要环节”(25)。进入新时代以来,关于“立法与改革”问题的讨论也成为这一时期立法学研究的热点。“中国知网”收录以“立法与改革”为主题的论文共计339篇(党的十八大之后187篇)。

3.民主立法与人大主导立法、立法公众参与

现代民主理论认为,民主立法是现代立法的基本要求,公正、公平、公开原则应贯穿立法的全过程。这是因为,国家的一切权力来自人民,人民作为主权者,其管理国家的主要方式是代议民主制,即通过选举自己的代表组成立法机关,由立法机关制定法律,再由行政机关和司法机关执行法律,以此实现人民对国家的统治和管理。因此,立法民主问题一直是中国立法学研究的经典命题。

新时代提出更高的民主立法和立法的人民性要求。“健全有立法权的人大主导立法的体制机制”,就是实现以人为本、立法为民的立法理念的制度保障。这是直面当前我国立法实践中“行政主导”“行政本位”的突出问题做出的针对性要求。即,由人民选出的代表所组成的代议机关来主导立法过程,是实现民主立法的内涵要义。运用民主思维推进立法工作,必须实现有立法权的人大对于立法过程的主导。因之,人大主导立法、立法过程中的利益平衡、立法协商等问题成为新时代中国立法学研究的热点。党的十八大之后,以“人大主导立法”为主题的论文已有130篇。

公众参与立法是实现民主立法的重要方式。改革开放以来,立法公众参与、立法听证等领域出版了大量的学术著作。(26)从“中国知网”收录论文的情况来看,改革开放以来,“中国知网”收录的以“立法民主”为主题的论文共计1096篇,以“立法公众参与”为主题的论文共计601篇(2011年之后403篇),以“立法听证”为主题的论文共计1710篇(2011年之后627篇)。

4.科学立法与立法技术、立法后评估

现代立法应是科学的活动。立法本身就是一门科学。科学立法的含义,即要求在立法过程中以科学的方法准确反映法律所调整的社会关系的本质及其内在规律。坚持立法的科学化,有助于增强法律法规的及时性、精准性、有效性,克服立法过程中的主观随意性和盲目性,避免或减少立法决策失误,降低立法成本。围绕科学立法、提高立法质量,立法学界的研究主题包括立法决策、立法成本效益分析、立法质量评估、立法语言等领域。改革开放之后,“中国知网”收录的以“科学立法”为主题的论文共计911篇(2011年之后803篇)。

进入21世纪之后,随着经济社会的不断发展、经济增长方式的变革以及人们的思维模式和行为方式的深刻变化,法律规制对象呈现出高度多元化与极具复杂性、变动性的特点。这些都对新时代的科学立法带来很多新情况和新考验。立法学界出版了一大批与科学立法、立法程序与技术相关的专著。主要有:王云奇《地方立法技术手册》(2004)、汪全胜《制度设计与立法公正》(2005)、杨斐《法律修改研究》(2008)、易有禄《正当立法程序研究》和《各国议会立法程序比较》(2009)、王爱声《立法过程:制度选择的进路》(2009)、陈书丞《观念式立法程序与技术》(2013)、关威《立法程序与技术精要》(2015)、林沛《立法程序与技术》(2015)等。改革开放之后,“中国知网”收录的以“立法程序”为主题的论文共计4392篇(2011年之后2140篇),以“立法技术”为主题的论文共计4830篇(2011年之后2661篇)。

长期以来,立法的成本效益分析、立法评估等问题渐渐成为立法学研究热点。相关方面的专著有:汪全胜《立法效益研究》(2003)和《立法成本效益评估研究》(2016)、袁曙宏《立法后评估工作指南》(2013)、刘作翔《立法后评估的理论与实践》(2013)、金成波《行政立法成本效益分析制度研究》(2016)、李向东《行政立法前评估制度研究》(2016)、孙晓东《立法后评估的原理与应用》(2016)。2000年之后,“中国知网”收录的以“立法效益”为主题的论文共计237篇(2011年之后108篇),以“立法评估”为主题的论文共计1070篇(2011年之后817篇)。

立法学者们也开始关注更为精细的立法语言与立法规范化问题,出版了陈炯《立法语言学导论》(2005)、周赟《立法用规范词研究》(2011)、苏小妹《两岸四地立法语言中的情态动词研究》(2012)、姜廷惠《立法语言的模糊性研究》(2013)、黄震云《立法语言学研究》(2013)、王压非《我国配套立法问题研究》(2014)、戈含峰《法律责任的立法研究》(2015)、董晓波《我国立法语言规范化研究》(2016)、张鹏《中国权力性条款立法规范化研究》(2016)。改革开放之后,“中国知网”收录的以“立法语言”为主题的论文共计894篇(2011年之后463篇),以“立法规范”为主题的论文共计1683篇(2011年之后1023篇)。

5.依法立法与宪法监督、备案审查

进入新时代以来,完善全国人大及其常委会宪法监督制度、健全宪法解释程序机制、加强备案审查制度和能力建设、把所有规范性文件纳入备案审查范围、依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件,成为立法法治化与“依法立法”的迫切要求。2015年修订的《立法法》规定了有关专门委员会和常务委员会工作机构的“主动审查权”;第101条规定全国人大专门委员会和常委会工作机构的及时反馈和社会公开制度。2018年十三届全国人大一次会议将全国人大“法律委员会”修改为“宪法和法律委员会”。

由此,立法学界也掀起了宪法监督、备案审查等问题的研究热潮。从“中国知网”收录的论文情况看,2011年之后,以“宪法监督”为主题的论文共计563篇,以“立法监督”为主题的论文823篇,以“备案审查”为主题的论文共计1330篇,以“备案审查”为篇名的论文有347篇。从内容来看,论文大多围绕全国人大常委会法规备案审查、政府规范性文件备案审查制度等展开。毫无疑问,“宪法监督”“备案审查”已成为新时代中国立法学研究的一个新亮点。

6.扩大地方立法权与设区的市地方立法

“我国是一个有十三亿人口的大国,地域辽阔,民族众多,国情复杂。我们党在这样一个大国执政,要保证国家统一、法制统一、政令统一、市场统一,要实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好,都需要秉持法律这个准绳、用好法治这个方式。”(27)在中国这样一个各地经济社会发展水平存在重大差异性的世界最大发展中国家,要在治国理政过程中用好法治这个方式,必须在维护全国法制统一的基础上充分发挥中央与地方立法的两个积极性,在维护法制统一和中央立法权威的基础之上,进一步下放地方立法权。这样,既可以弥补中央立法之不足并为中央立法提供经验,又能解决地方面临的一些纯粹地方性、特殊性和个性化问题。

党的十八届四中全会提出依法赋予设区的市地方立法权。2015年,以进入新时代之后的立法体制改革为契机,我国对现行《立法法》进行第一次重大修改,赋予设区的市以地方立法权。为充分发挥地方立法制度创新的“试验田”作用,新《立法法》还规定全国人大及其常委会可以决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。这些关于我国地方立法体制的重大变革,引发了立法学界关于设区的市地方立法、地方立法的扩容与限制、地方实验性立法等问题的热烈讨论。其中,相关专著有《陕西省设区的市地方立法状况蓝皮书》(2016)、《较大的市立法研究》(2017)、《设区的市地方立法实务》(2017)、《设区的市地方立法权及其运行机制研究》(2017)等。从“中国知网”收录的论文来看,以“设区的市立法”为主题的论文已有336篇。

7.关于互联网、大数据、人工智能等“新兴立法”的研究

大数据、人工智能、信息化等现代高科技的发展对于新时代立法工作的影响是极其深刻的。一方面,立法实践可以借助现代高科技的力量不断推进各项工作的信息化、智能化、精细化、科学化;另一方面,现代高科技也带来网络犯罪、高科技犯罪、无人驾驶汽车等新业态以及人工智能法律规制等前所未有的立法新问题,亟须立法学界和各部门法学加强理论研究。截至目前,“中国知网”收录以“互联网立法”为主题的论文369篇,以“人工智能立法”为主题的论文24篇,以“大数据立法”为主题的论文124篇。这些论文涉及人工智能的立法规制、人工智能在立法过程中的运用、大数据在立法评估以及立法公众参与中的运用、现代科技与科学立法等多方面内容。


四、中国立法学研究的组织形式与学术载体


(一)中国立法学研究会及各省立法学研究会的活动

我国关于立法理论的研究是从立法实践的需求中生发和生长出来的,这从一开始便奠定了我国立法学研究事业的方向和基调,即最主要和最基本的任务是为立法实践服务,为进一步推动立法理论和实务工作的创新积极建言献策。2010年9月,中国法学会立法学研究会在重庆成立,为全国立法理论研究者与立法实践工作者提供了重要的学术交流平台。中国立法学研究会成立之后,全国范围之内的省、***、直辖市立法学研究会陆续成立。(28)

中国立法学研究会成立的八年来,每年举行一次全国年会。每次年会研讨的主题既包括立法学研究的经典命题,也包含这一年度立法学研究的热点和难点问题,体现了立法学研究的理论性与实践性、学术性与时政性的统一。2011年中国法学会立法学研究会以“民主立法和科学立法”为主题举办首届年会。百余名立法学者和立法工作者共同探讨关于民主立法和科学立法、法制统一和法律体系的完善等问题。2012年第二届年会分别以“新一届全国人大常委会五年立法规划专家建议”“新一届全国人大常委会五年立法规划建议稿研讨”以及“地方成功立法的实践与理念”三个主题召开研讨。2013年第三届立法学年会以“立法制度的理论与实践”为主题,围绕我国立法制度基本问题和《立法法》修改完善进行研讨。2014年第四届年会的三个主题分别是“人大制度完善与科学立法民主立法”“立法改革与地方立法”“党的领导与人大立法”。

2015年第五届立法学年会以“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系——深化司法改革与立法工作的对接”为主题,同时围绕宪法实施的制度安排与创新、党领导立法、《立法法》修改后的地方立法、贯彻新《立法法》和完善以宪法为核心的法律体系、法律体系完善与高效法治实施体系的衔接、立法民主性科学性与司法文明等分议题进行学术研讨。2016年第六届立法学年会以“中国特色社会主义立法理论与实践”为主题。主题发言包括站在新的历史起点上做好立法工作的思考、中国特色社会主义立法理论的若干问题、地方立法权扩大情境下法制统一的维护、规范性文件的备案审查、党领导立法等七个论题,分组讨论主题包括党领导立法与人大主导立法、科学立法与民主立法、法律体系的完善、设区的市立法、地方立法的理论与实践、现代立法学的理论追问。2017年第七届立法学年会就“人大主导立法与立法体制创新”“科学立法与民主立法”“法律体系的完善”“改革问题与新兴立法问题的立法探索”“立法理论与立法方法”“地方立法的理论与实践”六大主题展开讨论。

2018年第八届立法学年会以“新时代中国立法”为主题。本次年会以“人大主导立法与立法体制创新”“监察立法与备案审查制度”“科学立法与民主立法”“法律体系的完善”“改革问题与新兴立法问题的立法探索”“立法理论与立法方法”“地方立法的理论与实践”“设区的市立法”“海南国际自贸区、自贸港立法与区域立法创新”九个专题展开学术讨论。

(二)立法学研究中心、立法研究所等立法学研究基地

随着立法学作为法学专门分支学科地位的确立,首先是北京大学法律系率先开设“立法学”课程,开始招收立法学硕士和博士研究生,还成立了北京大学立法学研究中心。其他一些法学院和研究机构的立法学研究和教学也陆续开展起来。北京大学立法学研究中心是国内第一家集立法学教学、科研与立法实践三位一体的立法学专业研究机构,成立于1993年,是北京大学一级事业单位。中心创始人是周旺生教授,也是中国立法学学科的奠基者。该中心共计培养了近50名以立法学为研究方向的博士和硕士研究生,为全国立法学教学、科研和中央地方立法实践工作部门输送了大量专业人才。

进入21世纪之后,据不完全统计,中国人民大学、中山大学、浙江大学、华南理工大学、山东大学、西安交通大学、西南政法大学、华东师范大学等许多高校、科研机构成立立法学研究中心,开设立法学方面的专业课程,并招收立法学方向的硕士和博士研究生。天津、上海、广东、浙江、云南、江西、湖北等省成立了立法研究所或立法研究院,加强地方立法理论研究者与实践者之间的沟通与交流。

(三)立法学研究的专门刊物

进入新时代之后,关于地方立法的专辑或专刊陆续出版。主要有:中国立法学研究会主编的《地方立法的理论与实践——2014、2015、2016专辑》。广东省发布《广东省地方立法年度观察报告——2014》、海南省人大法工委发表《海南省地方立法研究文集》、辽宁省地方立法研究会出版了《地方立法研究/2009、2010、2011、2012、2013、2014、2015、2016年卷》。广东外语外贸大学发布《广东省地方立法年度考察报告——2015、2016》和《中国地方立法发展报告——2016》。上海市立法研究所发布《上海地方立法研究课题报告集/2010、2011、2012、2013、2014、2015、2016年度》。2016年,曾粤兴主编的《立法论丛》第1辑和黄建武主编的《立法评论》第1卷出版。2017年,郑春燕主编的《立法前沿》第1辑出版。2018年,付子堂主编的《中国地方立法报告》出版。

2016年,中山大学与广东省立法研究所共同创办《地方立法研究》。2016年7月,《地方立法研究》获得国家新闻出版广电总局批复,成为全国首家拥有正式刊号的立法学研究专门刊物,也是全国首家立法研究学术刊物。2016年12月4日出版创刊号。经过2年多的发展,《地方立法研究》已成为全国一流的立法理论研究刊物,为全国立法理论与实务交流开辟了重要平台。


五、中国立法学研究的发展脉络与主题变迁


“在现代社会,立法理论、制度和技术状况,不仅是一个国家、一个历史阶段的立法面貌的最直接、最主要的反映,也是衡量一个国家、一个历史阶段的立法的现代化、法治化、科学化程度的最直接、最主要的标尺。”(29)中国立法学随着中国立法的发展经历了一个从空白到繁荣的过程。此过程也显露出中国立法学研究所内涵的独特的发展脉络以及诸多重大理论问题。

(一)立法学与法理学的“扬手作别”

立法学通常是作为法理学研究的一个组成部分存在的。20世纪80年代,法学类教科书中并没有独立的“立法学”学科名称和专门教材。改革开放伊始,国内法学理论教科书《法学基础理论》专设第五编“社会主义法的制定”,下设社会主义法的制定、渊源和社会主义法律体系三章。(30)20世纪90年代之后,《法理学》《法理学教程》等法学理论教科书通常设置“法的制定”或“法的创制”编专门讨论立法相关问题,涉及法的制定或法的创制的概念、基本原则、立法体制、立法程序、法的渊源、法的分类以及法律体系等内容。(31)

立法学的发展离不开法理学的支撑,但是立法学要成为一门独立学科又必须实现与法理学的适度分离。1991年,周旺生在《法理学变革与立法学发展》一文中宣称,立法学是从法理学脱身而来的,但是,“立法学正以新学科的姿态与中国法理学扬手作别。这将引起中国法学体系呈现新格局,也将促进法理学进一步变革”。他认为,立法学及法律社会学等诸学科的诞生有助于改变“中国法理学一个口袋填塞诸多什物”的状况,从而推进法理学的纯化。“就中国法理学而言,立法学的兴起,不是简单地缩小它的地盘,而是要促使它向深层次发展,为它的取材辟出又一块宽广的天地”,他预见“正是在九十年代,中国立法学可望最终形成并获得相当发展”。(32)

就法理学与立法学的关系而论,法理学是研究法之“理”,即法的普遍原理和根本问题的学科。它所研究的不是某一部门法学或某项法律的具体问题,而是对整个法的原理、原则、概念、范畴和规律性的东西进行理性思考。它既要探讨什么是法、法应该是什么,还要分析法是什么以及法的产生与发展过程。因此,法理学所阐述的法的基本原理对立法学有着重大的指导意义,是立法学存在和发展的基础。与此同时,立法学又能为法理学提供丰富的材料、推动法理学的不断发展。(33)法理学偏重法的本质、内涵、价值与功能、发展规律的研究,立法学侧重研究法的外延、内部结构与外部形式、法律体系内部组织以及法从创制到生效的过程研究。就立法学与部门法学的关系而言,立法学研究要大量使用各部门法学的研究成果和资料;而立法学关于法律体系、法律结构、法律清理与编纂、立法决策、立法后评估等方面的研究成果可以直接用来指导建设、发展和完善各个部门法,从而促进部门法学的发展和完善。

(二)从“非自觉立法理论”到“自觉立法理论”

当代中国立法学的发展经历了一个由“非自觉立法理论”逐步走向“自觉立法理论”的过程。中华人民共和国成立初期,尽管制定了第一部宪法和一批重要法律、法令,但整个立法理论研究十分贫弱。这一时期,与立法制度不健全、立法技术落后的状况相适应,“没有专门的研究成果;没有系统、科学的立法学说;没有自觉形成的系统、科学的立法指导思想和基本原则。关于立法的一系列基本问题,差不多都没有得到较为适当的解说。代替立法理论对立法实践发生作用的,是当时意识形态领域那些以阶级斗争为轴心的主流理论或观念”(34)。

改革开放之后,中国立法理论研究逐步走向自觉。非自觉的立法学研究,是指为解决立法之外的问题而顺便对立法问题进行涉及的研究状态,通常表现为某些政治学或法学专著中关于立法问题的片段论述。自觉的立法研究,是指专门研究立法问题并给予立法实践以自觉指引的研究状态,通常表现为专门、系统的立法学论著的出现。对此,周旺生教授总结说,从1949年到1999年“五十年来的中国立法理论,所经历的,实际上正是一个由非自觉立法理论逐步走向自觉立法理论的过程”。具体而言,改革开放之前,“如果说中国立法毫无理论,是指责过于严苛的话;那么说当时立法理论的主要的甚至是唯一的表现形态是非自觉立法理论,或者说无所谓独立的立法理论,则实不为过”。1978年改革开放之后,“伴随着立法实践逐渐成为法制实践的基础性环节,立法理论也实现着由非自觉形态向自觉形态的转变。作为自觉立法理论代替非自觉立法理论的一个显著标志,是立法学成为法学体系中一个独立的分支,从八十年代中后期渐成事实”(35)。

(三)从“追仿型”研究进路到“自主型”研究进路

改革开放四十年来,中国立法学经历了一个由形而上的理论探讨、制度的宏观架构,转向更为具体、精细的中国特色立法实践问题,并由此实现从自主的制度建构向回应现实问题的提升。尤其是在2000年《立法法》颁布之后,立法学研究的重点从宏大叙事的制度架构转移到具体细微的立法程序与技术,从应然的西方立法原理转移到中国特色的本土问题。“我国目前所处的法治进路转型,意味着法学从偏重于学习和借鉴西方法律制度和理论的追仿型进路,转向以适应中国国情、解决中国实际问题为目标的自主型进路。”(36)中国立法实践的发展也让我们充分认识到,当代中国立法不能脱离当代中国特定的社会政治条件和历史文化传统,而必须以中国的实际情况为出发点和立足点,深入把握中国政治与社会国情对于立法的影响并做出契合当代中国实践需要的法律规定。

古今中外的立法史启示我们,世界上没有一个国家的立法能够亦步亦趋地走别人的道路来实现自己的繁荣,也没有一种一成不变的立法模式可以引导所有国家实现良法善治。为此,在立法学研究过程中,不能“看到别的国家有而我们没有就简单认为有欠缺,要搬过来;或者,看到我们有而别的国家没有就简单认为是多余的,要去除掉。这两种观点都是简单化的、片面的,因而都是不正确的”(37)。当然,以中国国情作为立法学研究的出发点和立足点,并不意味着要关起门来研究立法,而是要在借鉴各国立法学研究成果的基础上找到适合中国国情实际的立法发展路径。当代中国立法学研究要增强对立法实践的影响力、行得通、有生命力、有实效性,只能是从中国的社会土壤中生长出来。当代中国立法学的茁壮成长,必须深深扎根于中国国情。

(四)“自上而下”与“自下而上”立法学研究的互为补充

正如地方立法一直是中央立法的智慧源泉一样,地方立法研究的蓬勃兴起与发展,成为中国立法学研究的亮点以及重大的推进力量。地方立法学研究的空前繁荣,带来了一大批地方立法学者的快速成长。地方高校和研究机构的立法学研究已经越来越成为中国立法学研究的生力军与增长点。从1979年至目前,根据“中国知网”检索数据,以“地方立法”为主题的论文共计7751篇,以“地方立法”为篇名的论文有3494篇。尤其是进入21世纪之后,地方立法研究方面出版了大量的论著,几近占据《立法法》颁布之后全部立法学专著的近一半,内容涉及中央与地方立法权限划分、地方立法权范围、地方立法质量评估、地方立法协商、地方规范审查、民族自治地方立法、设区的市立法、区域立法等诸多方面。2000年之后,以“地方立法”为主题的论文多达7013篇。进入21世纪之后,地方立法研究领域出版了大量的著作,涌现了一大批有影响的地方立法研究学者。(38)


六、面向实践:中国立法学的贡献与未来


不同的时代拥有不同的立法背景和立法问题,立法学研究必须置身于具体的政治与历史语境之中,针对特定时代背景之下的立法问题进行合理性解释和未来预设,才能够保证立法学理论研究的现实影响力与长久的生命力。改革开放四十年中国经济社会的发展为中国立法学的创建提供了历史契机与成长空间,而中国立法学的发展又为这一历史时期的法律规制提供了学术支持与理论指引。改革开放的持续前行为中国立法学的成长提供了源源不断的动力。中国立法的生动实践又为立法学研究提供了丰富、鲜活的研究材料与内容。

从中国国家图书馆官方网站和“中国知网”的统计情况来看,自1979年至2018年10月,以“立法学”为主题的论文172篇,书名中出现“立法学”的专著56部,篇名中出现“立法学”字样的论文54篇。以“立法”为正题名的专著和学位论文共计6004部、以“立法”为主题的论文207021篇,以“立法”为关键词的论文12443篇,篇名中出现“立法”字眼的论文有69132篇。显然,随着中国立法的发展,中国立法学已经获得越来越多学者的关注和重视,中国立法学研究成果丰硕、数量庞大。

良法是善治之前提。如果说法律是产品,立法是生产法律产品的过程,那么立法学研究的任务就是为法律产品生产线源源不断地提供思想动力与创新支持。没有高水准的立法学研究,便难有高品质的立法产品。只有中国立法学研究的充分展开与茁壮成长,当代中国特色的“良法善治”才有强大的理论指引与智慧源泉。进入新时代,当代中国正在经历一场广泛而深刻的制度变革与社会变迁,也正在进行一场宏伟而独特的法律规制实践。这些为中国立法学研究的理论创新提供了强大的实践动力和作为空间。随着“中国特色社会主义法治”话语分量的增强,中国立法学研究未来在中国法学研究大家庭中的地位与影响将更加炫目和令人鼓舞。在此过程中,中国立法学研究的进路将实现深刻的转型。

(一)从阐释性立法学转向建设性立法学

长期以来,我国立法学研究的实证色彩浓厚。学者们偏好法教义学的研究方法与思路。因此,很多人将立法学的研究对象局限于《立法法》等制度文本。毋庸置疑,立法学研究离不开《立法法》文本,也离不开法教义学的方法。毕竟,国家正式的立法活动必须要在权威的法律文本指引下进行。立法学的法教义学研究主要把《立法法》作为研究对象,通过对立法的基本概念、制度以及法律的内在结构与外部形式的详细阐述推动立法的科学化。“在学科自主性问题上,法教义学通过专注于法律现象本身,而不是将法律看作社会现象、经济现象、政治现象的投射,致力于使法学作为一个独立学科成为可能。”(39)显然,这种法教义学研究思路的“规范立法学”“描述立法学”和“立法解释学”以一种价值中立和客观周延的方法观察和描述立法法涉及的相关问题,有助于立法学成为一门自治的学科,从而保证立法学研究的安定性与自治性。因此,当代中国立法学应以解释和完善《立法法》等现行立法制度作为核心任务和研究的逻辑起点。甚至可以说,正是认真、精细的法教义学研究才使得立法学得以成为一门自治的独立学科。

然而,在有了近20年学术积累的基础之上,当代中国立法学不仅要对《立法法》文本进行规范化、描述性、法教义学层面的制度解读与阐释,还要实现对完善现行立法体制的理论检视与建设性指引,并形成强大的影响立法实践的现实力量。为此,立法学研究不应拘泥于法教义学的范畴,而是应该张开手臂欢迎社科法学的进入。如果说法教义学研究的关注点主要是放在静态的立法制度文本研究上,那么社科法学更为看重的是从动态、系统的角度去理解和思考立法,关注立法过程之外的诸多制约因素的研究,注重立法与外部环境的相互联系与相互作用。

这是因为,在研究立法的过程中,如果离开了社会科学的方法,我们就无从知晓什么是“良法”,也无法回答何谓“民主立法”和“科学立法”。社会科学的研究成果和方法能够为我们提供开展立法活动所需的必要素材,帮助我们解答“为什么立法”“立什么法”“何时立法”以及“何为良法”和如何立“良法”的问题。尤其是在如何立“良法”这个问题上,社科法学的研究进路能够帮助我们对立法的必要性与合理性,以及立法质量、立法实效等进行较为客观、合理的理解与描述,并且为我们对现行立法体制、立法制度、立法规则提出批评与改进的建议提供重要的智识来源和充分的理由依据,进而实现对法教义学研究对象的深层次改造。可见,社科法学研究方法的包容性、综合性、系统性将在保证立法学研究独立性的同时能够兼容和运用政治学、社会学、经济学、历史学等其他社会科学的特点与优势并加以整合,有助于实现立法的外在形式与内在精神的协调统一。在此意义上,立法学研究应实现研究方法的单一向混合多元的转变,将法教义学与社科法学的研究进路交叉、互补、整合起来,从而实现从阐释性立法学向建设性立法学的华丽转身。

(二)从封闭的立法学转向开放的立法学

中国特色社会主义法律体系的建成,并不意味着中国特色社会主义法治体系的形成。法治体系,实际上就是从立法到执法、司法、守法等全部法的动态运行过程的总和。作为创制与变动社会规则的国家专门活动,立法是法治体系作用于社会生活的起点。只有良好的立法,才能在执法与司法过程中发挥应有的规则指引与判断依据作用,才能发挥引导和规范社会成员行为的整体性功能。在“后法系时代”的语境之下,在法律体系向法治体系的转变过程中,如果立法学研究仅就立法言立法,做不到“瞻前顾后”、左右兼顾,其在“通过良法实现善治”的实践方面所能发挥的作用必将受到局限,弄不好甚至成为严格执法与公正司法的负担与累赘。为此,当代中国立法学研究视野的开放与开阔,将在纸面的法律规则与行动的法律现实之间搭起一个沟通交流的桥梁,才能实现中国立法学在学术自觉、学术深度、学术自信方面的大幅度提升。

正如历史唯物主义所指出的,立法应当以社会为基础,同时又能动反作用于社会。立法调整社会的功能必须通过各种经济、政治和社会条件的共同作用来实现。立法活动并非孤立的存在,而是动态法治过程的起点和法治建设的一个重要连结点。作为国家重大政治活动的组成部分,立法必然要受到国家大政方针、执政党重要决策的影响。任何立法都是特定历史条件下的立法,都是特定政治与社会语境下的行为。因此,立法学研究不可能将立法与政治、社会等诸多因素隔绝开来。中国立法学研究的未来发展,表现在主题选取和研究范围上不应局限于立法活动本身,而应当将视野扩大到立法过程之外的政党政治、执法活动、司法过程以及更为广阔的社会生活当中,应当在国家治理与社会管理的宏大背景之下去定位和思考立法的价值与意义。

(三)走向立法学研究的政治性与学术性的统一

立法学,作为一门具有鲜明的学术品质与“经世致用”实践品格的法学学科,唯有不断推进其理论研究的政治性与学术性要求的统一,才能不断增强其对于当代中国立法实践的解释能力、引领能力。立法作为国家的一项重大政治活动与实现某项政治目标的重要手段,必然带上政治性、时政性和意识形态性的深刻烙印。现代社会价值多元、观念分歧的现实也使得立法只有获得主流政治力量的认可与支持,才能完成为全社会确定政治共识与共同价值观的任务。也因此,立法常被当做实现某种政治意图的工具,立法学也常常被视作政治学研究的范畴。

然而,我们应该清楚地认识到,“尽管立法活动政治性非常强,但立法者掌握的丰富的理论知识和有效的立法技术,则是保证立法质量的重要因素。立法不只是权力意志、利益协调,也是法律智慧、立法技术的凝结”(40)。拉伦茨曾这样分析了立法学研究在推动立法过程中的主要任务:第一,将待决事务当作法律问题清楚地显现出来;第二,提供立法者选择的方案、研拟完善现行法律制度的建议;第三,提供起草技术方面的帮助。(41)为此,尽管特定时代背景之下的政治意志、政治目标和政党政策有着十分丰富的现实目标和价值追求,但将这些政治目标和价值预设转化为制度文本、上升为国家法律,并且以一种权威性、明确性、稳定性、制度化规范化的方式加以表达和阐释,就必须借助于必要的立法理论、立法程序与立法技术来实现。显然,立法学研究离不开政治学研究的学术滋养,也避免不了特定政治生态的直接影响,亦不可能成为一种完全价值中立的纯学术性研究。只有实现立法学研究过程中的政治共识与学术共识的融合与统一,当代中国立法学研究才能持续增强对立法实践乃至整个社会生活的解释、塑造与指导能力。以此为基础,我们才能进一步拓展新时代中国特色立法学的研究之路。

注释:

①陈兴良:《中国刑法学研究40年(1978-2018年)》,《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2018年第2期,第31-41页。

②改革开放40年中国立法学的创建与发展是一个极为宏大的理论与实践主题。本论题研究时间跨度40年、涉及的立法理论、立法程序与立法技术等方面的各种论著资料浩如烟海,由于所获资料有限、作者学术积累不足,因此本文研究是相当粗浅和考虑不周的,还请立法学界同仁批评指正。

③《列宁全集》(第26卷),人民出版社1988年版,第142-143页。

④周旺生:《论创建中国社会主义立法学》,《法学评论》1988年第6期,第23页。

⑤周旺生:《论创建中国社会主义立法学》,《法学评论》1988年第6期,第24页。

⑥陈守一:《法学需要有所突破有所创新》(《九十年代我国法理学的展望》笔谈会),《中国法学》1991年第6期,第3页。

⑦陈中绳:《我国应当重视立法学的研究》,《现代法学》1982年第5期,第26、30页。

⑧吴大英:《加强立法学的研究是发展我国政治学的重要内容》,《政治学研究》1986年第4期,第5页。

⑨高帆:《关于加强立法学研究的几点意见》,《法学评论》1988年第3期,第14页。

⑩周旺生:《论创建中国社会主义立法学》,《法学评论》1988年第6期,第22页。

(11)谷安梁:《创建立法学是法学改革中的一项紧迫任务——立法理论研究的若干问题》,《法学杂志》1990年第1期,第5-7页。

(12)[美]罗伯特·塞得曼:《开展立法学研究 适应时代需求》,吴伟译,《中外法学》1990年第3期,第67-68页。

(13)周旺生:《中国立法五十年——1949-1999年中国立法检视》,《法制与社会发展》2000年第6期,第18页。

(14)彭克伟:《一部具有开拓性的法学著作》,《中国社会科学》1990年第2期,第220-222页。

(15)这些专著中很多是我国台湾地区出版的立法学研究方面的专著。从中国国家图书馆收录的书目来看,当中国大陆立法学还处于酝酿和创建阶段时,港澳台等地立法学研究已经比较成熟。从1978年以来的情况来看,有《社会政策与社会立法》《立法角色之研究》《委任立法要件之比较研究》《现代社会与立法》《社会政策与社会立法》《立法论》《立法程序》等多部立法学专著。

(16)根据中国国家图书馆收录的图书资料显示,主要综合性立法学著作有:李林《走向宪政的立法》(2003)、万其刚《立法理念与实践》(2006)、布小林《立法的社会过程》(2007)、强世功《立法者的法理学》(2007)、刘爱龙《立法的伦理分析》(2008)、陈颐《立法主权与近代国家的建构》(2008)、陈雪平《立法价值研究》(2009)、易有禄《立法权的宪法维度》(2010)等。这一时期,翻译出版了萨维尼《论立法与法学的当代使命》和《立法者与诠释者》、安·赛德曼《立法学理论与实践》、努德·哈孔森《立法者的科学》等。

(17)石东坡:《论当代中国立法学学科建设问题》,《立法研究》(第3卷),法律出版社2002年版。

(18)习近平:《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》,《中国共产党第十八届中央委员会第四次会议文件汇编》,人民出版社2014年版,第83页。

(19)习近平:《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》,《中国共产党第十八届中央委员会第四次会议文件汇编》,人民出版社2014年版,第83页。

(20)习近平:《在十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话》(2013年2月23日),《习近平关于全面依法治国论述摘编》,中央文献出版社2015年版,第43页。

(21)参见李亮、汪全胜《论“后体系时代”立法学研究之嬗变》,《江汉学术》2014年第1期,第41-48页。

(22)中国共产党十九大(2017)正式提出中国社会主义进入“新时代”的判断,但党的十八大(2012)应当被确定为“新时代”的历史起点。从党的十九大报告的相关阐述来看,是在回顾和总结过去5年的工作和历史性变革的基础上,明确指出“经过长期努力,中国特色社会主义进入了新时代,这是我国发展新的历史方位”;“十八大以来,国内外形势变化和我国各项事业发展都给我们提出了一个重大时代课题,这就是必须从理论和实践结合上系统回答新时代坚持和发展什么样的中国特色社会主义、怎样坚持和发展中国特色社会主义,包括新时代坚持和发展中国特色社会主义的总目标、总任务、总体布局、战略布局和发展方向、发展方式、发展动力、战略步骤、外部条件、政治保证等基本问题”。参见习近平《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》,人民出版社2017年版,第2、10、18页。这些阐述实际上是以一种间接方式表明新时代是党的十八大开启的,十八大应确定为“新时代”的历史起点。因此,“新时代”应从2012年起算,“后体系时代”起点是2011年。显然,“后体系时代”与“新时代”所涵盖的时间节点大体相当。

(23)大量著作虽在书名中含有“立法”字眼,但实际上只是研究部门法制度的著作。如《电子化行政立法研究》《互联网立法研究》《民法总则立法背景与观点全集》《中国社会法立法前沿问题研究》《我国社会救助立法理念研究》等。

(24)习近平:《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话》(2015年2月2日),《习近平关于全面依法治国论述摘编》,中央文献出版社2015年版,第33页。

(25)习近平:《在中央全面深化改革领导小组第六次会议上的讲话》(2014年10月27日),《人民日报》2014年10月28日,第1版。

(26)这方面的代表性著作有:李高协《地方立法与公众参与》(2005)、蔡定剑《国外公众参与立法》(2005)、吴浩《国外行政立法的公众参与制度》(2008)、李林《立法过程中的公众参与》(2009)、《公众参与立法》(2010)、粟丹《立法平等问题研究》(2010)、宋月红《城市立法与公民参与》(2010)、覃福晓《立法过程中的利益表达与整合机制研究》(2011)、袁曙宏《公众参与行政立法》(2012)、李店标《立法公开研究》(2012)、崔浩《行政立法公众参与制度研究》(2015)、黄洪旺《公众立法参与研究》(2015)、傅振中《立法参与的理念建构》(2016)、黄信瑜的《和谐社会视野下的公众参与立法研究》(2017)、国浩律师事务所的《民主立法与律师参与》(2015)。立法听证著作有:汪全胜《立法听证研究》(2003)、杨雪冬《立法听证与地方治理改革》(2004)、张绍明《国家权力机关立法听证理论与实务》(2008)、徐琳《移植与成长——中国立法听证制度的政治学分析》(2017)、李楯《听证:中国转型中的制度建设和公众参与》(2008)和《模拟立法听证》(2015)。

(27)《习近平关于全面依法治国论述摘编》,中央文献出版社2015年版,第9页。

(28)目前已有公开资料表明,早在1996年6月,北京市立法学研究会(北京市立法学会)就成立了。后改名为北京市法学会立法学分会。2010年中国立法学研究会的成立推动了各地立法学研究会的建立。据网上资料不完全统计,2013年,上海市、广东省法学会地方立法学研究会成立。2015年,湖南省法学会地方立法学研究会成立。2016年,天津市、江苏省、山东省、河北省法学会地方立法学研究会成立。

(29)周旺生:《中国立法五十年——1949-1999年中国立法检视》,《法制与社会发展》2000年第6期,第6页。

(30)参见沈宗灵主编《法学基础理论》(高等学校文科教材),北京大学出版社1988年版;沈宗灵主编《法学基础理论》(全国高等教育自学考试教材),北京大学出版社1988年版。

(31)参见沈宗灵主编、张文显副主编《法理学》(高等学校法学教材),北京大学出版社1994年版;沈宗灵主编《法理学》(全国高等教育自学考试指定教材),北京大学出版社1999年版;孙国华主编《法理学教程》,中国人民大学出版社1994年版;沈宗灵《法理学》(普通高等教育“十五”国家级规划教材、面向21世纪课程教材),北京大学出版社2003年第2版、2009年第3版。张文显主编的高等学校法学教材《法理学》把“法的创制”放在“法的运行”编,涉及法的创制的概念与立法体制、立法指导思想与基本原则、立法程序与立法技术、法典编纂等方面的内容。参见张文显主编《法理学》(“九五”规划高等学校法学教材、司法部法学教材编辑部编审),法律出版社1997年版。1999年出版的全国高等学校法学专业核心课程教材《法理学》,也是在第五编“法的运行”之下设“立法”专章,讨论立法的概念、指导思想和基本原则、立法权限划分体制、立法过程与立法程序。参见张文显主编《法理学》(全国高等学校法学专业核心课程教材、面向21世纪课程教材),高等教育出版社、北京大学出版社1999年版。

马克思主义理论研究和建设工程重点教材《法理学》专设第十三章“中国社会主义立法和法律体系”,下设中国社会主义立法的指导原则、中国的立法体制、中国的立法程序、中国特色社会主义法律体系、国际法与国内法的关系共五节。

(32)周旺生:《法理学变革与立法学发展》(《九十年代我国法理学的展望》笔谈会),《中国法学》1991年第6期,第11-12页。

(33)有学者提出“立法法理学”(legisprudence)的概念,认为立法法理学的研究不同于政治学意义上针对立法现象进行研究的立法学,它的根本问题是“什么是好的立法”以及由这个问题衍生出来的对于立法者和立法过程的研究。中国处于“大立法”时代,立法法理学应有助于理解和回答中国问题,应当实现从“司法中心主义”的法理学转向以立法为中心的法理学。参见叶竹盛《面向立法的法理学:缘起、理论空间和研究问题》,《杭州师范大学学报(社会科学版)》2012年第9期,第113-119页。

(34)周旺生:《中国立法五十年——1949-1999年中国立法检视》,《法制与社会发展》2000年第6期,第18页。

(35)周旺生:《中国立法五十年——1949-1999年中国立法检视》,《法制与社会发展》2000年第6期,第17-18页。

(36)顾培东:《中国法治的自主型进路》,《法学研究》2010年第1期,第11-12页。

(37)习近平:《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话》(2014年9月5日),《十八大以来重要文献选编》(中),中央文献出版社2016年版,第60页。

(38)2000年之后,地方立法方面的代表性著作有:周旺生《中关村立法研究》(2001)、汤唯《地方立法的民主化与科学化构想》(2002)、李小娟《地方立法程序研究》(2003)、田成友《地方立法的理论与实践》(2004)、王云奇《地方立法技术手册》(2004)、育玮《完善地方立法立项与起草机制研究》(2007)、王腊生《地方立法技术的理论与实践》(2007)、崔卓兰《中国地方立法研究》(2006)和《地方立法实证研究》(2007)、俞荣根《地方立法后评估研究》(2010)和《地方立法质量评价指标体系研究》(2013)、阮荣祥《地方立法的理论与实践》(2011)、朱力宇《地方立法的民主化科学化问题研究》(2011)、任尔昕《地方立法质量跟踪评估制度研究》(2011)、中国社会科学院法学所《中国地方立法实践分析》(2015)、陈军《地方政府立法权研究》(2012)、李明璞《地方立法的过程与方法》(2013)、陈运生《地方人大常委会的规范审查制度研究》(2013)、王崟屾《地方立法权之研究》(2014)、傅平《地方立法30年》(2014)、石佑启《地方立法学》(2015)和《软法治理、地方立法与行政法治研究》(2016)、肖巧平《地方人大与其常委会立法权限划分研究》(2015)、候东德《我国地方立法协商的理论与实践》(2015)、阎锐《地方立法参与主体研究》(2014)、刘小妹《省级地方立法研究报告》(2016)、陈建平《地方立法研究》(2016)、袁明圣《地方立法权的整合问题》(2016)、孟庆瑜《地方立法与国家治理现代化》(2016)、陈爽《提高地方立法质量问题研究》(2017)、邓达奇《地方立法后评估的原理和实践》(2017)、云南省人大法制委员会《地方性法规立法后评估实证研究》(2017)、张显伟《地方立法科学化实践的思考》(2017)、夏正林的《地方立法评估制度研究》(2017)、周叶中《宪法实施与地方立法》(2017)、徐薇《地方立法实践研究》(2017)、曾宇航《地方经济立法研究》(2017)、崔立文《地方立法理论与实务》(2016)、李小平《地方立法刍议》(2016)、胡戎恩《中国地方立法研究》(2018)等。此外,区域立法方面也有了不少论著。譬如,王春业《区域行政立法模式研究》(2009)、陈俊《区域一体化进程中的地方立法协调机制研究》(2013)、陈光《区域立法协调机制的理论构建》(2014)、石佑启《区域法治与地方立法研究》(2015)、刘旺洪《区域立法与区域治理法治化》(2016)等。

(39)谢海定:《法学研究进路的分化与合作》,《法商研究》2014年第5期,第88页。

(40)[日]高山佳奈子:《“政治”主导下今年日本刑事立法》,谢煜伟译,《月旦法学杂志》2009年第9期,第138-152页。

(41)参见[德]卡尔·拉伦茨《法学方法论》,陈爱娥译,商务印书馆2003年版,第114页。



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文章来源:本文转自《地方立法研究》(广州)2018年第6期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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