王晓军:中国基本养老保险的地区差距分析

选择字号:   本文共阅读 4868 次 更新时间:2006-11-28 22:05

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王晓军  

「标题注释」感谢中国人民大学统计学院风险管理与精算学专业的硕士研究生赵彤为本文的写作收集了基础数据。

「作者简介」王晓军,中国人民大学统计学院风险管理与精算学教授。

「内容提要」本文在对比分析我国31个省区养老保险基本状况的基础上,运用精算模型,对不同省区养老保险的历史债务进行测算,对各省区养老保险待遇和负担水平、人口结构等进行定量分析,分析各省区养老保险基金的偿付能力差距,探析阻碍统筹层次提高的原因,为全国统筹养老保险制度的建立提供建议。

「关键词」养老保险/历史债务/缴费率/全国统筹

一、引言

从20世纪90年代我国开始对养老保险制度实施改革至今,一直存在着统筹层次过低、退休年龄过早、历史债务数额和职责不清、个人账户空账、养老基金偿付能力不足等问题,尽管经过十多年的不断改革,养老保险的统筹层次正在向更高的层次过渡,东北三省的养老保险试点也试图在做实个人账户上积累经验。但由于转轨引起的历史债务没有解决,加上不同地区养老保险悬殊的差距,使全国统筹与实账积累的个人账户相结合的社会养老保险制度至今仍然是一个遥远的目标。

统筹层次难以提高根源于财政分灶和社保分割的管理体制。1995年的改革方案允许地区在基本原则的基础上形成各自的方案,强化了低层次的统筹,尽管从1997年,中央就开始努力建立统一制度、统一标准、统一管理和统一调剂使用基金的社会统筹的养老保险制度。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,也明确指出要逐步将社会统筹的层次提高到省级,并在条件具备时实行全国统筹。但不同地区在养老保险历史债务、经济水平、人口结构方面的巨大差距,以及已形成的中央、地方、企业、个人等不同的利益格局,严重制约了统筹层次的提高。

本文在对比分析我国31个省区养老保险基本状况的基础上,运用精算模型,对不同省区养老保险的历史债务进行测算,对各省区养老保险待遇和负担水平、人口结构等进行定量分析,分析各省区养老保险基金的偿付能力差距,探析阻碍统筹层次提高的原因,为全国统筹养老保险制度的建立提供建议。

二、不同省区养老保险的历史债务

各地区养老保险历史债务的差距是制约养老保险统筹层次提供的一个重要原因,养老保险的历史债务是制度过去承诺的需要在将来偿还的债务,或者说是在制度下个人已经积累的需要在将来领取的养老金权利。表现在某时点在过去制度下已经退休的“老人”和已积累了一定养老金权利的“中人”将来退休后领取的养老金数额的现值。由于我国从过去的现收现付企业养老保险向社会统筹与个人账户相结合的新制度过渡时,并没有明确历史债务的责任和偿还方式,而是期望通过不断的代际转移逐步偿还过去的债务。不同地区历史债务的差距造成了新制度在初始负债上的差距,从而成为地区财务偿付能力差距的历史因素。

测算某地区养老保险的历史债务,需要该地区测算年份分年龄和性别的制度内人口数、分年龄性别的工资水平和模式、分年龄死亡率、养老保险待遇水平等,同时需要对未来利率、工资增长率、待遇调整等做出合理假设,考虑到2000年人口普查提供了各地区的相关人口数据,从而选定2000年为测算时点。

(一)数据和模型

各省市分年龄性别的城镇人口数据来自2000年人口普查资料,参加养老保险的职工总数和离休、退休、退职人口总数来自2001年的《中国社会保险年鉴》。由于缺乏制度内人口性别年龄结构数据,假设其结构与城镇人口相同,从而得到各地区2000年分年龄性别的缴费人数和退休人数。同时参保人口死亡率由2000年人口普查提供的城镇人口死亡率代替,假设男性退休年龄为60岁,女性退休年龄为55岁,未来利率为3%,工资增长率为4%,养老金随工资增长调整指数为50%,养老金的退休前工资替代率设为80%。

各省区养老保险历史债务测算模型采用王晓军(2002)(注:王晓军。对我国养老金制度隐性债务水平的估计与预测。预测。2002,1),“中人债务”采取王晓军(2005)(注:王晓军。中国基本养老保险基金偿付能力的地区差异分析。北京大学出版社,2005)指数化调整的方法,这里不再赘述。

考虑到对不同省区养老保险历史债务的测算目的主要是比较不同地区因历史债务的差距对现行制度财务的不同影响,或者说测算不同地区在现行制度下需要为过去制度偿还的债务。因此,为了简化和便于比较,这里对不同省区历史债务的测算并没有区别不同地区实际的待遇水平差异、工资水平差异、养老金调整差异等,而是直接以相同的替代率、相同的假设和模型进行的测算。

(二)不同省区的历史债务

在以上基本数据和精算假设的基础上,采用前面提到的模型可以测算出2000年我国31个省区的隐性债务额、债务占当地当年国内生产总值比例以及平均每一在职的参保人负担的债务水平。测算结果见图1和表1.

从测算结果看,2000年全国养老保险制度债务总额超过5万亿元,占当年国内生产总值的60%。在31个省市中,上海市的历史债务最大,为6000亿元,广东省的债务额也超过了4000亿元,西藏、宁夏、青海等省的债务额相对较小。历史债务的绝对水平与各地区的参保人口规模、人口结构、工资水平有关,从历史债务在GDP 中的比例看,上海、北京、天津这三个大城市的这一比例最高,分别为135%、114%和94%,这与这三个城市过去的老工业基础和人口老化程度直接相关。相比之下,福建、河北、安徽、河南、湖南等省的这一比例相对较低,不到40%。从人均债务看,上海、北京、天津相对较高,人均债务超过8万元,而福建、河北、安徽、河南、湖南的人均债务只有3万元。值得注意的是,由于西藏的养老保险覆盖面较低,参保人数相对退休人数较低,使其人均债务接近13万元,位居全国最高水平。

显然,在近一二十年内,养老保险的主要支付对象是在过去制度下已经退休的“老人”和在过去制度下已经积累了大部分养老金权利即将退休的“中人”,对这些人的支付大部分是偿还历史债务,如果能够把历史债务剥离出去,将大大减轻现行制度的支付压力,有利于建立一个具有长期偿付能力的、基金积累的、覆盖全体劳动者的养老保险制度。

三、不同省区养老保险的覆盖、待遇和缴费

养老保险的历史债务是形成地区养老保险财务偿付能力的历史原因,而现行制度下人口和经济水平的差异,以及制度覆盖面、待遇水平和制度人口结构的差异是形成地区间养老保险支付能力差距的现实原因。

依据《中国社会保险年鉴2004》和《中国统计年鉴2004》提供的数据,可以计算出不同省区养老保险的覆盖率、制度抚养比和替代率。如果把制度应覆盖人数设定为城镇所有的就业人员,用在职参保人数与城镇就业人数相比,就可以得出制度的覆盖率。表2是根据这两个数据计算得到的各省市基本养老保险制度覆盖率。值得注意的是,由于实际中在劳动部门登记的失业人员也可以继续缴纳养老保险费,这样,部分失业人员已包括在计算覆盖率的分子中,但没有包括在分母中,使计算结果偏高。但由于失业缴费的人员数额较小,对计算结果不会造成大的影响。

从表2数据可见,全国范围内基本养老保险的平均覆盖率为73%,不同省份间存在较大差异。2003年,西藏自治区的制度覆盖率最低,仅为16%,覆盖率低于50%的还有新疆、北京、贵州等省市。广东省的制度覆盖率高达99%,覆盖率超过80%还有山东、吉林、上海、浙江、辽宁、江苏等省市。不同地区养老保险覆盖率的差异,主要由地区开始扩面的时间和具体政策差异决定。例如,西藏自治区从2004年1月1日才开始对行政区域内的股份制企业、城镇集体企业、城镇私营企业单位及其所有从业人员开展基本养老保险统筹工作(注:见2003年12月,西藏自治区劳动和社会保障厅、自治区财政厅联合下发的《关于认真做好股份制企业、城镇集体企业、城镇私营企业及其从业人员参加基本养老保险统筹工作的通知》)。而广东省在1999年底就提出了要在2000年年底实现养老保险覆盖全社会的目标。一般来说,经济发达地区的养老保险覆盖率也高,相比之下,北京市作为经济发达的大都市,在养老保险扩面工作上具有明显的差距。

从养老保险的待遇水平看,2003年全国人均养老金水平为7907元,与平均工资14040元相比,养老金的平均替代率为56%。不同地区由于养老金待遇标准和工资水平的差异,在养老金平均替代率上存在较大的差异,见表3.上海、北京、天津、重庆这四个直辖市的替代率较低,上海、北京的替代率水平只有40%,天津和重庆的替代率也只有45%。而山东、山西两省的替代率超过了70%。养老金的替代率与地区经济发展水平具有一定的负相关,计算可得地区养老金替代率与地区人均生产总值的相关系数为-0.65.

从制度覆盖的人群范围看,制度抚养比越高,人口的老化程度越高,制度的支付负担就越重;反之则越轻。制度抚养比是制度内退休人数与在职人数的比值。在现收现付制下,它反映了平均每个在职职工供养的老人人数。表4是根据《中国社会保险年鉴2004》计算的各地区各类企业基本养老保险抚养比。2003年,全国平均的制度抚养比为33%,相当于每3个缴费的在职人员抚养1个退休人员。不同地区在制度人口的抚养比上存在较大差距。改革开放以来,广东和浙江等省经济迅速发展,年轻劳动力大量流入,养老保险已覆盖到各类城镇就业人口,从而大大降低了制度人口抚养比。2003年,广东的制度抚养比仅为16%,大约每6个在职缴费人员抚养一个退休领取养老金人员,浙江的这一数字为22%。与之相比,上海、天津、重庆、北京这样的老工业基地制度抚养比较高,天津和上海的制度抚养比都超过了50%,即不足2个年轻人负担一个老人。西藏的制度内抚养比最高,为64%,这与其低覆盖率有直接关系,由于年轻人没有覆盖在制度下,使已退休老人的相对比例提高,从而养老保险负担加重。从各类企业的抚养比看,国有和集体企业的抚养比远远高于其他类型企业,这也从数据上表明扩面对降低养老保险制度内抚养比的重要作用。

各省养老保险的实际缴费率是实际缴费额在工资中的比例,由于没有实际缴费率数据,这里用人均养老保险缴费额与职工平均工资相比近似计算缴费率,见表5.2003年全国平均的养老保险缴费率为18.6,由于较高的养老保险抚养比,西藏、上海、北京的人均年缴费额超过了5000元,相应的缴费率超过20%。其他大多数省份的人均年缴费额在2000~3000元之间,广东和浙江两省的缴费率相对较低,广东省为11%,浙江省为14%,缴费率最高的是四川和新疆,超过了25%。

地区间缴费率差异主要取决于各地区不同的养老负担和待遇水平。各省市缴费率与全国平均缴费率的差异可分解为制度抚养比引起的差异、替代率引起的差异和其他因素引起的差异三部分(注:差异分解过程均衡缴费率=养老金总额/工资总额=人均养老金×退休人数/人均工资×缴纳人数=平均替代率×制度抚养比。可见,各地统筹和全国统筹下均衡缴费率的差异源自两种统筹下制度抚养比和替代率的差异。如果以c[,i]表示各地区缴费率,c表示全国缴费率,c ′[,i]表示各地区均衡缴费率,c ′表示全国均衡缴费率,g[,i]和g 分别表示各地区和全国的制度抚养比,k[,i]和k 分别表示各地区和全国的替代率,△[,i]表示除制度抚养比和替代率外其他因素引起的各地和全国缴费率的差异。则c[,i]-c=c′[,i]-c′+△[,i]=g[,i]k[,i]-gk+△[,i]=k(g[,i]-g)+g[,i](k[,i]-k)+△[,i])。

图2和表6分别是不同省区制度抚养比和替代率对缴费率差异影响的分解的图和表。以广东省为例,广东省现行制度的平均缴费率为11.24%,比全国平均缴费率低了7.38%。其中由制度抚养比较低引起的缴费率的减少为9.69%,由于替代率低于全国平均水平引起的缴费率的减少为1.61%,其他因素使缴费率增加了3.92%。从分解结果看,各地区制度抚养比对缴费率差异的影响程度明显大于替代率的影响。广东、浙江等省较低的缴费率主要由制度抚养比较低引起;而西藏、上海等地的高缴费率也主要由这些地区较高的制度抚养比引起。除西藏外,四个直辖市的制度抚养比对缴费率的正影响最大,而这些地区的替代率对缴费率的影响为负,这是由于这些地区制度抚养高于其他省市,同时替代率低于全国平均水平。

四、结论和建议

从前面的分析可见,我国不同省区的养老保险制度无论在历史债务上,还是在现行制度的覆盖率、抚养比、替代率和缴费率上都存在较大差异。在31个省市中,上海、北京、天津三大直辖市的历史债务额最高,占全国总债务的1/5,东北三省的历史债务也比较高,占全国总债务的14%,而西部12省历史债务占全国总债务的比例不足17%。从制度内人口结构看,东北三省和上海、北京、天津三大直辖市,受过去国有企业和集体企业人口老化的影响,制度内抚养比接近和超过40%,养老金的待遇相对较低,养老基金的结余相对较少。而改革开放后经济迅速发展的东部沿海地区,制度抚养比相对较低,缴费率相对较低,养老基金的结余较多。

养老保险省区间的巨大差距必然阻碍全国统筹的进程,如果在如此巨大的差距下实行社会养老保险的全国统筹,必然造成较大的地区间收入再分配。广东、浙江等省,因其经济发展水平较高、制度抚养负担轻而成为全国统筹下收入的最主要转出省份,上海、北京、四川等地成为主要的收入转入地区。这种收入的再分配,可能导致地区间的利益冲突和矛盾,不利于地区社会经济的协调发展,也有悖于党的十六大报告强调的“坚持效率优先、兼顾公平”的基本原则。因此,尽管全国统筹的社会养老保险是我国社会养老保险制度发展的方向,全国统筹基金对于促进劳动力在全国范围的合理流动和公平竞争,以及增强基金抵御风险和保值增值方面具有很大的作用,但是,在当前显著的地区差距下,全国统筹的时机显然还不成熟。

那么,全国统筹的社会养老保险是否只能建立在全国各地区社会经济发展均衡发展、地区社会养老保险无显著差异的基础上呢?回答也应该是否定的。首先我国地大物博,受资源、环境和政策的影响,各地区在人口、社会、经济、文化各方面存在着很大的差距,反映在社会保障方面各地区也体现了一定的差距。要消除这种差异是不可能的,也是不现实的,那么如何在具有明显差距的不同地区上建立一个社会统筹的养老保险制度呢?

社会统筹的养老保险制度应该有利于促进经济发展,同时体现一定的收入再分配。如前所述,如果在目前的社会养老保险制度下实现全面的全国统筹,必然产生较大的收入再分配,从而阻碍统筹的进程;反过来说,降低地区间收入再分配必然有利于促进全国统筹。

降低地区间收入再分配可能有多种途径。首先,明确各地区历史债务的数额和责任,把历史债务从现行制度中剥离出去,并通过各级财政和政府其他手段得以解决,必然降低各地区通过代际转移手段消化历史债务的支出部分,从而大大缩减各地区间养老保险收支的差距,降低全国统筹产生的地区间收入再分配程度。其次,尽快在各地区建立覆盖全部城镇劳动者,包括农村进城务工人员和流动劳动人员的普遍的养老保险制度,一方面使全体城镇劳动者都能够享受社会保障提供的养老保险,另一方面也有利于降低当前制度的抚养比,缓减制度的财务压力,同时,也减弱了由于地区间养老保险抚养比的差异引起的基金收支差异。第三,由于不同地区经济水平的差异,养老金的绝对水平和增长标准应该与当地经济水平和发展相联系,以体现不同地区的职工在养老成本上和过去工作贡献方面的差异。这样,全国统筹的制度应该以当地工资为待遇发放的基础,以个人工资收入为缴费的基础。由于高收入地区在职期间缴费水平和退休后的养老金水平相对也高,低收入地区缴费和待遇相应较低,从而,这种缴费和待遇与当地工资相联系的制度设计也有利于降低地区之间的收入再分配。第四,降低社会统筹的养老保险待遇水平有利于缩减地区间收入再分配的程度。如果按现行制度“老人”的退休待遇,全国各地区以退休前工资为基础的养老金替代率基本上都不低于80%,由于养老金的刚性,近年退休的“中人”待遇比过去退休的“老人”待遇只有提高没有降低,如果把现行制度已经退休和将要退休人员的养老金发放都纳入全国统筹,势必产生一个庞大的社会统筹系统,中央政府因此又不得不继续背负起将来养老金发放的沉重负担,养老保险的改革因此又回到了历史的老路上。从国际经验看,实行全国统筹的养老保险制度,应该从多支柱的制度设计上进行考虑,如果我们能够把全国统筹定位在对基础养老保险,也就是对现行制度中按当地上年社会平均工资20%发放的部分实行全国统筹,对个人账户实行市场化的运营管理,对“中人”过渡性养老金由中央和地方财政逐步补贴或者通过其他方式补偿,将有利于全国统筹的社会养老保险制度的建立。

最后,值得一提的是,全国统筹的养老保险制度的建立有赖于全国统一完善的养老保险信息系统和精算系统。当前,尽管在中央“两个确保”政策下,各地方和中央财政必须为养老保险的支付兜底,但由于没有全国统一的信息和精算系统,中央和各级地方政府无法摸清各地养老保险财务状况和未来的趋势,养老保险制度也很难建立在长期稳健的财务基础上,从而无法实现养老保险的精细化管理,无法对制度面临的风险进行综合评价,无法对制度的成本、债务、长期财务收支状况等做出预见性的分析。因此,必须强调建立统一完善的养老保险信息系统和精算制度,使养老保险制度的管理工作更加科学有效,也为统筹层次的进一步提高提供技术支持。

「参考文献」

[1]王晓军。中国养老保险制度及其精算评价。北京:经济科学出版社,2000

[2]王晓军。广东省养老保险改革课题精算报告。课题报告。2004

[3]王晓军。中国基本养老保险基金偿付能力的地区差异分析。北京大学出版社,2005

[4]陆解苏,朱玉林。对提高养老保险基金统筹层次的探讨。财会研究。2002,1

[5]阎顺英。实现我国养老保险制度一体化的对策。理论探索。2003,增刊2

来源:《社会保障研究》2005年第2期

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