高柏:政府与行会经济秩序

选择字号:   本文共阅读 1099 次 更新时间:2019-10-22 00:38

进入专题: 政府   行会经济秩序  

高柏  

大萧条和第二次世界大战期间,卡特尔在日本经济中经历了快速的发展。从1894年至1895年的中日甲午战争到第一次世界大战期间,日本出现了少数的自愿组织的卡特尔,其中大部分都是由小规模出口商组成。这些卡特尔存在的时间很短。1904年到1905年的日俄战争之后,重工业领域的卡特尔获得了快速的发展,它们主要控制销售环节,但很少控制生产环节。直到第一次世界大战后,这些卡特尔才开始同时控制销售和生产两个环节。但是即使在这个时期,这样的卡特尔在数量上仍然很少(Haley,1991:146;Takahashi,1993:138-139)。在第一次世界大战后,尽管产业范围的协同合作依然比较弱,但是财阀(zaibastu)开始结成企业集团(conglomerates)和由同一产业中多个同类企业组成的卡特尔不同,由各式各样的产业组织组成的企业集团能够协调多个产业的商务活动(Kunihiro,1941:7-9)。在20世纪30年代早期,以一种强制性卡特尔为形式、以行会为基础的秩序(associational order)开始在日本出现,在第二次世界大战期间更进一步地发展成为强制性的产业行会(trade associations)。战争结束后,以行会为主导的秩序成为了日本经济的主要治理结构(Gao,2001a,2001b)。

向行会经济秩序的转变是20世纪30年代资本主义经济中具有历史意义的现象。甚至在具有长期反托拉斯传统的美国,卡特尔的发展也在罗斯福新政的第一个阶段得到支持。那么日本的与众不同之处在哪里呢?第一,尽管美国与日本都努力使自己转向以行会为主导的经济秩序,但美国的努力很快就失败了。1935年,联邦最高法院对谢克特尔(Schechter)家禽公司与美国政府一案作出判决,宣布33年颁布的《国家产业复兴法》(the National Industrial Recovery Act)违宪。与之相反,日本则坚定不移地转向了强制性卡特尔和产业行会。第二,尽管日本努力模仿德国模式,力图创造一个广泛的以行会为主导的经济秩序,其效果却比德国弱得多。在日本,强制性的产业行会实际上由私有部门操控。第三,虽然效果相对较弱,但是以行会为主导的经济秩序在战后日本经济中却表现出惊人的持续性。我们应该如何解释20世纪30年代有别于其他国家的日本卡特尔的兴起呢?

在本章中,我将通过以下三点来解释日本政府如何在大萧条和第二次世界大战期间塑造了以行会为主导的经济秩序。首先,行会经济秩序在这个时期日本经济中的兴起,正是卡尔·波兰尼(KarlPolany,1944/1957)所说的“大转折”(“theGreat Transformation”)的一个组成部分。作为一种趋势,行会广泛地出现在主要工业化国家中。它是政府在经济治理中作用发生转变的产物。在这个时期,政府的角色开始从保护私人企业的自由转变为维持经济危机时的政治稳定和为战争分配资源。其次,日本的宪政秩序基于它沿袭的大陆法系传统,而这种宪政秩序赋予国家的行政机构足够的力量去利用卡特尔作为政策工具。这对日本的行会经济秩序模式产生了重大影响。再次,与行会经济秩序的兴起和政府经济治理角色转变相伴随的,是产权制度的社会再建构(socialreconstruction)过程。在这个过程中,制度化的产权理念造就了新的产权制度。为了证明日本行会经济秩序兴起过程的特点,我将把日本与其他国家作一些简要的比较。我还会扼要地探讨以行会为主导的经济秩序在战后日本经济中的发展,从而揭示它对当代日本的重要意义。


简单的历史背景


至20世纪30年代早期,日本经济已经历长达十年的停滞。日本的银行业在1927年受到金融危机的打击,两个月内有31家银行相继倒闭。1928年政府制定《银行法》(the Bank Law),力图通过清除小银行来整合银行业。结果是,三菱、三井、住友、安田和第一成为了五大金融寡头。1929年,为紧缩金融和减少政府债务,日本政府解除了1917年以来实行的黄金出口禁令。但是取消黄金贸易禁令的做法不但引起了股市的强烈震荡,导致股票和商品价格急剧下跌,而且还在一个不适当的时机向国际市场开放了日本经济。日本解禁黄金出口仅三个月后,标志着大萧条来临的黑色星期二带来了纽约股票市场的崩盘。美国的大萧条很快波及日本。这导致了日本经济形势更进一步地恶化。在1929年到1931年间,日本的GDP缩减了18%,出口降低47%,家庭消费下降了17%,厂房与设备投资下降了31%,日本股票市场也宣告崩盘。如果我们以1921年1月的平均股价设为100,那么到1930年平均股价就只剩下44.6(Arisawa,1976:53-54)。

经济危机带来了劳资纠纷的增长。1930年,有195850名日本工人卷入了2289起劳资纠纷,81329名工人参加了906起罢工。在农业地区,农林渔业的净产值仅仅相当于1929年的57%(Arisawa,1976:56)。许多家庭被迫卖女为娼。在一个受到严重冲击的村子,四分之一的年轻女孩被贩卖,村公所甚至被用作卖淫的交易场所。

日本军方试图通过在亚洲发动侵略战争来帮助国家度过经济危机,并于1931年9月18日挑起了侵华战争。这一选择给国家带来了长远的影响,使日本不仅和中国而且和在东亚有既得利益的西方势力展开了军事对抗。被公认为是侵略者的日本被世界各国所排斥。因为日本强烈反对国联(theLeague of Nations)的任何干涉,它在国际社会中越来越孤立。在20世纪30年代,日本国会的权力持续下降。1940年,政府强迫所有政党解散并要求它们加入大政翼赞会(Imperial Rule Assistance Association)。该会成立的目的是要发起像纳粹和法西斯政党那样的全民运动。

军事冲突给日本带来了严重的经济后果。日本政府依赖扩张性财政政策,使国家在经济危机中得以生存。从1931年到1936年之间,政府预算规模增加了近200%。中央和地方政府的财政预算在国民收人中所占的比例从56%增长到76%。在这五年中,军费增长2倍,从1931年的14470亿日元增长到1937年的34520亿日元(RengoJohosha,1938:17)。军费在政府预算中的比重从30.8%增长到45.8%(Arisawa,1976:86)。快速增长的军事开支带来了巨额政府债务。这些巨额军费无疑削弱了日本的国际偿还能力。以日元计算的贸易赤字也从1932年的6700万日元猛增到1937年的6.36亿日元(1976,203)。


1931年的《重要产业控制法》


日本政府1931年制定的《重要产业控制法》(TheImportant Industry Control Law)改变了私营卡特尔的性质,将其从一个以提高成员公司利益为目的的组织转变为政府的政策工具。这部法律规定,当一个产业中三分之二的公司加入卡特尔后,政府有权要求产业内的其他公司也同样遵守卡特尔所达成的决议。在此之前,私有公司有不加入卡特尔的自由,也可以不必遵守卡特尔达成的决议。但是在1931年国家《重要产业控制法》颁布之后,私有公司被强迫遵守由该产业中大部分公司组成的卡特尔所达成的决议。这部法律还规定,当政府认为卡特尔的决议妨害了公共利益时,政府有权将其改造或者解散。由于这部法律把权力授予了政府而不是法院,强制性卡特尔就被置于国家行政机构的控制之下。

1931年制定的《重要产业控制法》引发了强制性卡特尔在日本的快速发展(图3.1)。在1933年的110个卡特尔组织中,96个组织的成立时间是有记载的。在这96个卡特尔中,只有13个在1920年以前就己经存在,有28个成立于20世纪20年代,而其余55个的成立时间则都在1930年到1933年之间。这110个卡特尔中,有33个在重工业领域,30个属于化学工业,11个在纺织工业(Takahashi,1933)这些卡特尔通过吸纳该产业多个公司的方式组织了产业的整个销售过程(Shimizu,1940:232-233)通过为生产和销售制定配额、制定最低价格以及联合营销,强制性卡特尔在限制市场力量方面发挥了重要的作用。卡特尔的这些措施显著地改变了经济运行的方式。尽管在每个产业中,依然有一些私有公司还独立在卡特尔之外,但是与1930年之前卡特尔只能干预生产环节少数阶段的时期相比,此时的市场已经在更大程度上被组织起来了。

《重要产业控制法》的颁布说明,日本政府在大萧条期间已经将其首要任务从保护私有企业的自由转变为稳定经济秩序。当时的日本立法者们认为,私有公司自发形成的市场秩序已经不再是治理经济的有效手段,因为追求财富最大化的欲望正是导致大萧条的直接原因。第一次世界大战时期日本过剩的生产能力超出了战后内需所能吸收的水平,这导致了私有公司之间的盲目竞争。它们经常以低于成本的57价格来出售产品,这危害了日本的国际竞争力(Tsusansho,1964:49-50)。《重要产业控制法》的目的是“克服日本产业中的无政府状态和消除经济不稳定的根源”。根据商工省长官中岛久万吉(NakajimaKusamachi)的说法,政府主要关心的是限制生产过剩来达到生产和消费,供给和需求之间的平衡(引自Takahashi,1933:63)。

强制性卡特尔代表了以行会为主导的经济秩序的新阶段。这些卡特尔和民间发起的传统卡特尔截然不同。在这个新阶段,私有公司包括财阀集团的产权受到了限制。在过去的私营经济活动中,财阀们已经把分散独立的生产过程整合起来了,这使私有公司之间能够通过协调定价策略、市场渠道和产量来避免相互之间的零和竞争。尽管如此,财阀的协调依然是旨在提高各个企业集团的利益,而不是为了维持整个经济的秩序。当经济面对类似大萧条的重大危机时,政府必须出面承担恢复经济秩序的领导义务。出于这个原因,政府的主要官员吉野信次认为,强制性卡特尔的建立是为了政府维持经济秩序,而不是为了私有公司追求利润(Johnson,1982:109)。

以行会为主导的经济秩序在很多国家兴起并大范围扩张的现象,体现了自由市场的失败。在这一过程中,日本却表现出一些与众不同的特征。在大萧条之前,日本政府采取了与德国模式和美国模式不同的市场竞争政策。一方面,日本在某种程度上和德国相似。自从明治维新以后,政府扶持财阀的发展,这些财阀是由那些与政府有密切关系的封建大商人家族所组成的。以三井集团和三菱集团为代表,这些财阀是主要的垄断者,他们统治市场并且明显地限制了竞争。在这一时期,政府的目标是强化财阀的产权,期望他们能够增强日本的国际竞争力。在另一方面,日本政府并没有按部就班地遵循德国模式。尽管在1884年到1902年间,政府试图通过地位合法化和免税的方式,来鼓励发展由中小规模公司组成的地方商会及产业和商业行会,但是并没有形成强制性卡特尔和强制性产业行会。

1931年的《重要产业控制法》清楚地反映了日本国家的宪政秩序,即国家行政机构拥有制定和实施规则的强大权力。约翰·海利(JohnHaley,1991)认为,明治维新之前的日本法律系统受中国法律传统的影响。这一法律传统不要求权力实施准则,“法律”意味着惩罚,法典和法令是管理性和惩罚性的,法律规定都是说明性的。在这样的法律中,没有权利,只有义务。尽管可以在传统的东亚法律中找到和现代意义上“公民的”或者个人的法律制度相对应的内容,但是它们一般被表达为一些命令。违反这些命令将承受法律所规定的由执法政府行政实施的惩罚和处置(Haley,1991:10-11)。明治维新之后,日本的法律系统很大程度上受到大陆法传统的影响,其中德国模式影响尤甚。在19世纪末期,大部分日本重要法典都带有德国的烙印(Noda,1976:196)在第一次世界大战末期,德国对日本法律系统的影响达到了高潮。正如前面所讨论过的那样,德国的法律模式中,国家行政机构握有强大的权力。当法规被制定出来,政府官僚拥有在具体情境中解释和应用的权利。这些做法与普通法系统完全不同。在普通法中,不仅法院有通过裁定来制定法律规则的权力,而且个人和法人也有权在法庭保护自己的产权。

正如《重要产业控制法》所示的,当日本政府决定建立以行会为主导的经济秩序时,其政策目标的推行有赖于日本的宪政秩序,即利用官僚机构监督来加强对惩罚的落实。例如,在这部法律的十二个条款中,有六个是关于惩罚的:当不愿意加入卡特尔的私有公司没有遵守卡特尔达成的决议,或者卡特尔的成员公司无视政府要求其解散的决定,它们会被处以罚款。惩罚措施也应用于那些没有注册的卡特尔和拒绝政府官员检查或提供假信息的私有公司。当时日本政府的宪政秩序也遏制了对《重要产业控制法》潜在的、来自民间的挑战。尽管在日本确有反对意见,但是因为没有可以依赖的司法审查制度,挑战政府权威的正式渠道并不存在。与日本相反,私有公司通过正规的法院系统的申诉,推翻了美国1933年的国家产业复兴法。


1938年的《国家总动员法》


日本在全面侵华并宣称进入“准战争状态”后,于1938年制定了《国家总动员法》(The National Mobilization Law)。根据这部法律,国家可以通过各种法规控制资本、劳动力和各种物资的流动与分配,并通过年度国家动员计划直接分配这些生产要素。在1938年的《国家总动员法》颁布后,国家行政机构在立法方面贏得了前所未有的权力。这一期间日本已经制定了一系列产业法,包括航空汽油、钢铁、机械工具、造船、飞机、轻金属和有机化学方面。这些法律使上述产业的所有经济活动都直接服从于政府的管理政府还颁布了八十多部未经国会批准的行政法令。

1937年以前,顾及私有公司的倾销会导致大量的企业破产,日本政府委托卡特尔对商品设置最低价格。侵华战争爆发后,由于大量军事需求造成的战时经济繁荣,私有公司伺机迅速提高产品的价格。为了回应这种情况,国家开始对卡特尔试图制定的产品最高价格进行限制,并随后转为对价格的直接控制。这些对经济治理结构的主要调整不可免地导致了政府对商业自由的限制。在《国家总动员法》的约束下,私有公司不得不将它们在决定工资和雇佣方面的权力转交给政府。政府攫取这些权力的目的在于防止战时的劳资纠纷。这些措施逐渐地制度化,从而导致了当代日本的终身雇佣制、年资工薪制(seniority-basedwagesystem)和以公司为单位组织工会的做法。在这部法律影响下,国家安全利益高于私有公司盈利。在过去,公司可以通过裁员降低其生产成本,从而提高利润,但是由于这种做法会导致国内政局不稳,所以公司的这部分产权也被限制了(Gao,1997)。

《国家总动员法》的通过在国会受到了强烈的抵制。很多国会议员质疑这部法案的合法性,他们指出,“自从明治宪法颁布以来,受宪法保护的公民产权从未被全面的委托立法所剥夺”(Tsusansho,1964:182-183)。国会议员还指责,他们从来没有见过任何一部类似的法律“反映出通过大量惩罚来推行控制的政府意志”。他们把这部法律称为“一部针对罪犯的立法”。但政府官僚认为,这些惩罚措施旨在激起私有公司的良知和自我控制,为了能够使国家在这场前所未有的危机中生存下来,政府只有依靠严厉的惩罚措施(Tsusansho,1964:52-58)。

第二次世界大战使世界各国政府都把控制资源分配作为经济治理的主要目标(Gao,1994,1997)。政府需要资源建设基础设施,保障国家安全和对公民进行60经济再分配、但在20世纪以前,上述措施并没有被广泛实施、然而两次世界大战,尤其是第二次世界大战,迫使所有的主要工业化国家把控制资源分配提高到一个前所未有的水平。德国在第一次世界大战中提出的总体战争理论(theoryof total war)赋予经济治理重要的战略意义。这一理论认为,现代战争不仅涉及军事优势,而且涉及整个国家经济。战争的胜利既取决于武器的先进,也取决于经济制度的力量。相应地,“政府变得愈发地重要,它必须计划和组织如何在各个方面利用国家资源,甚至在和平年代,它也需要承担以上责任”(Matsui,1938:35)。因为逐利行为会危害国家动员,政府必须对公民的个人自由进行限制。因此,当民间产品生产与国家安全利益发生冲突时,它就会受到政府的制约(YomiuriShinbunsha,1972)。

国家控制战时资源分配的另一个重要原因是为了维持政治稳定。在很多工业化国家资本主义的历史上,第二次世界大战标志着国家建设的一个新阶段。尽管现代资本主义在18世纪和19世纪的国家建设过程中取得了民主政治制度建设的巨大成功,但是被剥夺基本权利的社会群体依然存在。在总体战争时期,这些社会群体的存在以及他们所承受的社会不平等,将成为战时人力资源动员的重大政治障碍。因此通过实施强制的平等化,很多工业化国家努力使这些社会群体在战争中承担起政治责任(Yamanouchi,1995)。这不仅解释了国家控制资源分配和战争政府成为福利政府的原因,还解释了为什么政府必须限制与其目标发生利益冲突的私有公司的产权。

通过把立法权委托给国家行政机构,政府官僚的权力得以扩张,这种现象已经在不同程度上成为第二次世界大战期间所有工业化国家的共同特点。随着政府不断颁布措施增加对个人经济活动自由的限制,一种新的经济治理方式出现了。国家的立法权力从国会转移到了行政部门手中。但是在这一过程中,不同的宪政秩序使这些国家分为了两类。在日本、德国和意大利这类属于大陆法传统并受法西斯主义影响的国家,以上的趋势表现为政治制度急剧变化并最终走向极权主义。国家行政机构握有不受任何立法机构制约的立法权力。正如田中二郎(TanakaJio,1942:796)所指出的:

“在过去,法律强调的是稳定性和限制国家对经济的干预、其巨的在于确保经济的内在秩序。而现在,法律则反映着经济领域的国家意志,表现着详细的经济准则,建构着经济的秩序。法律系统的职责转变带来的不仅仅是法律内容的变化,而且还有法律形式的变化。正是基于这些背景,行政部门委托立法的增加,弹性的法律定义以及综合性的法律条款才能被合理地解释。”

与日本相反,在诸如英美等沿袭普通法传统的国家里,这一转变表现为保留以往一般原则的改良。这些国家的政体保持了民主。尽管行政机构的权力被极大地扩张,立法机构依然保持着监管的权力(Miyazawa,1940;Wagatsunia,1948:7)。

《国家总动员法》反映了德国对日本国家宪法秩序的强烈影响。在德国国家模式中,权力被严格地分割。由于司法机构仲裁来自行政事务的直接上诉的能力被剥夺了,一个单独的行政法庭被创设出来。在日本对德国模式的效仿中,行政法院的法官甚至可以同时兼任其他的行政工作岗位。行政法(administrativelaw)是大陆法传统中的一套系统规则,它由早期法兰西第三共和国发展出来。日:本以学习德国法律为中介采纳了法国的行政法,并且创造了行政法的信条,其基本内容是对公法和私法的区分以及对“行政命令”(“administrativeact”)的界定。与私法中的法律行为相反,行政命令是一种有约束力的单边国家行为,它对私人团体委以责任、授予许可和批准以及采取其他官方措施,而这些命令拥有无需第三方或其他特殊权力认可的法律权威。作为实践的结果,行政命令限制了行政行为法律豁免的可能性。除非那些被判非法的行政命令符合法定形式和效果,否则其合法性不能成立(Haley,1996)。正如海利(1996:636)所说,“把政府及其部门置于权力和地位等级体系顶端的公法概念与私法的平等前设针锋相对”。从理论上说,行政权威被法律的约束力量和规定所限制。但是实际上,战前日本的官僚机构仗着行政命令在其管辖范围里拥有不受限制的权力(Narita,1976:359)。

1938年的《国家总动员法》是一个通过全面委托制定的法律,它在法律的制定和实施方面给予了日本行政部门前所未有的权力。结果是,政府在没有与私有部门进行任何商议的情况下就制定了很多产业法律,而商业利益经常被忽略。这些法律一旦颁布便受到国家强制力量的支持。仅商产省(theMinistry of Commerce and Industry)一家就在两年内制定了八十多条法令来控制经济(NihonKeizai Renmeikai,1940:305-308)。在《国家总动员法》的管治之下,日本政府仍然依靠行政机构通过惩戒措施来实现政策目的。在这部法律的五十个条款中,有十八条是关于惩戒措施的。违反劳动力贸易、生产和资源利用的政府规定的人,将被处以三年以下的有期徒刑和5000日元以下的罚款。

日本政府还依靠经济警察来确保其经济法律的实施。按照1900年的《行政强化法》(Administrative Enforcement Law)规定,日本警察有权强化行政管制规则,并能够在不考虑刑法典程序(theCode Criminal Procedure)保护的情况下,逮捕和拘留违反行政规则和管制的嫌疑人(Haley,1996:640)。正如1937年颁布了很多经济法律用来限制公民和法人的经济行动自由一样,日本还在每个县的警察局设立了经济安全部。根据内务省(theMinistry of Home Affairs)警察局经济安全部的统计数据,截止到1939年10月,有超过22.5万人因违反政府经济管制而获罪。为了提高经济安全部的作用,经济警察不仅和政府经济官僚建立了正式途径,定期和商工省、厚生省(theMinistry of Welfare)、大藏省(the Ministry of Finance)、司法省(the Ministry of Justice)及企划院(theEconomic Planning Board)举行联席会议,他们还和商业组织保持沟通。至1938年末,日本每个县都设立了经济警察委员会,这些委员会成为政府和私有部门落实经济管制的协调中心。它们以警察局为核心,并受其指挥(Ogino,1988:351-355)。


1941年的《重要产业行会令》


在太平洋战争前夕,政府还没有直接介入卡特尔的内部运作。但是为了准备对世界强国开战,日本政府通过在1941年制定的《重要产业行会令》(The Important Industry Association Ordinance),用强制性的产业行会取代了强制性的卡特尔。卡特尔作为私有企业的组织,其主要目的是服务于这些企业的利益。虽然政府可以控制卡特尔的价格政策,并决定其资本、物资和劳动力等方面的供应配额,但是只要这些政府手段是外在监督式的,私有公司就拥有追求自身目标的自由,政府也就仍然无法确保军火的生产日本政府决定加强对经济的控制力度,不仅仅是因为军火生产在即将来临的对美战争中,对于国家生存具有十分重要的战略意义,而且也因为美国及其盟友的经济封锁使物资十分紧缺。

日本政府致力于建立所谓的“经济新秩序”,这一秩序包括制定和实施政府的年度国家动员计划和颁布各种各样的法律来限制私有公司的自由。经济新秩序包括了一些支持统制会(controlassociations)运作的激进提案。首先,公司和产业行会中的管理者被授予官职,从而使他们摆脱股东们追求利益的压力。其次,“生产联合体”(“productioncorporation”)作为不同于产业行会的组织形式建立起来,并被赋予公共组织的地位。这些联合体将分解和吸纳企业集团。第三,私有公司的利润直接被政府控制(Tsusansho,1964:448)。

统制会是经济新秩序的重要组成部分,因为它直接参与制定政府计划,并监督这些计划的实施。在《国家总动员法》的支持下,1941年的《甫要产业行会令》采取了无需国会批准的行政管理方式。统制会的建立是为了弥补卡特尔的不足。与成员自愿加人的卡特尔不同,统制会是整个产业领域范围的强制性产业行会。也就是说,产业中的每一个公司都被要求加人。卡特尔可以在政府许可的范围内自主决策,然而统制会则受到政府更加严格的控制。统制会在战争动员计划中发挥了重要的作用。它们不仅收集数据来参与政府计划的制定,还监督每个产业中国家年度资源动员计划的实施。例如、日本钢铁行会就直接控制着整个产业的钢铁分配。钢铁行会与政府密切配合,对钢铁产业的每种主要产品都设立指定代理商,指定批发商和二级批发商。这些代理商和批发商将要确保原材料和产品的分配,不会与政府的任何政策目标相抵触。1943年初,政府官僚进一步地授权统制会来决定生产的限額、生产资料和设备的配给及产品的分配。

德国在经济法方面的意识形态对日本强制性产业行会的发展产生了巨大的影响。20世纪30年代,德国的主流意识形态认为,应该对私有公司的产权进行直接限制。经济法是一个公法的概念,它最早出现于第一次世界大战时期的德国。受1914年《委托立法法》(the Delegated Legislation Law)的支持,德国国家行政机构在管理和立法方面获得了绝对的权力,而国会的立法功能完全停滞。德国政府随后颁布了很多控制经济的行政法令。

在第一次世界大战中德国不仅出现委托立法,还包括“政府对私人产权和市场经济的干涉”、“自由商贸的萎缩”,以及一种“在政府强力控制之下的新型商业和产业组织模式”(Kikuchi,1943:3)。由于承受战争、革命以及货币系统的崩溃产生的一系列前所未有的危机,德国政府在第一次世界大战后制定了很多法律来维持经济秩序。纳粹掌权后,德国的经济法观念被注入了一种新的元素,即极权主义(totalitarianism)。纳粹党人认为,必须依照政府治理原则来管理经济组织,经济应该服务于国家的政治目的,应该从政治的角度来审视经济活动。为了达到上述目的,所有经济领域都必须与国家合作,遵守国家意志并且在国家的指导下发展。在德国,经济法被看成是一种发展纳粹经济组织的行政法(Kikuchi,1943:101-105)。

对德国经济法意识形态的认可提升了日本政府管制行为的合法性,这些行为包括通过发布强制性行政指令来控制经济、调整私法和公法之间的关系,以及将私有财产的管理国家化(Minobi,引自Shimizu,1940:37;另见Shimizu,1940:5)。在日本国内的讨论中,德国经济法理论被认为是对自由主义法律理论的代替。自由主义法律理论把法律视为个人自由实现的阻碍,而法律义务与个人自由相比是次要的,法律的权力应该被最小化以实现个人自由的最大化。不论是民法还是商法中,这种个人主义的意识形态都表现为以下三个原则,即产权绝对性、责任有限性以及合约自由性。作为私法、民法和商法都旨在保护个人自由,并根据个人意愿来调解人际关系。

相反地,经济法是对民法和商法的修正。与产权绝对性、责任有限性和合约自由性的原则相对,经济法强调“防止权力的滥用”、“公共秩序和道德”及“经济交易的安全”。经济法认为,公民有责任满足政府的要求,即使这么做有可能侵犯私人产权。政府可以把责任强加给个人,即使他们没做出任何错误行为(Kikuchi,1943:159-160)。在经济法中,政府的功能不是简单地调节具有相同法律地位的主体之间的利益冲突。个人和法人在与作为法律主体的国家的关系中处于从属地位。尽管经济法没有完全否认民法和商法,它的意识形态还是直接地认可了国家对经济进行干涉的权威,表现了国家对个人和法人经济行动自由及对私法独立性的直接限制。简言之,经济法反映了“公法向私法曾经主导的领域的渗透”(Shimizu,1940:7)。在日本,这种意识形态的拥护者们坚持认为,经济法理论并不是一个应付危机的临时手段,而是现代资本主义从自由阶段向垄断阶段转型中的相应法律发展(Minemura,1951:4)。

虽然受到德国的强烈影响,但是日本对产业行会的控制却没有达到德国政府的水平。日本统制会的日常运行依然被掌控在私人手里。这种有别于德国模式的变化的一个主要原因是相关利益者的主动行为。由于重要产业行会令的颁布显著地减小了私有公司产权的范围,它受到了来自私有部门的强烈反对,这些反对比1931年《重要产业控制法》和1938年《国家总动员法》受到的抵制更为强烈。私有部门指责对经理授以官职,并且控制私有公司利润的政府政策提案,是彻底反资本主义的,具有“共产主义倾向”并且“违宪”(Yonmiuri,1972)。1940年12月,八个主要的商业组织联名向政府建议反对这些政策、通过动员右翼保守势力和利用法西斯的反共产主义倾向,它们甚至强迫政府逮捕了一些曾经起草《重要产业行会令》的官员。尽管私有公司最终没能在法律明文中保护自身利益,但是它们却在法律的实施中做到了这一点。统制会的实际运作反映了一种政治妥协:私有部门得以抵抗官僚对私有公司内部事务的直接控制,而政府也限制了市场力量对政策目标的干扰。在这种新的治理结构中,私有公司在保证拥有统制会日常运行一定程度自主权的条件下,与政府展开了密切的合作。


战后的发展


大萧条和第二次世界大战期间,以行会为主导的经济秩序在日本的兴起,并不能被简单地视为一个因受到法西斯主义强烈影响而产生的反常而暂时的现象。卡特尔在日本战后不同形式的发展进一步证明了这一观点。

战后美军占领日本时期,美国在1947年迫使日本制定了第一部反垄断法。这部反垄断法的最初版本非常严格,禁止任何形式的卡特尔。但是因为日本国家宪法秩序在战后的民主改革中没有发生显著变化,1947年版反垄断法中所规定的以市场为主导的经济治理模式没有受到强有力的政治支持。当美国政府的对日政策从推行民主转为建立冷战盟友时,日本政府在1949年和1953年两度修改反垄断法,同时颁布了大约三十个豁免卡特尔的法律。

这些被新法豁免的卡特尔包括竞争会损害公共利益的产业领域中的卡特尔,比如运输业和保险业。它还被应用于鼓励有过度竞争倾向的小公司之间的合作。它也被用于限制出口相关部门的过度竞争,调整在经济萧条期间供需的平衡,以及提高诸如汽车和电力等产业的合理性(KoseiTorihiki Linkai,1977:105-106)。

在1952年,只有53个卡特尔获得了豁免(图3.2)。这一数量逐年提高,在1953年增至79个,1954年162个,1955年348个,1956年312个,1957年401个直至1958年的509个。截至1959年,被法律豁免而组织起来的卡特尔达到了595个。这些卡特尔中,有370个被《中小企业商业组织法》(the Medium-Size and Small-Size Company BusinessOrganization Law)豁免,有172个被《进出口交易法》(theExports-Imports Transaction Law)豁免。这两类卡特尔占总数的90%(Kosei Torihiki Linkai,1977:81)。在20世纪60年代,卡特尔的法律豁免偏重于中小公司和夕阳产业。在20世纪60年代贸易自由化阶段,特别是1964年的经济衰退时期,被豁免的卡特尔数量骤增,在1960年达到了714个,1965年达到最高水平的1079个,此后两年这一数量一直维持在1000个以上。在1970年,日本依然保有976个免受反垄断法限制的卡特尔(KoseiTorihiki Linkai,1977:769)。

为什么日本政府在战后依然允许卡特尔的存在?这一现象与导致卡特尔在20世纪30年代兴起的两个原因是高度相关的。第一,在日本政府的政策中,维持政治稳定和控制资源分配的优先性依然高于对私有企业自由的保护(Gao,2001)。试想如果日本拥护美国的反托拉斯模式,禁止卡特尔的出现而允许公司之间的合并与并购,那么很多小企业就会因为竞争失败而不复存在。但是制造业中,中小型公司在经济高增长阶段提供着三分之二以上的就业机会,而且在其他很多产业中,中小型公司创造的新的就业机会甚至更多。例如,1975年的建筑业中,中小型公司提供了99.9%的新的就业机会,在制造业中为99.5%,在批发和零售业中是99.6%,房地产业中达到了100%,在交通运输业中达到了99.5%。中小型公司在建筑业中雇佣了92.9%的劳动力,制造业中是70.7%零售业中为86.8%,房地产业中达到97.6%,交通运输业中是85.6%,服务业中是71.1%(Maotani,1978:39)。日本政府不愿看到大量企业破产及随之而来的失业,因为这会引发政治上的动荡。

第二,日本政府依然把卡特尔视为有效的政策工具。政府经常在经济衰退时期以不同方式组织私有公司之间的联合行动,包括“建议减产”(政府直接命令私有公司限制产量)、“冻结库存”(在经济衰退期间,直接要求私有公司冻结供大于求的特定产品的库存,并在市场好转后要求“解冻”),以及所谓的“公开销售”(生产者有责任向政府汇报每月销量的估计额以及和批发商协商后的销售价格,一旦上报便不得更改)。违反政府减产建议和更改销售价格的生产商将受到惩罚(KoseiTorihiki Linkai,1977:95-99)。


结论


强制性卡特尔和强制性产业行会在日本的兴起如何在一般意义上揭示了行会经济秩序和国家之间的关系呢?

首先,本研究表明日本行会经济秩序的兴起是国家产权政策变动的结果。这说明,一旦当全球化进程发生逆转。资本主义国家就会把产权政策的重点从保护私有企业自由转向维持政治稳定和控制资源分配。当这些国家试图在大萧条期间重建经济秩序时,旧的政策,即利用自愿性卡特尔以及财阀集团的民间方式来达成一定的经济秩序,已不再适用。这样,运用强制性卡特尔协商达成的自我管制方式出现了。然而在国家为战争而动员全国资源时,甚至连强制性卡特尔都已经不够了。单纯管制和指令性自我约束的模式相继出现,以实现国家对整个经济的控制。这三种行会经济秩序模式在日本经济中短时间内的更替(以及它们在战后资本主义经济中的延续)揭示了在金本位制崩溃和1914年第一次世界大战爆发,上一波全球化浪潮走向逆转之后,大萧条和第二次世界大战成为资本主义经济长程运动的一个转折点。

第二,本研究强调了国家宪政秩序对行会经济秩序的影响,从而为社会科学中政府、产权和经济治理等方面的研究作出了贡献。近些年来,法律作为解释经济治理结果的一个变量,受到经济社会学领域越来越多的关注(Dobbin,1994;Fligstein,1990;Roy,1997;Swedberg,见本书)。虽然弗雷格斯坦恩(Fligstein,1990)和罗伊(Roy,1997)探讨了法律对于美国公司的转变所产生的影响,但是他们分析中的自变量是法律和公共政策,而不是国家宪政秩序。道宾(Dobbin,1994)对美国、英国和法国的宪政秩序进行了比较,但他的研究集中于宪政秩序中的文化因素。例如道宾在对美国进行分析时,强调了活跃的政府、地方政府和消极的联邦上层建筑,而非作为政府反托拉斯法法律基础的合同法关于反对限制交易的原则,以及普通法中法官至上(judge-supremacy)的原则。政治社会学(Weirandand Skocpol,1985)和经济社会学(Campbell,Hollings worth andLindberg,1991)与历史制度主义相关的文献都关注是否有能力来执行一项新的政策。与以往研究不同的是,通过强调国家宪政秩序,本研究指出国家是否能发展一定的能力受限于特定宪政秩序的制度逻辑。在本文的研究中,植根于国家宪政秩序的大陆法传统的制度逻辑给予政府行政机构更大的权力,而政府机构经常依靠卡特尔和产业行会来实现政策目标,这就解释了日本经济中行会经济秩序的兴起。

第三,日本的例子还强调了这样一种机制,它使国家宪政秩序的制度化信念对产权进行重新定义,并形成在经济治理中所导致的变化。本研究指出制度逻辑是一般性的和抽象的,在一个具体场景中可以有不同的实现方式。但是这些不同的实现方式对产权结构、经济治理和行为主体的利益有不同的影响。因此产权的重新定义是一个高度政治化的过程。在这一过程中,国家会努力扩大对产权的约束,而私有公司则会策略性地重新解释来保护它们自己的产权。例如20世纪40年代早期,日本政府和私有公司之间关于统制会的政治斗争中,私有部门并不拒绝国家在对产权进行重新定义的过程中,优先考虑保持政治稳定性和控制资源分配,但是私有部门拒绝国家旨在通过统制会来建立直接官僚控制的具体提案。它们提议在战时动员阶段的控制资源分配方面,私人管理的统制会有着同样的功能。尽管这两个方案在产权和统制会性质上有着明显的不同定义,但是它们都成为了国家控制资源分配的合法手段。

本文章主要基于高柏2001年的一项研究(2001b)。

*本文选自《经济社会学》第三章,弗兰克·道宾主编,冯秋实、王星译,上海人民出版社,2008年。

作者:高柏,男,1994年毕业于美国普林斯顿大学,获博士学位,现任美国杜克大学社会学系、亚太研究中心教授。主要研究领域包括经济社会学、比较历史社会学等。



    进入专题: 政府   行会经济秩序  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(https://www.aisixiang.com)
栏目: 学术 > 社会学 > 组织社会学
本文链接:https://www.aisixiang.com/data/118660.html

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2023 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统