朱福惠:论监察法上政务处分之适用及其法理

选择字号:   本文共阅读 1204 次 更新时间:2019-10-08 00:33

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朱福惠  

内容提要:在监察实践中,政务处分存在适用对象错误以及适用原则模糊的现象,而既有政务处分理论难以为监察实践提供指导,迫切需要从理论层面对政务处分的性质、适用对象确定的标准、适用依据以及适用规则进行深入探讨。政务处分的性质是内部纪律处分,因为政务处分主体与对象之间的关系是内部管理与监督关系,而且政务处分与行政处分之间的关系是共存与互补关系。政务处分的性质决定了适用对象只能是公职人员,但并非所有公职人员都是政务处分的对象,只有公职人员与国家机关之间存在身份关系才能适用政务处分。党员公职人员的党纪处分与政务处分应当匹配,实践中必须遵循相当性原则,防止两种纪律处分畸轻畸重,保障党内监督与监察监督衔接贯通。

关键词:监察法;政务处分;适用;公职人员


一、问题的提出


监察体制改革是重大政治体制改革,它不仅在宪制层面涉及到国家权力的调整,而且在法律层面重构国家监督权的运行体制与机制。宪法对监察机关法律地位、领导体制、职权的规定构成了国家监察法治体系的核心内容。[1]独立监察权的设立表明反腐败体制中国模式的自我完善与系统升级,[2]国家监察权是人民代表大会制度下与行政权、审判权、检察权并列的“第四权”。[3]监察机关虽然由党的纪检机关、原行政监察机关和人民检察院反贪反渎与职务犯罪预防部门合并组成,但其职能并不是原行政监察机关和检察机关转隶部门职能的简单相加,而是在整合原有职权的基础上,扩大和充实了国家监察权的范围,使之具有对公职人员监督、调查、处置三种主要职能。在这三种职能中,监督是第一位的也是最主要的职能,[4]而处置是监督和调查的最终结果。因此,监察机关的监督与处置职能应当成为监察法学研究的重要内容。政务处分在监察处置措施中占有十分重要的地位,它不仅与党纪处分衔接,而且与行政处分并存,是监察机关监督执纪的重要手段,具有适用范围广、惩戒程度适当、教育作用明显的特征。然而,对监察机关的处置职能缺乏深入的理论研究,虽然有部分研究成果从宏观上讨论政务处分的体系化建构,但未能从政务处分适用的角度对政务处分的涵义、性质和适用规则进行系统分析。

政务处分在监察体制改革试点过程中首次出现,并取代了原行政监察机关适用的“政纪处分”。为什么《监察法》不使用行政处分而使用政务处分的概念,除监察机关不是行政机关,不宜使用行政处分这一概念外,还因为监察机关要对包括公务员在内的公职人员进行处理和处分,行政处分显然并不适合。政务处分的产生并不是行政处分的简单取代或者升级,而是中国特色监察制度和监察立法的体现,它建立了符合中国国情的权力监督与制约体系,并由一套符合中国宪制的权力配置理论支撑,形成符合中国权力监督与制约机制的法理。本文通过分析政务处分在监察处置中的地位,对《监察法》上政务处分适用的原理及其法理进行探讨。


二、政务处分的法律性质与特征


(一)政务处分是监察机关对公职人员的纪律惩戒措施

对政务处分的法律性质大致有三种观点,一种观点认为,政务处分是监察机关对公职人员采取的外部法律制裁措施。因为政务处分符合外部行政行为的公定力、确定力、拘束力和执行力;同时,监察机关与其它国家机关的公务员之间的关系构成一种外部的管理关系。所以,监察机关对公职人员作出的政务处分可以纳入行政诉讼的受案范围。[5]第二种观点认为,政务处分是对公职人员采取的外部纪律惩戒措施。因为政务处分部分取代了其它法律法规规定的内部纪律惩戒措施,并与个别内部惩戒措施并存。内部惩戒处分是行政机关内部,上级对有隶属关系的下级违反纪律的行为施加的一种纪律制裁。[6]而监察机关与公职人员之间并无内部隶属关系,即使政务处分是一种纪律惩戒措施,也具有外部性。第三种观点认为,政务处分是监察机关对公职人员采取的内部纪律惩戒措施。它与党纪处分一样具有适用于国家机关内部成员的性质,并且政务处分与党纪处分的救济方式相同。[7]从法理上看,政务处分与行政处分性质相同,都属于国家机关对公职人员的纪律处分。上述政务处分法律性质的争议实际上涉及到决定政务处分性质因素的观察与定位。从政务处分主体与处分对象之间的关系、政务处分与其它纪律惩戒措施之间的关系、政务处分救济机制三个方面来看,政务处分应当属于内部纪律惩戒措施。

第一,政务处分主体与对象之间的关系是一种内部管理与监督关系。监察体制改革以前,《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)《中华人民共和国行政监察法》确立政纪处分与行政处分的主体为公务员的任免机关和具有隶属关系的管理机关。因此,政纪处分和行政处分均与被处分人之间存在直接的监督和管理关系,这是区分内部监督关系与外部法律关系的重要标准。但是,《监察法》确立了一种新型的内部监督关系,监察机关与一府两院平行,它与国家权力机关、行政机关、司法机关、国有企业和事业组织的管理者之间均不存在直接的内部管理关系。但监察机关是行使监察职能的专责机关,对一切公职人员行使监督权,从而在监察机关和公职人员之间形成了一种监督与被监督的关系。此种监督与被监督关系的基础是权力支配关系,而不是平等基础上的权利义务关系。这是因为监察体制改革和监察立法的核心价值取向在于惩治与预防腐败,建设廉洁政治,此种价值取向与行政法律制度、刑事诉讼制度的价值目标存在差异。[8]所以,监察机关与公职人员之间的内部监督关系,不能沿用行政监察体制下的内部纪律处分构成理论来判断。

第二,政务处分与其它纪律惩戒措施之间的关系是共存与互补关系。监察体制改革后,政务处分是监察机关运用的纪律惩戒措施,除政务处分外,还有《公务员法》确立的行政纪律惩戒措施和国有企业、公办事业单位的纪律惩戒措施。这些纪律惩戒措施一般被称为行政处分,它们与政务处分的性质、处罚程度、解除条件具有相同之处。其中政务处分的种类与公务员处分的种类完全相同,只是两者适用主体、对象和情形不尽相同。《公务员法》第61条规定,公务员因违纪违法应当承担纪律责任的,依照本法给予处分或者由监察机关依法给予政务处分;对同一违纪违法行为,监察机关已经作出政务处分决定的,公务员所在机关不再给予处分。中央纪委、国家监委发布的《公职人员政务处分暂行规定》(以下简称《暂行规定》)第19条也作出相同的规定,即公职人员有违法行为的,任免机关、单位可以对公职人员给予处分。对公职人员的同一违法行为,监察机关已经给予政务处分的,任免机关、单位不再给予处分;任免机关、单位已经给予处分的,监察机关不再给予政务处分。可见,公务员的违法行为,可以在政务处分与行政处分之间作出选择,因为两者的性质均属于内部纪律处分,具有融通性。

法官和检察官的纪律惩戒措施在2019年修改《中华人民共和国法官法》(以下简称《法官法》)和《中华人民共和国检察官法》(以下简称《检察官法》)时作出了较大变动。首先,删除了《法官法》和《检察官法》上纪律惩戒措施的种类,修改之前的《法官法》和《检察官法》规定法官和检察官的纪律处分为6种,与《公务员法》的规定相同。其次,修改后的《法官法》和《检察官法》对法官和检察官的纪律惩戒措施并没有作出直接规定,《法官法》第46条规定了法官应当遵守的纪律,并且确定法官的违纪和违法应当按照有关规定处分,《检察官法》第47条也作出了与《法官法》相同的规定。此处的“有关规定”既包括《公务员法》的有关规定,也包括《监察法》《公务员法》的有关规定,体现了《法官法》和《检察官法》修改与《监察法》之间的衔接。再次,《法官法》第48条规定,最高人民法院和省、自治区、直辖市设立法官惩戒委员会,负责从专业角度审查认定法官是否存在《法官法》第46条第4项“故意违反法律法规办理案件”和第5项“因重大过失导致裁判结果错误并造成严重后果”的违法行为,如果法官惩戒委员会认定法官存在故意或者过失,应当依照《法官法》的规定给予纪律处分。《检察官法》第49条也作出了与《法官法》大致相同的规定。这一规定表明,法院和检察院对法官和检察官违反纪律的行为可以给予纪律处分,监察机关对法官和检察官违纪违法行为的政务处分与法院、检察院作出的纪律处分一样,属于内部纪律惩戒措施。

第三,政务处分与其它纪律惩戒措施均适用内部救济手段。《行政机关公务员处分条例》(以下简称《公务员处分条例》)规定,受到行政处分的公务员有权要求复核和申诉,此种复核和申诉是行政机关内部的救济机制,对复核和申诉不服的不能提起行政诉讼。《监察法》第49条也具体规定了监察对象对涉及到本人的监察处理和政务处分不服的,可以向监察机关申请复审,对复审不服的,可以向上一级监察机关申请复核。从而明确确立了政务处分事后二级审查机制,为政务处分施行的公正性和公平性提供了制度保障。[9]《事业单位工作人员处分暂行规定》第39条规定,受到处分的事业单位工作人员对处分决定不服的,可以申请复核;对复核结果不服的可以提出申诉。政务处分和行政处分作为纪律惩戒措施,均采取内部救济手段,对处分不服的复核或者复审,均由作出处分决定机关或者其上级机关受理和审查,而且不能向人民法院提起行政诉讼。

(二)政务处分具有适用广泛和衔接紧密的特点

第一,适用广泛。政务处分适用于公职人员的违法行为,既可以适用于较轻的违法行为,也可以适用于较重的违法行为。首先,政务处分与党纪处分衔接。公职人员中党员的比例在80%以上,而相当一部分违法的公职人员,不仅要受到政务处分,还要受到党纪处分;而受到党纪处分的公职人员往往也要受到政务处分,以体现纪在法前的监督理念。其次,政务处分共有6种,可以实现对公职人员违法行为轻重程度处置的覆盖。这6种处分按照从轻到重的顺序排列,最轻为警告,最重为开除公职。因此,政务处分可以广泛适用于情节不同的公职人员违法行为,根据过罚相当的原则,不仅适用于较轻的违法违纪行为,也可以适用于严重职务违法和职务犯罪行为。如果公职人员的职务违法行为构成犯罪,但依法不需要追究刑事责任,可以适用开除公职的政务处分。

第二,衔接紧密。政务处分是“纪法衔接”和“法法衔接”的支点。首先,监察体制改革的目的在于实现对公职人员监督的全覆盖,并且通过纪检监察合署办公和监察机关内设机构的优化实现纪法衔接,纪检监察机关内部实行执纪与执法的适当事务分工,从而达到党内监督与监察监督贯通的目的。[10]如果违法的公职人员是党员,必须先由纪委按照《中国共产党纪律处分条例》(以下简称《纪律处分条例》)作出党纪处分,再由监察机关给予政务处分,而且党纪处分对政务处分的适用产生重要影响。其次,监察体制改革还要实现《监察法》与《刑事诉讼法》的衔接,不仅要实现监察调查与检察审查起诉的程序衔接,而且要实现监察处置与刑事强制措施的衔接,包括证据移送、留置与逮捕、决定是否起诉等的衔接。[11]公职人员的职务违法构成犯罪,需要追究刑事责任的,在党纪处分和政务处分之后,应当将案件移送人民检察院审查起诉,由人民检察院适用《刑事诉讼法》追究刑事责任。“纪法衔接”和“法法衔接”是新时代中国特色监察制度的重要内容,一方面它表明公职人员的职务犯罪行为并不是一个孤立的追究刑事责任的问题,而是与公职人员的身份以及政治担当密切相关的,公职人员的职务违法往往是由于政治理想和信念丧失,所以党纪处分与政务处分是对公职人员追究刑事责任之前对其作出的纪律惩罚,既符合我国公务员制度,也符合全面从严治党的原则。另一方面从宪制上体现监察机关作为专门监督机关与其它国家机关在监督权上的分工与配合。监察机关行使监督、调查和处置职能,但并不能代替党内监督、行政监督和司法监督,而是要发挥各种监督作用,实现不同国家机关之间监督权的合理配置,形成监督合力。


三、政务处分对象的身份标准


所谓政务处分的对象是指政务处分适用于哪些公职人员,这是《监察法》实施中的重要问题。政务处分对象的确定在理论上存在较大争议,有三种主要观点:一种观点认为,政务处分的对象是《监察法》上的监察对象。[12]凡监察机关监督覆盖的行使公权力的公职人员以及其它行使公权力的人员均为政务处分对象,即《监察法》第15条列举的人员。第二种观点认为,政务处分的对象是违法违规的公职人员。[13]此种观点并不明确是否应当将《监察法》第15条规定的监察对象都纳入政务处分的对象,从其论证的角度观察,其公职人员的概念包括《监察法》第15条列举的公职人员和部分“有关人员”,即并不包括所有的监察对象。第三种观点认为,政务处分的对象是监察对象,但仅限于《监察法》第15条规定的公职人员,并不包括“有关人员”。其理由有三,一是“有关人员”并非公职人员;二是政务处分对包括基层群众自治组织中的管理人员并没有实际意义;三是政务处分不符合基层群众自治组织的运行逻辑。[14]

政务处分对象的判定是准确适用《监察法》的前提,在确定政务适用对象时必须既考虑《监察法》第15条、第45条的规定,又要研究《暂行规定》对《监察法》有关条款的解释,还要综合考虑政务处分的性质及其在监察处置中的地位与作用。根据《监察法》以及《暂行规定》,政务处分的对象限于公职人员中具有特定身份的管理人员,包括《监察法》第15条第1款列举的国家机关公务员以及参公管理人员;国有企业中由国家机关任命的领导人员以及列入国家机关编制的管理人员;公办教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员;法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中列入国家机关公职人员编制的公务人员。

(一)《暂行规定》第9条根据身份标准列举不适用政务处分的人员

《暂行规定》第9条以列举方式明确不适用政务处分的对象,包括基层群众性自治组织、国有企业等单位中从事管理的人员(应当理解为没有列入国家机关编制的从事管理的人员),或者未列入国家机关编制的受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员、其他依法履行公职的人员。这些不适用政务处分的人员,均属于监察机关的监察对象,也属于公职人员的范畴,但却不适用政务处分,其根据是这些公职人员不具有国家工作人员的身份。《监察法》上的监察对象是指监察机关依法定职权监督的人员,其范围较为广泛,既包括国家机关公务员,又包括公办事业单位和国有企业的管理人员,还包括基层群众自治组织和受委托行使公共管理职能的人员,凡依法行使公权力的人员均属于监察对象,所以,行使公权力是确定监察对象的基本依据。[15]公职人员是指依法行使公权力,同时从事管理的人员。它与监察对象的范围大致相同,但监察对象包括国有企业的管理人员,公办事业单位聘任制管理人员以及受委托行使公权力的人员,这些人员并非公职人员。所以,管理职位是确定公职人员的基本标准。而政务处分的对象只能是公职人员中具有国家机关编制或者事业单位编制的公职人员,其范围小于《监察法》第15条规定的公职人员。

(二)《暂行规定》明确政务处分对象的标准为公职人员的身份而非公职

依据《暂行规定》第2条的规定,监察机关可以根据被调查的公职人员的具体身份,给予政务处分。结合该条例第9条,政务处分的对象只能是具有公务员身份、国家机关编制或者事业编制的公职人员。从法理上讲,身份标准符合政务处分的法律性质,由于政务处分是国家机关内部的纪律惩戒措施,必然要求政务处分的对象与其管理机关和单位之间形成一种内部组织与成员之间的关系,监察机关与政务处分对象之间的权力监督关系即建立在这种内部关系之上。所以,国有企业或者国有资本控股公司、国有资本参股公司中由国家机关任命的工作人员或者具有国家机关编制的管理人员属于政务处分的对象,因为他们与任命机关之间存在组织与成员之间的关系,符合身份标准,而一般管理人员虽然行使公权力,但不存在组织与成员之间的关系,不符合身份标准。公办事业单位中由国家机关任命的管理人员以及具有事业编制的管理人员,也符合身份标准,属于政务处分的对象。但这些事业单位中的其他工作人员,有些虽然也具有事业编制,如果不从事管理工作,则不适用政务处分。

(三)政务处分对象的确定标准与《公务员法》等法律法规确认的纪律处分身份标准保持内在一致性

我国法律和法规确立的行政处分或者纪律处分也适用身份标准。如《公务员法》第2条规定,本法所称公务员,是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。该规定明确国家机关公务员身份的标准:公职、编制、财政负担,这三项因素最终导向身份标准。《监察法》虽然将国企管理人员视为公职人员,不再局限于高层领导干部,而是包括所有层级的管理人员。[16]《企业国有资产法》《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》将国家机关任命的国有企业领导人员作为纪律处分的对象,根据《监察法》的原则与精神,国有企业的个别中层和基层管理人员如果符合身份标准,也应当视为纪律处分的对象;国有企业其他管理类工作人员虽然依法履行公职,但并不符合身份标准,他们与国家机关之间没有形成组织与成员之间的关系,不适用政务处分,也不适用行政处分。基层群众自治组织村民委员会的领导班子成员由村民选举产生,根据法律授权或者国家机关的委托行使公权力,但不具有国家工作人员身份,不能适用政务处分和行政处分。公办事业单位的管理人员和工作人员符合身份标准,虽然不属于国家机关的编制,但属于事业编制,由国家财政负担工资福利,显然与事业单位之间形成了组织与成员之间的关系。但《监察法》规定,公办事业单位的管理人员属于公职人员,这些事业单位的非管理类工作人员只有在受委托行使公权力时才具有公职人员的身份,所以政务处分只适用于事业单位的管理类工作人员,并不适用于非管理类工作人员。

(四)监察机关对不符合身份标准的公职人员可以依法进行监察处理或者要求所在单位作出纪律处分

不符合身份标准的公职人员是行使公权力的公职人员,必须受到监察机关的监督,对其职务违法行为进行调查和处置,所以,不适用政务处分并不影响监察机关的监督和处置职能。《暂行规定》第9条规定,对于不适用政务处分的公职人员,可以采取三种处置措施,一是采取谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉;二是采取警示谈话、通报批评、停职检查、责令辞职;三是向有关机关和单位提出监察建议,要求取消当选资格或者担任相应职务资格;调离岗位、降职、免职、罢免。这些监察处理措施与《农村基层干部廉洁履行职责若干规定(试行)》《中华人民共和国企业国有资产法》有关村民委员会领导班子成员、国有企业工作人员违反纪律的处理措施相同。公办事业单位的非管理类工作人员不属于《监察法》上的公职人员,但根据《事业单位人事管理条例》《事业单位工作人员处分暂行规定》对违法违纪的工作人员适用行政处分。实践中,监察机关对基层群众自治组织的领导班子成员以及公办事业单位非管理类工作人员适用政务处分,显然不符合《监察法》和《暂行规定》对政务处分对象的确定,也不符合监察监督的法理。

除监察处理外,国有企业中没有国家机关编制的管理人员以及公办事业单位非管理类工作人员,也可以依照《企业国有资产法》《事业单位工作人员处分暂行规定》适用纪律处分,此种纪律处分具有行政处理或者内部责任追究的性质,但不属于行政处分的范畴。监察机关对公职人员监督全覆盖,但并不对政务处分适用全覆盖,这是监察委员会对行使公权力的公职人员“全覆盖”的限度,此种限度包括行使公权力的公职人员范围、公权力行为的责任追究、违纪违法犯罪及违反内部规则行为的责任追究三个维度。[17]


四、政务处分适用的情形


公职人员在什么条件下应当受到政务处分,《监察法》第11条和第45条均规定,政务处分适用于违法的公职人员。《暂行规定》第2条也规定,公职人员有违法违规行为的应当受到政务处分。虽然《暂行规定》在《监察法》第11条和第45条的基础上增加了“违规”一词,但公职人员违法是共同确定的情形。由于违法这一概念比较宏观和抽象,在理论和实践中难以掌握。需要从监察制度的基本原理和法理出发,结合《监察法》的规定,确定《监察法》上违法的涵义。

(一)《监察法》上的违法首先是指公职人员职务违法

监察机关对公职人员的监督,首先是对职务违法和职务犯罪的调查与处置。这是由监察机关作为反腐败的专门机关以及行使监察职能的专责机关决定的。《监察法》第45条第1款规定,对职务违法情节较轻的公职人员采取谈话提醒、批评教育、责令检查,或者予以诫勉的处理措施,而不需要作出政务处分。该条第2款规定,对违法的公职人员作出政务处分决定。

从逻辑上来讲,第2款是第1款的延伸,可以理解为职务违法情节较重的应当作出政务处分决定。所以,第2款规定的“违法”主要是指公职人员职务违法。《监察法》第11条列举了职务违法和职务犯罪的7种情况:贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财。从这一规定来看,职务违法主要有两个特点:一是利用职权为自己和他人谋取利益或者权钱交易;二是滥用职权等渎职行为。这两个特点使之区别于公职人员的其它非职务违法或者犯罪行为,《监察法》对公职人员职务违法和职务犯罪的调查必须通过立法或者监察解释对二者之间的界限进行区分,避免以政务处分代替刑事追究。[18]

(二)《监察法》上公职人员违法并不限于职务

违法行为,包括违反其它法律和法规有关纪律方面的规定监察机关的调查权主要限于职务违法和职务犯罪,但其监察监督的范围非常广泛,《监察法》第11条规定,监察机关对公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查。该规定对监督事项的确定比较概括,但监察机关监督公职人员是否违法,主要监督公职人员是否遵守法律、法规对公职人员的纪律要求,而规定公职人员纪律要求的规定往往具有专门性,一般来说属于组织法的范畴。如《公务员法》第59条规定的18种违纪违法行为;《法官法》第46条规定的10种违纪违法行为;《检察官法》第47条规定的10种违纪违法行为;《事业单位人事管理条例》第28条规定的6种违纪行为;《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》第2章规定的5类违纪违法行为。这些法律法规明确规定的公职人员的纪律要求是政务处分的依据,属于《监察法》上违法的范畴。《暂行规定》对监察机关适用政务处分规范依据的规定,是对《监察法》第11条的具体化,体现监察机关依法规范行使监察权的理念与价值目标。[19]

(三)《监察法》上的违法包括公职人员违反法律需要追究行政责任和刑事责任的行为

公职人员的违法虽然不是职务违法,但其违反一般法律,达到较为严重程度时,需要由行政机关和司法机关依法追究法律责任,此时,纪检监察机关根据行政机关的行政处罚或者司法机关的裁决对违法公职人员依法作出党纪和政务处分。依据《暂行规定》第7条规定,公职人员中的中共党员依法受到行政处罚和刑事责任追究的,党组织、监察机关可以根据生效的行政处罚决定和司法机关的生效判决、裁定、决定,给予党纪、政务处分。这一规定表明,政务处分的启动程序有两种:一种是监察机关依法履行职能、接受举报、受理其它执法机关移送线索等对涉嫌职务违法和职务犯罪的公职人员立案调查,并根据调查取得的违法事实、情节和严重程度决定适用政务处分,或者作出监察处理。另一种是公职人员违反法律受到行政处罚和刑事处罚,在纪委作出党纪处分的基础上,监察机关依法对违法和犯罪的公职人员作出政务处分。此种政务处分并非公职人员违反纪律规则或者职务违法,而是其它违法犯罪行为引起的,体现我国对公职人员全面监督和从严监督的基本法理。但是,公职人员的一般违法行为需要达到行政拘留或者刑事处罚程度才能适用政务处分,如果一般违法行为情节轻微、社会危害不大,不致造成严重社会影响,可以不适用政务处分。有一种观点认为,公职人员严重违法受到行政机关的调查和刑事侦查,应当立即启动监察处置,这一观点不符合行政处罚法定原则以及刑事法上无罪推定原则,公职人员的违法行为是否成立以及是否应当受到处罚,需要经过法定程序由行政机关和司法机关作出最终决定。在行政机关和司法机关没有作出决定以前,监察机关不能作出政务处分决定。实践中出现的公职人员交通违法被罚款而同时施加政务处分的情形,并不符合《监察法》和《暂行规定》的精神。监察机关行使国家监察权应符合法治等宪法精神和原则,遵守宪法和法律规定的权力边界。[20]即使公职人员受到行政处罚,纪检监察机关也并非一定要作出党纪和政务处分,而要审查客观证据,结合被处罚公职人员的态度和表现进行处理,实现政治效果、纪法效果和社会效果的统一。[21]

(四)《监察法》上的违法包括公职人员违反党内法规和规范性文件

《暂行规定》将公职人员的违法违规作为政务处分的情形,此处之违规是指违反党政机关发布的规范国家机关工作人员以及其他公职人员政治、廉政、工作纪律和道德行为的规定与准则。此类规定大致可以分为两种,第一种是党内法规和党内规范性文件,如《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第24条规定,政府直属事业单位以及国有企业、国有金融企业领导人员的问责参照适用,而问责可以启动党纪处分和政务处分。中共中央、国务院发布的《党政机关厉行节约反对浪费条例》对公务开支、公务接待、公务用车和办公用房等作出规定,并且明确指出,违反本条例的责任人员应当受到党纪和政纪处分。该条例适用于党政机关、人民团体和参公管理的事业单位、国有企业、国有金融企业、不参照《公务员法》管理的事业单位。第二种是行政机关制定的规范性文件。如财政部制定的《中央和国家机关差旅费管理办法》明确规定,本办法适用于中央和国家机关以及参公管理的事业单位,不参照《公务员法》管理的事业单位参照本办法执行。该办法第29条规定,如果违反本办法,对直接责任人和相关负责人按规定给予行政处分。党内法规和党政联合发文,对于党政机关、国有企业和公办事业单位党组织具有拘束力,对党政机关和事业单位公职人员的行为产生规范作用和指引作用。这是中国共产党作为领导党和执政党的地位决定的,党内法规是党对国家事务领导作用的体现,它既可以约束党组织和党员,也可以通过参照适用等方式约束政府机关和公办事业单位的非党员公职人员。但是,党内法规规定的党纪处分只适用于党员和党员领导干部,并不适用于非党员公职人员。党政机关联合发布的规范性文件,规定对违纪工作人员适用行政处分的,同样可以成为监察机关适用政务处分的依据。


五、政务处分的依据


政务处分的依据是指监察机关作出政务处分依据的法律、法规、规章或者规范性文件。由于政务处分涉及到公职人员的权利与声誉,因此政务处分虽然是监察处置的重要措施,但在实践中必须依法行使,才符合监察法治原则。政务处分的依据包括规范依据和程序启动依据。

(一)规范依据

《暂行规定》第3条对监察机关实施政务处分的依据进行列举式规定,除主要依据《监察法》外,还包括《公务员法》《法官法》《检察官法》《企业国有资产法》《公务员处分条例》《事业单位人事管理条例》《事业单位工作人员处分暂行规定》》《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》《农村基层干部廉洁履行职责若干规定(试行)》等。本条没有列举的涉及党政机关及其工作人员纪律规定的党内法规、党政联合发布的规范性文件和政府机关发布的规范性文件,均属于监察机关适用政务处分的依据。政务处分的规范依据之所以具有多样性,是因为《监察法》对政务处分适用的依据、条件以及如何适用没有做出明确规定。同时,由于我国公职人员人数众多,不同性质的机关和单位对公职人员的纪律要求存在差别,公务员的纪律要求与法官和检察官不同,事业单位工作人员的纪律要求与公务员也不相同,因此,法律、法规、规章和规范性文件对不同性质的机关和单位公职人员的纪律要求作出不同规定,《监察法》不能也不可能对这些纪律要求作出统一规定。而监察机关是行使国家监察职能的专责机关,实现对行使公权力的国家公职人员监督全覆盖,监察机关必须根据不同种类公职人员的纪律要求适用政务处分或者作出处理。这是依宪监察原则在监察实践中的体现,其基本导向是通过监察法治实现法治反腐。[22]

(二)程序启动依据

政务处分的启动是指根据《监察法》或者其它法律法规,对违纪违法的公职人员启动政务处分程序。根据《监察法》和其它法律、法规的规定,政务处分的启动依据有:一是《监察法》程序条款。《监察法》虽然没有对政务处分的启动程序做出详细规定,但《监察法》第45条规定,监察机关根据监督、调查结果依法作出政务处分。如果公职人员的违纪违法行为已经调查核实,且在本级监察机关干部处理权限范围之内,可以对该公职人员作出政务处分。二是《暂行规定》第7条。受到行政处罚和刑事责任追究的公职人员,应当由监察委员会作出政务处分决定。三是《公务员法》等法律法规。监察机关可以根据监督和调查的结果,对这些法律法规规定应当受到纪律处分的公职人员给予政务处分。《暂行规定》第2条规定,监察机关可以依照相关法律、法规、国务院决定和规章对违法行为及其适用处分的规定,给予政务处分。这一规定与《公务员法》第61条的规定相符:公务员因违纪违法应当承担纪律责任的,依照本法给予处分或者由监察机关依法给予政务处分。该规定表明,公务员任免机关或者所在单位如果发现其违纪违法行为,经过调查核实,可以依法给予行政处分。但如果监察机关在监督和调查过程中,对公务员的同一违纪违法行为已经作出政务处分决定,则公务员任免机关或者所在单位不再给予行政处分。


六、党纪处分对政务处分适用的影响


(一)党纪处分与政务处分的衔接适用

党纪处分是党组织和纪委对党组织和党员违纪违法采取的纪律惩戒措施,是对违纪违法党员做出的否定性评价,兼具惩戒与教育的功能。党组织对党员违纪违法行为,依照党章和党内法规作出处理或者党纪处分,因此,党纪处分与政务处分一样属于组织内部的纪律惩戒措施,但两者是性质不同的处分。党纪处分是党组织对其党员的纪律处分,政务处分是监察机关对公职人员违法的处分,所以,即使是同一个违纪和违法行为,既可以适用党纪处分又可以适用政务处分。根据党内法规和《监察法》的规定,党纪处分与政务处分对具有党员身份的公职人员并处,需要确立两种处分的衔接机制,并且党纪处分应优先适用,体现执纪和执法贯通,坚持纪严于法、纪在法前、纪法分开的原则,达到强化日常监督之目的。[23]

《纪律处分条例》第29条对两者的衔接适用做出明确规定,党组织在纪律审查中发现党员严重违纪涉嫌违法犯罪的,原则上先作出党纪处分决定,再由监察机关给予政务处分,然后移送有关国家机关依法处理。《暂行规定》第7条也做出了与该条例大致相同的规定。由此可见,具有党员身份的公职人员存在较为严重的违纪或者违法均需要给予党纪处分和政务处分,但党纪处分先于政务处分适用。具有党员身份的公职人员,因职务违法和职务犯罪同时接受纪律审查和监察调查,但在处置程序上,先由纪委依规作出党纪处分,再由监察委员会依法作出政务处分,然后再移送人民检察院审查起诉。

(二)党纪处分与政务处分的匹配

党纪处分与政务处分两者性质不同,但在适用上需要遵循特定的原则,否则两者会产生不协调或者相互矛盾的问题。《暂行规定》第8条规定,监察机关对公职人员中的党员给予政务处分,一般应当与党纪处分的轻重程度相匹配。这一规定表明,党纪处分与政务处分之间不仅需要衔接,而且还需要保持内在一致。党纪处分与政务处分的轻重程度由处分的种类及其相当性决定,党纪处分与政务处分的种类并不完全相同,党纪处分为5种,而政务处分为6种。不过无论是党纪处分还是政务处分,依处分之轻重程度大致可以分为三档:第一档为申诫类处分。如党纪处分中的警告、严重警告,政务处分中的警告、记过、记大过。适用于违纪违法情节较轻,危害程度不大,或者真诚悔过、配合调查并主动交代问题的违纪违法公职人员。第二档为职务类处分。如党纪处分中的撤销党内职务、留党察看,政务处分中的降级、撤职。适用于违纪违法情节较为严重,危害程度较大,给党和国家的利益带来较大损害的公职人员。留党察看虽然不直接指向党内职务,但党员受到留党察看处分,其党内职务自然撤销,并且建议党外组织撤销其党外职务。因此,应当归于职务类处分。第三档为资格类处分。如党纪处分中开除党籍,政务处分中的开除公职。适用于违纪违法情节严重,危害程度较大,给党和国家利益带来重大损失,或者违纪违法达到需要追究刑事责任的程度,必须开除党籍和公职的情形。从上述党纪处分和政务处分的严重程度等级对比来看,两者之间在严重程度上具有可比性,因此,在适用上也可以按照相应的档次来适用。受到撤销党内职务、留党察看处分的公职人员,应当给予其撤职的政务处分。严重违犯党纪、严重触犯刑法的公职人员必须依法开除党籍与公职。

党纪处分与政务处分的轻重程度相当,其目的在于防止两种纪律处分适用畸轻畸重或者以一种处分代替另一种处分,保障党内监督与监察监督衔接贯通。由于各级政府机关、司法机关、国有企业、公办事业单位的管理人员,其职务与党内职务相关或者由党组织推荐任职,所以,党纪处分必然对其公职产生相应的影响,包括职务调整、降级、撤职和开除。这充分体现在监督执纪四种形态与政务处分的一致性上。《中国共产党党内监督条例》(以下简称《党内监督条例》)和《纪律处分条例》对监督执纪的四种形态以规范的形式予以表述:第一种形态是经常开展批评和自我批评、约谈函询;第二种形态是党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数;第三种是党纪重处分、重大职务调整的成为少数;第四种是严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数。上述四种形态对应《监察法》的处置措施,对监察处置措施的运用产生直接影响。《监察法》第45条第1款规定,对职务违法行为但情节较轻的公职人员,进行谈话提醒、批评教育、责令检查,或者予以诫勉。这些措施不是政务处分而是监察处理,它对应的是监督执纪的第一种形态,《党内监督条例》第21条规定了对轻微违纪的党员进行党内谈话制度,开展提醒谈话、诫勉谈话。其目的在于对这些违纪的党员进行批判教育,通过批评与警示发挥纪检监察机关的监督职能和廉政制度建设功能。同时也是监察机关监督工作前移,发挥预防作用的体现。第二种和第三种形态是政务处分与党纪处分之间的衔接适用,党纪轻处分对应政务轻处分,党纪重处分对应政务重处分。第四种形态是移送人民检察院审查起诉的案件,是违纪违法构成职务犯罪的案件,只占监察监督案件的极少数。


七、政务处分的排除适用


政务处分虽然适用于多数公职人员,并且由监察机关优先适用于公职人员的纪律处分。但由于适用对象资格、法律法规的特别规定以及监察机关处置权限等限制,政务处分对某些公职人员或者公职人员的某些违法行为排除适用。

(一)《监察法》和《暂行规定》明确适用监察处理的情形,不适用政务处分

所谓监察处理是指监察机关对法律法规明确规定只适用监察处理的公职人员及其违法行为作出的处理措施。监察处理措施一般适用于两种情形:一种情形是公职人员的违纪违法行为轻微,不需要适用政务处分,且具有党员身份的违纪违法公职人员已经根据党内法规受到提醒谈话或者诫勉谈话处理,可以根据《监察法》第45条第1款之规定采取谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉。或者根据《暂行规定》第9条采取警示谈话、通报批评、停职检查、责令辞职。此种监察处理的对象属于政务处分对象的范围,仅仅是因为其违纪违法行为轻微而不适用政务处分。另一种情形是公职人员的违纪违法行为达到政务处分的要求,但其身份决定了不属于政务处分的对象,只能根据相关法律法规采取监察处理措施,主要适用于基层群众自治组织成员、国有企业没有国家机关编制的管理人员、受国家机关委托行使公权力的工作人员以及其它没有党政机关与事业单位编制的工作人员。对这些公职人员只能根据《暂行规定》第9条,监察机关可以依《企业国有资产法》《农村基层干部廉洁履行职责若干规定(试行)》等法律法规向有关机关、单位提出取消当选资格或者担任相应职务资格或者调离岗位、降职、免职、罢免等监察建议。在此种情形下,虽然并没有对监察对象作出政务处分,但其处理措施的严重程度与政务处分大致相当。但是,《监察法》第45条以及《暂行规定》第9条并没有规定谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉的适用条件与适用范围。有学者认为,这四种处理措施虽然均适用于轻微违法行为,但其涵义和适用范围并不相同,谈话提醒适用于违法情节最轻的行为,诫勉则情节相对较重,而批评教育、责令检查介于两者之间。[24]这种观点具有一定的合理性,从《监察法》及其它相关法律法规对纪律处分种类排列顺序的逻辑来看,一般都是从轻处分到重处分排列,显然监察处理的排列符合这一逻辑;从监察实践来看,诫勉处理是指公职人员的违法行为已经达到政务处分的程度,但根据其情节可以免除政务处分。所以,受到诫勉处理的公职人员一般在6个月内不得提拔或者重任,取消当年的评先评优资格。

(二)公办事业单位非管理类工作人员违纪违法行为不适用政务处分

公办事业单位的工作人员分为管理人员和非管理类工作人员两类,《事业单位人事管理条例》2014年制定和实施时,公办事业单位的工作人员除国家机关任命的人员受行政监察机关处分之外,其他工作人员无论是管理岗位还是非管理岗位,只要违反该条例第28条之规定,均须根据该条例第29条以及《事业单位工作人员处分暂行规定》作出行政处分。《监察法》实施后,公办事业单位的管理人员成为监察对象,属于公职人员的范畴,其违纪和违法行为应当受到监察机关的政务处分,监察机关认为其职务违法行为可以参照《公务员法》作出行政处分的,也可以责成该单位给予其行政处分。但事业单位的非管理类工作人员则不属于监察对象与公职人员,虽然他们具有事业单位编制并且由国家财政支付薪酬,但并不从事管理工作,不行使公权力,因此不属于监察对象,监察机关不能对这些工作人员的违纪违法行为适用政务处分,只能由本单位根据《事业单位人事管理条例》《事业单位工作人员处分暂行规定》对违纪违法行为进行行政处分。事业单位工作人员纪律处分的种类为警告、记过、降低岗位等级或者撤职、开除四种,它与《公务员法》上的行政处分和政务处分的种类并不相同,明显具有事业单位的特征;而且事业单位纪律处分的轻重程度也与政务处分不同,体现事业单位工作人员的纪律要求与其岗位职责的一致性,不能与公职人员的纪律要求及处分条件等同。所以,事业单位非管理职位的工作人员违纪违法,只能作出行政处分,而不宜由监察机关作出政务处分。如果监察机关在行使监督、调查与处置职责的过程中发现事业单位非管理类公职人员存在违纪违法情况,应当通过提出监察建议的方式责令其所属单位依法给予纪律处分。



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本文责编:陈冬冬
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文章来源:本文转自《法学杂志》2019年第9期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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