官晓萌:俄罗斯地区选举与地区政治新发展

——兼论2018年地区选举
选择字号:   本文共阅读 3519 次 更新时间:2019-06-04 10:23

进入专题: 俄罗斯选举   威权主义  

官晓萌  


自苏联解体以来,在威权主义理论框架下对俄罗斯政治进行研究,在国内外学界已经相当普遍。在此基础上,越来越多的研究者开始关注威权主义制度内部的运行机制,选举是此类研究的核心内容之一。在具体的选举研究中,学者们开始关注中央级别选举以外的选举活动,这是因为全国性的选举固然是当权者实力的体现,但“区分不同层级的威权式选举,以及研究这些竞争是如何被建构的,对于解开选举的角色之谜意义重大”。[1]


俄罗斯联邦的行政体系包含联邦中心(центр)、联邦主体(субъект)以及市级行政单位(муниципальноеобразование)[2]。与之相对应,当代俄罗斯有三个级别的选举,即:联邦、地区和市级选举。其中地区选举主要指联邦主体立法机构议员和联邦主体行政长官[3]的选举。对俄罗斯政治和选举研究来说,地区选举的意义重大,这是因为:第一,俄联邦的地区选举是各方政治力量在联邦主体具体分布的体现。第二,地区选举的发展体现了俄罗斯联邦制度的变迁,与俄央地关系的发展变化互为因果。第三,地区选举是俄精英发展的重要政治舞台。在垂直权力建设过程中,俄罗斯地区精英并没有在一夜之间消失,而是在各自的活动区域依然保持着影响力,其重要的影响力平台就是地区选举。


近年来越来越多国内外学者开始关注俄罗斯地区选举,这些研究主要分为几种类型:第一,对于选举的选情或结果进行综合阐述或详细分析,通常涉及长时间的跟踪研究。[4]第二,在政党研究(主要是统俄党)的框架下进行地区选举研究。[5]第三,进行具体的数据统计和案例分析,分析地区选举中的某些具体问题。[6]除上述类型外,诸多涉及俄罗斯政治总体发展的研究也将地区选举作为重要的分析对象。


威权主义选举研究涉及不同的对象和内容,这些研究或关注选举作用,或关注选举行为本身。俄罗斯地区选举的研究涉及到政党、选举、央地关系、地区精英、地区经济社会发展等多个层面和维度。本文主要关注地区选举的制度改革和实践发展,以及在这一过程中体现出来的央地关系和俄罗斯地区政治权力结构的变化。本文不仅试图关注地区选举的结果,而且希望描述威权主义选举制度如何被构建,厘清其基本的参数和特点,从而尝试解释地区选举乃至俄罗斯整体政治制度形成的逻辑和功能,并以此为基点,“思考俄罗斯国家制度的生命循环——建立、发展和衰落,以及弄明白进一步演化的可能性”。[7]


一、当代俄罗斯地区选举的改革与实践


当代俄罗斯地区选举的实践始于转型时期。1989年至1991年苏联、俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国进行了一系列选举,包括1989年苏联人民代表大会选举、1990年俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国人民代表选举、1990年苏联总统选举(人民代表大会投票选举产生)、1991年俄罗斯苏维埃社会主义共和国总统选举,也包括了最初的地区层面选举。


1991年3月17日,苏联进行全民公投,与此同时在莫斯科还进行了一场舆论调查。这一调查的实质是莫斯科市民全民公决,决定“是否进行莫斯科市长的全民直选”。最终,莫斯科54.8%的注册选民参与了调查,其中81.1%的选民认为必须进行市长直选。[8]1991年6月12日(与俄首次总统选举同日),在莫斯科举行了莫斯科市长选举。这是当代俄罗斯历史上首次地区首脑选举。在地区立法代表或立法机构选举方面,1989年俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国通过了《人民代表选举法》[9]及《地方人民代表选举法》[10]。后者奠定了俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国内边疆区、州、自治区、自治州、城市等级别的人民代表选举的法律基础。1990年3月俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国第一次人民代表大会选举后,次一级的地区代表和立法机构选举陆续在各地展开。1991年在三个地区(阿迪格、阿尔泰、哈卡斯)进行了地区最高委员会的选举。


转型时期的地区选举的法律和制度基础与如今的地区选举有诸多差异。比如,有部分地区由地区议会选举产生州长[11];州长直选中具体选举制度在各地区有所不同[12];长期没有确定选举的程序[13];地区立法机构选举很少采用比例选举制等。


总体来说,20世纪90年代至今,俄罗斯的地区选举经历了相当长时间的制度改革和实践。如今俄罗斯每年都在“统一选举日”[14]进行多地区、多级别、多类别的选举,每年的地区选举是研究俄罗斯地区政治的重要途径。本文将研究的主要时间维度设定为普京第一次当选总统之后,因为正是自普京时代起,开启了诸多对于俄罗斯地区政治和选举来说极为关键的改革。


(一)普京第一、二任期的地区选举改革与选举实践


1.改革前的地区选举


在叶利钦时期的地区选举活动中,起主导作用的是地区政治精英,中央对地区政治进程的杠杆影响作用丧失。地区精英甚至还成了全俄政治进程中的重要角色。[15]这一地区选举的特性与叶利钦时期的央地关系一致。在这一时期,中央向地区转移了一系列重要的行政权力杠杆,地区精英享受着独立的行政资源和经济资源。中央与地区的不对称性加大,各地区之间的关系也进一步失衡。


俄罗斯联邦制度在经历了叶利钦时代的“去中央化”后,在普京上台后实现了“再中央化”,即建立了“垂直权力”,实现了:制度法规重新向中央集中,行政权的中央再集权、经济资源的中央再集权、央地之间以及地区之间的政治地位逐渐平衡,中央对地区的政治影响力提高,地区精英在全俄政治进程中的作用明显下降。[16]这些结果是通过普京第一、第二任期内的联邦制度改革实现的。


2003年起[17],政党和选举领域的改革也是联邦制度改革的重要内容之一。这些领域的改革及实践,不仅触及联邦级别的选举,也触动了地区选举和地区政治。在地区选举改革之前,虽然联邦改革初见成效,但是地区精英还保留着相当实力,这从地区选举结果也可窥得一二。


在州长选举方面,从2000年至2005年取消州长直选的5年间,共进行了116次选举,其中2000年41次,2001年17次,2002年12次,2003年23次,2004年22次,2005年1次(2005年取消州长选举法律生效前还进行了1次州长选举)。在地区选举改革前,在任行政长官继续当选的比例较叶利钦时期大幅提高。2000年至2002年期间,70名在任州长中,有59人参加了地区选举(其余11人没有参加,是因为被选派担任了联邦委员会委员[18])。在参选的59位在任州长中,有44人胜选,在任州长连任的比例大幅提高。1996至1997年间在任州长连任的比例为46%,1997年至1999年这一比例为61%。普京上任至2003年,在任州长连任的比例为75%。[19]此外,普京整个第一任期非本地新任州长的数字为0。[20]总体来说,在联邦层面的改革伊始,地区精英还保持着相当的影响力,普京对地区精英的对策是将现有的地区精英尽量纳入垂直权力管理。这一时期,联邦中央对州长选举的控制主要体现在,因候选人注册问题被排除在选举之外的情况较叶利钦时期增加,比如2000年库尔斯克州在任州长阿·鲁茨科伊(АлександрРуцкой)在选前几小时被撤销候选人资格。


在地区立法机构方面,根据俄罗斯独立报和“地区”信息分析中心2004年10月刊登的数据,截至2004年,在俄罗斯89个联邦主体立法机构中,统俄党在19个地区立法机构中占据多数党地位,在18个地区立法机构中的席位接近一半,另外在35个地区的席位不足1/3。[21]由此可见,尽管当时统俄党已经成为联邦第一大党,但联邦中央依靠其完全控制地区议会的设想还没有达成。


与此同时还应注意到,在1999至2003年之间,不论是在地区首脑选举中,还是在地区立法机构选举中,政党的参与度与叶利钦时期相比均呈下降之势。[22]如果说在叶利钦时期地区选举的主要内容为左翼政党与联邦权力之间的博弈,那么,普京第一任期伊始,政党在地区选举中的总体作用下降,地区选举中的主要竞争者是大量独立选举人。许多政党候选人甚至在选举中刻意淡化自己的党派特征,某些地区还出现了大部分立法机关议员都是无党派人士的现象。[23]这其中原因也与民众在经历了90年代的动荡和左右翼党派在这期间的斗争后对政党活动感到疲乏不无关系。总之,这一时期地区内的竞争不再主要是政党之间的竞争,而是诸多有地区影响力的集团之间的竞争,包括家族、商业集团等等。


2.地区选举改革的具体内容和改革结果


普京第一、第二任期政党和选举领域改革的核心内容集中在三个方面。第一,在各级选举中力推混合选举制度,主要是提高比例选举制在地区立法机构选举中的比重。[24]第二,严格政党注册制度,提高政党注册难度,提高候选人注册难度。第三,取消州长选举。具体来说,改革通过一系列立法修正案,如《俄联邦政党法》、《俄联邦公民选举权力及参与全民公投权力基本保障法》等,得以实现。[25]在普京第一、第二任期结束后,梅德韦杰夫任总统时期,尽管对具体法律法规有一些修正,但没有改变普京第一、第二任期地区选举改革的大框架,更于2010年在市一级的立法机构选举层面继续推进提高比例选举制的法律法规。


这一时期改革的核心目的,在于降低地区精英在俄罗斯联邦层面和地区政治中的实际影响力,实现联邦中央对于地区的完全控制。在现实结果上,改革极大地减少了政党数量,为联邦和地区选举建立了极为严格的“准入”机制,将此前地区精英利用地区性政党、小党、选举团、选举联盟等各种方式在地区选举中进行活动的空间完全压缩。地区精英的活动被纳入以政权党为框架的机制中。同时,尽管在俄罗斯政治体系中议会的地位和作用与执行机关相比较低,但改革以来,地区议会的权力地位得到了事实上的提升。地区议会议长成了地区层面经过合法选举产生的最高职位,地区议会多数党掌握了提名地区首脑候选人的权力。与之相对应的是,联邦中央掌握了州长的任命权,州长失去了民选地位、不再具有联邦委员会委员资格,在联邦权力结构中的地位降低。


在地区选举改革之后,联邦中央依托于统俄党,至少在外部形式上实现了对地区选举和地区政治的全面控制。这首先体现在更多州长开始加入统俄党。普京第一任期虽然已经推动第一轮垂直权力改革,但地区精英多不急于加入统俄党。因为尽管从现在的角度观察,2001年成立的统俄党奠定了当代俄罗斯的政党格局,然而对于当时的地区精英来说,并未看到其与此前“昙花一现”的政权党有何实质性的区别,许多州长均处于观望状态。而随着普京第二任期联邦改革和地区选举改革的进一步深化,2005年有15位在任州长加入统俄党,还有8位统俄党成员被任命为州长。总体来说,2005年至2011年没有一个新任州长是反对派政党成员。此外,随着联邦中央对地区政治的掌握度增强,外来政治精英越来越多地进入地区政治层面。普京第一任期时,非本地新任州长的数字为0;第二任期时,非本地新任州长的比例为13%。梅德韦杰夫时期这一数据为48%。[26]


在地区立法机构选举方面,统俄党自2006年起在地区立法机构选举中的优势越来越大。自2008年起,在所有地区选举中都取得了胜利,并在地区立法机构中占据多数党的地位。(2007年统俄党只有在斯塔夫罗波尔地区的选举成绩逊于公正俄罗斯党)。总体来说,大部分地区立法机构席位主要在统俄党和其他三个杜马党之间划分。统俄党通常占据一半甚至三分之二的席位,其他三个政党瓜分剩余的三分之一席位。剩余几个没有进入国家杜马的政党在地区选举中基本丧失影响力。更有俄罗斯学者认为,在地区层面,俄罗斯实际上只存在“一党半制度”(即地区实际活跃的政党数量平均只有1.5个)[27]。


3. 地区选举改革的内在隐患与2011年的选举危机


地区选举改革以后,从地区选举的外部形式上,联邦中央对地区实现了完全的控制。这一控制主要依靠政权党实现。联邦中央期待依靠“垂直政党”对地区进行控制和管理。这是对于联邦改革中行政再中央化、经济再中央化的补充。但在完全控制的态势下并非没有隐患,这体现在下列几个方面:


第一,统俄党能够在多大程度上真正协助中央实现对地区政治的管理,而不只是外在形式上的控制。作为从上而下建立的政党,统俄党在完成众多分支机构铺设的过程中,在尽力实现选举最大胜利的过程中,必然将大批拥有选举实力,把个人利益、派系、意识形态上差异性极大的精英纳入自己党中。地区各方精英则放弃了过去“投资”多个政党或组织的方式,转而进入统俄党的地区分支机构。这实际上意味着地区精英之间的矛盾转化为了党内的分歧,最终导致地区精英之间的斗争以争夺党的控制权的方式展开。[28]与此同时,为了保障这种多个派系的联盟,必然会产生一个意识形态松散的政党。这在一定程度上不利于政党自身的长期发展,也不利于培养真正忠实的选民群体。在这一时期,统俄党尽管取得了极大发展,但是作为自上而下建立的政党,作为与“领导人”紧密绑定的政党,有时被认为只是一种“虚拟的”霸权政党[29],政党的实际决策权被认为掌握在政党以外的人手中。


第二,州长任命制下的地区管理能效和选举动员问题。在取消州长直选后,州长不再需要从选民手中争取选票,只需对中央负责,而中央对州长的忠诚度要求高于对其经济管理能力的要求。有欧美学者在考察了2005至2010年期间的州长任命情况后发现,联邦中央在任命州长时更多考虑其对选举的动员能力,即州长能否在地区和联邦级别选举中保障统俄党的胜利,并以此评价其对联邦中央的忠诚度。中央对州长在地区经济发展中的表现的考虑是次要的。选举动员能力强的州长得到再次任命的可能性更高。[30]这种任命取向实际上与国家对地区治理的要求并不相符。此外,虽然中央对地区领导人有选举动员的要求,但是在取消州长直选后,苏联解体后经历了长时间选举实践建立的“地区选举机器”也面临着逐渐失去能效的情况。


第三,地区精英并没有在中央建立垂直权力后消失,而是在各地区依然保存着各自的实力。在这一时期,联邦中央对地区干部和精英的控制方式主要是要求其加入政权党,成为“垂直政党”中的一部分。“不听话的”干部则可能面临刑事指控,被剔除出地区政治。[31]相较于叶利钦时期,地区精英确实放弃了离心倾向。但在非竞争的政治和经济环境下,地区精英并没有停止与中央进行非正式的“讨价还价”[32]。一些关键地区的传统地区精英仍然能够保持自身的地位和利益。


第四,政党竞争空间的减少一方面引发了部分民众的反感,一方面从技术上反而增加了反对派集中抗议选票的可能性。地区选举改革通过限制准入机制,虽然极大地减少了总体的政治竞争,压缩了反对派,但是在社会经济情况差的情况下,对政权党不满的民众反而容易集中抗议投票。这也是为什么2011年阿·纳瓦尔内(АлексейНавальный)提出“为随便哪个政党投票”的口号后,体制内的反对派政党获益最多的原因。


2010至2011年间,经济危机对俄罗斯社会经济的实际影响开始集中体现。2011年末,统俄党在国家杜马选举中失利,且俄罗斯爆发了2011年至2012年的抗议危机。这一危机是大的时代背景与中央的具体决策复合作用的结果,具体包括:第一,世界局势中的不稳定和变化触动到许多国家(阿拉伯之春、整个欧洲2010年至2011年期间的抗议潮等),俄罗斯也未能置身于整个世界环境之外。第二,自身不断发展的俄罗斯经历了社会结构的改变,中产阶级的结构发生了变化。第三,技术革命对全世界政治活动发生了深刻的影响,社交媒体在俄反对派和抗议活动中发挥了巨大作用。在上述社会政治发展的大背景下,在经济发展不顺遂的条件下,前文提到的改革隐患使统俄党的选民基础发生动摇。此外联邦中央在选举前的决策也是造成选举结果的部分原因。在维·沃罗金(ВячеславВолодин)[33]倡议和普京支持下建立的全俄人民阵线在客观上分化了统俄党的支持率。[34]梅德韦杰夫时期进行了大规模的州长更换,将民选时代的一批州长换成更为忠诚的官僚,寄希望于其努力调动投票,结果反而没有取得预期的效果。[35]


在上述复合条件下,统俄党在2011年的地区选举前就遭遇了支持率下降的危机,最终在联邦级别选举中遭遇了失利,甚至被诟病选举舞弊。选举后,俄罗斯各地爆发了大规模的民众抗议。


(二)普京第三任期以来的地区选举和地区政治变化


1.表面“放松”与实质“收紧”的政治进程


2011年末至2012年的街头抗议,导致普京的第三任期开局不甚理想。体制外的反对派通过组织抗议动摇国内政治的稳定,体制内的反对派利用政权党的支持率下跌增加了自身的政治“分量”。普京第一、第二任期设定的一系列制度被认为有失效的可能。


在这一背景下,2012年沃罗金接替弗·苏尔科夫(Владислав Сурков)担任总统办公厅负责国内政治的第一副主任[36],被认为将重塑在2011年开始失效的制度。沃罗金上台后,俄罗斯国内政治领域出现了一系列带有宽松性质的具体改革,以提高政治领域的“公开性”、“竞争性”、“合法性”。改革内容包含:放松政党注册门槛、恢复州长直选、严格选举监督措施等具体立法改革。


然而这些改革现在来看,只是面对民众情绪的妥协性回应,其背后反而隐藏着一系列严格政治控制的实质。普京第三任期以来,俄罗斯实际上面临着威权主义制度的进一步巩固,一系列政治制度及实践发生了原则性变化。这些变化主要包括:通过制度和非制度手段扩大对反对派政治人物的压制(对2011、2012年的街头抗议领袖和积极分子的监禁);系统地进入公民社会,扩大意识形态管控的领域,并加强对个人领域的干涉;对媒体进行政治控制(包括“外国代理人法”及其他媒体监督选举领域的立法改革)等。


上述变化中当然也包括了一系列选举立法及相关政治制度的修正,联邦中央进一步增强了对各级选举的控制,主要体现在:第一,恢复州长直选和加强竞争实际上充满了各种制度上的约束,选举的准入机制进一步收紧。第二,通过混合选举制度的回归及其他配套的选举制度改革,保障统俄党在国家杜马的席位数。[37]第三,通过放宽政党注册条件,用众多新政党分化选举市场,将集中的抗议投票引向众多小党、新党。


在地区选举层面,制度上的约束体现在,即使最为令人瞩目的州长直选也存在着各种保障机制和“过滤器”,比如:


第一,2013年俄联邦进行立法修正,规定联邦主体有权力自行决定地区首脑产生方式,可以选择直选或由议会代表投票的方式选举地区首脑。这一规定为一些地区取消直选提供了可能性。当前俄罗斯已经有数个地区采用议会投票方式选举地区首脑。这主要为北高加索等地区的民族共和国或自治区,包括达吉斯坦共和国、印古什共和国、北奥塞梯-阿兰共和国、卡拉恰伊-切尔克斯共和国、亚马尔涅涅茨自治区、汉特-曼西自治区、阿迪格共和国、涅涅茨自治区等。这一改革被普京认为有利于保障有民族问题的地区的稳定。[38]对此,有俄罗斯专家质疑,虽然当前只有少数地区实行议会选举州长的方式,但鉴于统俄党在各地区议会多数党的统治性地位,通过修改地区法律取消直选,从法律上讲是可能的。[39]


第二,设置“犯罪过滤器”(Криминальныйфильтр)[40],将真正的反对派排除在合法的选举舞台之外。犯罪过滤器不仅针对地区选举,而且针对俄联邦各级别选举,指的是对候选人的犯罪记录限制。2013年以前,犯罪记录并不是参加选举的障碍,候选人前科未消灭(即有犯罪记录)也可以参加选举。这一规定被认为使一些反对派候选人不可能通过注册手续。比如2018年总统大选最受瞩目的反对派候选人纳瓦尔内,其候选人资格被中央选举委员以犯罪记录问题为由驳回。实际上纳瓦尔内不仅不能参加总统选举,因为犯罪记录限制,他也不能参加俄联邦各级别的选举。


第三,设置“市政过滤器”(Муниципальныефильтр),将有实力的、但非中央“属意”的反对派候选人排除在选举舞台之外。市政过滤器指候选人必须收集到所在联邦主体市一级领导、议员的支持签名,才能最终完成注册并参加选举。这些签名包括:各市级立法机构代表和(或)市级行政领导的支持签名。根据各地区具体法律规定,签名的立法机构代表或领导比例应达到所有代表和领导总数的5%-10%,而且这些代表或领导应该至少来自该地区三分之二的市级立法机构或市政府,即不能在某几个行政单位一次收集多名代表签名。市政过滤器对于在任州长和政权党来说是有利的。现任州长拥有地区行政资源,政权党在地区、各市级立法机构中占优势地位。比如在2018年州长选举中,只有统俄党有能力在全部22个联邦主体、俄共有能力在3个联邦主体,靠自身政党实力通过市政过滤器,独立推出自己的政党候选人。[41]否则,候选人通常需要经过跨党派协商,得到中央和统俄党的支持,才能注册为候选人。因此,尽管2012年以后出现一些体制内的反对派州长,但他们还是经过联邦中央“允许”的人选,不可能是真正的反对派。


除了对于州长选举的准入限制,立法机构选举中政党和独立候选人的注册难度也进一步提高。这首先体现在2014年春,俄法律恢复了对选举签名的要求,且标准较之前法律有极大提高。[42]这一收集签名的标准被评论为“苏联解体以来最严格的收集签名要求”[43]。此外,其他注册流程也较以前更为复杂,需要提供的文件繁复。这些因素都使没有签名优惠[44]的政党和独立候选人的注册变得十分困难。俄专家对此认为,一方面决策层可借此控制体制外反对派或“未经中央核准”的体制内反对派进入选举;另一方面地区权力可以帮助一些没有真正选举实力的“搅局”党进入选举,以分流反对派的选票。[45]


2.政治控制的结果


普京第三任期起针对“舞弊”、“缺乏政治竞争”等抗议主题开始了一系列改革。改革增加了政党的数量(俄罗斯政党数量由2011年的7个迅速增加至2012年的77个);引入了一系列选举透明的保障措施(监控设备等)。


然而从前文分析来看,尽管政党数量增加,真实的选举竞争并没有实现。2012至2013年间出现了大量新的政党,在地区立法机构中也出现了杜马党以外的政党,然而在严格的选举准入条件下,真正的反对派进入选举市场的可能性并不大。更有俄学者认为,随着各项制度的严格,自2014年起许多新建政党的积极性严重下降。[46]老的体制内政党一方面面临着来自“搅局者”的竞争压力,另一方面可能会被联邦中央在某些地区取消资格,因而在现实活动中更多选择与政权合作。在克里米亚危机后,这些政党更一致对政权表示支持,尤其是在对外政治领域的决策上坚定支持政权,也因此一部分俄罗斯学者认为,俄罗斯的选举中不再存在反对派,俄共等体制内反对派被评价为“忠诚的反对派”[47]。


综上所述,从普京第三任期开始,联邦中央对各级选举活动实现了进一步控制。俄联邦从2012年恢复直选起共进行了87次州长选举,其中2012年5次,2013年8次,2014年30次,2015年21次,2016年7次,2017年16次。选举的竞争性不强,只有2015年在伊尔库茨克州出现了第二轮选举。而且部分俄罗斯学者和媒体认为,伊尔库茨克州选举是联邦中央允许的“失败”,可以展示直选的“竞争性”,并不是联邦中心担忧的失控状态。[48]2012至2017年共进行了92次地区立法机关选举。其中2012年6次,2013年16次,2014年14次,2015年11次,2016年39次,2017年6次。在这些选举中,统俄党均保持着在所有联邦主体立法机关中多数党的地位。最终在2016年的国家杜马选举中,统俄党重新夺回多数党的地位。在上述完全控制的局面下需要注意到以下特点:


第一,政权党支持率并没有质的提高,地区选举、国家杜马选举的成果在很大程度上是制度保障和克里米亚共识共同作用的结果。2000年代在经济发展顺遂的大潮下,统俄党不仅是总统权力的表现,更实质性地巩固了一部分中派立场的选民。然而经历了2011年复杂的经济政治局势后,其中派选民的基础受到了严重的冲刷。从民调数据也可以发现(见图1),虽然近年来政权党的支持率的起伏与普京本人的支持率走向基本保持一致,但两者之间的差距自2012年起有增大的趋势。尽管2014至2015年统俄党支持率上升,但更多是克里米亚共识的红利。


第二,俄罗斯靠制度设计和跨党派协商等方式,实现了高程度的政治控制。在精英领域,这一策略必然使部分精英的晋升通道受阻。比如有俄学者认为,“克里姆林宫指定的统俄党候选名单也没有保障地区精英代表的渠道。”[49]长此以往,本来忠于体制的精英也会被向其他方面挤压。这有引起精英分裂的可能。威权制度下选举的重要作用之一,就是将精英纳入政权体系。政治精英们的利益附着于政权生存,从而维护政权本身的稳定。[50]如果政治精英在体制内的晋升渠道受到阻碍,就有可能破坏威权制度本身的稳定。


图1  普京及统俄党支持率走向图(2008年至2018年9月)

资料来源:?Единая Россия? добралась до минимума.РБК. 05.10.2018. https://www. rbc.ru/newspaper/2018/10/08/5bb74f429a7947d234df963a


第三,实行直选制度后,民选州长在权力结构中的地位有所上升,部分州长开始要求一定的独立性,而与之相对,联邦中央不但在选前控制州长的人选,更在选后要求其绝对忠诚,不允许州长展现自身的独立性。比如2015年萨马拉州州长尼·梅尔库什金(НиколайМеркушкин)希望在萨马拉市形成忠于自己的市杜马,但随后就被威胁可能被清除出统俄党。[51]中央和地区之间形成了一种新的张力。


在上述背景下俄罗斯迎来了2018年的总统选举和地区选举,选举前进行了一定的地区层面的人事改革。


二、2018年地区选举分析


2018年的地区选举尤为引人关注。从选举结果来说,4个地区的州长选举进入第二轮,为2012年恢复直选以来首次出现的状况;统俄党在4个地区的立法机构失去了多数党地位,为政权党2007年以来最大的选举失利。从选举的时间节点上来说,这是2018总统大选后的第一次集中选举,发生在俄罗斯社会近年来最受争议的退休年龄改革之后。从选举覆盖的地区来看,本次选举包含26个联邦主体的行政长官选举、16个联邦主体的立法机构选举[52],选举地区既包括莫斯科等重要中心城市,也包括多个边疆区、共和国。从选情的复杂程度来看,选举不仅包括一些传统上抗议情绪较重、反对派较为活跃的地区,也涉及一些政权党实力相对较为薄弱的地区。从地区发展角度看:在选举前,大批在任州长提前卸任,总统新任命大量代理州长,大规模的干部轮替带来了地区精英的新变化。


综上所述,2018年地区选举是普京第三任期以来在国内选举领域最重要的政治事件之一。在统俄党和普京在联邦级别的国家杜马选举和总统选举中“大获全胜”后,作为整个2016至2018“大选举周期”的终结点,2018年地区选举值得具体研究。


(一)新一轮干部任命


2018年共有22个联邦主体以直选方式选举州长。本次举行选举的地区数量并非恢复直选以来最多的。2014年共有30个联邦主体进行了直选,且提前选举现象比本次更多,但当时三分之二的地区都是在任地区首脑谋求连任(即在任州长提前结束任期,以代理州长身份参加选举)。与之相比,本次选举中22个直选联邦主体中有16个为提前选举,都是在前任地区首脑提前卸任情况下,由新任命的代理州长参加选举。这涉及到近两年来大规模的州长轮替现象,是普京“干部年轻化”方针在地区首脑任命方面的体现。“干部年轻化”是2016年末以来总统办公厅主导的国家人才方针,其核心内容之一,就是国家需要50岁以下的管理者。


观察2012年恢复州长直选以来的选举情况可见,自2017年起,新任命代理长官的参选比例明显增加(如图2所示),其前任通常因各种原因提前卸任。其中以2016年10月为分界线,代理州长的人物背景和职业履历有了明显的变化。在2016年6月集中任命的4名代理州长中,苏联时期克格勃出身的官员占3名。如果继续向前追溯,则2016年参加地区选举的5名新任代理州长中有3名为强力派精英,分别出身于苏联时期克格勃、内务部、国防部。然而2016年10月基里连科(Сергей Кириенко)接替沃罗金担任总统办公厅负责国内政治的第一副主任后,俄罗斯媒体中开始频繁出现“年轻技术官僚”(молодыетехнократы)这一表述,以此解释联邦中央选拔地区管理人才的新趋势。俄罗斯地区层面开始了大规模的人事变动。自那时起至2018年地区选举前夕,俄联邦共任命了27位代理州长(如果包括2016年10月6日任命的加里宁格勒州代理州长,则为28名),这27名代理州长先后参与了2017年和2018年的州长选举。


图2   2012年恢复直选以来俄罗斯地区行政长官选举情况

资料来源:根据俄联邦中央选举委员会数据库具体选举数据总结,http://www.izbirkom.ru/region/izbirkom


笔者根据俄网络公开资料,调查了27名州长的专业背景、政治生涯之前和之后的职业履历、地区和政党属性等基本资料。[53]从中可以发现“干部年轻化”方针执行以来新任命代理州长的一些特征,由此也可以分析新一轮干部轮替的逻辑。


1.年轻化


普京和总统办公厅均曾在不同场合对“干部年轻化方针”做出过解释,认为新一代的俄罗斯干部年龄应在50岁以下(甚至45岁以下)。在地区首脑层面,27位新任代理州长中,三分之二年龄在50岁以下,约一半人年龄在45岁以下。实际上并不是所有任命都完全符合“干部年轻化”的年龄标准。不过一些代理州长虽然超过50岁,但与原州长年龄相比,也可以算实现了一定程度的“年轻化”。


图3  2016年10月至2018年地区选举前新任命代理州长的年龄结构

资料来源:根据各代理州长具体资料整理(通过俄网络检索各代理州长的详细资料)


2.专业性


从研究意义上讲,一些学者认为技术官僚概念强调官员能够取得管理权力,是因为其具有知识,是“技术精英”的一员,认为技术官僚政府的领导人物应该在其担任相关职位前没有政党背景。[54]一些学者强调技术官僚在问题决策上是以专业性为指导原则的。[55]总体来说,对于技术官僚的技术究竟应该包含哪些专业领域,当前学界并没有确切的定义,但通常将其与传统政治官僚(bureaucrats)相区分,更强调其专业性而非政治性。


俄罗斯媒体在提到基里延科的“技术官僚”方针时,通常会用“在经济和管理领域有经验的、能够解决具体管理任务的专门人才”[56]来诠释这一术语。分析新任命的27名州长的专业背景和相关履历后可以发现,从专业角度考察,27人中有20人出身于经济、管理以及自然科学类专业,另有7人具有法学等传统政治人物常见的专业背景。[57]从管理经验来讲,27人中从政以前有15人有管理国企或私人企业的经验,还有2人有高校管理经验,有10人是直接进入不同机关任职,成为职业政治家。在政治生涯方面,这27人中半数以上曾负责相关地区或联邦级别的经济工作,其中至少6人曾任部长,2人曾任全权代表。值得注意的是,27人中依然有3人的政治生涯始于内务部、检察机关、刑侦机关等强力部门。


从上述资料分析,这些新任命的代理州长并不完全契合传统政治学学科对于“技术官僚”的定义,与苏联时期出身于工程专业的技术官僚概念也无相关之处,他们大多具备“经济标签”并具有一定的联邦或地方管理经验。一些代理州长是来自联邦的部级干部,在普京任总理期间与其有工作接触。


3.政党背景


27名新任命代理州长中,大多数人为统俄党党员,还有一些在担任州长后加入统俄党(如诺夫哥罗德州代理州长)。4名代理州长为无党派人士,但均由统俄党推荐参与州长选举。1名代理州长为全俄人民阵线成员,由统俄党推荐参选。1名代理州长为公正俄罗斯党成员,由统俄党推荐参选。真正并非统俄党成员、也非统俄党推荐参选的代理州长,实际上只有1名,即奥廖尔州的安·克雷奇科夫(Андрей Клычков)。对此需注意,统俄党对该代理州长人选表示公开支持。奥廖尔州前任州长也是俄共党员,克里姆林宫这一任命显然考虑到了当地实际的政治力量。


综合来说,2012年恢复直选后开始陆续出现一些体制内的反对派州长,但这些任命实际上包含了现实考虑。比如前面提到的奥廖尔州的克雷奇科夫等人。体制内的反对派能够得到克里姆林宫的任命,受到统俄党推荐参选或支持,是跨党派协商的结果。因为联邦中央也希望在非关键地区适当让渡权力给体制内的反对派,以保证其不会在对政权更为重要的地区参加选举。


结合本文第一部分对于州长选举的限制分析,体制内的反对派州长能注册为候选人,真正走上选举舞台,一定是经过中央核准的,是跨党派协商的结果;又或者被认为实力不足,不构成威胁。否则各类“过滤器”能够将有实力的、有竞争力的反对派剔除出竞选名单。


4. 外来管理者


根据资料分析,新任命的代理州长大多数人不属于当地精英,27人中只有10人有当地政治活动的背景[58],多数系从联邦层面或从其他地区调任,俄罗斯媒体将这些州长称为“瓦良格州长”(Губернаторы-варяги)[59]。总体来说,自普京上任以来,“外来”州长的数量增加。普京第一任期时,非本地新任州长的数字为0。第二任期时,非本地新任州长的比例为13%。梅德韦杰夫时期这一数据为48%。普京第三任期时,外来州长的比例已经达到64%,[60]新的地区干部任命显然继续保持了这一趋势,只有近三分之一的新任命代理州长拥有本地政治资源。针对非本地精英,普京在选前会通过与精英进行公开会晤(有时甚至多次会晤)的方式,利用其个人的影响力提高其当选可能。


5.新一轮干部任命的逻辑


普京在第三任期后期开始这一轮特点鲜明、规模较大的地区干部轮替,必然有其现实及深层次的逻辑。这首先是普京整体人事政策在地区层面的体现,也是普京对国内政治领域规划的体现。2016年普京邀请基里延科担任总统办公厅负责国内政治问题的第一副主任。这一决定曾引起外界的广泛猜测。基里延科作为俄罗斯自由派代表人物,其人物形象本身与其前任苏尔科夫、沃罗金等人有着相当大的区别。这种区别体现在基里延科本人就被认为是技术官僚。与其相比,苏尔科夫、沃罗金都是成长于政治斗争和政治活动中的政治人物,被认为是“政权党缔造者”、“主权民主意识形态构建者”或是“选举制度的设计者”。因此俄各界在该任命颁布之初普遍猜测,基里延科将在政治领域实现技术官僚统治,而不是像苏尔科夫、沃罗金一样从事政治本身和政治制度建设的工作。


这一国内政治领域的变化受到了多方猜测。作为研究者,很难从公开资料推测普京决定的原因。也许是普京个人厌恶周边精英集团无序竞争;抑或是在当前国家经济、社会局势下,普京希望淡化政治意识形态,专心发展。但不可否认的是,基里延科上任后,在干部人事政策中体现了其个人风格。“年轻化”和“技术官僚”不仅是地区政治层面的新特点,也是整个联邦各层级用人的新准则。为了实现这一人事政策,基里延科与总统办公厅主导实行了“州长培训”[61],此外,他还主导了以选拔新一代俄罗斯领导人为目标的大型公开竞赛——“俄罗斯领袖”。2017年“俄罗斯领袖”竞赛的获胜者中,45位被任命为各级别的领导,其中有些被任命为总统办公厅干部,还有些被任命为能源部、医疗保障部副部长等副部级干部。[62]


“年轻化”的干部任命确实为国家政治管理层注入了新鲜血液,使广大青年干部有了政治上升的通道。在普京第三任期,俄罗斯靠制度设计和党派协商等方式实现了高程度的政治控制。但在精英领域,这一策略也存在一系列负面效果,其中一点就是,对部分精英来说晋升通道受阻。“年轻化”的干部任命有助于重新打开青年精英的晋升渠道。


在地区层面,具备经济管理能力的州长也被期待能为地区经济发展提供一定的动力。普京在大选前后通过国情咨文等文件向选民承诺过诸多经济社会发展目标,这些目标需要通过众多相关领域的管理人才实现。但是从此次干部轮替开始的时间节点和政治背景来看,这一措施也是针对总统选举、针对国内整个政治局势的现实选择,具有相当的实用目的。在外部制裁、经济低迷、普京即将参与第四次总统竞选的大背景下,干部使用上的新面孔以及经济标签都是俄罗斯决策层应对民众情绪的具体举措,目的在于改变民众对于“缺乏变化”的反感情绪,打破地区社会的悲观情绪。新的干部任命还体现决策层重视年轻人对于自我实现局限性的抱怨、以及在各类抗议中对于政权更新的要求。


除了应对选情和民情的现实考虑,中央选择好管理的、去意识形态化的外来人才担任地区首脑,是在直选机制下,继续保持对地区首脑控制权、从而维护垂直权力平衡的新手段(详见本文第三部分)。


(二)2018年地区选举结果分析


1.具体选情和选举结果


关于2018年的地区选举,俄媒体纷纷报道统俄党和联邦中央的“失利”。而选举结果究竟说明了俄罗斯当前何种地区局势,还需要作具体分析,不能仅根据表面数据判断。


首先,本次地区选举延续了近年来俄罗斯选举低投票率的趋势,此次州长选举中投票率较上一届增长的只有6个地区(鄂木斯克州、马加丹州、阿尔泰边疆区、哈巴罗夫斯克边疆区、哈卡斯共和国和弗拉基米尔州),在大部分选举地区,投票率较上一届地区选举有明显降低。投票率的降低不仅是选举制度国家普遍存在的政治冷漠(political apathy)现象,更是俄罗斯国内民众对于政治领域缺乏竞争的消极回应。值得注意的是,在6个投票率增加的地区中,3个地区正是发生第二轮投票的地区(哈巴罗夫斯克边疆区、哈卡斯共和国、弗拉基米尔州),这说明本次选举中增加的投票率可能多来自于“抗议”投票。


总体来说,2018年进行选举的地区本就包括了许多传统上统俄党支持率低、抗议情绪较重的地区。参考2016年杜马选举统俄党的支持率可以发现,4个州长选举进入第二轮的地区中[63],2016年杜马选举中统俄党的支持率也远远低于全国平均支持率(滨海边疆区38.98%,哈卡斯共和国38.06%,哈巴罗夫斯克边疆区37.31%,弗拉基米尔州45.02%,统俄党全国平均支持率为54.2%)。在地区立法机构方面,许多举行选举的联邦主体本身就不是统俄党的强势地区(对此可以参考统俄党2016年杜马选举中比例选举制选区的得票率:在16个举行立法机构选举的联邦主体中,统俄党得票率只在5个地区超过其全国平均支持率)。反观俄共的情况可见,至少在本次举行选举的地区,几乎都是俄共支持率高于全国平均支持率的地区,其中伊尔库茨克、乌里扬诺夫斯克、伊万诺夫等州俄共的支持率均超过20%或接近20%。


在这一背景下需注意到这4个发生第二轮州长选举的地区中,只有一个新任命的代理州长在第一轮选举中落选,即滨海边疆区的安·塔拉先科(Андрей Тарасенко),这与其公开支持退休金法案不无关系。[64]政权党在4个地区的第一轮州长选举中失利,但这些地区本身是抗议区域,几位候选人又都有负面消息,且其中三名为老面孔,在地区抗议情绪重、求变心理强的背景下,在第一轮选举中失利并非意外。[65]而在第二轮选举中,这些候选人失利则是正常情况,并不能就此说明当选的自民党或俄共候选人作为反对派实力更强。因为通常反对派容易在第二轮选举中集中选票,这是世界各国选举中的常态。总体来说,2018年州长选举的结果对政权党和联邦中央来说不能算成功,但代理州长的任命也没有失败。在滨海边疆区塔拉先科失利,第二轮选举结果取消后,普京将萨哈林州长阿·科热米亚科(Олег Кожемяко)调至滨海边疆区任代理州长。在2018年12月16日举行的第二轮重新选举中,科热米亚科获胜。至此,所有普京任命的代理州长均保持了在地区选举中的胜利。2018年地区选举后,普京又继续进行新一轮的地区首脑轮替,任命了新一批代理州长,为2019年地区选举提前布局。


在立法机构选举方面,选举后俄罗斯国内外大批媒体报道了统俄党的失利和俄共的胜利,即,统俄党在伊尔库茨克州、乌里扬诺夫斯克州、哈卡斯共和国的支持率低于俄共支持率。对此,若从具体数据分析来看,尽管在这三个州俄共在比例选举制部分支持率超过统俄党,但如果计算单席位选区的结果,俄共实际上只在伊尔库茨克州总席位数超过统俄党,且没有达到议会多数党席位数。统俄党在四个地区(哈卡斯共和国、后贝加尔边疆区、伊尔库茨克州、乌里扬诺夫斯克州),失去了议会多数党地位(席位数低于50%),此为近十年来首次出现的情况。


考虑到退休年龄改革大背景,这一选举结果也是正常的。执政党为不受欢迎的政策在选举中付出代价是正常现象,这并非俄罗斯的特点,而是世界选举政治中的常态。在统俄党自身发展过程中,2004年也曾因为福利货币化改革政策在支持率上受到过相当影响。2004年8月,福利货币化法案在俄国家杜马的一片反对声中通过,引发了普京上任以来第一次较为严重的社会危机。2004年6月到8月,俄罗斯30多个城市爆发了反对改革的游行。统俄党和普京本人的支持率都因这一法案下降。根据不同社会调查机构的数据,统俄党的支持率在2004年下降超过10%(社会舆论基金会公布统俄党支持率由31%下降至20%[66])。


表1  2018年俄罗斯地区立法机构选举情况(统俄党)

资料来源:根据各地区选举委员会数据及媒体公布数据总结,http://www.izbirkom.ru/region/izbirkom


退休年龄改革因素、选区的经济发展情况、低支持率的统俄党籍地区首脑,这些都是此次统俄党选举失利的外部因素。但究其内因,政权党近两年来的发展也遇到了一些瓶颈,这涉及更多复杂因素,包括前文所提到的政权党选民基础问题,也包括普京对政权党发展的策略摇摆,还涉及沃罗金和基里延科权力交接后,政权党的地位和党内人事关系等诸多问题,这些复杂因素需进一步综合研究。但不可否认的是,统俄党在普京第三任期以来取得的选举成绩,并不是其自身支持率的体现,而更多来自于制度设计。因此,在存在诸多外部不利因素的情况下,取得当前的选举结果也并不意外。


许多俄罗斯媒体的报道将此次选举称为反对派的胜利,尤其是俄共的胜利,但是从选举结果分析,俄共主要是在其本来相对来说支持率较高的地区(伊尔库茨克州、哈卡斯州、乌里扬诺夫斯克州)进一步扩大了“战果”。总体来说,俄共的胜利之处并不在于其选举实力较此前有长足提高。毕竟在2017年地区选举后,俄共还被俄国内选举专家评论为“选举实力进一步减弱”。[69]此次选举中,俄共的真正成果在于“消化”统俄党失去席位的能力更强。俄共除了在布里亚特共和国、克麦罗沃州、涅涅茨自治区和伊万诺夫州没有席位增加以外,在其他地区均有不同程度增加,且增加幅度较大,其比例制部分得票率也较两年前的杜马选举有较为明显的提高。俄共支持率提高也与俄共对退休年龄和养老金改革的反对态度有关,是民众对于改革反对态度的投射。


综上所述,地区选举中反对派的胜利并非自身实力有长足的进步。在政权党力量相对薄弱的地区,在其自身竞选出现问题(不受欢迎的州长)的情况下,在不利于政权党的选举背景(退休年龄法案的影响)下,反对派通过有的放矢的竞选活动,在本身具有一定优势的地区继续扩大了影响力。


2.选举后的地区格局


从数据上来看,此次地区选举对于统俄党自身来说肯定是失败的,但分析全国各联邦主体的情况,此次选举并不意味联邦中央对地区的失控。首先在地区立法机构方面,联邦中央依托统俄党继续实现了对大部分地区立法机构的控制。俄罗斯当前各个联邦主体中,议会多数党非统俄党的仅有4个地区,且统俄党在其中3个地区立法机构席位总数超过其他政党,只有在伊尔库茨克州的席位数低于俄共。


在地区首脑方面,俄罗斯当前各联邦主体中共有14名无党派州长(截至2019年1月),但均为统俄党推荐当选。非统俄党籍州长当选情况如表2所示,除了2018年地区选举中的3个联邦主体外,其他联邦主体中只有伊尔库茨克地区是通过第二轮选举,由俄共候选人当选。其余鄂木斯克州、斯摩棱斯克州、奥廖尔州的反对派州长或为统俄党推荐,或为统俄党支持,或为统俄党主动在该地区放弃提名候选人,说明这些地区的州长人选均是决策层首肯的结果,是跨党派协商的结果。


表2 当前非统俄党州长地区、立法机构统俄党非多数党地区一览表

资料来源:根据各地区选举委员会及媒体公布数据制作


实际上在2018年选举后,反对派占绝对优势的只有伊尔库茨克这一俄共传统强势地区(见表2)。此外哈卡斯共和国第二轮选举中俄共候选人瓦·科诺瓦洛夫(ВалентинКоновалов)当选,第二轮选举前除科诺瓦洛夫外的所候选人相继退选,最终只有俄共候选人一名候选人出现在选举中并胜选,这一情况是90年代以来从未出现过的特殊情况,引发了外界的广泛猜测,不能排除最终的选举结果是联邦中央与党派协商的结果。鉴于统俄党在该地区失去议会多数党的地位,该地区后期局势仍值得进一步关注。滨海边疆区第二轮选举结果被取消,重新选举时间被推迟。在等待2018年12月16日重新进行第二轮选举的过程中,普京任命的临时代理州长推出了一系列旨在“拉拢”选民的地区经济、社会政策,以期扭转该地区不利的选举局势。最终在第二轮选举中普京任命的代理州长获得胜利。


三、选举中的俄罗斯地区政治——变化与维持


从叶利钦时期至今,以俄罗斯地区选举为切入点观察,俄罗斯的地区政治一直经历着发展变化,具体的选举制度经历了改革,选举结果也发生着变化。但是分析制度建设和权力结构的本质,依然可以发现,俄罗斯地区政治在变化中一直保持着某些固有特点。


(一)垂直权力主角的变化


普京第一任期起,尤其在州长直选被取消后,俄罗斯威权主义的稳定是依靠垂直权力和政权党共同实现的。政权党作为选举威权主义制度中的主要角色,不仅保障了对选举过程的控制,更促成了俄罗斯联邦“单一制”[70]的既成事实,州长在这一时期需要得到总统和地区议会的双重支持,其地位是被弱化的。


2011年杜马选举前后,统俄党实际支持率下降。尽管在选举结果和形式上,统俄党依然保持着无可置疑的优势地位,但这一地位不是依靠其自身支持率取得,而是不断加强的制度保障、克里米亚共识和普京本人的威望带来的。从普京第三任期的选举改革内容来看,决策层实际上基本放弃靠提高政权党支持率保障选举结果,而是通过对选举的行政控制和制度操控,最终实现政权党在立法机构的席位保障。但这也引出一对矛盾关系,即一方面政党自身发展乏力,另一方面政权对其需求没有完全消失。尽管统俄党的中长期发展面临着一定的挑战,但必须承认其在当前俄罗斯政治中已经发挥的独特作用和所拥有的现实地位。统俄党在各级立法机构拥有绝对优势,这极大地降低了领导人推行各种法案的立法成本,比如该党党团在国家杜马中提出的立法草案和通过的立法草案数量,远远多于其他杜马党(参见表3)。统俄党可以保障普京的政策方针实现。此外,统俄党完善的基层政党组织能够承担精英招募和选举活动的任务,可以在各级选举中限制反对派,可以制衡直选州长的权力。当前俄罗斯国内外发展环境都对政治稳定有极大的需求,上述事实都意味着统俄党的地位和作用无可替代。


资料来源:Итоги 2018: ЗаконотворческаяконкуренциядепутатскихфракцийГосударственнойдумы.09.01.2019. http://cipkr.ru/2019/01/09/itogi-2018-zakonotvorcheskaya-konkurentsiya-deputatskih-fraktsij-gosudarstvennoj-dumy/


一方面政权对政党有现实需求,另一方面政党本身发展又遭遇瓶颈,这一矛盾关系未来如何继续发展值得关注。但是从当前俄罗斯政治现实来看,虽然统俄党在权力结构中的地位有所降低,但是仍然很难被替代。这是因为从政权党自身发展的历史可以看到,真正实现对各级立法机构的控制需要相当的时间和庞大的资源,更需要社会安全稳定、经济发展顺遂、领导人自身支持率稳固的“天时、地利、人和”。在当前俄罗斯经济、政治、国际环境的大背景下,统俄党被其他政党迅速替代的可能性并不大,随着沃罗金离任总统办公厅第一副主任,其所创立的“全俄人民阵线”被作为统俄党“备胎”的可能性也越来越低。


与统俄党发展相比,在恢复州长直选后,取得了总统任命和民选背书合法性的州长成了垂直权力体系中新的重点,在联邦权力体系中的地位相对提高。这一地位的提高还与普京第三任期以来中央-地区-地方这一联邦权力结构关系中地方自治的变化有关。地方自治是指,俄联邦行政体系中的地方级别[71]区域中的居民,以直接方式或通过建立地方自治机关的方式来行使自治权。《俄联邦宪法》和《俄联邦地方自治组织一般原则法》[72]是俄联邦地方自治的法律基础,这一法律规定实际上也是国家分权制衡的制度安排。[73]


地方自治(МСУ)作为联邦权力结构中的一个重要组成部分,其作用及独立性从普京第一任期起就持续下降。普京第一任期除了通过相关法律将联邦主体纳入垂直权力改革外,还对俄联邦地方自治的法律基础进行了改革,给予联邦主体以权力,在没有市镇级行政机关的同意下可以改变地方自治模式。联邦主体有权决定,其辖区内市镇一级单位的行政首脑(下文简称市长)是由选民直选产生,还是由市级立法机构从其成员中选举产生。[74]至2014年,已经有43个联邦主体取消了地区内的市长直选。在此基础上,2015年2月3日通过的《俄联邦地方自治组织一般原则法》修正案,增加了新的选举市级首脑的方法——由地方自治机构立法机关代表从选拔委员会提供的候选人中选取,选出的地方首脑可以领导市政府。这意味着市长可以由选拔委员会任命的、非民选产生的城市管理者担任。这说明联邦中心在取消市长选举后进一步加强了对地方行政的控制。在这一过程中,通常是州长在一定程度上掌握了关键城市市长的任命权。


取消市长直选有利于联邦中央瓦解过去长期存在的、独立于垂直权力体系之外的、一些以城市地方自治为中心的反对派势力。在州长直选恢复后,地区权力掌握在具有民选合法性的州长手中,与此同时,随着地方自治的独立性降低,州长在地区层面一般不大会受到来自有实力的市长的挑战和制衡。在这一背景下,随着政权党的支持率下降,直选州长在垂直权力体系中的权力地位自然有所提升。


(二)州长任命方式的变化与中央控制的维持


在苏联解体后初期,自叶利钦确定了最初的各地区首脑后[75],俄联邦州长选举实际经历了直选、任命(准任命)、恢复直选三个阶段。20世纪90年代中期,叶利钦本人以及联邦制度对地区精英缺乏有效制衡。普京第一任期的主要工作,就是建立垂直权力并将叶利钦时代存在的精英纳入垂直权力的管理。普京第二任期和梅德韦杰夫时期取消州长直选,后期更进一步提出由地区议会多数党提名候选人担任州长,这一机制使决策层开始有可能依托政权党,替换掉部分地区的行政长官,将其更换为总统认可的本地精英或外来干部。事实上,州长选举方式的变化,一直与俄联邦央地关系发展和联邦制度变革密切相关,互为因果。比如,叶利钦时代开始的直选制,对应苏联解体后中央对于地区的权力让渡;取消州长直选则对应普京建立和强化垂直权力体系。那么,2012年恢复直选是否意味着对垂直权力体系的控制的放松?答案是否定的。


正如本文第一部分所分析的,梅德韦杰夫任期末到普京第三任期伊始推出的政党、选举领域的宽松政策,在2013年后迎来了“矫正”,俄国内政治整体向控制性更强的方向发展,这体现在一系列制度领域的变化上。在制度保障的同时,决策层对关键地区关键人选提前进行跨党派协商和布局,使得恢复直选后的州长选举,更接近于总统任命、地区选民对总统任命人选进行全民公决的活动。归根结底,恢复州长直选并不意味着中央试图对地区让渡权力。


事实上,与苏联时期相似,当代俄罗斯的地区威权制度依然受到委托-代理(patron-client)关系问题的影响。[76]联邦中央和地区执行机关之间是“自上而下”的委托代理关系。委托人和代理人的效用函数[77]没有实质的变化。不论是直选还是任命制,委托人的追求没有发生质的变化。联邦中央作为委托人,对地区权力的要求一直是忠诚,只是忠诚的具体表现有细微的变化——在叶利钦时期是保持联邦统一不分裂,在普京时期是保障联邦中央要求的选举结果。地区权力执行机关(以州长为代表的地区精英)的追求,在叶利钦时期是尽量保持更多的经济、政治独立性;自普京时期开始,中央逐渐要求地区执行机关放弃政治独立性,地区执行机关转而追求中央给予一定的自由度以追求个人的政治利益和地区经济利益。


在这一过程中,中央掌握着奖惩机制的杠杆。在普京时期,不论是任命制还是直选制,中央除了通过各类手段实现对地区首脑的“任命权”,在选举后也一直在通过各类手段加强对地区首脑的管理。在苏尔科夫担任总统办公厅负责国内政治的副主任时,地区层面并没有太多“意外”的选举结果出现,反对派更多地在市级层面的选举中发力,中央更倾向于针对具体情况进行“惩罚”。比如2007年斯塔夫罗波尔市市长在地区杜马选举胜利后,很快遭到了刑事指控。[78]沃罗金接任后,反腐败成为地区政治工作中最显著的主题之一。沃罗金2011年主导建立的全俄人民阵线,负责大量反腐败资料收集工作,成为其对州长施压的工具。[79]当然在经济危机情况下,州长对于普通居民的资源掠夺可能造成许多更加严重的后果,俄联邦中央本来也很难对地区的贪腐视而不见。此外在2014-2015年期间俄强力机构在国内政治领域,尤其是地区层面针对地区领导人的调查等也值得注意。[80]基里延科上任后,反腐败的主题暂时被放到了第二位,技术官僚、干部资源储备等话题成为新的地区工作主题,这也许可以说明,这一时期增加了新的办法来维持对州长的控制。这些新的州长是非政治化的经济或管理人才,且大部分并非本地精英。这些精英一方面可以在地区经济发展中发挥自身作用,另一方面,“去政治化的”、“可靠的”、“易于管理的”非本地精英,更利于继续保持联邦中央对于地区权力的主导,维持垂直权力的平衡不被打破。


综上所述,普京时期中央对地区的关系与俄罗斯帝国时期、苏联时期没有实质性的区别。这与俄罗斯的政治文化传统相关。在这一过程中,中央的激励和管理措施虽然有阶段性的重点不同,但是与苏联时期的“选择性惩戒加干部轮替”策略基本相同,俄罗斯联邦中央对地区的管理带有极大的“手动控制”特点。


结语


普京就任总统至今,当代俄罗斯的地区选举中一直发生着一些具体制度和选举实践的发展变化,比如:选举改革由严格控制政党数量改为允许更多政党在地区选举中存在;州长的选举方式的改变;权力结构的主导由政权党变为地区行政长官;在具体的地区干部任命策略上的变化。但是,地区政治在发展变化过程中也始终包含着一些不变的逻辑。


首先,自普京上任以来,不论选举的具体情况如何,中央从未真正让渡过对地区选举的控制权,但是在控制中会考虑具体的政治成本,在很多情况下会允许部分地区精英保留一定的经济、政治利益。归根结底,俄罗斯央地关系现状的成因是复合的,“一方面是由于联邦精英间竞争的消除,使得克里姆林宫垄断了政策的制订;另一方面,也是国家领导人的理想和政治理念的结果。因此,只要这两个条件没有改变,同时外在因素(无论是国内还是国外的)也无法迫使中央去改变自己的方针,那么俄罗斯的中央再集权政策就很难发生根本改变。”[81]第二,不论是严格政党注册、减少政党数量,还是放松政党注册、增加政党数量;也不论在地区推行哪一种具体的选举制度,联邦中央的制度设计就是一步一步地严格控制选举的准入机制,打压体制内外的反对派,实现对地区选举的完全可控。在这一过程中,中央只是不断因势改变具体的策略。


除了上述地区选举的特点,可以发现从20世纪90年代至今,俄罗斯地区选举呈低参与的趋势。这既符合当前世界范围内普遍存在的政治冷漠趋势,也是俄罗斯威权体制下选举的正常现象,因为在威权制度下,民众有一种对政治的“被动的服从和冷感,退而扮演褊狭的和臣属的角色”[82]。政权本身也越来越倾向于避免群众过于热衷参与政治。尤其是自2011年至2012年的抗议危机后,可以观察到,在联邦级别的选举(如2016年国家杜马选举)和一些地区选举中,决策层的选举策略就是淡化选举活动,避免过度调动投票反而引发抗议投票。[83]与之相矛盾的是,威权制度下的选举最重要的作用之一在于,选举可以提供有关政权的支持者和反对者的信息。[84]在这一意义上,地区选举实际上比联邦级别选举有着更为重要的社会连接和识别选民的意义。当前俄罗斯选举低参与率向决策者提出了问题,即俄罗斯实际上存在着大量不愿意参加选举的民众。联邦中央需要获取信息,了解这些人属于什么样的群体,不参加投票的原因是什么,这也应该是未来研究俄罗斯选举活动的重点之一。


俄罗斯地区选举的制度建设和俄罗斯整体政治控制的情况一样,均存在路径依赖的问题。联邦中央不断因势而变,进行制度修正,然而每次改革实现一定控制后往往出现新的问题打破控制,如此往复。为了保持政权的合法性和政治的稳定性,权力中心必须进行严格的政治控制,实现选举结果的可控性。在这一过程中,决策层在力图保证选举结果的同时,往往无法兼顾对地区治理实际效果的要求。实际上俄罗斯的地区政治和国家政治发展不仅仅是政治问题,更是“政治稳定与国家治理的特殊性”[85]问题。在新的国际环境和社会经济发展条件下,维持政治控制的成本只会越来越高。在这一背景下,尽管2016至2018年的选举周期刚刚结束,更多研究者却已经开始关注2019年的地区选举相关信息。2018年地区选举后,又有11个地区开始了新一轮在任州长提前退位和大批代理州长的任命。这些地区的人事变动,一方面是中央针对国家、地区经济发展的决策,另一方面也是针对未来国家政治的布局,保障地区选举结果还是为2021年国家杜马选举做准备。因为2018年及以后几年的地区选举,决定了2021年国家杜马选举时的地区主要领导和权力构成,对保障联邦选举在各地区的具体选举动员具有重要意义。在2021年国家杜马选举后,俄罗斯将迎来2024年总统选举。在这一背景下,国家杜马选举后的立法机构构成、地区权力布局,均对普京之后的俄罗斯政治发展具有重要的意义。因此未来两年俄罗斯国内政治除了联邦级别的人事任命等要点外,地区选举和地区政治也是需要关注的要点。


注释:

[1][美]詹妮弗·甘迪、艾伦·拉斯特·奥卡:“威权体制下的选举”,《国外理论动态》,王丽娜、马得勇译,2014年第1期,第79页。

[2]根据《俄联邦地方自治组织一般原则法》规定,市级行政构成(或称市镇构成)包括城市社区、农村社区、市镇区、城市郊区以及联邦直辖市的市内区域(2014年联邦法律新增两种市镇构成的类型,所以当前俄罗斯共有7种市镇构成的类型)。在俄罗斯法律中,常用“地方的”(местное)这一概念来表述“市镇的”概念。

[3]因为俄罗斯联邦主体分为共和国、自治州、自治专区、边疆区、州、联邦直辖市等类型,因此联邦主体首脑的称呼也多有不同,有总统(2012年立法修正案已取消该称谓)、州长、联邦主体行政长官等,为行文方便,下文简称为“州长”或“地区首脑”。

[4]参见ПодредОрловаД.И. Региональнаяполитика –2016. М.: Грифон, 2017;КыневА.В, ЛюбаревА.Е.Региональныеиместныевыборы 2014 годавРоссиивусловияхновыхограниченийконкуренции, М.: Фонд «ЛиберальнаяМиссия», 2015; CameronRoss, “Regional Elections and Electoral Authoritarianism inRussia”, in White Stephen, Russia’s AuthoritarianElections, London: Routledge,2011, pp.111-131等。

[5]参见OraJohn Reuter, The Origins of DominantParties: Building Authoritarian Institutions in Post-Soviet Russia, Cambridge: CambridgeUniversity Press, 2017; КоргунюЮ.Г. Партийнаяреформа 2012-2014 гг. и структура электоральных размежеваний врегионах России// Полис. Политические исследования. 2015. №.4. C.97-113.等。

[6]参见СироткинаЕ.В, Карандашова С.А. Лоялльность элити выборы глав регионов: Роль предвыборных конфликтов и исзоде голосования// Полис.Политическиеисследования.2017. №.6. C.76-91; Ora John Reuter, “Regional patrons and hegemonic partyelectoral performance in Russia”, Post-SovietAffairs, 2013, Vol.29, pp.101-135等。

[7] Гельман В.Я. Расцвет и упадок электоральногоавторитаризма в России// Полития. 2012. №.4. C.65.

[8] Кынев А.В. Партии и выборы в современной России: Эволюция иДеволюция. М.: Фонд «Либеральная миссия», 2011. C.260.

[9]Закон РСФСР «О выборах народных депутатов РСФСР».

[10] Закон РСФСР «О выборахнародных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР».

[11] 1993年通过的俄联邦宪法允许联邦主体自行设置国家权力机关体系(在符合俄联邦宪法体制和联邦法律决定的国家权力代表和执行机关组织总体原则的基础上设置)。与地区选举相关的诸多法律制度在1999年才最终完善。在此之前,联邦立法中的空白在一定程度上被总统令和俄联邦宪法法庭的决议所补充。1993年至1994年间,大多数俄联邦主体中允许建立地区宪法或章程,同时还有地区选举立法。大多数联邦主体的宪法和章程中规定地区首脑由直选产生。同时,一些地区规定执行机关首脑由立法机关选举产生。1996年1月18日,俄联邦宪法法院在对阿尔泰边疆区的一系列宪法章程审议过程中做出决议,认定其产生行政长官的程序不符合俄联邦宪法。在此之后,直选的规定在各个联邦主体执行。总体来说,大规模的州长直选于1996年开始(有三个共和国1998-2000年才进行第一次直选)。参见Кынев А.В. Партии и выборы в современной России: Эволюция иДеволюция. М.: Фонд «Либеральная миссия», 2011.С.362-376.

[12]苏联解体后,大多数地区首脑选举遵照绝对多数制(第二轮相对多数制),但有一些地区采取一轮相对多数制,一些地区采取俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国《行政首脑选举法》的规定,要求胜选者必须在第一轮取得25%以上注册选民的支持,一些地区要求获胜者取得不少于25%的支持率。

[13]指缺少相关法律,以确定具体选举应在什么时间、由哪个机构提出举行。这一情况曾使叶利钦在1996年可以人为地拖延地区首脑的选举。

[14]2005年通过的《俄联邦公民选举权力及参与全民公投权力基本保障法》修正案规定,俄罗斯各地区、市级选举应该在“统一选举日”进行。根据该法律第8条第1款,统一选举日为任期结束当年3月或10月的第二个星期日。在此之前,俄罗斯从20世纪90年代末到21世纪初,几乎每个星期日都有某个联邦主体、市级单位在举行不同类型的选举。2012年俄联邦通过立法修正案,规定统一选举日由3月移至9月。

[15] 1999年联邦级别选举前,对叶利钦政权形成巨大挑战的“祖国—全俄罗斯”(Отечество–ВсяРоссия)选举团就包含俄罗斯重要的地区精英。该选举团主要由两大部分构成:尤·卢日科夫(Юрий Лужков)所领导的中派政治组织“祖国”和由一批有影响力的州长所建立的“全俄罗斯”运动。

[16]参见[俄]弗拉基米尔·格尔曼:“中央-地区-地方自治:当代俄罗斯的中央再集权政策”,《俄罗斯研究》,2009年第4期,第69-93页。

[17]关于政党法、选举权法的立法改革自普京上任后(2001年)即开始,2003年开始更进一步进行集中立法修改,且从2003年开始大批此前的立法修正案开始集中生效。在地区选举改革开始以后,大多数地区在2003年到2009年进行了第一次改革后的地区选举。

[18]普京上任后改变了联邦委员会的代表组成,自2002年起,地区行政长官不再担任联邦委员会委员。

[19] Кынев А.В. Партии и выборы в современнойРоссии: Эволюция и Деволюция. М.: Фонд «Либеральная миссия», 2011. С.379-381.

[20] Два взглядана одну систему// Коммерсантъ.11.04.2017. https://www.kommersant.ru/ doc/3263816

[21] В регионах «медведи» – меньшевики// НезависимаяГазета. 28.10.2004. http://news. samaratoday.ru/news/37985/

[22]Голосов Г.В. Российская партийная система и региональная политика, 1993-2003.С.66-67, 78-84.

[23]Голосов Г.В. Измерения российских региональных избирательных систем //Полис. №.4.2001. C.71-85.

[24]此前许多地区立法机构选举中使用单席位选区多数选举制进行选举。1999-2003年间,比例选举制只在4个地区的地区选举实行(克拉斯诺亚尔斯克边疆区、加里宁格勒州、普茨科夫州和斯维尔德洛夫斯克州),且比例选举制产生的席位数均占较小的比例(加里宁格勒州32个席位中的5个,普斯科夫州33个席位中的11个,克拉斯诺亚尔斯克边疆区42个席位中的20个按比例制产生,斯维尔德洛夫斯克州的州立法机构当时还实行两院制,每两年更新两院中的一院,其中一半席位按照比例选举制产生)。

[25]具体法律法规包括:禁止以选举团、选举联盟等形式参选;在各级选举中加大比例选举制的份额并且提高障碍线;改变选举活动的金融保障;在席位划分等问题上采取有利于大党的法律法规;严格候选人参选的注册程序;取消对选举的独立社会监督;改变大众媒体选前宣传的法律法规;取消“反对所有人”选项等。具体改革内容可参见官晓萌:“俄罗斯地区立法机关选举研究”,《俄罗斯研究》,2012年第2期,第129-142页;КыневА.B. Выборыпарламентов российских регионов2003-2009: Первый цикл внедренияпропорциональной избирательной системы. М.: Центр “Панорама”, 2009; Stephen White, Ol’gaKryshtanovskaya, “Changing the Russian Electoral System:Inside the Black Box”, Europe-AsiaStudies, 2011, Vol.63, No.4, pp.557-578; Cameron Ross, “Regional Electionsand Electoral Authoritarianism inRussia”,Russia’s Authoritarian Elections, London: Routledge, 2012,pp.111-131等。

[26] Два взгляда на одну систему// Коммерсантъ. 11.04.2017. https://www.kommersant. ru/doc/3263816

[27]Кынев А.B. Выборы парламентов российских регионов 2003-2009: Первый циклвнедрения пропорциональной избирательной системы. М.: Центр “Панорама”, 2009. C.12.

[28] Darrell Slider, “How Unitedis United Russia? Regional Sources of Intra-party Conflict”, Journal of Communist Studies and TransitionPolitics, 2010, Vol.26, pp.257-275.

[29] Sean Roberts, Putin's UnitedRussiaParty, London:Routledge, 2012.

[30]Ora John Reuter, Graeme B. Robertson, “Subnational Appointments inAuthoritarian Regimes: Evidence from Russian Gubernatorial Appointments”, The Journal of Politics, 2012, Vol.74,pp.1023-1037.

[31]Пятилетка КОЛа. Как Вячеслав Володин изменил российскую политику. Московский центр Карнеги. 05.10.2016. http://carnegie.ru/commentary/?fa=64783

[32][俄]弗拉基米尔·格尔曼:“中央-地区-地方自治:当代俄罗斯的中央再集权政策”,《俄罗斯研究》,2009年第4期,第91页。

[33]维·沃罗金是俄罗斯著名政治人物,90年代末是“祖国-全俄罗斯”选举团(后与团结党合并为统一俄罗斯党)的领导人物之一,曾任国家杜马议员。2011年全俄人民阵线在其主张下成立。2012至2016年担任总统办公厅第一副主任。2016年起担任国家杜马主席。

[34]尽管全俄人民阵线成立之初标榜与统俄党合作、保障普京支持率,但2011年选举中统俄党和阵线之间存在一定的利益冲突。实际上当时的新闻中不乏“阵线”即将代替统俄党的各类猜测。这种情况有可能导致精英的站队,2011年统俄党选举失利与此不无关系。参见Драка в кабине пилотов. Чем опасно противостояниеВолодина и Кириенко, Московскийцентр Карнеги.08.06.2017. http://carnegie.ru/commentary/71176

[35]关于州长轮替与选举结果的关系可参见大串敦:“支配型政党的统制界限——统一俄罗斯党与地方领导人”,《俄罗斯研究》,2012年第2期,第101-119页;OraJohnReuter, “RegionalpatronsandhegemonicpartyelectoralperformanceinRussia”, Post-SovietAffairs, 2013, Vol.29, Issue 2. pp.101-135.

[36]总统办公厅是负责保障俄联邦总统工作以及监督总统命令和决议执行的国家机构,通常由办公厅主任直接领导。总统办公厅还设副主任、总统新闻秘书及各类助理和顾问等各类职务。“负责国内政治的第一副主任”并不是官方的职位设置,而是俄国内各界承认,总统办公厅通常有一位第一副主任负责国内政治领域及人事干部等领域的具体工作,普京时代这一岗位经历了苏尔科夫(1998至2011年)、沃罗金(2012至2016年)、基里延科(2016至今)的变化。

[37]降低比例选举制的份额,被官方解释为旨在提高政治竞争。但是从最终的成果上分析,竞争并未增加。在统俄党普遍支持率下降的背景下,依靠候选人个人、通过各种制度保障在单席位选区获胜,反而有助于提高席位总数。具体参见官晓萌:“从第七届杜马选举看当代俄罗斯政党政治”,《俄罗斯研究》,2017年第3期。

[38]Синдром отмены. Власти начали избавляться от выборов губернаторов// Лента.ру.24. 01. 2013. https://lenta.ru/articles/2013/01/24/gouverneurs

[39] Тамже.

[40]犯下严重罪行(特别严重罪行)被判处剥夺自由,且前科未消灭或提前撤销者,自前科消灭或提前撤销之日起10(15)年内不能参加选举。

[41] Аналитический доклад - Выдвижение и регистрациякандидатов на выборах глав регионов, назначенных на 9 сентября 2018 г.10.08.2018. https://www.golosinfo.org/ru/ articles/142798

[42] 2014年的选举权法修正案对地区立法机构选举中候选人收集签名做出了新的要求,由2012年的“政党候选人免于收集签名,独立候选人收集0.5%所在选区选民签名支持”,修改为“政党候选人和独立候选人需要收集所在选区选民总数3%的签名”。具体法律内容参见Федеральный закон от 5 мая 2014 г. N 95-ФЗ, Овнесении изменений в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательныхправ и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”.http://ivo.garant.ru/#/document/70648928/ paragraph/43:0

[43] КыневА.В, Любарев А.Е. Региональные и местные выборы 2014 года в России в условияхновых ограничений конкуренции, М.:Фонд «Либеральная Миссия», 2015.C.11.

[44]指国家杜马党、或者国家杜马选举中得票率3%以上的政党、任意地区立法机关最近一次选举得票率超过3%的政党可以免于收集签名。

[45]Сбор подписей делает выборы предсказуемыми, считаютэксперты «Голоса»// Ведомости. 17.08.2015.https://www.vedomosti.ru/politics/articles/2015/08/17/605002-sbor-podpisei-delaet-vibori-predskazuemimi

[46]Кынев А.В. Региональный аспект политической реформы: новая модель вертикальнойинтеграции// Политическоеразвитие России 2014-2016 институты и практики авторитарнойконсолидации.2014-2016/ Под ред К.Ю. Рогова. М., 2016. С.177.

[47]Голосов Г.В. Политическая реформа: эволюция стратегий доминирования и партийнаясистема/Политическое развитие России2014-2016 институты и практики авторитарной консолидации.2014-2016/ Под ред К.Ю. Рогова. М., 2016. С.104.

[48]Сибирь за «красными»: как кандидат от власти проиграл иркутские выборы. РБК.09. 27.2015. https://www.rbc.ru/politics/27/09/2015/56082d319a79472b3f3a4800

[49] Под ред Рогова К.Ю. Политическое развитие России2014-2016 институты и практики авторитарной консолидации.2014-2016. М.: Фонд “ЛиберальнаяМиссия”, 2016. С.21.

[50] Btatriz Magaloni,Voting for Autocracy – Hegtmonic partysurvival and its demise in Mexcico, Cambridge:Cambridge University Press, 2006, pp.7-9.

[51] Двавзгляда на одну систему// Коммерсантъ.11.04.2017. https://www.kommersant.ru/ doc/3263816

[52]2018年俄罗斯地区选举于9月9日统一选举日举行,包括:26个联邦主体行政长官选举(其中22个联邦主体采取直选形式,4个联邦主体采取议会投票形式)、16个联邦主体立法机构选举、一些联邦主体首都立法机关或行政长官(市长)的选举。

[53]由于资料无法穷尽,可能在个别数据存在争议,欢迎就具体数据提出进一步意见并进行商讨——作者注

[54]参见DuncanMcDonnell and Marco Valbruzzi, “Defining andclassifying technocrat-led and technocratic governments”, European Journal of PoliticalResearch, 2014, Vol.53, No.4, pp.654-671.

[55]参见FrankFisher, Technocracy and the Politics of Expertise, Sage Publications, 1990.

[56]Кремль омолаживает до 50-ти, кремль взял курсна омоложение политических кадр ов// Газета.09.21.2017. https://www.gazeta.ru/politics/2017/09/20_a_10899794.shtml?updated

[57]政府官员通常在职业生涯中会继续进修获得更高学位,因此通常其最高学位为经济、管理、法律等政治人物通常拥有的相关专业学位,而本文的考察和统计的专业出身为其开始政治职业生涯时的专业背景。

[58]“本地背景”主要指在本地有实际政治履历或管理经验,有些出生于该地区但没有在此地区有实际政治经验的官员被视为外来官员。此数据为作者本人根据代理州长公开履历归纳。有俄媒体统计,新任代理州长中9人有当地背景。参见Кремль назначает губернаторами молодых технократов —новое поколение управленцев. Насамомделенет! 2018.06.03. https://meduza.io/feature/2018/06/03/kreml-naznachaet-gubernatorami-molodyh-tehnokratov-novoe-pokolenie-upravlentsev-na-samom-dele-net

[59]瓦良格人,也被译作“瓦兰人”。关于俄罗斯国家起源的“诺曼说”主张,古罗斯时期来自斯堪的纳维亚的诺曼人,即瓦良格人,是罗斯国家的创立者。瓦良格人相对于罗斯土地而言是“外来者”,因此俄罗斯媒体将外来的、非本地的州长称为“瓦良格州长”。

[60]«Варяг» из центра: как изменился портрет губернатора-новичка за 18лет.16.10.2017. РБК. https://www.rbc.ru/politics/16/10/2017/59de58a99a79474f1855c9d0

[61]许多新任命的代理州长均曾“毕业于”俄罗斯联邦总统国民经济与国家行政学院(РАНХиГС)的州长培训课程。2017年6月至2018年4月的第一期“州长培训”课程共有74名学员参加,其中9名在课程期间和课程结束后被任命为州长,2名被任命为部长。该课程由总统办公厅发起,目的是为总统的干部资源增加新的储备。课程包括讲座、单独辅导、小组项目培训和团队拓展活动,授课者包括总统办公厅和政府内的代表、地区行政长官和大公司领导。第二期“州长培训”课程已于2018年6月启动,参与学员有77名。

[62] 45участников конкурса «Лидеры России» получили новые назначения. Официаль -ныйсайт Лидеры Росссии. 12. 03.2018. https://xn--d1achcanypala0j.xn--p1ai/page2450021. html

[63]第二轮选举的结果为:哈巴罗夫斯克边疆区自民党候选人当选;哈卡斯共和国俄共候选人当选;弗拉基米尔州自民党候选人当选;滨海边疆区统俄党候选人当选。

[64]塔拉先科在第一轮选举中以46.5%的得票率大幅领先位列第二名的俄共候选人安·伊先科(АндрейИщенко)。滨海边疆区第二轮选举中,在统计完95%选票时,中央选举委员会和滨海边疆区选举委员会网站上均显示俄共候选人伊先科的得票率领先代理州长塔拉先科6%,然而在清点99%选票后情况突然反转,塔拉先科反而领先,由此产生了选举舞弊争议。根据中央选举委员会的计票结果,第二轮选举中代理州长得票率为49.55%,俄共候选人为48.06%。在伊先科抗诉,认为一些地区的投票数据在计票系统中被篡改后,中央选举委员宣布选举无效,第二轮重新选举被推迟至2018年12月16日。

[65]这3位在任州长均涉及一些负面信息。弗拉基米尔州的斯·奥尔洛娃(СветланаОрлова)在选前一直被传将会“提前卸任”,其在不同机构的州长评价排名中成绩不佳。哈巴罗夫斯克边疆区在任州长维·什波尔特(Вячеслав Шпорт)的失利则是本人选举策略失当、地区抗议情绪较重(2018年总统选举中普京主要对手格鲁吉宁在该地区得票率超过18%)、反对派动员积极的综合结果。哈卡斯共和国同时进行州长、地区立法机构、地区行政中心立法机构等多个选举,选情本身较为复杂。哈卡斯在任州长维·济明(Виктор Зимин)是梅德韦杰夫时期任命的州长,虽然2013年在直选中当选,但2016年以来一直受困于负面消息:2016年州政府高层贪腐事件后被要求辞职;2016年地区经济情况恶化,地区债务大幅超过地区收入;2017年在电视对话栏目中的不当表达引发社交网络上的反对情绪等。当地以俄共为首的地区反对派也一直积极组织对其抗议。

[66]Индикаторы. ФОМ. 24.02.2005. http://bd.fom.ru/report/map/dd050801#d050808.根据该调查,在民众考量的诸多因素中,社会经济原因(主要指福利货币化改革)甚至排在灾难恐怖事件(主要指别斯兰事件)之前。

[67] *标表示数据来源并非权威的选举委员会发布,截至论文截稿,并非所有地区选举委员网站均公布了官方选举结果,有些数据来源于媒体报道。

[68] □表示统俄党支持率低于其全国平均支持率54.20%。

[69]Орлов Д.А. Региональные выборы 2018: конкуренция, легитимность и обновлениеэлиты. 12.09.2017.http://www.regcomment.ru/articles/regionalnye-vybory-2017-konkurentsi ya- legitimnost-i-obnovlenie-elity/

[70]对俄罗斯“联邦制”、“单一制”问题的讨论,参考温恒国:“单一制联邦:俄罗斯国家结构的法理悖论”,《俄罗斯东欧中亚研究》,2010年第3期,第1-8页。

[71]指市镇级别。

[72]Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации» от 6 октября 2003 г. №.131-ФЗ.

[73]刘铁威:“俄罗斯联邦地方自治内涵解析”,《俄罗斯研究》,2008年第4期,第52页。

[74]法律规定联邦主体有权力选择市级机关首脑产生的方式——直选或由市级立法机构从其成员中选举。直选产生的市长可以同时担任市级立法机构主席职位或领导市政府。由立法机构代表选举产生的市级首脑负责领导市级立法机关,市政府管理则由任命产生的城市管理人(cити-менеджер)负责,该法案于2009年1月1日生效。

[75]叶利钦时期,首批俄罗斯地区首脑实际上由任命和直选两种方式产生。

[76] [俄]弗拉基米尔·格尔曼:“中央-地区-地方自治:当代俄罗斯的中央再集权政策”,第88页。

[77]委托-代理问题可以简化为两个效用函数——委托人的效用函数和代理人的效用函数,二者显然是相互矛盾的。代理人追求自身效用的最大化,可能损害委托人的利益;委托人追求自身效用的最大化,就可能降低代理人的效用,影响代理人的积极性,最终又影响自身效用。参见倪星:“公共权力委托—代理视角下的官员腐败研究”,《中山大学学报(社会科学版)》,2009年第6期,第148-157页。

[78]Пятилетка КОЛа. Как Вячеслав Володин изменил российскую политику. Московскийцентр Карнеги.

[79] Двавзгляда на одну систему// Коммерсантъ.11.04.2017. https://www.kommersant.ru/ doc/3263816.

[80]参见ПеторовН.В, Рогов К.Ю.Исполнительная власть и силовые корпорация// Политическоеразвитие России. 2014–2016, Институты и практики авторитарной консолидации./ Под ред. К.Ю. Рогова. М., 2016.

[81][俄]弗拉基米尔·格尔曼:“中央-地区-地方自治:当代俄罗斯的中央再集权政策”,第93页。

[82]参见Juan Linz, “AnAuthoritarian Regime: Spain”, in Erik Allardt and Stein Rokkan eds., Mass Politics, FreePress, 1970, pp.251-283.

[83]不包括2018年总统选举,2018年总统选举前俄罗斯大力推行各种旨在提高投票率的制度改革,以保障普京当选的合法性。参见官晓萌:“当代俄罗斯总统选举制度”,《俄罗斯东欧中亚研究》,2018年第5期,第26-43页。

[84]参见BtatrizMagaloni, Voting for Autocracy –Hegtmonic party survival and its demise in Mexcico, Cambridge: Cambridge University Press, 2006.

[85]庞大鹏主编:《普京时期的俄罗斯(2011-2015)政治稳定与国家治理》,北京:社会科学文献出版社,2017年。

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