魏昌东:《监察法》与中国特色腐败治理体制更新的理论逻辑

选择字号:   本文共阅读 1308 次 更新时间:2019-04-30 17:02

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魏昌东  


摘要:以腐败治理为导向,创立具有国家“第四权”性质的独立监察机关、启动政治体制的重大改革,是中国特色国家治理体系与治理能力现代化的重要举措与制度创新。以《宪法》《监察法》为中心的腐败治理体制改革,以中国特色国家政治体制、治理体系优势为基础,在确立国家腐败治理权的独立、权威地位的基础上,对腐败治理权的权属、类型、范围与运行制度作出规定。《监察法》以《宪法》为根据,将领导体制、组织体制与权力运行体制作为中国特色腐败治理体制的建构重点,在领导体制与组织体制的建构上,确立了“三元制”的体制建构原则与制度体系,对腐败治理体制内容的理论揭示,有助于深化对立法完善根据与腐败治理权运行正当性的认识。


关键词:监察法 腐败治理体制 腐败治理权制度体系



目次

一、治理体制作为腐败治理体系完善的核心

二、《监察法》对国家腐败治理体制的系统更新

三、中国特色腐败治理体制的理论要义

四、结语



2018年3月20日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)以新时代习近平中国特色社会主义思想为导向,以推进国家治理体系和治理能力现代化为时代背景,以创立“一体化”、独立性反腐败机构、重构国家腐败治理体制与机制系统为首要使命,力求实现腐败治理体制“中国模式”的自我完善与系统升级。创立监察委员会、创设独立监察权,是以积极治理主义为导向、[1]以腐败治理体制更新为改革切入而做出的国家重大政治体制改革,核心是加快实现腐败治理领域国家治理体系与治理能力的现代化,《监察法》已然成为中国步入新时代的一个标志性法律。然而,值得关注的是,尽管治理体制的立法完善已经得到系统推进,但“腐败治理体制”及其原理作为治理理论的研究课题却迟迟未能得到深化,以《宪法》《监察法》全面创新国家腐败治理体制为契机,展开对中国特色腐败治理体制的深入研究,将为中国腐败治理体制的发展与创新提供有力的理论支撑,当为理论界之重大使命。


一、治理体制作为腐败治理体系完善的核心


腐败是公共权力的异化,如何有效地组织起对腐败的斗争是现代国家的使命。总体而言,各国推进腐败治理目标的实现,主要是循着“机制创新”与“体制完善”两个维度展开,并以此实现治理体系的现代化。机制与体制在腐败治理中的应然定位与功能差异,决定了二维发展路线及完善重点选择的必要性。在腐败治理领域,机制与体制的功能差异与完善价值表现为,对主要以“能使社会政治经济生活健康有序运行从而预防腐败发生的方式、手段、环节的总和”的腐败治理机制,[2]对于促进国家取得腐败治理局部战场的阶段性胜利具有积极意义,而就取得国家腐败治理的决定性胜利而言,单纯的机制更新恐难达至治理的目标,实现体制的系统更新及体制与机制更新中的双向互动,方为推进腐败治理的有效策略,这是现代国家在腐败治理领域逐步将治理体制完善列入重点目标的原因所在。


从“中国式”腐败及其治理的实践来看,中国的现代腐败衍生于20世纪80年代现代化进程启动之后,腐败的群体性蔓延与扩散,促使研究者开始关注腐败诱因问题。尽管在20世纪90年代初即有学者明确提出了“中国式”腐败存在体制性根源的论断,[3]众多研究者亦从治理策略与价值出发提出了体制完善的方案,[4]但是,国家在总体应对策略上,仍主要将制度完善的中心置于治理机制之上,而对涉及体制完善的问题未能真正开启系统改革。[5]在执政党的政治文件中,首次重点关注“治理体制”问题始于2005年1月,中共中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》首次论及腐败治理体制及其更新问题,并首次将中国反腐败领导体制定义为“党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持和参与”的模式。2013年11月,十八届三中全会通过的中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)在关于“加强反腐败体制机制创新和制度保障”的论述中,明确提出了加强党内反腐败体制建设的方案,《决定》在确立“加强党对党风廉政建设和反腐败工作统一领导”原则的基础上,就党的纪律检查体制、反腐败领导体制等均做出了深化改革设计,其后,党内监督得到有效加强,监督对象覆盖了所有党员,为国家监察覆盖所有行使公权力的公职人员做出示范,也为学理界加深对国家腐败治理体制中的“短板效应”问题、[6]改革导向与方案设计问题研究,指明了新的研究方向。


二、《监察法》对国家腐败治理体制的系统更新


通过建构腐败治理体制与政治体制、治理体制,以及法治国家建设的关系,本文认为,腐败治理体制是指国家基于腐败治理需要,根据一国政治体制与权力结构的基本状况,就腐败治理的国家领导权、治理战略制定、实施与动员权、腐败治理过程中相关国家权力机关的权力分配、机构设置、隶属关系、运行与协调制度,以及社会参与腐败治理的组织模式所形成的制度与规范体系。现代国家腐败治理体制,通常包括腐败治理的领导体制、组织体制、权力分配体制、权力运行体制以及反腐机关、社会参与的权力行使与组织模式等内容。


以之为基础考察中国腐败治理体制的构建情况,是一个起步于新中国成立之初,而成型于改革开放后的过程。腐败治理体制在不断的建设推进中,始终坚持党对腐败治理的领导权,以及多元权力参与治理的模式。十八大以来,立基于全面推进腐败治理的需要,执政党果断提出了重构国家腐败治理体制的战略目标。以之为导向,《宪法》对腐败治理权、国家政治体制、权力结构做出系统改革,促使腐败治理体制步入全面更新的时代。《监察法》以对国家腐败治理权权属定位的立法建构为基础,就腐败治理领导权、主导权及其行使方式,以及腐败治理权的组织体制及运行规则作出规定,其与党内腐败治理体制的结合,构成了中国特色腐败治理体制的全部内容。


(一)《监察法》完善国家腐败治理体制的重点选择


首先,《监察法》确立了国家腐败治理的领导权。《宪法》和《监察法》以中国特色政治体制、权力结构与国家治理结构为根据,将明确腐败治理领导权与领导体制作为立法重点,立法确立的国家腐败治理领导权的内容包括两个方面。一方面,首次通过立法明确了中国共产党对国家腐败治理的政治领导权。“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”,是《监察法》第2条就监察权领导原则作出的规定。深化国家监察体制改革的重要目的,就是加强党对反腐败工作的统一领导。如何更好地实现党对腐败治理的领导,是腐败治理体制研究的重要课题。另一方面,明确了国家权力机关对国家腐败治理权的监督性领导权。人民代表大会制度是中国的基本政治制度,是中国特色主权在民原则的体现,国家最高权力机关创设独立监察权制度,也必然有权对监察机关履行国家腐败治理权的情况进行全面监督。在国家权力与监察机关的关系上,立法机关根据腐败治理的需要,借鉴并继承了党内监督、检察制度中行之有效的原则,对作为国家腐败治理专属权的监察权设定了监督性领导权。监察权实际运行中必须根据这一宪法体制原则,切实履行好人大监督下的监察权高效行使。


其次,《监察法》确立了监察机关腐败治理主导权。“中国腐败治理体系是以公共权力的运行为主线,以党政机关(纪检监察机关)为中心,以广大公职人员和人民群众为主体,以反腐败法律制度基础设施为介体,以‘五位一体’的‘大社会’为背景,构成多元要素‘综合集成’的腐败治理体系。”[7]腐败治理体制是治理体系的中心,其基本模式与功能定位决定于政治体制的性质。前《监察法》时代的中国腐败治理体制,以治理系统的(政党一国家)“二元化”、治理权归属的“多元化”、治理机构多元的“分散化”、行政区划与行业系统的“区隔化”为基本特色,[8]由此造成腐败治理中的能效不彰问题,为从根本上解决治理难题,必然要启动全面的政治体制改革,其目标是实现国家腐败治理权的集中、统一、外部行使。根据《监察法》第3条关于“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关,依照本法对所有行使公权力的公职人员进行监察”的规定,监察权是国家腐败治理主导权,这是重构国家腐败治理体制的基础。


最后,《监察法》明确了监察权的组织体制与权力运行体制。腐败治理体制建设要求确立治理权独立、集中与外部行使的原则,并以严密的体制与规范确保其实现,否则,难免会陷入“左手反右手”的僵局。腐败治理体制重在根据治理需要,实现纵向权力体系与横向权力结构的科学配置,协调并组织好腐败治理资源的系统化运作。腐败治理体制的内容以有效行使国家腐败治理权为前提,建构统辖于国家腐败治理领导权之下的治理决策权、推进权、动员权及有效衔接规则,形成规范体系。腐败治理的关键在于,全面推进与落实腐败治理领导权机关腐败治理的战略决策,腐败治理体制作为一国国家治理的规范体系,必须高度重视组织体制、权力分配体制、权力运行体制以及反腐机关、社会参与的权力行使与组织模式等内容,确保规范体系科学。不仅如此,腐败治理体制科学运用治理机制的能力,也是体制建设的重要方面,不断发现治理机制体系的优化方案,提出提高腐败治理效能、推进完善腐败治理立法体系的方案,是腐败治理体制建设的重要内容。


(二)《监察法》创新国家腐败治理体制的积极意义


首先,探索并把握了中国腐败治理体制建设的基本规律。不同政治体制不仅决定腐败衍生的可能与模式,也决定着腐败的治理成效。中国腐败治理体制的优化,唯有以中国特色国家基本政治制度为基础,与国家治理体系基本要素相适应,才能取得腐败治理的决定性胜利。政治体制之于腐败治理体制的作用体现为两点(1)在宏观维度上,决定腐败治理体制的形成与发展。政治体制的核心是国家权力结构形式,维护腐败治理权的有效行使是一切政治体制的选择。政治体制中居于权力分配与运行主导地位的分支,直接决定治理体制模式。当既有体制无法解决现实困难时,国家将启动体制改革措施。由个体腐败向群体腐败,再到体制性、制度性腐败,要求腐败治理做出积极回应,包括增加治理机制要素、完善体制,从根本上解决腐败治理成效不彰的问题。(2)在微观维度上,政治体制对腐败治理体制内部运行规则的构建产生影响。政治体制决定了对“执政权”与“施政权”不同层次的治理规则。对中央、地方及特殊系统的腐败治理权基本模式产生影响。


其次,挖掘了国家治理、腐败治理的基本经验。惩治腐败作为国家早期的观念在现代化中成为国家治理体系的重要内容,国家功能的发展,引发治理体制的调整。现代国家治理体系构建是现代化的必然趋势,意味着国家治理思路的调整及对传统治理体系的扬弃。因此,对“国家”和“治理”的理解与把握是阐释国家治理体系理念演变、角色位移和功能消长的重要思路。[9]与腐败的世界蔓延趋势相对应,腐败治理经历了由机制性治理到体制性完善的时期,前现代化国家的治理经验印证了这一过程。中国腐败治理中所采取的“先治标、后治本”,“以强化治标为治本争取时间”的策略,体现了这一基本规律。通过强化机制的效能,为反腐制度确立营造良好政治生态环境。反腐败就是要通过荡涤大面积的深度腐败局面,造就较好政治生态。只有在这种政治生态中,才能确立有效的预防制度。用运动清除大面积的腐败,确立良好的制度建设环境,进而形成符合时代需要的反腐败和预防腐败制度体制,用制度保障政府的清廉。


最后,促进了腐败治理领域治理能力的现代化。腐败治理体制建构目标是实现腐败治理领域国家治理体系与能力的现代化。《决定》指出,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。习近平总书记指出:“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排,也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度;国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力,包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”[10]优化腐败治理体制,是国家治理战略由治标向治本、由战略进攻向战略总攻转移的基础,也是国家治理体系与治理能力现代化的基本内容。腐败治理是完善国家治理体系、提升国家治理能力的关键所在。


三、中国特色腐败治理体制的理论要义


(一)国家腐败治理的领导体制


腐败治理体制作为国家政治体制的组成部分,以中国共产党全面领导、国家权力机关监督性领导、监察委员会主导行使腐败治理权为中心。所谓领导体制,是指国家监察委员会的内、外部领导关系,包括:一是监察委员会的外部领导体制,即监察机关与外部领导机关之间的关系;二是监察机关的内部领导体制,即监察机关内部上下级之间的关系。中国腐败治理领导体制的基本特色是“三元领导体制”,即执政党的政治领导、权力机关的监督性领导、上级机关的业务性领导。


1.监察机关领导体制的基本原则


第一,坚持党的全面领导原则。《监察法》第2条规定了中国特色国家监察体制建设的核心领导体制与指导思想,“坚持党对国家监察工作的领导”是领导体制的首要原则,也是中国特色腐败治理体制的首要原则。正是在党的坚强领导下,反腐斗争才形成了压倒性态势并巩固发展,立足于腐败治理推进最深刻的经验,执政党做出成立监察委员会作为专门反腐败工作机构的决定,这是针对中国国情的审慎选择。[11]《宪法》修正案对党的领导核心地位做出根本法的确认,《监察法》把党对反腐工作集中统一领导体制固定下来,成为夺取反腐斗争压倒性胜利的法治保证。


第二,坚持权力机关“监督性领导”原则。《宪法》建构的国家监督体系,是一个由“元监督”的人大监督与“派生监督”的专属监督构成的体系,后者由具有宪法地位、行使法律监督权的检察监督与行使腐败监督权的监察监督,以及行使财政监督权的审计监督构成。[12]《宪法》赋予人大全面的监督权力,作为中国权力架构中的“元监督”,具有广泛性、权威性与排他性,权力机关对监察权的监督,是一般监督权对反腐特殊监督权的“再监督”。本文认为,“监督性领导关系”的本质就是领导关系,“监察权”必须受到权力机关的全面监督,是监察委的宪法义务。


第三,监察权“一体化”原则。改革前的国家腐败治理体制,存在着治理体系层级化、区隔化、断裂化的问题。[13]《监察法》从内外部关系两个方面,对治理权能进行了体制更新。一方面是权威性的外部关系保障。《监察法》第9条第4款规定:“地方各级监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责,并接受其监督。”这一设计采用了中国权力系统监督中常用的“双重负责”原则,力图避免地方监察权行使中的监察权地方化、腐败治理标准地方化、腐败治理生态难以彻底更新的影响。同时,意味着监察委员会虽由本级人大产生,但在具体工作中主要接受上级监察委员会领导,也即“以上级机关监督为主”。[14]另一方面是权威性的内部关系保障。《监察法》第10条规定“国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作,上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。”这一设计产生于现行检察领导体制。[15]“双重负责”与“内部领导关系”的复合设计,在于保障监察权的“一体化”“权威性”与“外部性”,解决“群体性”“塌方式”等重度腐败的治理难题。


2.监察机关领导体制的基本内容


首先,以“政治领导权”为中心。从政治宪法学的角度,可以把中国特色监察权分为两部分:一部分是由党的执政权延伸出来的政治权力性质的监察权,这种监察权的正当性来自于党管干部原则;另一部分是需要借助于国家权力体系运行的国家监察权,这种监察权需要纳入由宪法和法律所确立的国家权力运行体系以及法律监督权的运行秩序中。[16]党对监察机关腐败治理权的领导涉及两个重点课题。一是党对监察工作领导的内容。本文认为,中国共产党是对腐败治理行使领导权的机关,党对监察工作的领导,涉及政治领导、组织领导、战略领导与动员领导四项基本内容,其核心就是要坚持由党统一行使国家治理与发展战略的制定权、推进权与动员权,全面主导腐败治理、国家治理的根本方向,据此,党必须根据社会发展、国家治理的现实,确立腐败治理的指导思想、制定明确的党和国家廉政体系建设目标和腐败治理发展战略,并就如何在法治国家建设中推进与实现该目标与战略,在坚持党内率先推进的同时,向最高国家权力机关提出明确的政策、立法、执法与司法检查建议,由国家权力机关制定明确、系统、可持续的国家反腐败战略行动方案、立法推进与实施计划,通过“元监督权”的行使,促使一切监督机关推进腐败治理计划的实施。监察机关作为独立行使国家腐败治理权的主体,在国家腐败治理总系统中居于执法主体的地位,负有确保方案统一实施的首要责任,除全面实施《监察法》及国家其他反腐败法律,履行执法职责外,还必须定期向执政党、国家权力机关报告推进进展,发现推进中的问题,提出完善建议方案。总之,作为执政党的中国共产党在国家的腐败治理中,其领导内容具有基础性、战略性与全面性。二是党对监察工作的领导方式。除由党行使对国家监察机关领导机构的人事推荐权、组织与监督权外,党领导监察机关的方式,决定领导与推进的成效,因在理论上涉及功能理论、监督理论与组织理论的多重交叉,同样值得做深入的研究。其重点问题涉及三个方面,即抽象领导还是具体领导?直接领导还是通过纪律检查机关的间接领导?统一领导、隔级领导还是分级领导?本文认为,对于前两个方面,更具建设性的是以下的四步方案。第一,党的中央组织应当同时行使对腐败治理的抽象领导权与具体领导权,特别是对于党内高级腐败官员的追究与惩治,必须依靠中央的决心,具有重要导向意义,需要党中央的统一决策,同时,也是党中央把握全局动态的重要途径。第二,党的地方组织、基层组织与系统组织,则应以抽象领导为主导模式。“一把手”“裙带性”“利益集团性”腐败,已经成为中国腐败治理的最大难点与困局,[17]为减少治理障碍,应避免采用由地方组织直接行使对个案处理决定权的模式。对此,《监察法》对于监察权实际运行中的立案权、调查权、留置决定权、特殊调查措施决定权等均作出了具体规定,这些职权在坚持由监察机关自行决定的基础上,分别根据不同情况作出了由本级或上级监察机关决定的规定。如,《监察法》第43条规定了留置措施的决定权,采取了“双层决定制”的原则,即先由办案的监察机关根据集体“议决制”的原则做出决定,然后,设区的市级以下监察机关采取留置措施,应当报上一级监察机关批准。这一规定,既是监察权独立原则的要求,也表明了地方党的组织仅得实行抽象领导的原则,不得对个案的办理行使具体领导权。前述依照《监察法》所展开的法定程序性,其所针对的对象当然是已经进入立案程序后的具体权力行使过程,客观存在的情况在于,在是否要将特定主体交由监察机关依法定程序处置之前,会存在地方党组织研究与决定的情况,对此,本文同样坚持应采取抽象领导的原则,当然,在治理体系转型的过程中,在必须采取具体领导的情况下,也应当通过地方组织集体行使对个案领导权的方式,结合其他机制的综合运用,实现具体领导权。第三,通过党的纪律检查体系实现具体领导。我国已就腐败治理完成了党和国家监督与治理体系的系统改革,其最鲜明的特色就是采用了党内监督机关与国家监察机关的“一体化”(合署办公)模式,党的纪律检查机关在监督职权的具体运行中,则采取了由党的纪律检查机关与国家监察机关联合办案、根据案件性质分别决定、做出处理的形式,这种具体决定模式,就是党对监察工作领导的主导方式,既有利于加强党对腐败治理权的具体领导,也有利于有效规避既往治理中的困局。第四,“两级组织同步报告制度”。国家监察机关应建立定期向上一级、同级党委会报告腐败治理情况的制度,优化党对腐败治理权的具体领导。对于第三个方面,在监察委员会改革前,确实存在着制度障碍,其最大症结在于,对“一把手”腐败治理的无效,进而形成了腐败治理的最大“盲区”“雷区”与“灾区”,对此,相关制度与规范性规定尚未明确。本文认为,否定地方党委对监察机关的领导,并不符合党的制度规范,也不利于充分调动地方的治理资源,根据效益最大化的原则,应当建立区域与系统、分级与跨级交叉结合的“双重领导”体制,实现党对国家腐败治理领导权。


其次,以“监督性领导权”为中心。《宪法》与《监察法》在国家及地方监察委员会与同级国家权力机关的关系中,采用了以现行检察领导体制为蓝本加以改造的立法策略,表现为在权力机构的领导体制设定上,就权力机关对检察机关的领导体制,《宪法》第3条、第138条、第67条和第104条分别规定了“负责制”与“监督制”原则,即向同级国家权力机关负责、接受同级人大常委会的监督。而在《中华人民共和国人民检察院组织法》(以下简称“检察院组织法”)中,领导体制被规定为“负责制+报告制”,该法第10条规定“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会和本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”就权力机关对监察机关的领导体制,修正《宪法》第3条、第126条、第67条和第104条分别规定了“负责制”与“监督制”,《监察法》则规定了“负责制+监督制”,即“国家监察委员会对全国人民代表大会及其常务委员会负责,并接受其监督”(第8条)及“地方各级监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责,并接受其监督”(第9条)。法学界对宪法中“负责制”的内涵与意义关注不多,通常是将“负责”与“报告工作”、接受质询相联系。而此次立法修正中所创设的权力机关“监督制”,通过《监察法》进行了明确,《监察法》第53条规定的监察机关接受权力机关监督的方式涉及听取和审议报告、组织执法检查、接受询问或者质询三项形式。


本文认为,腐败治理的特殊性决定了“监督制”的特殊性,为此,应建构“双层式”再监督体制,即对国家监察权再行设置人大监督权。中国特色国家政治体制中,设定有由权力机关与其他国家机关共同行使监督权的制度,其中,前者行使广泛、抽象的监督权,后者行使特定、具体的监督权。《监察法》颁布前,检察机关是宪法规定的国家法律监督机关,除行使国家公诉权外,还依法独立行使由权力机关和宪法授予的监督职权,而在监察权独立后,便形成了由检察机关与监察机关共同根据权力机关授权行使国家监督权的格局,改革后的国家监督权体系中,检察机关将根据“对事监督”的原则,[18]对一切公权行使组织行为的合法性进行法律监督,而监察机关则根据“对人监督”原则,对一切行使公权行为的自然人行为的合法性进行监督,[19]二者共同履行监督职权。为强化对监察权的监督,又由《监察法》设定了对监察权“二次监督”制度,以确保反腐成效。在此新领导体制下,权力机关应将监察机关行使职权的情况作为核心监督对象,同时,对监察机关行权过程中所发现的法律体系健全性、适当性,及执法机关权力配置正当性的问题进行监督,为此,在全国人大常委会内设机构改革中,增设“监察与司法委员会”,以强化监督力度、解决监察权运行中的问题,使人大“监督性领导权”更具实效性。二是在机构内领导体制设定上,《宪法》并未就检察领导体制中的机构内领导体制做出明确规定,《检察院组织法》第22条和第23条专门规定了检察机关负责人的“任免+批准”制,即地方检察院检察长由本级人民代表大会选举和罢免,其任命事项“须报上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准”。作为防止检察地方化而采取的措施,形成于1983年该法首次修订中,对其合理性,学理界仍存在理论分歧。[20]而在《宪法》和《监察法》所规定的监察领导体制中,却并不存在这一有效机制,有待立法完善。


最后,以“业务领导权”为中心。监察“一体化”是防止监督权力地方化、监督失灵的有效机制,也是监察领导体制的重要内容,这一体制来自于检察机关领导体制,[21]而又有所完善,表现为:一是确认了国家领导地方、上级领导下级的领导体制(第10条);二是确认了地方各级监察委员会向上一级监察委员会负责制度,体现了立法机关将检察机关纳入监察委员会后对其领导体制的肯定化继承。地方监察委向上一级监察委负责体现在三个方面。一是重大事项报告制度。《监察法》第42条规定,“对调查过程中的重要事项,应当集体研究后按程序请示报告”。尽管立法未规定请示报告的对象,但从“集体研究后”的语义看,应包括上一级监察委员会。通过重大事项请示报告制度,确保下级与上级监察机关在重大事项决定上的一致性,避免下级监察机关在重大事项上的判断失当与错误。二是监察决定复核制度。下级监察机关全面接受上级监察机关的监督,包括接受上一级监察机关在申请人申诉的情形下对监察事项的全面审核。《监察法》第49条规定,监察对象对监察机关作出的涉及本人的处理决定不服的,先向监察机关提出复审,对于复审决定仍不服的,“可以在收到复审决定之日起一个月内,向上一级监察机关申请复核”。上级监察机关复核是对下级监察机关的监察决定及复审决定进行审查核实,以纠正错误决定,保护申请人的合法权益。上一级监察机关复核是坚持实事求是、有错必纠的原则,对申请案件采取全面审查的方式,对于经过审查,认定处理决定由错误的,上一级监察机关有权要求原处理机关予以纠正。三是监察活动复查制度。除监察决定外,《监察法》第60条规定,下级监察机关及其工作人员在监察活动中涉嫌程序性违法,侵害被调查人合法权益的,也属于上一级监察委员会的监督范围。“受理申诉的监察机关应当在受理申诉之日起一个月内作出处理决定。申诉人对处理决定不服的,可以在收到处理决定之日起一个月内向上一级监察机关申请复查,上一级监察机关应当在收到复查申请之日起二个月内作出处理决定,情况属实的,及时予以纠正。”尽管这一体制的优势得以继承,但是,既往检察机关领导体制中的“上命下从”模式中所存在的问题并未能得到有效解决,[22]强化业务领导权,使业务领导权的内容法定化、明定化、实定化,突出上级监察机关在腐败治理中的领导权、监督权与决策权,是优化监察委员会腐败治理的重要基础,对此,仍有待立法加以完善。


(二)国家腐败治理体制的组织体制


领导体制侧重于对监察机关内外部机构之间领导关系的构建,而组织体制则更加侧重于对监察权运行过程中的权力关系构建。所谓组织体制,是指监察委员会内部基于监察权的实际运行而形成的组织与协调关系。这包括两个方面。一是监察权运行的内部组织体制,即监察机关就监察权行使中内部上下级及协调关系。二是监察权运行的外部组织体制,即监察机关就监察权行使中与其领导机关之间的协调关系。《监察法》关于“监察权限”(第四章)、“监察程序”(第五章)的规定,是国家立法机关就腐败违法、犯罪行为而设定的特别程序,其特殊性在于,监察机关所行使的权力并非司法权力,从而监察程序也并非《刑事诉讼法》意义上的司法程序。然而,国家建构监察机关的目的,是要通过监察权的行使以具体承担对腐败违法与犯罪的法定调查权力,由监察权的性质与行使特色以及监察领导体制所决定,中国腐败治理组织体制的基本特色是一种“三元组织体制”,即组织决策上的集体决策体制、权力效力上的上级决定体制以及监督模式上的内部约束体制,以此确保监察权的组织有力与保障运行。


1.监察机关组织体制的基本原则


第一,集体行使监察决策权原则。集体领导原则是中国特色民主集中制的组织要求和体现。就权力组织而言,是由“领导集体”掌握国家权力;就权力机制而言,是对党和国家事务进行“集体领导”。[23]不同于《宪法》就检察机关内部领导体制中的检察长负责制,《宪法》就监察委员会内部领导体制采纳了“委员会负责制”的方案。根据《监察法》第3条的规定,监察委员会是行使国家监察职能的专责机关;第8条和第9条规定了监察委员会由主任、副主任和委员构成。在腐败治理的组织决策体制上,采取委员会负责制,是对监察权正当行使的组织保障。根据组织决策理论,组织决策体制通常包括委员会制与首长负责制两种基本模式,后者对于提高组织运行的效率具有重要作用。我国监察委员会之所以选择委员会集体决策模式,主要是考虑了以下三个因素。一是有利于集中集体的智慧,防止个人决策的主观片面性,从而提高办案质量和监察监督的能力。二是形成有效的内部制约机制,防止作为腐败监督权的监察权的独断专行。三是有利于贯彻党的领导,通过集体负责制,将党内腐败治理与国家腐败治理相互融合,确保党对国家腐败治理的领导权。


第二,上级机关主导监察决策权原则。监察“一体化”是国家监察机关领导体制的基本原则之一,在组织体制上,则表现为《监察法》明确规定了“上级机关主导监察决策权原则”,其基本内容在于,在监察权的具体运行中,根据监察委员会上下级之间领导与被领导关系而针对特定事项由上级监察机关行使重大问题决策权、最终决定权。监察委员会内部的领导权,包括了政治领导权、人事决定权和业务领导权,其中,上级机关主导监察决策权原则所针对的是业务领导权,这一权力效力的决策模式与检察机关的组织体制与司法体制改革的方向相一致,具有合理配置监察资源、提高监察效率以及监督下级监察机关、防止权力滥用的重要功能。


第三,自体监督模式上的内部约束原则。监察权的运行不仅包括监察机关根据《监察法》的规定对具体监察事项行使监察职能的活动,也包括监察权自体监督中的组织体制问题,对此,《监察法》规定了多元的监督模式,包括权力机关监督、民主监督、社会监督、舆论监督等形式,然而,由国家监察机关作为“行使国家监察职能的专责机关”,“依照法律规定独立行使监察权”的法律地位所决定,对于行使国家监察权的监察人员违反《监察法》规定,成立腐败违法或者犯罪的,仍只能由监察机关自行管辖,从而在监察机关自我监督模式上,实行的是内部约束原则。


2.监察机关组织体制的基本内容


首先,以“集体行使监察决策权”为中心。集体行使监察决策权原则,体现为监察委员会对监察机关的工作有组织领导权、决定权、代表权等,负有全面的领导责任。集体领导包括抽象领导和具体领导。于对一般监察业务活动,监察委员会采抽象领导方式,由监察机关的承办部门及主要负责人个人具体承办。根据《监察法》第38条规定:“需要采取初步核实方式处置问题线索的,监察机关应当依法履行审批程序,成立核查组。初步核实工作结束后,核查组应当撰写初步核实情况报告,提出处理建议。承办部门应当提出分类处理意见。初步核实情况报告和分类处理意见报监察机关主要负责人审批。”在案件分类及承办流程上,采取了核查组案件分流、承办部门审核、监察机关主要负责人决定的“三级审批”模式。在立案之后,通常采取主要负责人承办制。《监察法》第39条第2款规定“监察机关主要负责人依法批准立案后,应当主持召开专题会议,研究确定调查方案,决定需要采取的调查措施”。在此阶段,集体领导均属于抽象领导,但若调查中涉及重要事项时,集体领导则转为具体领导。《监察法》第42条规定,“对调查过程中的重要事项,应当集体研究”;第43条规定,“监察机关采取留置措施,应当由监察机关领导人员集体研究决定”;第31条和第32条规定了从宽处罚建议的集体研究。此外,《监察法》第61条和第65条也规定了集体领导下的领导责任,“立案依据不充分或者失实,案件处置出现重大失误,监察人员严重违法的”,监察机关及其工作人员滥用职权和职务行为的,对负有责任的领导人员依法予以处理。


其次,以“上级机关主导监察决策权”为中心。上级主导监察决策权原则体现在两个方面:一是监察机关具体行使监察职权中;二是监察机关与派出、派驻机构的关系。在监察权行使中,上级机关主导监察决策权原则具体体现在五个方面。一是案件特别管辖决定权。上一级监察机关有权决定案件管辖。《监察法》第16条规定了“决定管辖”,“上级监察机关可以办理下一级监察机关管辖范围内的监察事项,必要时也可以办理所辖各级监察机关管辖范围内的监察事项”。“决定管辖”不以逐级下降为条件,使得上级监察机关对下级所有监察机关都能够形成直接的监督和制约关系,防止下级监察机关因地域关系或人员业务能力影响而难以有效实施监察的情形发生。二是留置决定权。留置措施涉及个人人身自由,一旦滥用,将严重侵害被调查对象的合法权益。为防止权力滥用,《监察法》第43条规定,“设区的市级以下监察机关采取留置措施,应当报上一级监察机关批准”;“省级以下监察机关采取留置措施的,延长留置时间应当报上一级监察机关批准”。通过上级机关的批准权,形成对留置权行使的正当程序保障,若上级监察机关发现留置措施采取不当的,应当及时解除。三是从宽处罚的决定建议权。《监察法》第31条、第32条规定了对被调查人主动认罪认罚的、其他涉案人员有立功表现的,“报上一级监察机关批准,可以在移送人民检察院时提出从宽处罚的建议”。由上一级监察机关决定是否提出从宽处罚建议,具有防止从宽处罚权滥用的监督功能。四是程序推进决定权。根据《监察法》第48条规定,出现被调查对象逃匿或者死亡,有必要继续调查的,经省级以上监察机关批准,应当继续调查并作出结论。五是救济用尽决定权。为防止监察权滥用,《监察法》第49条和第60条规定了监察对象申请复审以及申诉复查制度,对于复审和申诉决定不服的,还可以向上一级监察机关申请复核和复查,但上一级监察机关决定为最终决定。通过上一级监察机关的全面审查,终结监察程序,从而确保监察决定的法律效力和监察活动的效率。在监察机关与派出、派驻机构的关系上,《监察法》明确规定了派出方集中行使监察权的原则。


最后,以“自体监督、内部约束”为中心。监督权既然是权力,那么权力的强制性、彭胀性、排他性、腐蚀性的属性它也会样样具有,所以监督权本身必须受到监督。[24]因而,建立监察权的监督系统就非常重要,就监督系统的建设而言,存在着同体监督与异体监督的类型差异,由监察权的唯一性所决定,我国《监察法》采取了自体监督的模式,该法第七章关于“对监察机关和监察人员的监督”的规定中,对自体监督的内容与程序做出了规定,涉及四项内容:一是说情干预登记备案制度;二是违法接触监察关联人备案制度;三是退职后从业限制制度;四是违法惩戒制度。


四、结语


以反腐败为导向,创立具有国家“第四权”性质的独立监察机关、启动政治体制重大改革,是中国特色国家治理体系与治理能力现代化的重要举措,腐败治理是国家治理体系与能力现代化的“底线”,是制度资源投入的汇集区。监察委员会领导与组织体制是确保监察权有效运行的基础,《监察法》以执政党的纪检制度、检察制度为蓝本,就作为腐败治理体制核心的领导体制、组织体制做出精致的制度安排。然而,在中国腐败治理的攻坚阶段,监察委员会承担着取得腐败治理战略总攻与系统性监督体系建设的重大使命,革除既有检察领导与组织体制在既往腐败治理中的问题,实现体制全面更新,尚有待全面解决好以下延伸问题:一是健全与完善党对地方监察委员会的领导体制;二是监察机构负责人选任与考核的脱地方化;三是合署办公模式下“两委”(纪律检查委员会与国家监察委员会)领导与组织体制问题;四是“条条化”与“块块化”系统内监察领导体制与组织体制协同问题。上述问题,均非单纯的“静态化”监察体制法律制度的内容,需要真正“动态化”的制度建设加以保障。


*魏昌东,上海社会科学院法学研究所教授、法学博士。本文系作者主持的国家社科基金重大课题“中国特色反腐败国家立法体系建设重大理论与现实问题研究”(项目号17ZDA135)及“上海市法学会2016年度招标课题”的阶段性研究成果。  

[1]积极治理主义是笔者就国家腐败治理的应然观念选择而首倡的一种理论主张,核心主旨在于,立基于权力的生成与运行过程、围绕权力限制、透明与滥用惩治建构全面、系统的腐败治理体系。积极治理主义提高国家腐败治理能力,是“新国家主义”的必然要求,是解决国家治理危机的必由之路。参见魏昌东:《积极治理主义提升立法规制腐败的能力》,载《中国社会科学报》2014年10月31日第6版。  

[2]参见林春逸:《试论反腐败体制、机制和制度的创新》,载《广西社会科学》2002年第3期。值得注意的是,论者在该文中仅界定了反腐败机制的定义,而并未对反腐败体制做出明确的科学定义。  

[3]学者陶东明于1990年即提出了“腐败滋生的制度性因素”的命题,提出了中国在改革开放中所遭遇的腐败属于制度性腐败的主张。参见陶东明:《消除滋生腐败的制度性因素》,载《政党论坛》1990年第11期。  

[4]参见过勇:《经济转轨、制度与腐败》,社会科学文献出版社2007年版,第302-326页;任建明、杜治洲:《腐败与反腐败:理论、模型和方法》,清华大学出版社2009年版,第118-120页;燕继来:《中国腐败治理的制度选择》,载《哈尔滨工业大学学报(社会科学版)》2013年第3期。  

[5]关于中国“反腐败体制”问题的研究成果形成于21世纪初,马春生以“对中国反腐败体制的理论探讨”为题进行了分析,然而,此项研究混淆了反腐败体制与国家腐败治理体系的界限,此外,在政治学、管理学的研究中也提及了反腐败体制的问题。参见胡鞍钢、过勇:《转型期防治腐败的综合战略与制度设计》,载《管理世界》2001年第6期;倪星:《试论中国反腐败方略的系统设计》,载《政治学研究》2003年第4期。  

[6]参见柏维春:《中国治理腐败的体制困境及其应对》,载《东北师大学报(哲学社会科学版)》2011年第3期。  

[7]参见刘占虎:《中国腐败治理体系现代化的时代诉求与实践逻辑》,载《西安交通大学学报(社会科学版)》2017年第4期。  

[8]参见任建明:《我国未来反腐败制度改革的关键:反腐败机构与体制》,载《廉政文化研究》2010年第1期;燕继来:《中国腐败治理的制度选择》,载《哈尔滨工业大学学报(社会科学版)》2013年第3期;邓联繁:《关于反腐败体制机制创新和制度保障的几个基本问题》,载《廉政文化研究》2015年第2期;徐汉明:《国家监察权的属性探究》,载《法学评论》2018年第1期。  

[9]参见王卓君、孟祥瑞:《全球视野下的国家治理体系:理论、进程及中国未来走向》,载《南京社会科学》2014年第11期。  

[10]参见习近平:《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》,载《人民日报》2014年1月1日第2版。  

[11]参见于安:《反腐败是构建新国家监察体制的主基调》,载《中国法律评论》2017年第2期。  

[12]学者李忠提出,我国宪法规定了“三级”监督体系。人大通过听取和审议工作报告、质询、组织特定问题调查委员会、罢免等方式,对其产生的“一府两院”进行监督,手段丰富,最具权威,构成监督体系的第一个层级。行政机关通过上级机关对下级机关的层级监督、行政监察、审计监督等内部监督方式,加强对自身的监督,信息便捷、手段有效;司法机关的监督包括审判监督和检察监督,上述两方面监督构成监督体系的第二个层级。公检法在办理刑事案件中,分工负责、互相配合、互相制约,构成监督体系的第三个层级。实行国家监察体制改革后,行政监察从行政机关内部独立出来,对包括人大机关工作人员在内的所有公职人员实施监察,自身要接受人大监督,但高于行政机关和司法机关的监督,因而跃居监督体系的第二个层级。参见李忠:《国家监察体制改革与宪法再造》,载《环球法律评论》2017年第2期。  

[13]参见徐汉明:《国家监察权的属性探究》,载《法学评论》2018年第1期。  

[14]参见于安:《反腐败是构建新国家监察体制的主基调》,载《中国法律评论》2017年第2期。  

[15]参见姜明安:《国家监察法立法的几个重要问题》,载《中国法律评论》2017年第2期。  

[16]参见莫纪宏:《国家监察体制改革要注重对监察权性质的研究》,载《中州学刊》2017年第10期。  

[17]参见魏昌东:《腐败治理模式与中国立法选择》,载《社会科学战线》2016年第6期;刘艳红:《中国反腐败立法的战略转型及其体系化的构建》,载《中国法学》2016年第4期;钱小平:《创新中国贿赂犯罪刑法立法之选择——基于刑法预防功能的考察》,载《南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学)》2017年第4期。  

[18]参见魏昌东:《国家监察委员会改革方案之辨正:属性、职能与职责定位》,载《法学》2017年第3期。  

[19]参见夏金莱:《论监察体制改革背景下的监察权与检察权》,载《政治与法律》2017年第8期。  

[20]参见卞建林、田心刚:《论我国检察机关领导体制和职权的改革与完善》,载《国家检察官学院学报》2006年第5期。  

[21]参见胡盛仪:《试论我国检察机关领导体制的改革与创新》,载《社会主义研究》2002年第4期。  

[22]参见谢鹏程:《论检察官独立与检察一体》,载《法学杂志》2003年第3期。  

[23]参见胡鞍钢:《中国集体领导体制》,中国人民大学出版社2013年版,第3页。  

[24]参见侯少文:《中国人大监督制度的特色与走向》,载《新视野》2014年第4期。


载《华东政法大学学报》2018年第3期。


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