童星: “灾害”研究的四个关键概念

——多学科透视下的公共政策意涵
选择字号:   本文共阅读 1709 次 更新时间:2019-04-11 23:20

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童星  


摘  要:灾害应急管理的本质是公共安全治理。“安全”有两个维度,即从人与人关系中考察的“安全”(security)和从人与物关系中考察的“安全”(safety)。公共安全治理涵盖了风险治理、应急管理、危机治理三个阶段。在三阶段的管理实践中,需要特别关注的核心问题是排查危险源和消减脆弱性,从而建设富有韧性的小区和社会。取自人与物关系视角的安全工程学科和取自人与人关系视角的人文社会科学,对危险源、脆弱性、韧性有着不同的理解。在安全工程学科看来,“危险源”构成要素客观,分类标准明确,据此发展出管理实践中的隐患排查;人文社会科学则强调“危险源”与“风险”之间的转换,对危险源分类相对模糊,据此发展出由经济效益、技术安全、环境影响、社会稳定构成的风险评估体系。在安全工程学科传统下,“脆弱性”常常与技术—工程—自然要素相结合,形成了“风险—危险”模型,发展出管理实践中普遍运用的脆弱性区域制图;在人文社会科学传统下,“脆弱性”则常常与结构—功能—制度—文化相关联,形成了“压力—释放”模型,发展出管理实践中同样得到普遍运用的社会脆弱性指数。“韧性”又被译为抗逆力、恢复力,前者强调灾害到来时保持原有状态的能力,后者则关注受灾遭到破坏后变回原有状态的能力,二者都意味着小区社会系统具有良好的韧性。安全工程学科与人文社会科学从各自的视角出发,探讨与“脆弱性”呈反向关系的“韧性”,为国际减灾特别是灾后可持续恢复奠定了科学基础。


关键词:灾害研究   安全   危险源   脆弱性   韧性


如果说由贝克(U. Beck,1944—2015)、吉登斯(Anthony Giddens)、卢曼(N. Luhmann,1927—1998)等人创立并阐发的风险社会理论是宏观理论,道出了当代社会不同于传统社会和工业社会的特殊本质,具有普遍性高、解释力强的优势;那么,“风险—灾害(突发事件)—危机演化连续统”则属于中观理论,揭示了风险经过灾害或突发事件转化为危机的过程,并相应地构建了源头风险治理、事发灾害救援或应急处置、事后危机化解的“全过程应对体系”。然而,理论自身发展的冲动和应急管理实践的需要,都在呼唤微观层面的更为具体的理论创新,而任何理论在形式上都会表现为一套概念范畴体系。为此,这里拟对该领域已经成为热点的诸如“安全”“危险源”“脆弱性”“社会韧性”等一系列关键概念做一个多学科的透视比较,并揭示其对于相关公共政策的意涵。


一  安全


毫无疑问,“安全”是该领域最为重要的核心概念,上述“演化连续统”表现出的就是不安全,“全过程应对体系”究其本质就是公共安全治理。那么,什么才算安全呢?有意思的是,“安全”在中文里是一个词,在英文里却有两个不一样的表达,而它们的含义完全不同。


第一个英文词的表达是“security”,指的是在人与人的关系中的安全。主要包括三种情况:(1)“国家安全”(national security)。目前世界上最重要的人群共同体是国家,国家与国家之间就产生了主权、领土、资源等安全问题,国家安则国民安,国家不安则国民不安。(2)“公共安全”(political security),又译为“社会治安”“社会安全”。人并非离群索居,无不具有社会性,人与人相处,群体与群体相处,就产生了公共秩序方面的安全问题,社会安定则人民安居,社会动乱则人民遭殃。(3)“社会保障”(social security)。每个人在生命周期和职业生涯中,在人与人的竞争关系中,总会出现生老、病死、伤残、失业、工伤职业病等安全问题,也需要认真对待,以解除人民群众的后顾之忧,有良好的安全预期。这三种人与人关系中的安全,通常都是社会科学研究的对象。


第二个英文词的表达是“safety”,指的是在人与自然、人与物、人与技术关系中的安全。人来源于自然界,又时刻不能脱离自然界,必须服从自然规律,否则就要遭受惩罚,又哪来安全可言?理工科研究的对象通常就是这种安全。一般来说,理工科的研究水平要高于精细于社会科学的研究水平,有许多地方值得社会科学的研究予以借鉴。理工科尤其是安全工程学科对“安全”概念的研究大体经历了三个阶段:(1)安全就是排除任何风险和隐患,确保不发生任何事故。照此理解,有风险和隐患就是不安全。(2)后来发现,如果所有风险和隐患都能完全予以排除,那么人们就什么事都干不成了,所以又改为接受某些程度较低的风险,并事先做好准备;一旦风险爆发,有一套应对办法。也就是说,安全的对立面成了突发事件或灾害。(3)最后又发现,无论设计多么精细、准备多么充分,总难免发生预想不到的灭顶之灾,生产生活秩序和小区社会系统被完全打乱,这就需要依靠小区社会系统的自我适应、自我调整,提高韧性,达致安全。换言之,“危机”成了“安全”的对立面。


所以,风险、灾害(突发事件)、危机都是安全的对立面;相应地,公共安全治理也就有三个组成部分——风险治理、应急管理、危机治理(见图1)。基于这样的认知,实践中就可以分阶段地确定并落实公共安全治理的各个重要环节。


图1  公共安全治理的过程框架


尽管应急管理不等于应急处置,需要以突发事件(灾害)为中心,向前向后延伸,但毕竟有一定的时限要求,不能无限度延伸。应急管理阶段主要包括三个环节:(1)准备。包括预案、队伍、资金、资源、装备、技术、场地等的准备。(2)回应。既有根据监测数据到达临界值时进行的主动响应,也有在灾害事件发生后迅速开展救援抢险处置等被动响应。(3)恢复。使小区社会环境和生产、生活秩序恢复到原有状态。


其后的危机治理阶段也包括三个环节:调查,问责,改进。现行的办法是,将原因调查纳入应急管理阶段,规定在六十天内必须完成调查报告,有时调查结果尚未出来,行政问责就已开始。由于严格的时间要求难以保证调查的独立和真实,继而难以保证问责的精准和改进的科学,甚至完全没有改进,最终导致同样的灾害事件重复发生,反复对人民群众的生命财产造成威胁,所以,对调查、问责、改进等环节,需要从有时限要求的应急管理阶段中划出来,纳入危机治理阶段,通过独立的调查、精准的问责、科学的改进,旨在认知灾害、化解危机,从而实现消除原因、堵塞漏洞、排除隐患、拔掉病根,杜绝同样的灾害事件重复发生。


前期的风险治理阶段也有三个环节:(1)风险识别。尽其所能,排查一切风险、危险、隐患。(2)风险评估。对所有排查出的风险、危险、隐患逐一进行评价,列出风险等级;(3)根据风险评估结果,分别采用消除、减少、预防、推迟的办法来处理。


在上述三阶段、九个环节的公共安全治理全过程中,风险—灾害—危机管理循序渐进、循环往复,其效能和水平得以不断提升。其中,危险源和脆弱性是管理者需要特别关注的核心问题。


二  危险源


“危险源”的英文表达为“hazard”,释义是“asource of danger”,即危险的根源,又称风险源,与中文的“隐患”一词含义接近。


首先,在不同学科视角下,对“危险源”概念的理解有差异。


在安全工程学科看来,危险源就是可能造成物质损失或者人员伤亡的潜在的不安全因素。危险源的构成要素主要有三:(1)潜在的危险性。指事故一旦发生,可能造成的损失和危害程度。(2)存在条件。包括储存条件、防护条件、管理条件等。(3)触发因素。包括人为因素、管理因素、自然因素等。在学术发展过程中,安全工程学科开始向社会物理学方向延伸,逐渐形成了“社会燃烧理论”。该理论由中国科学院已故院士牛文元(1937—2016)于2001年提出,认定“社会燃烧”需要三大条件:(1)“燃烧物质”,指“人与自然”“人与人”之间的不和谐关系;(2)“助燃剂”,如社会谣言、媒体歪曲、恶意攻击等信息放大现象;(3)“导火索”或“点火温度”,如一定规模和影响的突发事件等。显然,这是在具体运用安全工程学科关于危险源的构成三要素。


在社会科学看来,灾害由危险源所引发,而危险源又与“事件”“风险”有区别。它只是一个风险客体,并非是经组织与制度诠释或已经造成社会损失的现实,不带有程度和价值导向判断;而风险、事件、隐患,均带有一定程度的价值导向判断。


受社会冲突理论的影响,社会科学对危险源的理解后来发展为灾害关系链认知。这种影响,尤其表现在斯梅尔瑟(Neil J. Smelser)的“加值理论”(value-added)上。在1963年出版的《集体行为理论》中,斯梅尔瑟基于集体行为分析的情感路径,利用加值理论来剖析集体行为,提出集体行动的要素除了结构诱因、结构压力、信念传播、触发因素、行动动员这五大要素之外,还有社会控制要素,包括对于结构诱因和压力的消减以及集体行动形成初期的控制等两个方面的能力。


其次,在不同学科视角下,对危险源的分类也有差异。


在安全工程学科看来,危险源划分标准相对明确,分类体系也相对规范且具有操作性和实践指导性。危险源分类最早起源于化工行业的安全生产领域,依据生产工序、生产过程、能量意外释放来进行分解而得出可能带来灾难的各类源头。目前对危险源的分类主要有三种方法:(1)根据《生产过程危险和危害因素分类代码》来分类,生产过程中的危险源被分为六大类、三十七小类。这六大类分别是:物理性危险和危害因素,化学性危险和危害因素,生物性危险和危害因素,生理和心理性危害因素,行为性危险和危害因素,其他危险和危害因素。(2)根据生产作业过程,可划分为七类:化学品类(易燃易爆性、腐蚀性等化学危险物质)、辐射类(放射性、电磁波装置等)、生物类(动植物等带有病原体的生物)、特种设备类(大型机械、锅炉、管道等)、电器类(发电厂、变压厂等)、土木工程类(煤矿、水利、桥梁等建筑工程)、交通运输类(飞机、汽车等)。(3)根据能量意外释放理论,可划分为两类:第一类是会意外释放能量的危险物质。它自身可能会做功,决定着风险与事故发生的严重程度。第二类是导致第一类危险源失去限制和约束的所有危险源的总称。它是围绕第一类危险源而可能发生的危险状况,包括人的不安全行为和物质所处的不安全状态,它决定着风险与事故发生的可能程度。后一类危险源又称为现实的危险源,即隐患。


在社会科学视角下,危险源分类则相对模糊和宏大,往往将它作为一种客观中性的状态与实体,企图更为全面地理解危险与风险之间的转换。目前使用较多的是亚历山大(David Alexander)的三分法:自然危险源(natural hazards),科技危险源(technological hazards),社会危险源(social hazards)。危险源是客观存在的现实,而非人们的价值选择。在后来的危险(源)属性的分析脉络上,有两个理论分支贡献巨大。其一,风险社会理论。该理论拓展了人们关于危险源的认识范围,认定在风险社会中,危险源的“人化”特征与不确定性增加,从而改变了人们以往对危险源的认知。其二,风险的社会建构理论。持这一观点的学者认为,风险社会理论过于“抽象而难以操作”,于是将危险源的分析置于社会组织层面。其核心观点是:危险源不再被简单认为是客观的,而是社会行动主体的感知产物。这样一来,危险源不再仅仅存在于自然—科技领域和社会层面,也被扩展到人们制造出来的风险和感知到的危险。相应地,危险源也从造成灾害的单一自变量变成了受社会层面与建构层面影响的因变量,具有了主客观连续统的属性。灾害的危险源分析视角认为,极端事件是灾害发生“原因光谱”(reason spectrum)上的一部分,而不是原因光谱的“最后一环”(end of the spectrum)。


在中国公共管理话语体系中,社会科学的“风险”一词与安全工程科学的“隐患”一词,常常指代着危险源,具有涵盖多重客观危险之意。认识与排查隐患成为制定应急预案的前提。其实,这个道理,古人也懂。


明代罗贯中在《三国演义》第一百零五回讲述诸葛亮临终,遗杨仪一锦囊,嘱曰:“若魏延造反,临阵对敌之时,方可开拆,便有斩魏延之计”;并授马岱以密计潜伏在魏延身边。待杨仪、姜维与魏延、马岱对阵时,杨仪读罢锦囊计策,已知伏下马岱在彼,故依计而行,杀了魏延。后人有诗曰:“诸葛先机识魏延,已知日后反西川。锦囊遗计人难料,却见成功在马前。”用现在的语言来描述,诸葛亮的“锦囊遗计”就是危险源精准、水平一流的“应急预案”。


相对于诸多不确定、不可预见的风险而言,隐患是一种已经被识别到的风险,需要有更积极主动的作为来消除。在中国政府应急管理实践中,为了进一步落实安全管理责任制度,实现“源头治理”的要求,一直重视通过专项治理行动,在重点行业和重点领域开展针对自然灾害、安全生产、社会安全、公共卫生风险的隐患排查与治理工作。隐患排查旨在对所处区域的各类系统或各个领域存在的可能导致灾害危机的所有隐藏的风险进行识别、评估与消减防缓。隐患排查及治理是常态期公共安全治理的重要组成部分,做好隐患排查及治理工作有助于减少灾害危机发生的可能及其损失。隐患排查已成为中国应急管理制度建设中的风险管理的核心内容,力图通过专门性的隐患排查体制、机制建设,重点对工矿企业、交通运输企业以及其他行业和领域近年来发生重特大事故的单位,辖域内的各类自然灾害风险、公共卫生以及社会安全状况进行排查,形成相应的登记备案与责任机制,从而实现从源头上对相关风险进行排查整治。


为了增强源头风险治理的主动性,在实践中又探索出较完整的风险评估制度建设体系。风险评估的对象是重大政策决策和重大建设项目,风险评估的内容有四项:(1)经济效益风险评估,取“内向+社会”的维度,受开发主义驱动;(2)技术安全风险评估,取“内向+自然”的维度,受科学主义驱动;(3)环境影响风险评估,取“外向+自然”的维度,受生态环保主义驱动;(4)社会稳定风险评估,取“外向+社会”的维度,受公平正义观和后物质主义的驱动。虽然这四种风险评估的功能各异,但它们存在着内在的关联性:经济效益风险评估是基础,技术安全风险评估是保障,环境影响风险评估是深化,社会稳定风险评估是归宿。


在隐患排查和风险评估中,还形成了风险管理的若干政策工具。例如,为了扭转早期大规模预案体系建设中存在的预案符号化和实用性缺失等问题,2013年,国务院办公厅印发了《突发事件应急预案管理办法》,明确提出:“编制应急预案应当在开展风险评估和应急资源调查的基础上进行。”此举为风险分析与管理提供了前所未有的发展空间,风险分析的技术工具如“风险地图”(riskmap)应运而生。它是以地图为载体,将关键风险信息做可视化显示,即对关键风险评估结果信息的地图表达,应用于辅助决策。风险地图采用地理信息技术,结合测绘数据,通过计算器的处理,动态地展现风险实况。它不仅可以使公众和政府决策人员直观地得知某区域的风险信息,还可以对现有的风险进行评估,快速做出风险预防决策。


三 脆弱性


从对危险源的认知尤其是分类方法来看,安全工程科学日益走向技术化与实证化,而社会科学则走向叙事化与建构化,二者在理论对话上产生了较大的困难。为了建立话语体系的良好沟通,基于脆弱性视角的灾害研究便蓬勃发展起来。


“脆弱性”(vulnerability)又译为“易损性”,是一个极具张力的词语,意指“被伤害”或面对攻击而无力防御。在灾害研究中,脆弱性一般被定义为暴露于自然危险源之下而没有足够能力来应对其影响。“脆弱性”概念最早出现在工程领域,而后被社会科学家们扩展到社会—经济与政治—制度层面。曾有学者列出了学界关于脆弱性的多达25种以上的定义。


1970年代,“脆弱性”概念被引入研究灾害问题的社会科学领域,早期被定义为影响社会在面对自然灾害时的应对与恢复能力的限制因素;后来被用作测量社会及其群体暴露于风险的程度,成为一种“测量工具”。自1990年代以来,学术界开始关注个人能力在灾害反应和恢复中的作用,“脆弱性”又被用作表征不同群体或个人在处理危险或事件时的能力差异。


在科学技术研究传统下,“脆弱性”的定义常与技术—工程—自然要素相结合。例如,地理学认为脆弱性由高风险区域所决定;气象学认为脆弱性是由于缺乏恶劣天气的预警系统;工程学认为脆弱性与构造结构无法抵抗灾害破坏力相关;环境科学认为环境退化可能导致气候变化和长期灾害,其本身就是脆弱性的重要表现;流行病学则认为营养不良与其他健康因素的差异导致群体面对灾害时的脆弱性不一。总之,在科学技术研究传统看来,加强土地使用规制,建立和有效利用预警系统,提升建筑物的防灾级别,加强资源和环境保护等,皆可作为干预灾害脆弱性的路径选择。


在人文社会科学研究传统下,脆弱性的定义则常与结构—功能—制度—文化相关联。例如,人类学认为脆弱性源于价值观、态度、实践方面的限制;经济学认为脆弱性与贫困有关,从而导致某些人群在灾害预防、整备、恢复方面的能力缺乏;社会学从社会结构切入,认为脆弱性与群体的种族、性别、年龄、健康等要素相关;心理学认为脆弱性是人们轻视风险并无法很好地处置环境压力;政治学从政治结构、决策行为以及政策执行过程等方面识别脆弱性;在法学视角看来,脆弱性源于对法律执行的忽视;新闻学则认为脆弱性是由于对灾害危险源认知和应灾意识缺乏而造成的。总之,在人文社会科学研究传统看来,改变人们的风险态度,优化社会结构,关注社会弱势群体,加强心理引导,完善政治系统结构并加强防灾减灾政策的执行,消除“灾害迷思”(disaster myth)并提升媒体能力以教育公众等,都是消减灾害脆弱性的重要方式。


如果说,由于安全工程科学和社会科学所理解与言说的危险源大相径庭、难以对话,那么无论哪种危险源一旦转化为灾害,都要依赖脆弱性作为中介,才会对人们的生命财产和小区社会的秩序造成伤害。因此,防灾减灾救灾的重点就由风险隐患排查转到了脆弱性消减方面,即以“不变”(脆弱性的消减)应“万变”(各式各样不确定的危险源)。这样一来,科学技术研究传统和人文社会科学研究传统就有了沟通、对话、合作的基础。


随着脆弱性研究的深入,该概念本身的结构与过程演进也有了丰富和发展,并逐渐形成以“风险—危险”模型和“压力—释放”模型为代表的理论框架。


其一,“风险—危险”模型(Risk-HazardModel,简称“RH模型”)源于自然灾害研究的地理学传统,主要理论贡献者是怀特(G.F. White,1911—2006)和伯顿(Ian Burton)。该研究路径强调,灾害后果是自然因素与社会因素相互作用的结果。“RH模型”将极端事件的影响分为两个组成部分,即面对危险的暴露程度和特定人群的敏感度,二者是评估灾害影响的基本依据。于是,脆弱性被视为具有静态性与结果导向性。


其二,面对“风险—危险”模型无法回答和解释的相关问题,如“为什么特定人群处于更易于遭受灾害影响的境地?” “他们是怎样变得脆弱的?”“哪种人群才是脆弱的?”等等,脱胎于结构主义和新马克思主义的美国政治经济学,将脆弱性研究引入政治—经济或政治—生态的理论框架下,强调对社会和经济过程的分析,构建了“压力—释放”模型(Pressure and Release Model,简称“PAR模型”)。该模型由维斯勒(Ben Wisner)、布莱基(Piers Blaikie)、特里·坎农(Terry Cannon)等人提出,重点关注脆弱性的产生原因和灾害发生之间的互动关系。该模型更加强调动态性,认为灾害的发生是两种相对力量共同作用的结果;力图说明政治与经济背景是灾害发生的根本原因,这些背景因素同时又塑造了人和组织在灾害中的行为反应。


“压力—释放”模型与“风险—危险”模型相似之处在于,都将自然属性与社会属性相结合,作为灾害发生的存因考察;所不同的是,“压力—释放”模型更加注重对灾害的社会存因的互动过程分析。政治与经济因素被认为是灾害发生的深层社会因素;政治与经济因素通过影响人们在权利和资源方面的可得性,进而形成如缺乏技能、投资、训练等方面的“动态压力”,最终将某些人群暴露于不安全的情形下,例如处于危险的空间布局下,低收入与高生活风险,缺乏有效的灾害应急准备与措施等;不安全情形与灾害事件的共同作用导致特定人群的受灾状况。与“压力—释放”模型相对应的是“可及性”模型(Access Model),该模型作为“压力—释放”模型的补充,揭示了权利、资源在不同人群之间的分配过程。此外,“压力—释放”模型还具有管理意义,模型中的“释放能力”就是强调通过一系列的政策行为来减少灾害的影响。


在政策工具产出层面,为了满足地区间脆弱性程度比较的需要,出现了脆弱性指标化与量化研究;随着地理信息系统(GeographyInformation System,简称“GIS”)在灾害研究领域的应用,脆弱性区域制图也被认为是社会科学与自然科学相结合而形成的有效分析工具。在脆弱性指标建构上,以苏珊·柯特(Susan L.Cutter)为代表的社会脆弱性指数(Social Vulnerability Index,简称“SoVI”)研究影响最广。该研究以美国为样本,利用人口普查数据,对美国各州的社会脆弱性状况进行比较研究。社会脆弱性被分为多个维度来进行测量,包括个人健康、年龄、建筑密度、单个部门经济依赖性、住宅与租用权、性别、种族、职业、家庭结构、教育、公共设施依赖程度等,都成了“社会脆弱性指数”的构成基础。该指数可用于脆弱性程度的地区间量化比较分析,还可用于估计灾害可能造成的各种潜在影响,从而在管理和政策层面进行相关的事前干预。


四 社会韧性


不同学科与理论流派对于“危险源”“脆弱性”概念的解释与整合,其重要目标在于建构一套解释灾害危机何以发生的学术话语,并基于不同话语来提升灾害危机应对的能力即“抗逆力”,并且在政策层面越来越关注增强恢复的能力即“恢复力”,倡导建设“韧性小区”。其实,“抗逆力”“恢复力”“韧性”译成英文,都是同一个单词“resilience”,它来源于拉丁语“resilo”,意思是“反弹”。从中文字面上看,“抗逆力”是指灾害到来时保持原有状态的能力,“恢复力”则是指受灾遭到破坏后变成原有状态的能力,二者的视角和着力点不同,而系统抗逆力、恢复力的增强,就意味着该系统具有良好的韧性。


近年来,“韧性”逐渐成为灾害研究的热点,也被引入政策实践。联合国世界减灾大会(WCDRR)通过的《2005—2015兵库行动框架》(Hyogo Framework for Action)和《2015—2030仙台减少灾害风险框架》(Sendai Framework for Disaster Risk Reduction),都提出提高国家和小区的韧性,并将提高受灾地区的韧性作为减灾目标。显然,韧性与脆弱性、敏感度呈反向关系。目前,对“韧性”概念尚未有统一的定义,不同的团体组织对“韧性”的界定不同。综合来看,对“韧性”的定义主要有四种倾向:(1)韧性是组织或系统的内在特质;(2)韧性是组织或系统适应灾害的能力;(3)韧性是组织或系统的灾后恢复能力;(4)韧性是组织或系统的学习能力。


与“脆弱性”概念一样,“韧性”概念也是最近十多年来灾害研究的热门关键词,“脆弱性”概念出现在前,“韧性”概念出现在后。“韧性”概念多与“应对与恢复能力”(capacity)和“适应力”(adaptive)联系在一起,较为典型的如威尔达夫斯基(A. Wildavsky,1930—1993)将韧性定义为“非预期危险成为现实后的应对能力和迅速韧性”,路易斯?康福(L. K. Comfort)将韧性定义为“利用现存资源和技能以适应新的系统和操作环境的能力”。


“脆弱性”“韧性”这两个概念之间的关系主要区分为两种情况:(1)二者分别处在同一连续统的两极。一极为脆弱性,即导致灾害的原因;另一极则是韧性,即抵抗与应对灾害的能力。脆弱性更多的被认为是暴露于危险中,而造成群体处于危险境地的原因就在于社会、经济、政治、技术、地理区位等因素。从灾害管理周期角度上看,脆弱性关注的是“减灾”(mitigation)阶段,而韧性关注的是灾害发生后的应对与撤消阶段。(2)二者相互包含。一方面,脆弱性包含韧性,韧性是构成脆弱性的一个因素,脆弱性和韧性在能力层面上达成统一。也就是说,脆弱性的定义中同时包含了负面和正面双重作用,它是二者相互作用的结果。另一方面,韧性同样也可以包含脆弱性。脆弱性在韧性小区建设实践中,被当作一种评估与测量工具。互为包含的关系形成了“韧性是脆弱性的一部分,同样脆弱性也是韧性的一部分”。


作为一个具有综合性的概念,“韧性”来源于工程力学,被视为一种恢复原状的能力。“韧性”概念在不同的专业领域都有应用。从防灾减灾角度来讲,韧性是指人、家庭、小区、城市乃至国家面对周期性突发事件时,以减低长期易损性和促进包容性发展的方式,来抵御、适应灾害的冲击和影响并予以恢复的能力。韧性包含两种含义:一是能够从环境变化和不良干扰中回归的能力;二是对于灾害的预防、准备、响应行动及迅速恢复的能力。


美国多学科地震工程研究中心(MCEER)从三个角度阐发韧性:(1)建构了“4R模型”。1990年代末,该中心在测量韧性的过程中识别出韧性的构成要素,认为具有韧性的社会组织能够在面临地震打击时,减轻或者吸纳地震产生的消极影响,并通过一系列措施使小区从地震中恢复。他们提出了促使小区从地震中快速恢复的四个要素:鲁棒性(robustness,又译为健壮性)、冗余性(redundancy)、富足性(resourcefulness)、快速性(rapidity),简称“4R模型”。(2)提出了“TOSE模型”。该中心还认为,韧性可以存在于四个系统中:技术(technical)、组织(organizational)、社会(social)、经济(economic)四个领域,简称“TOSE模型”。(3)区分了内源性韧性与适应性韧性。该中心的成员亚当·罗斯(Adam Rose)在进行韧性的测量时,将其区分为内源性韧性和适应性韧性。内源性韧性指在灾害发生时,家庭、公司、小区等不同经济体充当力量来源的特质,类似于“4R模型”中的“鲁棒性”,被译为“抗逆力”较为合适。对于家庭来说,内源性韧性建立在家庭收入、存款、固定资产等经济来源基础上,也包括家庭应对灾害的相关计划或安排。对于公司来说,内源性韧性建立在庞大的公司资产、市场导向多元化、公司间互相帮助的协议等要素基础上。而适应性韧性则指灾害发生时社会组织凭借其努力和独创精神,以克服灾害的消极影响,类似于“4R模型”中的“冗余性”“富足性”,被译为“恢复力”较为合适。内源性韧性与适应性韧性的分类法,与笔者将应急管理能力分为潜在的能力与现实的能力,有异曲同工之效。


至于社会系统或小区的韧性即弹性,可以被理解为这样的能力:通过适应或抵制来预测、最小化和吸收潜在的压力或破坏力;在灾难性事件中管理或维护某些基本功能和结构;事件发生后迅速恢复或“反弹”。所谓韧性小区,即指长期适应灾害高发的环境,具有较高的预测预警和反应协调能力,能在灾时不完全依赖外界救援,通过自身防灾韧性,使空间环境、社会结构等方面恢复到灾前状态,并能通过吸取灾害经验,进一步提高防灾韧性的小区。


“韧性”概念的综合属性及其政策应用,正在为新时期公共安全治理提供着重要政策指导,其突出的表现是落实了灾后可持续恢复。所谓“可持续恢复”(sustainablerecovery),是指由利益相关者以高于物质重建的方式将受灾的小区和区域恢复到灾前水平的过程;也就是将灾后恢复与可持续发展相结合的灾后恢复理念和方法。灾后可持续恢复,需要提高居民的总体生活水平,发展地方经济,提升环境质量,以求达成恢复后的小区比灾前更适合生活、工作和休闲,并对灾后恢复长期过程中的群体生活质量持续地予以高度关注。


早期关于灾后可持续恢复的研究,多是基于美国州和地方政府向联邦申请援助或联合国国际援助的经验,主要强调层级结构下受助方的需求匹配、组织能力、自力更生等因素。近些年来,灾后恢复的一个重要变化就是援助方的多元化,“恢复”成了一个复杂的交互过程,不同能力与需求的组织在技术、经济、社会等一系列议题上的互动对不同的群体产生了不同的影响。同时,在巨灾的情境下,灾后恢复必然是多元主体的参与过程,灾后的可持续恢复也只能通过利益相关者之间的互动来获得。


值得强调的是,中国汶川地震的灾后重建创造了可持续恢复的最新经验。2008年5月12日发生特大地震后,在紧急抢险救援尚未完全结束之际,国务院在9月19日就印发了《汶川地震灾后恢复重建总体规划》,加上10个专项规划、川甘陕3个灾区省年度实施计划、51个重灾县(市、区)具体实施规划,形成了科学的规划体系;中央财政专拨3000亿元建立灾后恢复重建基金;国家启动对口支持机制,19个对口支持省(直辖市)全力以赴,共实施对口支持项目4121个,安排资金843.8亿元,还与受援地建立了长效合作关系;三年重建任务两年基本完成,实现了“家家有房住,户户有就业,人人有保障,设施有提高,经济有发展,生态有改善”的重建目标。民间普遍反映,灾前该地区落后全国平均水平二十年,经过灾后重建,则超前全国平均水平二十年,充分体现了举国体制“集中力量办大事”的优越性和“一方有难,八方支持”的精神风貌。


韧性也意味着一种制度自信、文化自信。如今,中国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。在这种背景下,更需要加强社会韧性的建设,确保中国社会在面对任何灾害危机时能够“打不垮,挺得住”,真正实现国泰民安!


(作者注:南京大学陶鹏为此文的撰写提供了帮助,特作说明。)

本文注释略



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文章来源:本文转自《南国学术》2018年第4期第552—561页,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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