时宏远:莫迪政府的印度洋政策

选择字号:   本文共阅读 1399 次 更新时间:2018-12-13 01:16

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时宏远  

内容提要:莫迪政府将印度洋作为印度外交的重要地区,倡导“地区同安共荣”,希望成为“净安全提供者”。为了实现这些设想,莫迪政府采取了一系列措施,如巩固与印度洋岛国的关系;推行“季风计划”;提升印度洋治理机制的作用;深化与海湾国家的关系;加强与美、日、澳等国的海洋合作等。虽然雄心很大,但莫迪政府也面临不少挑战,如海军实力仍有待提升、与邻国存在海洋权益争端等。这些挑战会制约莫迪政府印度洋政策目标的实现。

关 键 词:莫迪政府  印度洋政策  印度外交


莫迪政府2014年5月执政后对外交政策进行了调整,其中对印度洋政策的调整力度比较大。莫迪以其强硬的个人性格加之其所属的人民党在人民院占有多数席位,为其推行印度洋政策奠定了重要基础。莫迪政府的印度洋政策不仅事关印度海洋战略的发展,同时也影响印度洋局势的未来走向以及印度与其他国家在印度洋的关系变动。因此,对其进行深入研究具有非常重要的意义。


一、政策理念


印度的印度洋政策是不断变化的。独立初期,因为印度洋仍掌控在英国手里,印度主要依靠英国保障其在印度洋的利益。20世纪60年代末,英国陆续从苏伊士运河以东撤军后,印度开始重视印度洋问题,希望填补英国留下的权力空白,积极发展海军力量,并支持印度洋和平区倡议,力避印度洋成为美苏两个超级大国的角逐场。冷战结束后,恢复在印度洋地区的历史影响逐渐成为印度战略家们的主流思想。①然而,这并未上升为有活力的国家战略。很少有印度领导人系统地阐述过印度洋政策,并加以实施。②这种情况在莫迪当选总理后发生了变化。尽管在希望主导印度洋这一根本目标上,莫迪政府与往届政府并无差异,但无论是关于印度洋的理念,还是采取的相应措施,莫迪政府都带有自己的特点。莫迪政府旨在营造有利于印度崛起的海洋环境,塑造印度良好而又强有力的形象,扩大影响,最大化地增进自身利益。就印度洋理念来说,莫迪政府提出了以下设想。

(一)印度洋是印度外交的重要地区

由于地缘关系,印度历届政府基本上都把南亚作为印度外交的优先地区,对于印度洋则没有清晰定位。莫迪政府有所不同,它将印度洋国家视为印度直接和延伸的邻国(immediate and extended neighbourhood),是印度外交的重要对象。③莫迪邀请印度洋岛国毛里求斯总统参加就职典礼,毛里求斯是唯一受邀的非南亚国家。这标志着印度对印度洋政策的转变。④不仅如此,莫迪政府还宣布成立海洋事务局(National Maritime Authority),加强对印度洋事务的管理。莫迪就任总理后离开新德里的第一个地方也是参加在果阿举行的印度最大航母“维克拉玛蒂亚号”的服役仪式。印度外交部2016年1月更是设立了单独的印度洋地区司,专门处理印度洋事务,并将毛里求斯和塞舌尔纳入印度的邻国范畴。⑤所有这些都体现了莫迪政府比上届辛格政府更加重视印度洋,印度洋在印度外交政策中占有特殊地位。⑥莫迪的行为向印度洋国家和新德里的行政机构传递出这样一个信息:与印度洋国家接触是印度外交政策的重要方向。⑦

这种立场与印度高度依赖印度洋密切相关。印度海岸线长达7517公里,拥有岛屿1200个,领海19.38万平方公里,专属经济区202万平方公里。印度对外贸易量的90%和对外贸易额的70%都要通过印度洋运输,超过了印度GDP的三分之一。⑧在2015年10月公布的《确保海洋安全:印度的海洋安全战略》中,莫迪政府概括了印度的海洋核心利益:一是保护印度的领土和主权完整,使之免遭来自海上的威胁;二是保护印度公民、运输、捕鱼、贸易、能源运输、资产和资源在海洋领域的安全;三是在印度管辖海域及海上邻国和其他海洋利益区谋求和平、稳定以及安全;四是保护和捍卫其他海洋利益。⑨在此基础上,该文件总结了印度洋事务之所以重要的原因:一是全球和地区地缘政治环境发生了很大变化。世界关注的焦点逐渐从欧洲—大西洋向印度洋—太平洋转移,印度洋的政治、经济和国际地位因此而变得越来越重要,这会影响印度的海洋环境。二是印度的安全威胁发生了变化。除传统威胁外,非传统安全威胁显著增多,这需要印度重新思考其海洋安全,包括海岸安全。三是海洋安全是促进国家进步和进行国际交往的一个重要因素,印度需要将海洋安全作为地区外交政策的基石。⑩

与这些变化相对应的是,《确保海洋安全:印度的海洋安全战略》扩大了印度的海洋利益范围,这是与2007年版海洋战略的最大不同之处。首先,新海洋战略扩大了在东南印度洋和西印度洋的利益范围:通往太平洋的海上航线、东海、地中海和非洲西海岸沿岸区、南印度洋区域(包括南极)被增加为“次要利益区”。其次,新海洋战略把一些“次要利益区”提升为“首要利益区”:西南印度洋和红海以前仅被视为“次要利益区”,新海洋战略则将之列为“首要利益区”。最后,突出了两处水道在印度洋的地位,即6度水道(Six-degree Channel)和8/9度水道(Eight/Nine-degree Channel),并将巴布·厄耳·曼德海峡以及莫桑比克海峡纳入“关键咽喉要道”。(11)此外,新海洋战略还特别强调了非传统安全威胁的严重性以及不受控制地利用海洋的必要性。总体而言,新海洋战略凸显了莫迪政府的海洋抱负,为印度下一阶段处理海洋事务、发展海军提供了指导原则。

(二)印度有责任促进印度洋“地区同安共荣”

“地区同安共荣”(Security and Growth for All in the Region,SAGAR)这一理念是莫迪总理2015年3月提出来的,共包括五个方面的内容:一是印度会尽其所能保护其本土和岛屿的安全,捍卫国家利益。同样,印度也会努力确保印度洋的安全和稳定,为整个印度洋地区谋利。二是印度将深化与海上邻国和印度洋岛国的经济与安全合作,印度会帮助这些国家构建和提升海洋安全能力。三是构建印度洋地区集体行动机制。集体机制能深化彼此对海洋挑战的理解和共同应对的能力。这些机制同时也有助于共同打击海盗、恐怖主义和其他犯罪。印度愿意在此方面做出努力。在自然灾难面前,印度同样会提供帮助,采取快速行动。(12)四是促进印度洋地区的可持续发展。焦点是海洋经济或蓝色经济(Blue Economy)。由于会影响每个沿海国家民众的生存,因此气候变化也被包含在这一领域。五是印度洋沿岸民众在维护地区和平、稳定和繁荣方面负有主要责任。印度承认世界上其他国家在印度洋也存在利益。印度准备通过对话、访问、演习、能力构建和经济伙伴关系与这些国家进行接触。(13)

对于“地区同安共荣”倡议,莫迪表示:“印度洋是未来世界的关键……当海洋对所有人都安全和自由时,我们才能都繁荣富强。”(14)这显示出莫迪政府的海洋雄心主要集中在印度洋,旨在确立印度在印度洋的主导地位。(15)有分析家称,莫迪政府已着手一个更加雄心勃勃的外交政策,决定打造印度在印度洋的地缘战略优势地位,强调自身在确保印度洋安全、促进集体安全和推动经济一体化机制方面的特殊作用。(16)实际上,这是莫迪政府把自己置于较高的道德地位,以博取印度洋国家的好感和认同,提升其在印度洋地区的影响力。

(三)印度是印度洋地区“净安全提供者”

如果说“地区同安共荣”更多强调的是增进集体力量,偏重经济发展的话,“净安全提供者”(Net Security Provider)则主要突出的是印度独有的作用,焦点是安全问题。“净安全提供者”的概念是美国政府在2009年提出的,意指印度在印度洋地区发挥了重要作用。现在,这一术语被印度政策制定者和分析家广泛使用,说明印度接受了这一说法。在《确保海洋安全:印度的海洋安全战略》中,印度首次详细解释了这个概念并显示出莫迪政府希望在地区安全和稳定方面发挥积极作用。(17)

根据该文件所言:“净安全”是指某一领域实际安全的一种状态,能够平衡海洋环境中的主要威胁、内在风险和不断增多的挑战,反对监控、牵制和还击的能力。塑造和提升了的“净海洋安全”能支持印度的国家海洋利益和海洋安全目标。一个有利的海洋环境必须使海洋处于安全和稳定的状态,威胁处于非常低的水平。一个积极的海洋环境是指上升的威胁能被阻止或遏制的情形。两者结合就能提供“净安全”。“净海洋安全”的原则有三个:保护和平、促进稳定、维持安全。要把这些原则变为实际行动需要保持存在和快速反应、海洋接触、能力构建和提升、发展地区海域态势感知、海洋安全行动、战略交流等要素。印度的海洋安全目标就是要塑造一个有利和积极的海洋环境,以便在印度海洋利益区提升“净安全提供者”的作用。(18)在海上邻国中,印度也要成为“净安全提供者”。这包括打击海盗、维护海洋安全、进行非战斗任务撤退、实施人道主义和自然灾难救助。(19)在印度看来,成为“净安全提供者”,不仅是印度作为一个地区大国的责任,也事关印度的经济增长和繁荣。(20)

印度想要扮演的是印度洋地区“稳定器”的作用,树立大国形象。印度不愿被其他国家视为霸权国或地区警察,而是更希望被当作一个利益的合作、促进和维护者。同时,印度也希望借这一概念向美国表明,在印度洋地区,印度可以帮美国分担责任,是美国可靠的海洋合作伙伴。


二、主要措施


为了实现上述设想,莫迪政府采取了一系列措施。概括起来,主要有以下几个方面:

(一)巩固与印度洋岛国的关系

虽然印度洋岛国的面积都不大,但大多扼守着交通要道,战略地位十分重要。尽管印度历来都非常注重发展与这些岛国的关系,可很少有领导人访问这些国家。莫迪改变了这种情况。2015年3月,莫迪访问毛里求斯、塞舌尔和斯里兰卡,成为10年来访问毛里求斯、34年来访问塞舌尔、28年来访问斯里兰卡的第一位印度总理。在毛里求斯,两国政府签署了5项协议,其中包括发展蓝色经济的谅解备忘录。印度同意帮助毛里求斯提升南北阿加莱岛的空中和海上联系,并提供5亿美元信贷。此外还向毛里求斯移交了一艘海上巡逻船。在塞舌尔,两国签署了5个协议,其中包括帮助提升塞舌尔阿桑普申岛基础设施的协议。莫迪出席了印度为塞舌尔援建的8个雷达中第1个雷达的落成仪式。双方决定成立蓝色经济合作工作组。印度向塞舌尔捐赠了第二架“多尼尔飞机”(Dornier Aircraft)。(21)在斯里兰卡,莫迪宣布向对方提供3亿美元的信贷。(22)这次访问加强了印度与三个印度洋岛国的海洋战略合作,巩固了印度在印度洋的存在,修复了与斯里兰卡因斯国内民族冲突而恶化的关系。印度在印度洋的核心政策就是在安全和政治方面将中印度洋岛国凝聚起来。(23)

虽然马尔代夫是莫迪迄今为止唯一没有访问的南亚国家,但马尔代夫总统亚明自2014年就任后已3次访问了印度,并宣布印度是马尔代夫“最重要的朋友”,马尔代夫将奉行“印度优先的外交政策”。(24)2015年8月,印度帮助马尔代夫完成了第一阶段3台海岸雷达系统的安装工作。2015年12月,印度向马尔代夫捐赠24万美元用于2架直升机的运转费用。(25)2016年4月,印度与马尔代夫签署了6项协议,其中包括《国防合作行动计划》。

(二)推行“季风计划”

“季风计划”(Mausam(26))酝酿于上届国大党政府末期,但由于政权更替,直到莫迪执政后才被明确提出来。2014年6月,莫迪政府将该计划向联合国教科文组织申请世界遗产项目,但未成功。该计划有两大目标:宏观上,在印度洋国家之间重建联系,增进相互之间的价值观理解;微观上,促进印度对印度洋各个地区的文化了解。在覆盖区域上,“季风计划”从东非、阿拉伯半岛、南亚次大陆、斯里兰卡一直延伸到东南亚。该计划现已开发出五个主题:一是认知与了解:从公元前3000年到殖民时期。二是口述文学和文学写作:概念化的印度洋。三是可移动文物与人工制品:铭文、纪念碑和考古对象。四是跨越印度洋的朝圣和宗教旅游。五是香料及其文化产品:仪式、典礼和烹饪。该计划主要由印度文化部英迪拉国家艺术中心实施,印度考古局和国家博物馆协助推进。

对于“季风计划”,印度外交秘书苏杰生解释说:“这能促进彼此在文化、商业和宗教方面的考古和历史研究。它已成为知识交换、交流和出版的媒介。”(27)然而,这一计划明显超出了文化项目的范畴,是莫迪政府雄心勃勃外交政策的重要组成部分,具有战略含义,只不过以文化的形式更加容易推进而已。莫迪政府真正的意图是使印度洋国家增加对印度文化的了解,并逐渐认同印度文化,从而提升印度在印度洋的影响力,进而认同印度在印度洋地区的重要地位。有分析家指出,从价值观角度,“季风计划”更像是莫迪政府的外交政策倡议,旨在恢复印度与印度洋国家之间的古老海洋路线、文化和贸易联系。这项计划很可能会像当年的“东向政策”(Look East Policy),最初未引起关注,但却取得了重要成果。(28)即使“季风计划”本身或许没有战略含义,但当与印度政府其他海洋倡议一起推进时,就会成为力量的倍增器,在丰富其他国家海洋文化遗产的同时,也能获得这些国家的支持,从而有利于增强印度在印度洋地区的影响力。(29)

(三)提升印度洋治理机制的作用

印度洋地区的主要治理机制有印度洋海军论坛(30)、环印度洋联盟(31)和“米兰”海军演习。印度在这三个机制中都起着主导作用。印度洋海军论坛由辛格政府发起成立,并组织召开了首届会议。作为论坛的最大资金提供者和支持者,印度希望能在其中发挥主导作用以及在印度洋地区扮演力量平衡者的角色。(32)莫迪表示,印度洋海军论坛能深化相互对海洋挑战的理解,提升集体应对的能力。所以,印度将“支持加强地区海洋合作机制的努力”,从打击恐怖主义、海盗到应对自然灾害。(33)2015年8月,印度主持召开了论坛人道主义援助和灾难救助工作组会议,讨论了援助和救助指导原则问题,并就印度洋某岛国出现飓风需要援助和救助进行了沙盘推演。2016年1月,在孟加拉国举行的第五次印度洋海军论坛上,印度海军参谋长多万向大会阐述了快速、有效进行人道主义援助和灾难救助指导原则。

环印联盟现有6个促进印度洋地区可持续增长和平衡发展的优先领域。其中海洋安全处于第一优先地位。(34)作为发起国之一,莫迪政府将环印联盟视为促进印度洋地区可持续发展和繁荣的一个重要工具。他说:“我们经常界定陆地上的地区集团,现在需要‘一个强有力的环印度洋集团’,我们将让其恢复活力,以实现‘地区同安共荣’。”(35)莫迪政府积极参加联盟活动,多次提出政策倡议。2014年9月,印度倡导和组织了第一次印度洋对话(Indian Ocean Dialogue),讨论了印度洋地缘战略的重要性和面临的安全挑战。(36)2015年11月,在环印联盟第十五次部长理事会上,印度提出了促进联盟发展的十点建议,其中包括将蓝色经济对话机制化。在联盟框架下,2016年8月和10月,印度分别举行了第一、第二次蓝色经济对话。2016年8月,印度举办了第一届海洋安全专家论坛。同年11月,印度举办了“印度洋海上秩序的未来”国际研讨会。2017年,印度又举办了可再生能源部长会议、水安全与可持续发展国际会议、第二届海洋安全专家论坛,并邀请成员国媒体人访问印度。(37)2017年3月,印度副总统安萨里(Mohammad Hamid Ansari)出席了在印尼雅加达举行的环印联盟第一次首脑峰会,并同意在印度设立海域态势感知卓越中心。

“米兰”海军演习始于1995年,由印度发起,除2005年和2011年中断外,每两年举行一次。为了扩大该演习的影响,印度不断动员印度洋国家参加,并在每次演习中起到了组织和协调作用。在印度推动下,演习参加国不断增多。从首次只有5个国家增加到2014年的17个国家。(38)不仅如此,参加国的范围也得到了扩大,从原来主要集中于东南亚扩展到西印度洋如肯尼亚、坦桑尼亚和印度洋岛国如毛里求斯、塞舌尔。对于印度发挥的作用,印度评论家称,印度主导的“米兰”军演打破了印度洋地区的相互隔绝,不仅证明了没有大国的引导和管理,印度洋地区国家也能在海上开展活动,也证明了即使没有像北约这样的联盟机制,只要都有政治意愿,印度洋地区的海上合作同样可以成为真命题。(39)澳大利亚学者大卫·布鲁斯特则表示,印度海军已将自身打造成友好的公共产品提供者,并通过发起印度洋海军论坛等倡议,试图成为印度洋海军中的主角,并使之制度化。(40)

(四)深化与海湾国家的关系

海湾汇聚了印度众多利益。一是能源最大供应地。印度超过一半的原油和85%的液化天然气进口都来自海湾地区。(41)二是最大的贸易伙伴。2016-2017年度双边贸易额为969亿美元。(42)三是侨汇最大来源地。印度在海湾有850万劳工,每年汇回的侨汇有350亿美元,约占印度总侨汇的52%。(43)此外,海湾还是对印度直接投资的重要地区。印度也希望平衡巴基斯坦在海湾的传统影响。印度历届政府都非常重视海湾地区。莫迪执政后希望为双边关系注入新动力。2015年8月,莫迪对阿联酋进行了访问。这是印度总理1981年以来第一次访问阿联酋,大大提升了两国关系。阿联酋决定成立750亿美元的基金对印度基础设施进行投资。(44)2017年1月,阿联酋王储谢赫·穆罕默德受邀出席了印度共和国阅兵式。2016年2月,莫迪访问了沙特,是访问沙特的第四位印度总理。为了在伊朗和沙特之间保持平衡,莫迪2016年5月又对伊朗进行了访问,是15年来第一位访问伊朗的印度总理,也是国际社会2016年1月解除对伊朗制裁后第一位到访伊朗的外国总理。双方签署了12份合作协议,其中最重要的是印度帮助伊朗建设恰尔巴哈尔港(Chabahar)协议。该协议旨在打通经阿富汗到中亚和欧洲的贸易通道,计划投资9000万美元。(45)2016年6月,莫迪访问了卡塔尔,是8年来第一位访问卡塔尔的印度总理。双方签署了7份合作协议。

具体到海洋领域,印度军舰几乎每年都会访问海湾国家。2015年5-11月,印度军舰对沙特、科威特、巴林、卡塔尔和阿联酋进行了访问。2016年5月,印度军舰访问了科威特。同年5月,印度国防部长帕里卡尔访问了阿联酋,双方讨论了包括海上反恐在内的防务合作问题。之后,帕里卡尔又访问了阿曼,与对方签署了四份合作文件,其中两份是《海洋问题谅解备忘录》和《海岸警卫队合作打击海上犯罪谅解备忘录》。阿曼是海湾地区唯一一个三个军种都与印度举行过演习的国家。(46)

(五)加强与美、日、澳等国的海洋合作

美印关系在21世纪一直处于快速升温状态。辛格政府时期,由于担心与美国走得过近会在国内引起消极政治后果,印度政府在与美国进行海洋合作时有所保留(47),甚至减少了与美国和日本的海军演习。(48)莫迪执政后,积极推动与美国的关系,加强海洋合作。2014年9月,莫迪访问了美国,双方在发表的联合公报中表示,“两国在确保地区与和平方面享有共同利益。这其中包括海洋安全以及航行和飞越自由,尤其在南海”。(49)2015年1月,奥巴马对印度进行了访问,双方强调了加强海洋安全、反恐机制等方面的合作。2015年6月,两国更新了2005年签署的防务合作协议。根据新协议,双方协商和沟通的级别更高,议题更广泛。时任美国国防部长哈格尔表示:“新框架将支持双方更有力的军事接触和合作,包括海洋、技术和贸易合作。”(50)2016年4月,美国国防部长卡特访问了印度,两国同意建立新的高级别海洋安全对话机制。5月,两国举行了第一次海洋安全对话,参加者为双方的国防和外交部长。不仅如此,两国2015年还同意让日本成为“马拉巴尔”海军演习的固定参加者。(51)

2016年6月,莫迪再次对美国进行了访问。(52)两国随后公布了《亚太及印度洋联合战略愿景》最终路线图,强调要在亚太和印度洋地区进一步加强合作。两国同意建立海洋安全对话机制。美国确认印度为主要防务伙伴,在非盟友国家中,只有印度享有这种待遇。(53)2016年8月,两国签署了谈判长达10余年的《后勤交流备忘录协定》(54)。根据协定,美印两军在今后能使用对方的海陆空基地进行补给、维修和休整等后勤作业。签署这个协议不仅有重要的军事意义,也标志着印度从过去的踌躇不前变为决心与美国建立富有成效的战略伙伴关系。(55)2017年6月,莫迪在三年内第五次访问美国。特朗普总统在会见莫迪时表示,美印关系从未这样坚固、这样好过。(56)分析家认为,在莫迪时代,印美关系已经发生了“质变”。虽然前几届政府也与美国关系良好,但莫迪政府达到了新高度,并为此打破了印度“不结盟”传统外交思想的束缚。在“拥抱美国”这一点上,莫迪政府是最不犹豫的。(57)

印度与日本在20世纪90年代就开始海洋合作。进入21世纪后,合作不断加深。莫迪执政后进一步推动了与日本的海洋合作。2014年9月,在莫迪对日本访问期间,双方同意将两国关系提升为“特殊战略和全球合作伙伴关系”。莫迪将日本称为是印度“东向行动政策”(Act East Policy)的中心。两国决定定期举行海上联合演习。日本同意在未来五年内向印度投资350亿美元进行基础设施建设。两国还就海洋安全、航行自由、和平解决海洋争端达成了一致意见。(58)2015年8月,日本参加了在孟加拉湾举行的“马拉巴尔”海军演习。这是日本第一次参加在印度外海举行的该项演习。2016年3月,两国举行了第六次海军参谋长会议。2016年11月,莫迪再次访问了日本,双方签署了包括和平利用核能、海洋合作在内的11项协议。2017年5月,两国讨论了推动从亚太延伸到非洲的“亚非增长走廊”(Asia-Africa Growth Corridor)倡议,拟在非洲、伊朗、斯里兰卡和东南亚国家进行基础设施建设。(59)2017年7月,“马拉巴尔”海军演习在印度钦奈海域和孟加拉湾举行。此次演习规模为历次最大,且三个国家都首次派出了航母或者准航母参加。很明显,与辛格政府相比,莫迪政府更加重视日本在印度—太平洋中的作用,与日本海洋合作的广度和深度都有所提升。

印度以前与澳大利亚的海洋合作较之美国和日本相比来说非常少,莫迪改变了这种局面。2014年11月,莫迪对澳大利亚进行了访问,是28年来首次访问澳大利亚的印度总理,大大促进了两国关系的发展。双方签署了《安全合作计划框架协议》。2015年9月,两国在孟加拉湾举行了首次海军演习。

此外,莫迪政府还加强了与东南亚国家和孟加拉国的海洋合作。2014年10月,印度开通了与缅甸间的海上运输业务。2015年6月,印度与缅甸签署了东部沿海运输协议。(60)印度的设想是通过孟加拉国的吉大港和缅甸港口加强与东北地区的联系,使深处内陆的东北地区能便捷地出海。2016年2月,印度与缅甸签署了海上联合巡逻协议。缅甸是继泰国和印尼后第三个与印度正式签署这样协议的东南亚国家。(61)2014年7月,莫迪政府接受《联合国海洋法公约》附件七仲裁程序,解决了与孟加拉国的海域划界纠纷。2016年5月,莫迪访问了孟加拉国,双方同意发展蓝色经济,探讨海上联合巡逻、海军演习、对专属经济区联合监控、交换民用船舶航运信息、扩大在孟加拉湾的海洋安全合作、促进造船业合作等方面的可能性。(62)2016年9月,印度海岸警卫队首次对孟加拉国进行了访问。


三、目标与现实的落差


虽然莫迪政府对印度洋设想充满了自信和雄心,但要实现这些设想却非易事。

(一)海军实力仍有待提升

莫迪政府希望主导印度洋,主要是依靠一支强大的综合性海上作战力量,依托海外军事基地、战略支点,联合印度洋周边国家,相对排他性地控制印度洋事务,包括安全、贸易、能源和人道主义援助等。但是,该目标现阶段还无法实现。(63)虽然印度的海军力量在印度洋沿岸国家中首屈一指,但与其他大国相比则显得要弱。

从军费投入来看,印度2016年的军费是559.2亿美元,美国为6111.9亿美元,俄罗斯为692.5亿美元,中国为2151.8亿美元,日本为461.3亿美元。印度仅比军备发展受到限制的日本略多。(64)不仅如此,海军军费数额在印度三个军种的军费中还长期最少。2014-2016年平均占比不到16%,2017年更是降至14%。这与印度预设的25%的目标尚有不小差距。(65)此外,印度海军还有60%的战舰已陆续到了退役时间,而正在建造的军舰又经常不能按时交付。这在很大程度上会制约印度海军有效性的发挥,让人怀疑印度海军是否在任何时候都能迅速到达任务区域(66),超出周边邻国地区。印度缺少塑造更广泛环境的战略力量。(67)“除非印度能填补美好设想和实际能力之间的空白,否则其不可能恢复在印度洋的历史影响。”(68)

海军实力不足也使得印度无法阻止其他大国进入印度洋。美国现在是印度洋的实际主宰者,掌握有中央司令部、非洲司令部和第五舰队等,均参与印度洋地区事务,每年投入保护通往波斯湾运输线的费用在470亿~980亿美元之间。(69)美国不会容忍印度对其地位进行挑战。一旦印度的行为与美国在印度洋的核心利益发生冲突,两国之间的海洋紧密合作关系就将破裂,代价会让印度难以承受。就目前来看,与美国的巨大实力差距非印度短期内所能弥补和扭转的。这使得莫迪政府主导印度洋的目标基本无法实现。在印度洋地区,莫迪政府只能在美国主导下发挥作用,同时积蓄力量,逐渐扩大影响。同样,对于英国、法国、德国、日本、俄罗斯和中国,印度也难以改变它们在印度洋存在的事实。从现实角度考虑,与这些国家进行合作或许是印度最好的选择。

(二)与邻国存在海洋划界争端

与邻国的海域划界争端主要体现在巴基斯坦方面。印巴两国海域划界纠纷主要是双方对划分各自内水、领海、专属经济区和大陆架界限的看法迥异。内水和领海争议主要集中在库奇兰恩沼泽地60英里长的瑟河(Sir Creek)流入阿拉伯海的河口处。这一地区靠近印度的古吉拉特邦和巴基斯坦的信德省。巴基斯坦依据的是1914年绘制的地图,该地图将边界划在瑟河入海口的东岸。而印度坚持按瑟河中间线原则划分。(70)在领海之外的海域划界方面,巴基斯坦要求按照公平(equity)原则,印度则坚持按照等距离中间线原则划分专属经济区和大陆架。(71)由于这些争议地区蕴含着丰富的资源、石油和天然气,两国互不相让。每一方得或失都将是250平方英里的洋面和海床。(72)两国经常为此发生争执,并爆发过军事冲突。

巴基斯坦海洋战略基本上都是以印度为假想敌,海军发展也主要针对的是印度。虽然实力不如印度,军费只有印度的七分之一(73),对印度的海上实力构成不了主要威胁,但巴基斯坦能使印度无法集中精力追逐其海洋雄心。巴基斯坦总理外交事务顾问萨尔塔杰·阿齐兹(Sartaj Aziz)表示:“我们准备利用各种国际场合揭示印度在印度洋不断加强核力量的危险性。巴基斯坦完全做好了捍卫其人民和边界的准备……尽管巴基斯坦资源有限,但已发展了可靠的核威慑能力,并不断进行更新。”(74)他进而说:“印度扩张性的海洋战略和瑟河入海处划界纠纷将会威胁印度洋地区的和平……我们知道自己的国家利益所在,并采取了所有措施提升自身实力,确保能应对任何海洋安全威胁。”(75)巴基斯坦让印度担忧的地方有两个:一是与其他大国合作,这将改变印巴对抗态势(76);二是巴基斯坦利用非对称手段对印度发动袭击,这不只限于陆地,也包括海上。印度前海军参谋长多万就曾表示:“恐怖分子有能力劫持巴基斯坦军舰对印度发动攻击,就像他们在2014年9月对卡拉奇海军基地发动袭击,企图劫持巴基斯坦军舰攻击美军舰那样。这非常危险。”(77)与巴基斯坦的海域划界纠纷使印度在南亚和印度洋北部难以有一个和平的发展环境。正如美国著名南亚学者科恩所说,即使印度正在崛起成为有着全球雄心的亚洲大国,其外交政策仍然取决于与巴基斯坦的关系。(78)

虽然其他海洋邻国与印度不存在海域划界争端,但这些国家采取的也并非都是倾向印度的政策。对它们而言,最重要的议题是维护自身安全,借助大国力量均势。(79)像斯里兰卡就从过去的经验中总结出:忽略任何一个大国的利益都会给自己带来很大麻烦。于是,斯里兰卡决定实施平衡外交,与主要大国均保持友好关系,不伤害任何国家的利益,避免与它们发生不正当竞争,以防自身利益受损。(80)基于此,斯里兰卡会根据自己的国家利益处理与印度的关系,不会按照印度的意志行事。马尔代夫与斯里兰卡一样。现任总统亚明虽然将印度作为外交的优先对象,但其政府仍寻求与其他大国发展友好关系,更不用说印度还曾支持过被亚明推翻的前总统纳希德。(81)平衡外交使印度所倡导的政策不一定能获得这些国家的真正支持。这将大大增加印度洋“地区同安共荣”的实现难度。


四、结语


较之辛格政府,莫迪政府对印度洋更加重视,采取的措施更加具体和系统,推进的力度更大。这既是莫迪政府意欲振兴印度的重要目标,也是其体现。不过,需要指出的是,虽然莫迪政府在印度洋事务上力图与往届政府严格区分,凸显自己的执政能力和水平,但其仍承袭了往届政府的一些政策。像印度洋海军论坛、“季风计划”、“东向政策”都是上届政府已有或正在酝酿的,莫迪政府更多的是对其进行了更新或升级,使之充满活力。同样,与一些国家进行的海洋合作,若没有往届政府奠定的基础,莫迪政府也难以巩固、深化和提升与它们之间的关系。从这一点来说,莫迪政府的印度洋政策又具有继承性和延续性。

从目前发展态势来看,对印度洋兴趣浓厚、抱负远大的莫迪政府会继续积极推进印度洋政策。由于莫迪政府对中国进入印度洋抱有疑虑,这可能会对“21世纪海上丝绸之路”产生一定消极影响。一方面,印度是“21世纪海上丝绸之路”沿线的一个重要国家,印度选择不加入会使一些涉及印度的项目推进比较困难。另一方面,印度可能会利用在印度洋地区的特殊地位向其他国家施压或者通过提供援助,使其他国家难以与中国进行全方位合作,即使这些国家已经加入了“21世纪海上丝绸之路”。对此,中国应加强与印度洋国家包括印度的沟通与交流,确保“21世纪海上丝绸之路”在印度洋地区的顺利推进。

注释:

①C.Raja Mohan,“Modi and the Indian Ocean:Restoring India's Sphere of Influence,” Insights of Institute of South Asian Studies of National University of Singapore,No.277,March 20,2015,p.3.

②Ibid.

③The International Institute for Strategic Studies(UK),“India's New Maritime Strategys,” Strategic Comments,Vol.21,No.37,December 2015,p.9.

④Rajeev Ranjan Chaturvedy,“The Indian Ocean Policy of the Modi Government,” in Sinderpal Singh(eds.),Modi and the World:(Re) Constructing Indian Foreign Policy,Singapore:World Scientific Publishing Company,2017,p.171.

⑤Indian Ministry of External Affairs,Annual Report 2015-16,p.18.

⑥Rajeev Ranjan Chaturvedy,“The Indian Ocean Policy of the Modi Government,” p.172.

⑦C.Raja Mohan,“Modi and the Indian Ocean:Restoring India's Sphere of Influence,” p.3.

⑧Gopal Suri,“India's Maritime Security Concerns and the Indian Ocean Region,” Indian Foreign Affairs Journal,Vol.11,No.3,July-September 2016,p.247.

⑨Indian Navy,Ensuring Secure Seas:Indian Maritime Security Strategy,Naval Strategic Publication,October 2015,p.9.

⑩Ibid.,p.ii.

(11)Gurpreet S.Khurana,“Indian Navy Updates Indian Maritime Doctrine 2009,” in Vijay Sakhuja and Gurpreet S.Khurana(eds.),Maritime Perspectives 2016,New Delhi:National Maritime Foundation,2017,pp.33-34.

(12)G.Padmaja,“Modi's Maritime Diplomacy:A Strategic Opportunity,” Maritime Affairs,Vol.11,No.2,Winter 2015,p.27.

(13)Rajeev Ranjan Chaturvedy,“The Indian Ocean Policy of the Modi Government,” p.176.

(14)Ibid.,p.167.

(15)Isabelle Saint-Mézard,“India's Act East Policy:Strategic Implications for the Indian Ocean,” Journal of the Indian Ocean Region,Vol.12,No.2,2016,p.182.

(16)C.Raja Mohan,“Modi and the Indian Ocean:Restoring India's Sphere of Influence,” p.6.

(17)Gurpreet S.Khurana,“India's Maritime Strategy:Context and Subtext,” Maritime Affairs,Vol.13,No.1,2017,p.3.

(18)Indian Navy,Ensuring Secure Seas:Indian Maritime Security Strategy,pp.78-82.

(19)Ibid.,p.8.

(20)Gurpfujreet S.Khurana,“‘Net Security Provider’ Defined:An Analysis of India's New Maritime Strategy 2015,” in Vijay Sakhuja and Gurpreet S Khurana(eds.),Maritime Perspectives 2015,New Delhi:National Maritime Foundation,2016,p.64.

(21)G.Padmaja,“Modi's Maritime Diplomacy:A Strategic Opportunity,” p.28.

(22)Ramtanu Maitra,“Modi Strengthens India's Ties with Its Indian Ocean Neighbors,” Executive Intelligence Review,Vol.42,No.12,2015,p.16.

(23)Pal Chaudhuri and Pramit,“Making Waves in Indian Ocean:PM Modi Building Bridges to Island States,” Hindustan Times,March 15,2015.

(24)Prakash Gopal,“India and Maldives:A Triumph for Maritime Diplomacy,” in Vijay Sakhuja and Gurpreet S.Khurana(eds.),Maritime Perspectives 2016,New Delhi:National Maritime Foundation,2017,p.109.

(25)G.Padmaja,“Maldives President Visits India:Bilateral Partnership for Regional Security,” in Vijay Sakhuja and Gurpreet S Khurana(eds.),Maritime Perspectives 2016,New Delhi:National Maritime Foundation,2017,p.120.

(26)该词源自阿拉伯语,指船能安全航行的季节。每年5-9月份,印度洋吹的是西南季风,11月至次年3月吹的是东北季风。印度洋地区的古代商人、渔民和水手利用季风往返于印度洋各地,久而久之使印度洋各地产生了密切的文化和经济联系。

(27)Rajeev Ranjan Chaturvedy,“The Indian Ocean Policy of the Modi Government,” p.183.

(28)Thomas Daniel,“Project Mausam-A Preliminary Assessment of India's Grand Maritime Strategy from a Southeast Asian Perspective,” pp.165-166.

(29)G.Padmaja,“Modi's Maritime Diplomacy:A Strategic Opportunity,” p.34.

(30)印度洋海军论坛参照美国主导的西太平洋海军论坛(WPNS)模式,是针对恐怖袭击、海盗等行为的海上安全保障与救助活动的新军事合作框架。论坛成立于2008年,将印度洋分为四个次区域,即南亚、西亚、非洲东海岸、东南亚和澳大利亚。论坛每两年举行一次海军领导人会议,现有35个成员国。

(31)环印度洋联盟简称环印联盟,前身是环印度洋地区合作联盟,成立于1997年,2013年改为现名。环印联盟是印度洋地区第一个大型区域性经济合作组织,也是唯一一个包括整个印度洋地区的经济合作组织,现有21个成员国。

(32)P.K.Ghosh,“Indian Ocean Naval Symposium:Uniting the Maritime Indian Ocean Region,” Strategic Analysis,Vol.36,No.3,May-June 2012,p.357.

(33)Rajeev Ranjan Chaturvedy,“The Indian Ocean Policy of the Modi Government,” p.175.

(34)Gopal Suri,“India's Maritime Security Concerns and the Indian Ocean Region,” p.247.

(35)Rajeev Ranjan Chaturvedy,“The Indian Ocean Policy of the Modi Government,” p.176.

(36)G.Padmaja,“Modi's Maritime Diplomacy:A Strategic Opportunity,” p.33.

(37)Indian Ministry of External Affairs,Annual Report 2016-17,p.20.

(38)Smruti S.Pattanaik,“Indian Ocean in the Emerging Geo-strategic Context:Examining India's Relations with Its Maritime South Asian Neighbors,” Journal of the Indian Ocean Region,Vol.12,No.2,2016,p.135.

(39)K.R.Singh,Maritime Security for India:New Challenges and Responses,New Delhi:New Century Publications,2008,p.166.

(40)[澳]大卫·布鲁斯特:“印度的印度洋战略思维:致力于获取战略领导地位”,吴娟娟译,《印度洋经济体研究》2016年第1期,第15页。

(41)Indian Ministry of External Affairs,Annual Report 2016-17,p.58.

(42)Ibid,p.65.

(43)Harsh V.Pant,“Bridging the Gulf,” The Hindu,January 25,2017.

(44)Indian Ministry of External Affairs,Annual Report 2016-17,p.69.

(45)Ibid.,p.67.

(46)Indian Ministry of External Affairs,Annual Report 2016-17,p.64.

(47)C.Raja Mohan,“Modi and the Indian Ocean:Restoring India's Sphere of Influence,” p.3.

(48)Pramit Pal Chaudhuri,“New Delhi at Sea:The China Factor in the Indian Ocean Policy of the Modi and Singh Governments,” Asia Policy,No.22,July 2016,p.29.

(49)Gurpreet S.Khurana,“Indian Maritime Doctrine and Asian Security:Intentions and Capabilities,” in Namrata Goswami (eds.),India's Approach to Asia:Strategy,Geopolitics and Responsibility,New Delhi:Pentagon Press,2016,p.273.

(50)“A New Chapter in Defence Ties,Says Hagel,” The Hindu,January 26,2015.

(51)Harsh V.Pant and Yogesh Joshi,“Indo-US Relations under Modi:The Strategic Logic Underlying the Embrace,” International Affairs,Vol.93,No.1,2017,p.140.

(52)Indian Ministry of External Affairs,Annual Report 2016-17,p.133.

(53)Indian Ministry of External Affairs,Annual Report 2016-17,p.137.

(54)《后勤交换协议备忘录》早在2004年就已提出,辛格政府由于担心在军事上与美国捆绑会限制自己的战略自主性而不敢贸然签署,但莫迪政府很快就签署了。这说明莫迪政府在印度洋事务比辛格政府有更大的愿意与美国及其盟友建立紧密的关系。

(55)Harsh V.Pant and Yogesh Joshi,“Indo-US Relations under Modi:The Strategic Logic Underlying the Embrace,” p.143.

(56)“Donald Trump Says US-India Ties Have ‘Never Been Stronger’,Praises PM Modi,” Hindustan Times,June 27,2017.

(57)Harsh V.Pant and Yogesh Joshi,“Indo-US Relations under Modi:The Strategic Logic Underlying the Embrace,” p.141.

(58)Annpurna Nautiyal,“US Security Strategy of Asian Rebalance:India's Role and Concerns,” Strategic Analysis,Vol.41,No.1,2017,p.22.

(59)Dipanjan Roy Chaudhury,“India,Japan Come up with AAGC to Counter China's OBOR ,” The Economic Times,May 26,2017.

(60)Isabelle Saint-Mézard,“India's Act East Policy:Strategic Implications for the Indian Ocean,” Journal of the Indian Ocean Region,Vol.12,No.2,2016,p.183.

(61)Ibid.,p.186.

(62)Smruti S.Pattanaik,“Indian Ocean in the Emerging Geo-strategic Context:Examining India's Relations with Its Maritime South Asian Neighbors,” Journal of the Indian Ocean Region,Vol.12,No.2,2016,p.137.

(63)李家胜:“印度海洋战略成效评估”,《太平洋学报》2016年第4期,第67页。

(64)瑞典斯德哥尔摩国际和平研究所网站,http://www.sipri.org/research/armaments/milex/milex_database。(上网时间:2017年10月2日)

(65)Iskander Rehman,“India's Fitful Quest for Sea Power,” India Review,Vol.16,No.2,2017,p.227.

(66)Iskander Rehman,“India's Fitful Quest for Sea Power,” p.244.

(67)Harjeet Singh,India's Strategic Culture:The Impact of Geography,New Delhi:W Publishers Pvt Ltd.,2009,p.25.

(68)Rajeev Ranjan Chaturvedy,“The Indian Ocean Policy of the Modi Government,” p.184.

(69)Jan Hornat,“The Power Triangle in the Indian Ocean:China,India and the United States,” Cambridge Review of International Affairs,Vol.29,No.2,2016,p.434.

(70)Sugandha,Evolution of Maritime Strategy and National Security of India,New Delhi:D.K.Print World (P) Limited,2008,p.7.

(71)K.R.Singh,Maritime Security for India:New Challenges and Responses,p.170.

(72)Sugandha,Evolution of Maritime Strategy and National Security of India,p.131.

(73)Waqar-un-Nisa,“Pakistan-India Equation:Determinants,Dynamics and the Outlook,” Policy Perspectives,Vol.14,No.1,2017,p.31.

(74)“Pakistan to Push UN to Declare Indian Ocean Nuclear-free Zone,” The Indian Express,May 20,2016.

(75)“Pakistan Concerned over Peace in Indian Ocean:Sartaj Aziz,” The Indian Express,February 11,2017.

(76)K.R.Singh,Maritime Security for India:New Challenges and Responses,p.49.

(77)Camelia Nathaniel,“India,China Heading for Standoff Over Ocean Security,” Making Waves,Vol.23,No.12(1),December 2014,p.11.

(78)Stephen P.Cohen and Rohan S.Sandhu,“Rising India's Pakistan Problem,” International Studies,Vol.47,No.2-4,2010,p.413.

(79)Smruti S.Pattanaik,“Indian Ocean in the Emerging Geo-strategic Context:Examining India's Relations with Its Maritime South Asian Neighbors,” p.138.

(80)Gulbin Sultana,“Sri Lanka after Rajapaksa:Can It Ignore China?,” Strategic Analysis,Vol.40,No.4,2016,pp.250-251.

(81)Smruti S.Pattanaik,“Indian Ocean in the Emerging Geo-strategic Context:Examining India's Relations with Its Maritime South Asian Neighbors,” p.138.



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