彼得·伯纳姆:新自由主义、危机与去政治化的矛盾

选择字号:   本文共阅读 1360 次 更新时间:2018-08-11 22:06

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彼得·伯纳姆  


关于去政治化的政治经济学


正如马特·伍德和马修·弗林德斯所指出的那样,去政治化的概念散见于一系列跨学科的著作中,这些著作把关注点集中在广泛的“公共”和“私人”领域的压力上,二者尽管有差异,但却同等重要。从广义的视角来看,去政治化不仅关注媒体或特殊利益集团在转移公众议题中所扮演的角色,而且关注使某些问题看起来“正常”或者“自然”的个体“言语行为”。伍德和弗林德斯将其描述为“话语去政治化”。去政治化的概念在社会科学领域内有着悠久的历史,与马克思对古典政治经济学的批判有着密切的关系。最近的去政治化的政治经济学读物可直接追溯到法兰克福学派的批判理论家———尤其是哈贝马斯的著作,以及1970年代理论家们在欧洲社会主义经济学家会议上对此的评论。

哈贝马斯在《作为“意识形态”的技术与科学》一书中指出,自19世纪末以来,发达资本主义国家将“对经济过程进行永久性管制”作为一种“针对资本主义功能失调倾向的防御机制”。经济政策(特别是1920年代国际危机后的经济政策)导致了“社会制度框架的再政治化”。哈贝马斯认为,政治不再“仅仅是上层建筑的一种现象”。按照哈贝马斯的说法,自由交换的思想已经被一种替代方案所取代,该方案着重阐述了政府行动的好处,旨在弥补自由交换的功能失调。他认为,一种凯恩斯-贝弗里奇类型的思想建构了合法性的新方案,该方案涉及稳定增长、保持就业、社会保障以及向上层社会流动的机会。这就要求存在“国家干预操作”维度,以限制私法的制度为代价,“确保资本利用的私人形式,维护群众对这种形式的忠诚”。哈贝马斯强调,在这种情况下,政治具有一种独特的消极性质,即“以消除功能障碍和规避风险为导向———换句话说,它不是以实现实际目标为导向,而只是解决技术问题”。

在当时,哈贝马斯只能看到一个针对技术官僚意识束缚的挑战———学生抗议。他认为,学生抗议可以永久性地摧毁这种意识形态,从而“推翻已经很脆弱的先进资本主义的合法性基础,而这只能依赖去政治化”。1970年代初,他以政府机构为中心进行社会变革的希望破灭了。然而,系统功能主义理论盛行起来。在去政治化的理论方面,哈贝马斯区分了政治危机的两种倾向,他根据这些倾向的外在形式划分出“产出”(最大化地执行行政决策)和“输入”(民众忠诚)危机。哈贝马斯指出,当行政机构无法协调和履行“经济体系中的必要条件”时,产出危机就会以理性危机的形式出现。从这个意义上说,这是一场“错位的系统性危机”,它取代了经济危机。因此,当国家无法制定连贯的政策来引导经济时,公共行政中就会出现理性赤字。理性危机在一定程度上是由“国家机构的解体”所表现出来的,它可能被转化为一种广义上的合法性的缺失。这将直接构成认同危机,当“不可能通过行政手段来维持或建立有效的规范性结构”时,就会存在一种合法性赤字。

哈贝马斯的总体结论是,发达资本主义社会容易受到经济、行政、合法性和社会文化体系(行动激励)危机的影响。也许会有人反对说,尽管他提出的问题很有价值,但在确定不同形式危机之间的关系方面却缺乏透明度,而且对参与者动机的特殊关注也最终限制了他在打开去政治化思路方面所做出的贡献。尽管如此,哈贝马斯还是在两个关键领域作出了重要贡献。第一,他认为,经济危机通过政府的被动规避行为转移到政治体系中,这种方式是在用合法性弥补合理性行为的缺陷,而组织理性的延伸可以弥补合法性赤字。这种将危机从经济转向政治(从市场转向行政系统)的观念,以及它对行政感知能力的启示,对去政治化理论至关重要。第二,哈贝马斯早期关于从政治中排除实践本质以及转向解决技术问题的思想仍与后来将去政治化作为危机管理的方法产生了共鸣。

1970年代,社会主义经济学家会议的成员们组织了关于国家的辩论。这次辩论在一些较为抽象的概念、应用于治理的去政治化以及危机之间建立起了直接的联系。霍洛韦和皮乔托强调,国家是社会生产关系的一个方面、资本盲目迷恋的一种形式以及为了在危机中加强资本积累而不断重组和整顿的一个过程。国家的“力量”来自它为了加强国内和全球资本的积累而能够在其范围内重组劳资关系的能力。“重组”的概念包括政治和意识形态的重组以及更广泛的资本主义社会关系的重组。与哈贝马斯相反,他们认为,在这种框架下,危机既不是经济的,也不是政治的,而是“资本关系”的危机———是以经济和政治形式所表现出来的不可避免的矛盾关系。因此,危机不是简单的经济危机,其后果不能从所谓的“资本需求”中来解读,因为它所涉及的是劳资之间、社会不同群体之间、不同资本与资产阶级的其他要素之间,当然也包括构成国家的诸要素之间的斗争过程。西蒙·克拉克进一步强调指出,重组是危机管理的一个关键组成部分。奥康纳及其他人在借鉴哈贝马斯的研究成果后指出,如果财政、货币和金融压力开始削弱现有国家形式的合法性,那么经济危机便有可能会成为国家自身的政治危机。克拉克认为,应对这种危机的方式,通常不是由一个阶级或另一个阶级夺取国家政权,而是进行国家和更广泛阶级关系的重组。克拉克强调,重组背后的推动力“与其说是为了努力提供解决经济危机的方法,不如说是力图通过政治的方式使国家从经济中脱离,以经济政策制定过程中的去政治化来解决国家的政治危机”。


去政治化的理论与形式


将去政治化定义为政治的移除或撤离是相当幼稚的。为了捕捉去政治化所固有的政治性质,有人建议将这个概念定义为“把决策的政治性质排除在外的过程”。这一提法强调了三个要点:第一,决策的政治性质已被排除在外,但并非不存在;第二,决策的政治性质被理解为一种治理策略,它隐含在去政治化可以增强政治控制的分析中———国家管理者行使控制权,同时做出控制要素已经转移的姿态;第三,在实现政策目标方面,国家管理者所获得的最有利的结果是通过已经转移了政策责任的表象来实现的。

作为一种治理策略的去政治化概念已经被用在许多方面。首先,它已经脱离了其社会理论起源,并被用来确认和证明任何形式的责任转移。从新公共管理的案例中可以看出,这种方法将去政治化视为“如何管理”的指南,重点在于通过推卸责任和制造混乱的官僚习气来加强管理控制。这可能与去政治化的民粹主义用法相对应,但不应与强调“间接治理关系”的学术用法相混淆。简言之,去政治化不是任何形式的“舞台转移”或责任规避,而是指将治理的政治性质排除在外的过程,这有可能导致官员不再对“某一问题、政策领域或具体决定”负有直接责任。因此,弗林德斯断言,作为一种概念,去政治化是对“政治”的一种非常独特的解释。我认为,这比那些宽泛的定义更清晰、更有意义、更精确。

其次,在更加复杂的程度上,去政治化的概念已经被应用于分析国家管理者在社会关系中实施纪律约束时所选择的方法。这种框架已被马克思主义者以及其他对危机理论和当前金融危机的政治反应感兴趣的研究者制定出来。与将危机视为导致“系统性崩溃”的市场“失灵”的观点极为不同,这种方法通常强调危机的政治解读。在这种情况下,陷于极其危险处境的国家管理者必须要做到的是,既要在关键领域进行干预以恢复盈利积累,同时又要能够经受住其他领域的干预以满足特定群体的利益。例如,在危机的非常时期,人们在争论中看到了这种潜在可能性,尤其是在英国,人们发现了银行体系的道德、货币的作用以及国家对银行进行资本重组的意愿。在这种情况下,国家管理的核心问题之一是如何重建经济结构调整的条件,而将政策的其他关键领域置于直接的政治争议之外。在上个世纪,国家管理者往往采取以下两种形式之一来推卸导致经济衰退的责任并阻止对资本主义政治经济学本质的争论。一种是将通货紧缩战略与国际体制(通常是国际货币体系)挂钩,从而为政策找到一个“锚”(以及此决策的正当理由)。另一种是试图通过将政策与法规或明确可识别的目标相结合的方式来重构国内行政管理制度。

最后,作为一种治理策略的去政治化概念已经被应用于描述整个经济制度和政治管理的特征。如上所述,如果政治化/去政治化框架从1900年起就被用于政策分析,那么很明显,在某些时期,去政治化策略已经成为经济政策的关键。而在其他时期,更多干预主义的政治化方案往往主导了政策议程。既然去政治化的策略给国家管理者带来了一定的利益,那么在什么情况下他们会采用一种政治化的方法呢?早期的尝试表明,政治化与去政治化策略之间的波动非常好地解释了工人阶级组织的内部动态、国家领域内资本运作的特点以及国家融入世界经济一体化的形式。例如,1945年英国政府选择对经济进行高度化的直接控制,这不仅是对看似棘手的国际收支问题的回应,也是对工资上涨和通货膨胀威胁的回应。在整个战后时期,谈判和协商、指示性规划以及正式和非正式收入政策的制度化,都被作为以“国家利益”影响工资谈判的手段。尽管从长远来看,采纳这些政治化的解决方案是站不住脚的,但它反映了国家管理者对阶级力量平衡、工会领导人的行为等的认识。1970年代中期,英国财政部承认了政治化手段的失败,但似乎无力发展替代性的主导战略,直到一系列不同趋势(传统部门大量失业,非工会部门工作增加,工会主义新形式的推广)的出现,才为实现重新定位提供了语境,从而使国际政治经济的变革与金融自由化相关联。


新自由主义的危机和去政治化的巩固


2007年夏天伊始危机开始在美国住房贷款市场上显露,此时许多关于新自由主义危机的描述都突出了金融自由化、金融机构的“非互助化”以及全球信贷激增所带来的问题。2008年9月以后,对核心金融机构的偿债能力和资金问题的质疑也随之而来。尽管政府在全球货币和财政政策方面进行了前所未有的纾困行动,但信贷危机仍迅速影响了全球经济活动。据报告,总体而言,2008年第四季度全球国内生产总值下降了6.25%,2009第一季度继续下降。在金融危机刚刚过去的几年里,国际货币基金组织预计,2015年发达经济体的经济增长率为1.9%,经济增长率依然低迷。通过对全球经济活动主要指标(人均实际GDP、工业生产、贸易、资本流动、石油消费和失业率)的分析,国际货币基金组织的经济学家们得出的结论是:“从任何角度来看,这次衰退都是自大萧条以来最严重的全球性衰退。”此外,这次经济衰退对几乎所有发达经济体和许多被归类为新兴或发展中国家的经济体的影响都是“同步”程度最高的。

全球各地的国家管理者们对危机的反应都十分迅速,但虚拟资本的破坏程度太大,以致全球经济复苏缓慢。在货币政策方面,许多国家的央行已将利率降至历史低位。

从金融危机到主权债务危机,再到财政紧缩和削减的政治危机,这三阶段运动的细节在世界范围内都有所不同。尽管如此,各国政策制定者为了应对新自由主义危机一直都试图重新构建阶级关系,并收紧对劳动力和资金的市场约束。紧缩政策的支持者们希望,金融与生产积累之间的关系将会通过这种方式得到积极调整。这种重组既是思想上的,也是物质上的,它通过削减公共服务、降低工资等来调整社会结构的阶级特征。此外,正如英国的例子所表明的那样,它是在一个仍然以致力于将去政治化作为经济和社会政策的核心原则为特征的背景下进行的。

在英国,托尼·布莱尔领导下的一项治理机制强调了以下主要战略:在经济和社会政策上更倾向于规则而不是自由裁量权;增加政策的问责性、透明度和外部有效性。自2008年秋季以来,金融危机的加剧并不是由于英国政府放弃了这些策略,而是因为试图巩固新工党所发展的上述战略,尤其是在银行和金融领域。

1998年,《英格兰银行法案》被普遍认为是“经济政策制定的新起点”,其理由主要有三点:第一,独立的中央银行提供低通胀;第二,此举将提高透明度,提高决策的可信度;第三,这种独立性将结束对货币政策的制定的政治干预。与1973/1974年的次级银行危机后的时期相比,当财政部收回对央行利率的控制时,银行的业务独立性保持不变。1998年《英格兰银行法案》出台的新货币政策框架仍然有效,货币政策委员会致力于实现政府2%的通胀目标。自2009年3月以来,利率一直保持在0.5%,货币政策委员会的注意力一直集中在由中央银行进行货币融资的资产购买政策上———即所谓的量化宽松政策。2009年1月成立的资产购买机制实质上为货币政策提供了一个额外的工具。它旨在通过购买由美国财政部发行的量化宽松政策融资的资产(后来直接通过购买中央银行的货币)来改善信贷市场的流动性,这代表着货币政策工具的转变,而不是政策基本目标的转变。简言之,自金融危机以来,英国央行一直直接使用外汇储备(除了银行赚取的利率)作为货币政策的一种工具。因此,货币政策的实施框架在金融危机中得以幸存下来。

1997年10月,英国政府建立了一个三方框架(包括央行、财政部和金融服务管理局)来监管和维护英国的金融稳定。央行最初负责系统的稳定性,而金融服务管理局则负责监管个别银行和其他金融机构。2006年的一份谅解备忘录表明,央行的作用之一是限制特定机构的问题向金融体系其他部分蔓延的风险。然而,正如金融危机所表明的那样,在金融领域没有权力而只有责任的央行无法按照1997年和2006年的协议行事。因此,在2009年银行业法案中建立了一项新制度,扩大了央行在承担金融稳定责任方面的作用。2010年7月,卡梅伦政府深化了央行在金融领域的责任,并在2012年推出了一个新的金融监管框架。该方案认识到了三方机制在维护金融稳定方面的“失败”,作为回应,要求央行不仅要坚定地维护金融稳定,还要在危机威胁稳定的情况下积极应对。从本质上说,卡梅伦政府的反应基于两大支柱:一是将责任归还给英格兰银行,以监管金融体系的稳定;二是建立三个新机构,“每个机构都有明确的职责、集中的职权范围和适当的工具以及对此加以灵活运用的能力”。

金融服务管理局对银行业务的监管职责被转移到一个新的监管机构———审慎监管局,该机构是英格兰银行的全资子公司。它建立在与货币政策委员会相似的基础上,由州长主持,包括五个内部成员、六个外部成员,每月举行两次正式会议。在实践中,审慎监管局负责对大约1700家银行、建筑协会、信用社、保险公司和主要投资公司进行管理和监督。2014年,它又增加了一个新的目标———促进市场的有效竞争。尽管审慎监管可能不像货币政策那么吸引人,但它的法律权力是广泛的,包括那些与企业授权、监管和执法权相关的权力。目前,金融服务管理局曾经承担的与消费者保护和商业经营有关的其他职责被划归到新的金融行为监管局的职权范围内。并且,最重要的是,英国在央行内部建立了一个新的金融政策委员会,并在获得议会批准之后制定了拥有强大的宏观审慎工具的“宏观审慎政策”。虽然审慎监管局的创建体现了政府对央行的信心,但用央行执行理事保罗·费舍尔的话来说,金融政策委员会才是“真正的突破”。

维持金融稳定的目标远大于货币政策委员会实现通胀目标的承诺。因此政府很清楚,金融政策委员会的决定必须避开不当的政治影响。事实上,这就是金融政策委员会作为独立于财政部的一个央行权威机构,却被赋予了对金融服务业进行宏观审慎监管的责任的原因。在这方面,正如斯坦利·菲舍尔所强调的那样,金融政策委员会的结构能够确保央行在金融稳定方面几乎完全独立。与货币政策委员会一样,问责制和透明度问题被摆在了金融政策委员会议程的首位,并将委员会从财政大臣和财政部中分离出来。财政大臣和财政部的职责分别是决定公共资金的使用权和保证公众的知情权。

英国金融投资有限公司的成立是去政治化策略在金融危机期间得以扩大的进一步证明。尽管苏格兰皇家银行、劳埃德银行、北岩银行的“国有化”乍看之下似乎与去政治化的原则相矛盾,但收购的方式和有关股份的后续组织以及管理都与这一原则完全一致。由财政大臣阿利斯泰尔·达林组建的英国金融投资有限公司并不是由财政部集中控制,而是作为一家独立公司“在独立和商业的基础上管理政府对金融机构的投资”。该公司的主要目标是制定和执行投资战略,以有序、积极的方式通过销售、赎回、回购或其他手段处理投资,“以为作为股东的纳税人保护和创造价值”作为总体目标,适当考虑维持金融稳定并以促进竞争的方式行事。政府无意成为英国金融机构的永久投资者,当投资活动结束时,英国金融投资有限公司也将停业。在运作方面,英国金融投资有限公司被禁止干预其所投资的公司的日常事务,财政部也不会干涉英国金融投资有限公司的运营和商业事务。因此,财政部的作用在很大程度上仅限于监控英国金融投资有限公司在其设定目标上的表现,并向财政大臣和议会报告其业绩。

在以达林于2009年11月提出的《财政责任评估方案》为基础的财政政策领域,英国已经采取了各种不同的措施。由于认识到布莱尔的“财政规则”缺乏稳健性,达林在2010年2月推动实行《财政责任法案》,该法案赋予了财政部一项法定职责,即完成减少政府借款和债务的目标。作为《财政责任法案》的补充,政府在2010年5月以预算责任办公室的形式成立了一个独立的官方财政监督机构。该办公室并不独立实施财政政策,但它是体现政府财政公信力的关键。预算责任办公室提供“预测和评论”,承诺将“透明度、客观性和公正性”纳入对公共财政和经济的评估中。在设立预算责任办公室时,奥斯本阐明了其三个主要职能:一是提高英国财政框架的可信度和信心;二是要“束缚财政大臣的手脚”,消除“篡改数字”的诱惑;三是要在审查、透明度和问责方面处于国际最佳实践的前沿。

简言之,似乎有理由认为,在2008/2009年金融危机爆发之前、期间和之后,英国经济管理的形式存在着连续性。在最近的新自由主义危机爆发后,出现了两项重大发展:一是世界各地反抗运动的发展都是为了将货币的本质、国家的特性以及在危机中资本主义社会关系的道德问题列入讨论议程;二是人们普遍认识到,一些政府所认真推行的放任战略可能导致行政系统的瘫痪,并加剧经济危机本身。


结论:去政治化策略的局限性和矛盾


对紧缩政策的抵制已经渗透在整个欧洲各种各样的行动中,其中许多行动已经蔓延到不相干的、对去政治化的批评中。与反全球化运动和许多跨国社会运动一样,反削减运动也是一个多元化的联盟,有着一系列不同的目标。该团体中的一些成员倾向于民族主义的解决方案;另一些成员则主张更大程度上的公有制(无论是暂时或永久性的)以及严格的金融监管,并要求在金融领域中发挥更大的作用;还有一些成员则认为这次危机是旨在废除债务、加速废除资本主义或(用右翼幌子)制止移民、减税和缩小政府规模的正当行动。这种情绪为抵制运动提供了一个焦点,因为很明显,工人阶级在未来几年将承受“经济调整”带来的冲击,而国家管理者们仍然执着于被许多人认为是失败的新自由主义实验。

在英国,对“削减机器”的抵制是建立在对削减开支的“必要性”的批评和对与银行救助相关的金融干预措施的认同上的。2010年公共部门的净债务(不包括金融干预)约占GDP的58%———在《马斯特里赫特条约》规定的过度赤字60%的范围内。与英国战后的债务相比,58%的占比并不算过分,后者在1946年达到了GDP的237%,并且在1970年之前一直保持在60%以上。只有在进行财政干预的情况下,债务数字才上升到GDP的150%左右。英国政府一再声称,需要大幅削减开支以纠正工党政府的肆意挥霍。

欧洲周边冲突的升级(2010年在西班牙、葡萄牙、比利时和爱尔兰等十多个欧洲国家爆发了大规模的反紧缩示威)意味着,国家管理者已经发现越来越难以将新自由主义危机仅仅视为技术问题而非严重的社会危机。然而,去政治化的策略并没有被抛弃。沃纳·博讷费尔德认为,在欧元区危机期间,各成员国为防止货币联盟崩溃而采取了大量的团结行动,意大利(2011—2013年)建立了技术官僚政府,西班牙和葡萄牙(2011—2014年)建立了正式的民族团结政府。简言之,欧元危机确立了欧洲理事会作为政治决策者的地位。它监督财政规则和整个财政治理体系的强化,要求实现平衡预算,并要求成员国在将预算提交给本国议会之前先提交给欧盟成员国评估。

最后,在去政治化策略的政治矛盾方面,值得重申的是,“中立”战略的发展以及从“核心行政部门”手中重新分配任务可能会给政府在实现某些目标方面带来严重问题。这一观点的最初形成与英国布莱尔内阁有关,它指出,监管机构的建立不仅使治理碎片化,而且还可能会允许监管者被监管所“捕获”。基于“用户参与/共享/归属”理念的政策可能会使国家管理者们在无意中重新分配权力,并有可能导致潜在的政治化结果。从最初的反思到现在已有15年,这种特殊的政治矛盾已经成为去政治化的最显著的遗留问题之一。

新自由主义的危机并没有导致去政治化策略在世界范围内被大规模放弃。然而,这场危机凸显了去政治化策略的局限性和矛盾性,并再次强调了资本与国家之间的密切关系。本文强调,危机与国家之间的关系不应被理解为一种外部关系(“经济”危机导致“政治”危机),而在于国家(及其政策)的发展需要被放在资本关系自身危机的背景下加以理解,“经济”和“政治”都是其中的一部分。这一框架反对过于简单化的假设,即经济危机必将在政治层面得到解决,因此并不受制于科林·海伊的观点,即去政治化很容易陷入宿命论和功能主义。本文强调,“政治偶然性”高于一切,危机的后果不能直接被理解为“资本的需求”,而是涉及一个斗争的过程,这一过程并不仅仅是“经济”的形式,并且还涉及对整个复杂的社会关系的重组。正如霍洛韦和皮乔托所指出的那样,资本重组涉及重组国家与社会的关系以及国家机构本身。这种重组不仅体现在数量上(在紧缩和削减方面),也体现在国家的每一项行动和政策的重新制定以及公共管理的改造上。作为资本的社会关系的“政治”与“经济”之间的矛盾关系,为一种重组的实证性分析提供了理论基础。这种实证性分析强调,在国家重组的过程中去政治化策略是影响国家重组的一项重要因素。作为一种矛盾的社会形态,它既不能改变也无法消除其危机产生的特性。

文章来源:《国外理论动态》,2018年05期。



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本文责编:陈冬冬
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