杨东平:重新审视我国野生动物保护的指导方针

选择字号:   本文共阅读 4640 次 更新时间:2008-07-22 12:54

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杨东平 (进入专栏)  

8月11日,国家林业局宣布推迟野生动物狩猎权的拍卖。从消息报道看,主管部门似乎感到有些委屈,本来是内部操作的行政审批,公开后反而引发了争论和质疑。首先应当充分肯定,国家林业局实行政务公开、阳光政策是一件大好事,引发讨论、推迟决策也并非坏事。扩大公众的知情权,让公众参与环境公共政策的讨论,本身是一种非常有效的环境教育和公民教育。

一项好的公共政策,首先必须具有合法性。主管部门认为开展野生动物狩猎有法可依,但其举证并不特别令人信服。《野生动物保护法》第十六条规定,对国家一、二级保护野生动物“因科学研究、驯养繁殖、展览或者其他特殊情况”,捕捉、捕捞须申请特许猎捕证,并没有可进行商业性狩猎的规定。至于商业性狩猎是否可列为所指的“其他特殊情况”,主管部门可以解释,公众也会有公论。《陆地野生动物保护实施条例》虽然规定“为调控野生动物种群数量和结构”可特许狩猎,但问题是列入国家一、二级保护名录的野生动物正是因为珍稀和濒危,才被列入名录;如果其种群数真得多到必须人工猎杀,那么是否首先应当通过法律程序,将它从保护名录上除名?又据说,国际狩猎在我国已经实行了20年,难道当时制定保护法时,这些濒危野生动物就已经多到需要猎杀了吗?

1988年制定的《野生动物保护法》,根据当时的情况,列入国家重点保护的野生动物有300余种。近20年来,虽然我国局部地区野猪、野兔等野生动物增多,但就整体而言,随着经济开发和人类活动加剧,滥捕滥吃野生动物的风气蔓延,野生动物的栖息地不断分割、减少,野生动物保护的形势更为严峻,与地广人稀的俄罗斯、蒙古、哈萨克斯坦以及美国、加拿大等国情况完全不同。例如,曾广泛分布于塔里木盆地的马鹿,其分布区迅速退缩,种群数量日益减少,由70年代中期的约1.5万头降至现在的2-3千头,目前主要靠人工饲养得以保存和发展。又如野牦牛,据《生命科学研究》1999年第3卷发表的朴仁珠等的论文《中国野牦牛现状研究》,实证研究的结论是“中国野牦牛总数为15 000~20 000头,分布总面积为466000 km2以上,其分布区已被分割为5个较孤立的区域,整个种群呈急剧下降趋势,亟待采取有效措施,防止分布区进一步分割并制止捕杀。”野牦牛不仅是我国的一级保护动物,并被列入《濒危野生动植物种国际贸易公约》CITES附录Ⅰ中,即“现在有灭绝危险的物种,除了学术研究以外禁止一切买卖的种类”,怎么会出现可以商业猎杀的说法?

不难认识,主管部门热衷开展国际狩猎的主要动机是经费短缺,是经济收益,人们的也担心正在于此。以我国目前的管理能力和水平,在巨大经济利益的驱动下,如何避免逐利的追求压倒保护的宗旨,从而实际地危害对野生动物的保护?保护还是开发利用,是野生动物保护领域的基本矛盾,不独国际狩猎这一件事。它源自我国野生动物保护指导方针的价值冲突。1988年的《野生动物保护法》确定的方针是“加强资源保护,积极驯养繁殖,合理开发利用”,其重心在驯养繁殖、开发利用上。这一提法反映了当时的认识水平,今天看来已经陈旧过时,与国际公认的以保护栖息地、限制和杜绝野生动物贸易为主的保护原则明显不符,在实际工作中已经产生了严重的负面作用。重开发轻保护的方针,使我国一些地方的“保护部门”大量捕捉野生动物,热衷于开办“养殖场”,通过驯养或“开发”野生动物资源谋利,“活熊取胆”便是著名的一例。主管部门还放开了经营野生动物的渠道,只要获得他们颁发的“野生动植物驯养繁殖许可证”、“销售许可证”,就可以“合法经营”野生动物。在经济利益的驱动下,发放“许可证”成为一些基层保护部门重要的“营生”。这也是滥吃野生动物之风难以遏止的一个重要的制度性原因。

早在2000年,就有全国人大代表提出修订《野生动物保护法》的提案,建议将这一指导方针改为“以保护野生动物栖息地为主,严格限制野生动物贸易,逐步改变食用野生动物的陋习。”但2004年8月全国人大常委会通过的修订决定,仅只修改了第二十六条第二款,将“建立对外国人开放的猎捕场所,必须经国务院野生动物行政主管部门批准”,改为“应当报国务院野生动物行政主管部门备案。”这真的是野生动物保护的当务之急吗?

对环境保护的公共政策,不仅要讨论是否“合法”、是否具有操作性,还需要进行“应不应该”的价值判断。它应该倡导并有利于促进热爱自然、尊重生命、人与环境和谐相处的绿色文化。事实上,连西班牙斗牛、英国猎狐等传统习俗,在本国和欧洲也都在遭遇挑战。对国际狩猎权拍卖事件,主管部门称“拍卖活动不会终止”、“社会关注超出想象”,彰显了主管部门的保护理念与公众环保意识的巨大差距。野生动物保护立法,应当超越主管部门的利益和视野。是从根本上更新我国野生动物保护指导方针的时候了!

2006/8/15

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