曾凡证:加强人大对预算执行监督的路径

选择字号:   本文共阅读 660 次 更新时间:2018-01-19 03:33

进入专题: 预算执行监督   审计体制   行政机关主导   权力机关主导  

曾凡证  

【摘要】 1982年《宪法》实施以来,现行预算执行监督制度逐渐形成。从30多年制度运行情况看,财政资金违法使用等问题屡现报端,地方政府性债务风险成为舆论焦点。虽然各机关进行局部整顿与改革,但问题未有根本性改善。预算执行监督制度的合理性和有效性存疑,需进行彻底反思。现行预算执行监督制度体现了浓厚的行政主导色彩。行政主导型预算执行监督制度适应了计划经济的要求,为改革开放初期以经济建设为中心的国策提供了服务,但在经济发展到一定阶段之后弊端凸显。改革的方向是将预算执行监督制度从行政机关主导向权力机关主导转型;审计机关脱离本级政府的领导,直接向权力机关报告工作;地方权力机关应主动监督、积极参与事中监督,防控地方政府性债务风险;构建以权力机关为归责主体的预算执行监督结果运用制度,将“屡审屡犯”等现象的处理与权力机关人事任免职能相结合,将违法违纪现象的处理与监察委员会等制度相结合。

【关键词】 预算执行监督;审计体制;行政机关主导;权力机关主导


1982年《宪法》实施以来,地方权力机关、审计机关相继建立,现行预算执行监督制度逐渐形成。从30多年的运行情况看,违规使用财政资金现象屡现报端,地方政府性债务风险成为舆论焦点。虽然审计监督力度不断加强,预算执行监督制度有了部分调整,但始终未有根本性改善。因此,现行预算执行监督制度的合理性和有效性存疑。十八届三中全会提出要构建现代治理体系,改进预算管理体系;十九大再次提出,要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度。因此,对现行预算执行监督制度进行彻底反思,确定改革之方向,进而制定完善方略,意义重大。


一、现行预算执行监督制度具有浓厚的行政主导色彩


(一)行政机关在预算执行监督制度的权力配置中占主导地位

1.行政机关直接行使预算监督权,权力机关主要间接行使监督权。1982年《宪法》91条规定:“国务院设立审计机关,对国务院各部门和地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支,进行审计监督。”此条确定了审计机关的行政属性。国家的收入和支出即是财政,由政府提出并经过权力机关审查批准之后的国家年度收支计划则是预算。现行《审计法》16条规定:“审计机关对本级部门(含直属单位)和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况进行审计监督。”[1]不论是1994年公布的《预算法》72条,还是2014年修订的《预算法》89条皆明确规定县级以上政府审计机关依法对预算执行及决算情况进行审计监督。[2]从各条文观之,在我国,审计监督权是行政权的一种,具有执行力、确定力、拘束力等行政权特征。审计机关直接行使监督权,在监督过程中具有优势地位。审计监督是一种审计机关对被审计单位及其人员进行检查、督促并进行处理、处罚的监督活动。

权力机关主要行使间接监督权,需借助其他机关力量进行监督。1996年以前,各级人民代表大会及其常委会仅通过审议财政部门编制的决算案进行监督。1996年,审计署向全国人大常委会第20次会议做了《关于1995年中央预算执行情况的审计工作报告》。1996年以后,权力机关听取审计机关核查预算执行情况的审计工作报告的做法在全国范围内推广。2006年《监督法》规定,人大常委会每年审查和批准预算时,要听取和审议本级审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告。可见,权力机关需借助其他机关提交的报告进行监督,而极少直接参与调查预算执行的具体情况。

2.行政机关行使主动监督权,权力机关行使被动监督权。为保证预算执行监督目的的实现,根据权责统一原则,现行《审计法》第31~37条赋予审计机关诸多主动监督权限。如第32条规定审计机关进行审计时,有权检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、财务会计报告和运用电子计算机管理财政收支、财务收支电子数据的系统,以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产,被审计单位不得拒绝。”审计机关行使主动监督权也再次体现了其行政权的权力属性。从实际情况看,权力机关的监督主要是被动监督,代表们极少提前主动调查预算执行情况。他们主要根据审计机关提交的审计报告、审计整改情况报告进行监督,极少超出审计报告的范围进行监督。

(二)行政机关在预算执行监督制度的运行中起主要作用

预算执行监督制度的运行主要是指制度的启动、作用、结束的过程,它以预算执行审计为起点,以权力机关听取审计机关关于审计查出突出问题整改情况的报告为终点,从起点到终点为一个完整的预算执行监督运行周期。

1.审计机关参与运行周期全过程,权力机关主要参与事后监督。行政机关参与监督制度运行的全过程,主要体现在前期主动审计,形成审计结果报告报本级政府,并在此基础上形成审计工作报告,到后期向人大常委会汇报工作报告及整改情况等环节。换言之,行政机关在参与监督制度运行中起主导作用。

与预算执行监督制度运行周期相对应的是财政年度,财政年度起始于自然年份的1月1日,结束于当年的12月31日。审计机关往往在对应财政年度下半年或次年初启动预算执行监督制度运行周期。权力机关则于财政年度次年4~6月审议审计机关提交的审计工作报告,并于次年年底审议审计机关提交的上一年度审计整改情况报告。因此,从财政年度角度看,权力机关监督属于事后监督,审计机关事中、事后监督兼而有之。相比于事后监督,事中监督的有效性和时效性更强,更有利于纠正财政财务违规现象。

2.部分地方政府运用其他程序控制预算执行监督制度的运行。部分地方政府可以通过决策程序统一或替代预算执行的监督。地方政府可直接控制预算编制、执行、监督,在一项关于政府是否实际主导财政预算的编制、执行和调整的调查中,受访者同意率达到93.6%。[3]有些地方政府甚至通过行政命令的方式直接禁止某些方面的审计监督。“财政部门说有些东西是首长不让你看,你就不能看。”[4]地方政府还可以通过一些财政内部决策程序避幵监督。一些重大财政行为,通常都是党委、政府研究决定,权力机关、审计机关列席。党委研究财政问题的会议是财经领导小组会议,政府则是行政首长办公会议。会议确定的方案,事实上已得到列席的权力机关成员支持,并将会获得权力机关审议通过。

(三)预算执行问题的发现及处理主要由审计机关负责

预算执行监督的结果主要包括两个方面,一是发现的问题,二是监督所发现问题的处理情况。审计机关是直接监督机关,负责发现问题,权力机关则通过审议审计报告进行预算执行监督。审计所发现问题的主要内容载体为审计报告。根据《审计法》第40~41条的规定,审计报告分为两个层次,即审计组的审计报告和审计机关的审计报告。审计组的审计报告属于审计机关内部文书,审计组会征求被审计机关意见并报送审计机关审批。审计机关的审计报告作为审计结果的最终载体,是按照规定程序对审计组审计报告审议后,对被审计单位财务收支的真实、合法、效益发表审计意见的文书。[5]因此,审计所发现的问题全部体现在审计报告中,审计结果报告是对各个审计报告的集中。

在审计组形成审计报告初稿时,审计机关即开始督促部分问题的改正,督促的对象是一些容易改正或应立即改正的问题。正式发布审计报告后,内容不仅包括审计发现的问题,还包括对于问题的定性及处理处罚决定、有关移送处理的决定;必要时,审计机关可以对被审计单位提出改进财政财务收支管理的意见和建议。被审计单位要向审计机关报送审计整改情况,对于不能整改的还需要说明理由。审计机关每年向本级政府首长和上一级审计机关提交对预算执行情况和其他财政收支情况的审计结果报告。该报告要求全面客观反映预算执行情况及其存在的主要问题。在各级政府向本级权力机关提交财政决算草案前,各级政府及审计机关可以纠正预算执行中存在的问题。

权力机关有限参与问题的发现及处理。权力机关不直接对预算执行情况进行审计,它仅仅以听取审计工作报告和审计查出突出问题整改情况的方式,对审计发现问题的结果进行监督。这种监督是有限的:(1)审议审计工作报告是在审计结果报告的基础上形成的,在提交权力机关前大部分问题已在行政机关内部消化。这种情况在地方权力机关尤其明显。各单位都会对审计发现问题进行整改,“现在整改的到位率越来越高,基本都在98%、99%以上”。[6]⑵《审计法》《监督法》实施以来,权力机关不会如行政机关一样,以决定、处罚、行政命令等方式纠正问题;权力机关主要是要求被审计机关整改,几乎未用过质询、罢免等方式对审计发现的问题及整改不力情况进行问责。


二、行政主导型预算执行监督制度是特定历史条件下的产物


一项制度存在是否合理,要放在特定历史背景下考察。行政主导型预算执行监督制度是在特殊的历史背景下建立的,具有其历史合理性。

(一)行政主导型预算执行监督制度适应了计划经济的要求

现行预算执行监督制度的形成,与审计机关的建立及其权力扩张过程相关。因此,行政主导型预算执行监督制度的合理性主要表现为审计机关作用发挥的必要性。

1.行政主导型预算执行监督制度是计划经济体制运行的重要环节。在1952~1992年间,我国实行计划经济体制或者以计划经济体制为主导的混合经济体制。计划经济又被称为指令经济,国家既是经营者又是管理者,是对生产、资源分配以及产品消费实行计划安排的经济体制。“文革”结束后,政治和经济秩序逐渐恢复,国务院计划委员会每年制定的年度国民经济计划涉及面越来越广,财政部编制的预算规模逐年扩大,国有企业也相继建立,因此从国家管理层面看,设立针对上述主体的审计监督机关变得非常必要。1982年,第五届全国人民代表大会通过修订宪法设立了审计机关。当时,中央政府及地方政府实际集国民经济的计划、组织、控制、实施和监督等各个环节于一身。[7]时任委员长彭真表示:“中国长年的计划经济体制下,行政和经济权力主要在政府,政府的影响较大一些,鉴于这种情况,审计署还是设立在政府好。”[8]

以此观之,审计机关的设立是为了服务政府的计划经济管理职能,属于计划经济五个环节当中的监督环节。审计机关的设立使得计划经济体制的监督环节更加完备,维护了政府在国家政治经济生活中的控制权。因此,行政主导型预算执行监督制度是计划经济体制运行的重要环节。

2.审计监督任务多、对象广,体现计划经济全面控制的特点。计划经济要求通过行政手段对整个国民经济领域进行控制。为了实现计划经济全面控制的要求,审计机关早期的任务及管辖对象也表现为任务多、对象广等类似特点。如1988年颁布的《中华人民共和国审计条例》1条规定:“为加强对财政、财务收支以及经济活动的审计监督,严肃财经法纪,提高经济效益,加强宏观控制和管理,保障社会主义现代化建设的顺利进行,制定本条例。”该条例包含了审计监督要实现的5项任务,与现行《审计法》相比多1项,且其每项任务所涵盖范围也更大。以提高经济效益为例,审计监督的任务不仅是监督财政资金使用的经济效益,而且包括监督整个公有制经济成分的经济效益。“从1983年到1996年底的情况看……审计机关查出,损失浪费金额346亿元,促进提高经济效益416亿元。”[9]再如,该条例第12条规定的审计事项当中,审计机关审计的对象包含6类。其中,第4类为国家给予财政拨款或者补贴的其他单位,第5类为国有资产的中外合资经营企业、中外合作经营企业、国内联营企业和其他企业。在社会主义市场经济建立以后,此两类主体经法律法规修订后取消或者限缩。

3.审计监督工作重合规、轻效率契合了计划经济体制要求。1996年之前,审计机关并不需要每年向人民代表大会及其常委会汇报预算执行监督情况。以审计署为例,仅有三个年度(1985年、1986年和1987年)向全国人大常委会报告,是受政府委托介绍财政收支的审计情况。可见,预算执行审计在当时并未进入审计工作报告的话语体系,预算执行审计以财政收支审计的方式体现。财政收支审计主要采用合规性审计方式。合规性审计注重被审计的结果是否真实、合规,其判断标准往往非黑即白,不太关注政府部门在履行职责时财政资金使用的经济效率。例如,1985年《关于审计机关建立以来工作情况的报告》重点在于严肃财经法纪,1986年《关于1985年审计工作的报告》依然强调审计监督在维护财经法纪、促进党风和社会风气好转上发挥作用。这都反映出计划经济体制下严格执行政府指令的要求,几乎未涉及提高效率等属于绩效审计的内容。

(二)行政主导型预算执行监督制度服务于以经济建设为中心的国策

1.在计划经济向市场经济过渡阶段,行政主导型监督制度适当增加了对预算执行情况的外部审查。1980年1月,在中央召集的干部会议上,邓小平指出,要把经济建设当作中心。[10]经过十来年的发展,中共中央认识到,以经济建设为中心,必须改革计划经济体制,建立和完善社会主义市场经济体制。与此同时,审计的职能也发生了转变,其直接服务于行政机关对国家经济的直接管理的职能相应缩减,“工作重心转移到完善企业运行环节上来”。[11]为了构建与市场经济相适应的治理体系,规范政府机关权力的行使,审计署从1995年丌始受国务院委托向全国人大常委会汇报预算执行审计工作报告,新的行政主导型预算执行监督制度开始建立,预算执行监督不再是政府内部的监督。

2.预算执行监督为以经济建设为中心的国策提供支持。在以经济建设为中心的背景下,行政主导型预算执行监督制度表现出灵活性。[12]审计机关在面对财政资金支配瑕疵或违规时,如果责任人员及单位的行为不涉及个人利益且未造成重大经济损失,往往不会给予其负面评价。以GDP增减为主要考核标准的机制,鼓励官员创新与突破而不是墨守预算限制。只要经济得到高速发展,即使财政资金支配行为有瑕疵甚至违规,责任主体也往往不会受到不利影响。新的行政主导型预算执行监督制度降低了资金违规使用风险,增加了改革容错空间,相应也降低了政府融资难度,扩大了财政资金规模,为发展经济的改革尝试提供了制度空间,适应了社会发展,解放了生产力。


三、新时期下行政主导型预算执行监督制度的弊端凸显


经过近40年的快速发展,中国国情已经发生深刻变化,审计机关在国家宏观调控方面扮演着重要角色,国家治理体系也要求预算执行监督制度能发挥更大效用。与之相伴,行政主导型预算执行监督制度的弊端也日渐凸显。

(一)损害权力机关权威

在行政主导型预算执行监督模式下,人民代表大会及其常委会的代议功能只能有限行使,其监督职能不能充分发挥,最终导致权力机关权威受损。

1.权力机关审议的审计工作报告不能全面反映审计发现的问题,影响权力机关预算执行监督权的行使。审计工作报告由审计部门起草并经由政府审批,是自查、修改、删减之后的审计结果报告,不能全面反映预算、决算过程中所出现的问题。[13]通过对审计工作报告的内容控制,行政机关可以有效控制提交给权力机关的问题数量、质量,权力机关只能以审计报告为基础,参与预算执行监督的过程。审计工作报告的形成过程与篇幅内容,制约着权力机关监督权的行使。

2.审计机关的职权扩张限制权力机关监督职能的发挥。近年来,审计监督实践中形成了许多做法,“绩效审计、政策审计、稳增长审计、领导干部经济责任审计等为国家审计机关所独有”,[14]审计重点从财政财务审计向查处贪污腐败等方向转变。如2016年,仅审计署发现并移送重大违纪违法问题线索600多起,涉及公职人员1100多人。经济责任、反贪腐成为审计机关的重要工作,预算执行审计重要性相应降低。[15]新审计类型也弱化了权力机关的参与。以经济责任审计为例,审计署对各主要中央企业,各省、各部委行署的领导干部任职期间的审计结论直接送达中央组织部,这是考核与任免干部的重要依据。[16]结果导致审计机关直接与其他相关职能部门完成了审计结果的运用,形成监督闭环,弱化了权力机关预算监督的归责处理权。

3.对所发现问题重整改、轻归责的处理方式不利于权力机关职能发挥。权力机关仅靠听取整改报告的方式监督预算执行情况,缺乏约束力。现行法律制度下,权力机关对于审计发现问题的处理主要着眼于改,而并非归责。实践中,对于资金管理水平较低、违规使用等问题,只要责任者无谋私行为,主要处理方法是整改,几乎不会对领导人产生影响。权力机关对预算违规主体不处罚问责,导致被审计主体的违规成本小、收益大,甚至有研究发现因为重整改、轻归责的处理方式,“不是抑制了预算违规,而是诱导了预算违规”。[17]

(二)财政资金管理水平不高、违规违法使用等顽疾“屡审屡犯”

审计发现问题后,被审计单位应对的主要方式是整改,但部分相同问题在第二个预算年份又被审计出来,这种现象即是“屡审屡犯”。[18]有学者通过对预算执行审计结果进行分析,认为审计结果虽受被审计单位的重视,但实际重视程度与纠正效果存在较大偏差,“屡审屡犯”现象普遍存在。[19]

以审计署于2002~2017年发布的16个审计工作报告为例,统计中央专项转移支付资金使用的问题,按相应标准分为10类。[20]在16个审计报告中,10类问题的出现频次分别如下:分配权力分散15次,项目设置交叉重复14次,资金投入分散13次,转移支付规模过大、比重过高7次,管理制度不健全7次,违规使用资金、挤占挪用4次,资金拨付不及时、不到位3次,限定专门用途3次,多头申报、套用资金2次,项目与政策目标不符2次。其中前三类问题高频出现,几乎在每年的审计工作报告中都有体现,属于典型的中央专项支付领域“屡审屡犯”问题。此外,管理制度不健全,转移支付规模过大、比重过高也出现了较多次,而且限定专门用途的问题则在近三年连续出现。

(三)不利于地方政府性债务风险防控

行政主导型预算执行监督制度的灵活性是一把双刃剑,当经济发展到一定程度后,它为追求政绩的地方政府无节制融资举债提供了可能,也极易带来债务风险。

1.我国地方政府性债务规模逐年递增。2013年,审计署发布的《全国政府性债务审计结果》显示,当年6月底,地方政府负有偿还责任的债务(地方政府性债务)共计10.89万亿元,2014年为15.4万亿,2015年为16万亿,2016年为17.2万亿元。2017年6月,审计署公布的审计工作报告表明,部分地方政府债务增长较快,有的还违规举债。“截止2017年3月底,以财政资金偿还的债务余额较2013年6月底增长87%。”[21]

2.行政主导型预算执行监督制度不能有效约束地方政府性债务违规。地方政府性债务依然增长较快,甚至违规举债,“其主要原因是负债约束软化”。[22]负债约束软化的本质是“一把手”说了算,在各地方财经领导小组或政府首长会议,即决定了预算的变更调整,包括融资和举债。人大审议仅仅成为了形式要件,许多地方借债行为并不纳入预算管理,更谈不上预算执行监督。作为制衡“一把手”财政权力的预算执行监督制度,其监督职能实际被财经小组行使,致使监督功能缺位。监督功能弱化的行政主导型预算监督模式,强化了“政绩是自己的,而偿债责任是下一任的”政绩观,加大了地方政府债务风险。


四、消除弊端的基本方向是向权力机关主导型预算执行监督制度转变


十九大提出,要建立全面标准科学、约束有力的预算制度。有约束力预算制度的建立,需要有约束力的预算执行监督制度保障。

(一)现行预算执行监督制度完善的方向选择

1.现有预算执行监督制度的改革方案存在局限性。近几年,预算执行监督制度的改革和完善的纲领性表述,主要表现在十八届三中全会、四中全会和十九大报告中。有两个具体落实文件:(1)2014年9月,国务院发布的《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号,以下简称《决定》)提出完善预算管理制度,要求预算执行部门自觉接受人民代表大会监督和社会各界的监督;建立和完善政府决算审计制度,进一步加强审计监督;将地方政府限额内举借债纳入预算管理,由权力机关负责审批;推进预算公开,让财政资金在阳光下运行。(2)2015年12月,中办、国办联合发布的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》(以下简称《意见》)表明,审计体制改革着眼于依法独立行使审计监督,强化审计系统人财物事权的垂直管理,但审计机关依然需要向本级党委政府汇报工作;加强各级党委、人民代表大会、政府对审计机关的监督,各级人大常委会要把督促审计查出突出问题整改工作与审查监督政府、部门预算决算工作结合起来,建立听取和审议审计查出突出问题整改情况报告机制。

上述改革方案具有相应合理之处,如将地方债纳入预算管理,增加审计机关的独立性等。但是,《决定》和《意见》仍具有局限性,未能彻底改变行政机关在预算执行监督制度中主导的现状。在监督的职权配置上,审计机关的地位没有改变,仍然属于各级政府的组成部门,审计机关的行政机关属性并未发生变化,审计机关与各级权力机关的联系也未加强。从监督的过程看,审计机关仍受到本级政府控制,本级党委和政府依然要听取审计机关报告,权力机关仅对结果进行监督。在监督结果的利用和处理上,《意见》强调了要将权力机关督促审计查出突出问题整改与权力机关的其他职能结合,建立听取和审议整改报告机制。这种做法是在听取整改报告的基础上的有限提升,是对实践当中一些经验的总结,重整改、轻归责等现象仍无法根本改善。因此,如果行政主导型预算执行监督制度不彻底改善,由其引发的人民代表大会制度权威受损等问题将继续存在。

2.完善的基本思路应是将行政主导调整为权力机关主导。现行预算执行监督制度要根除弊端,有效发挥监督功能,改革的方向很明确,即将行政主导的预算执行监督制度调整为权力机关主导,理由如下:(1)行政主导型预算执行监督制度与预算监督制度相关理论相违背。预算执行审计的基础理论是“受托关系说”,即权力机关作为委托人借助受托人专业力量对预算执行机关(行政部门)进行监督检查。在行政主导的预算执行监督制度下,一方面,受托人与预算执行人合二为一,变为内部监督;另一方面,行政机关职权扩张反过来又限制了委托人自身的职权发挥,最终与预算制度的目的不符。即使按照审计机关自身对审计监督是国家治理体系中的免疫系统定位,也与监督法理相违背。[23]“免疫系统理论”认为,国家审计的核心是推动民主法治,保障人民的根本利益。然而,“免疫系统理论”没有跳脱内部监督的框架。(2)权力机关主导的预算执行监督制度是加强人民当家作主的制度保障。依照我国宪法要求,人民当家作主的机关是各级人民代表大会。按照十九大报告的要求,要支持和保证人民代表大会依法行使立法权、监督权、决定权、任免权。在权力机关主导的预算执行监督制度下,人民代表大会及其常委会可以按照十九大精神,充分发挥自身代议功能,行使《预算法》《监督法》和《审计法》的各项职能,并通过询问、质询、问责等方式进行有效归责。即使是腐败违纪问题,人大也可以将线索移交试点中的监察委员会,最后在人民代表大会的职权范围内处理。(3)有助于强化受托人(审计机关)向委托人(权力机关)直接负责。在权力机关主导型制度下,预算执行监督的主体机关是权力机关,被监督人是政府及各预算执行部门,而审计机关则是受托于权力机关的第三方。权力机关可以运用自身手段对受托人进行管理及约束,并要求其按照权力机关规定进行监督。

(二)权力机关主导的预算执行监督制度的理想安排

在代议制较为完善的国家中,议会的一项主要职能是审查及监督预算的执行。纵观历史,合理的预算执行监督制度无不表现为议会主导及与此相关的制度设计。我国要完全实现此目标,需要做较为彻底的改革。

1.权力机关主导型预算执行监督制度在权力配置上的理想安排。(1)在预算执行监督权力配置时,明确权力机关的主导地位。由权力机关主导,审计机关隶属于权力机关。为了保证各权力机关更好地实施监督,应配备实现监督目标的其他具体权力。例如,应增加权力机关对审计机关及被审计机关会计凭证、会计账簿、财务会计报告的调取和查阅权。(2)将各级审计机关纳入各级权力机关系统。审计机关仍然可以参与预算执行监督的运行过程,但是其监督的权力来自于权力机关的授予或委托。各级权力机关应当成为审计机关的主管机关,审计机关由权力机关产生并向权力机关负责,向本级权力机关报告工作,独立行使审计权,业务上只接受上级审计机关的领导。此时,审计机关的预算执行审计职能应当直接受托于人民代表大会及其常委会,消除转委托或者审计机关受本级政府委托的现象。审计机关直接向人民代表大会及其常委会报告审计结果,改变由地方党委和地方政府首长通过财经领导小组会议、地方政府首长会议决定预算变更、执行监督的决策方式,人民代表大会代表及工作人员事前不应参加财经小组会议。

2.强化权力机关对预算过程规范透明的监督制约。预算审批及执行是一个较长的过程,权力机关可以在预算审批过程与预算执行监督过程中充分发挥作用,形成从预算草案编制即参与的事中监督的机制。⑴应当完善预算草案审批制度,在人民代表大会召开前的2~3个月进行,保证权力机关预算审查人员能提前介入预算编制。(2)权力机关主动对重大投资计划及项目进行监管,建立重大投资计划(包括重大融资举债项目)和项目报告制度,政府对口的部门应该定期把重大项目的计划进展情况报告给权力机关。设置稽查联络员,全程进行监督控制。(3)建立预算资金使用管理的评议制度,在权力机关的主导下,会同政协、审计机关、监察委员会向政府派出评议组。吸引来自民主党派、高校教师等组成“预算资金执行监督评价小组”,负责对预算执行情况进行评价,提出绩效考核意见等。

3.构建约束有力的预算执行监督结果处理机制。(1)构建程序正当的救济制度,即建立辩论、听证和质询制度。在听取审计工作报告与整改报告后,应当就报告整体或专门事项,安排专门时间公开辩论、听证和质询,必要时分组审议并作出决议。(2)建立权力机关为归责主体的监督结果处理机制。在预算的执行过程中,可能会有三种问题,即一般预算违规、贪污腐败和非主观违规。无论哪种问题都应该在权力机关的框架范围内处理。对于第一类行为,可以追究单位的行政责任,按照责任到人的原则,对于主要领导人在考核、任命过程中考量相关情节。对于第二类行为,可将线索移送监察委员会。对于第三类行为,可以结合调研,对政策的出台机关提出整改建议或意见。


五、向权力机关主导型预算执行监督制度转变的路径


尽管目前要实现理想状态的预算执行监督制度还有难度,比如审计机关要纳入权力机关体系涉及重大政治体制改革。较为现实的做法是,在现有制度框架内,拓宽预算执行监督制度改革的空间。

(一)审计机关逐渐脱离本级政府的领导

审计机关脱离本级政府的领导基本符合《意见》的要求。《意见》提出省以下地方审计机关人财物统管,在县、地级市行政区划内做到了与地方性政权的结构性分离,有助于提升审计机关对本级政府的监督实效。

审计体制是保留现有行政型,抑或改变为立法型,或者变相立法型的双轨制争论未达成共识。[24]在目前阶段可先搁置此争议,转而追求审计机关履职的独立性,不仅是法律地位的独立,也应当包含人财物等要素独立,更应该包含事权(职权运行)上的独立。从长期看,省级及中央层面的审计机关也应当从省级政府与国务院中剥离,减少本级政府对审计机关的控制,政府仅仅可以接受审计机关的事后监督报告。政府首长不可对审计结果报告进行修改,应由审计机关直接向权力机关提交审计结果报告。同理,按照权责统一的要求,权力机关预算执行监督权应该包含直接监督或者委托监督的权能,也包含审计机关提交的报告应该符合全面、真实、及时的要求。审计机关应当向权力机关及其常委会提供所有的审计事项记录,作为权力机关监督政府及其所属部门的依据备查。

(二)权力机关从被动结果监督向主动事中监督转变

1.权力机关应主动参与事中监督,防范地方政府性债务风险。国务院发布的《地方政府性债务风险应急处置预案》(国办函〔2016〕88号,以下简称《预案》)明确表明,地方政府对其举借的债务负有偿还责任,中央实行不救助原则。由此观之,从民事债权债务角度,地方政府成为独立民事主体。更多责任也使地方政府获得更多的财政自主权,由此将可能引发不良结果,假使地方政府滥用权力,大量举债最终资不抵债,将导致地方政府破产。

地方自主权增加带来财政的破产的风险,需要对运用权力的主体进行限制。这种限制除来自上一级政府外,还应该通过地方各机关的权力制衡来实现。《预案》指出:“相关市县政府涉及财政总预算、部门预算、重点支出和重大投资项目、政府债务等事项,在依法报本级人民代表大会或其常委会审查批准的同时,必须报上级政府备案。”地方权力机关是地方债务的审批者,是责任的主要承担者。

权力机关内部的民主决策程序有助于其成为最适合的负债制衡者,可以有效约束“一把手”举债行为。如果依然使用行政主导下的预算执行监督体制,本级人民代表大会或其常委会审查批准只具有形式意义,对地方政府举债权力没有制衡,则会增加破产发生的概率。因此,权力机关需通过主动及事中监督防范地方政府性债务风险。

2.现有法治环境下权力机关进行主动事中监督的制度空间。《预算法》84条规定:“各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会有权就预算、决算中的重大事项或者特定问题组织调查,有关的政府、部门、单位和个人应当如实反映情况和提供必要的材料。”此条赋予权力机关主动监督的权限,且监督没有强调是事中还是事后,按照法条逻辑,权力机关可以进行事中监督。权力机关可以整合自身力量,组织特定问题的调查委员会,利用财经委员会等专门委员会的力量进行直接监督;也可以委托审计机关就专门问题进行审计监督。另外,《监督法》第8条规定,各级人民代表大会常务委员会可以听取若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的专项工作报告,也可以在听取时,就报告所涉及的预算执行方面的问题,比如地方政府性债务风险进行专题研究审议,对偿债能力进行直接审查,为下一年度的预算决算编制、预算变更提供依据。

(三)发挥权力机关在审计结果利用机制中的积极作用

《意见》指出:“建立健全审计与组织人事、纪检监察、公安、检察以及其他有关主管单位的工作协调机制,把审计监督与党管干部、纪律检查、追责问责结合起来,把审计结果及整改情况作为考核、任免、奖惩领导干部的重要依据。”权力机关可以监察委员会改革为契机,利用《宪法》和《监督法》等法律赋予的人事任免权、监督质询权,充分发挥自身在审计结果利用机制中的积极作用。

1.“屡审屡犯”问题的处理。针对非“屡审屡犯”问题,审计机关会按程序将审计建议和整改建议发给相应单位,对审计发现问题的整改情况进行核查,无误后即告终了。而针对“屡审屡犯”问题应做区分:(1)审计机关应当约谈被审计单位负责人,就“屡审屡犯”的成因、历次整改情况进行了解。(2)审计机关向权力机关提出审计结果报告,在审计结果报告上,要如实反映上述问题、整改情况,特别是“屡审屡犯”整改不力的情况。应当将“屡审屡犯”问题纳入整改报告进行重点督查。(3)某个单位的某一问题被审计两次以上,无合理理由仍然违反的,应当结合监督法的条款,启动对责任单位的质询程序,并将审计评价情况、人民代表大会的质询情况纳入组织人事部门对领导执政能力、执政水平的考察当中。

2.违纪违法的审计结果的处理。按照常规程序,审计机关发现违纪违法的情况,《意见》要求审计机关及时移送相应部门,各部门有必要将查处情况反馈给审计机关。但是现实中,因为查处违法违纪的部门较多,包括纪检、监察、反贪甚至公安部门,所以有时会产生管辖权冲突的情况。刚刚试点成立的监察委员会,将上述除公安之外的职权整合到一个部门,由权力机关产生并向权力机关负责。在审计改革试点的省份,审计机关可以在本级人民代表大会的主持下,与本级监察委员会形成新的审计结果协调运用机制。为了避免管辖权冲突情况发生,审计机关可以将违法违纪情况同时提交给监察委员会,并抄告本级人民代表大会。利用人民代表大会的地位和监督职能推进违法违纪情况的查处,在权力机关内部形成审计结果的内部协调机制。


【注释】 *作者单位:南京审计大学,中华人民共和国审计署驻兰州特派员办事处(挂职)。本文系国家社科基金项目“国家审计全覆盖法律应对问题研究”(16BFX001)阶段性成果。

[1]广义上预算执行监督的对象,包括财政收支计划执行、决算,以及其他财政收支情况。如非特别指出,本文主要使用广义预算执行监督概念。各级权力机关批准预算或者批准预算的调整也具有监督的功能,但因不属于对预算执行情况的监督,所以不在本文讨论范围。

[2]《预算法》将预算执行监督权配置给审计机关、权力机关、除乡镇政府外的各级政府、各级政府财政部门。各上级政府及财政部门分别作为预算编制、执行的组织及具体负责部门,其监督权属于预算执行管理权的一项权能,非本文讨论重点。本文重点讨论审计机关及权力机关的预算执行监督权运行情况。

[3]参见杨肃忠、肖泽忠:《中国国家审计体制问题:实证调查与理论辨析》,中国财政经济出版社2008年版,第86~88页。

[4]同上注,第87页。

[5]参见审计署法制司国务院法制办财金司编:《〈审计法〉释解与实务指导》,中国市场出版社2006年版,第54页。

[6]《刘家义审计长:审计查出问题的整改到位率基本都在98%、99%以上》,http://www.audit.gov.cn/n4/nl9/c93686/content.html, 2017年8月11日访问。

[7]参见《什么是审计?新宪法为什么要规定设立审计机关》,《工人日报》1982年5月25日第2版。

[8]《审计之道》,http://www.canet.com.cn/wenyuan/sjlw/sjll/200807/18-19829.html, 2017年10月11日访问。

[9]廖红:《成绩显著.任重道远——审计机关成立十五周年回顾与展望》,《审计月刊》1998年第12期。

[10]参见“以经济建设为中心”词条,http://dangshi.people.com.cn/GB/165617/166499/9981567.html, 2017年10月15日访问。

[11]中国审计体系研究课题组主编:《中国审计体系研究》,中国审计出版社1999年版,第122页。

[12]笔者在审计机关挂职了解到,上世纪九十年代审计人员开展工作时,吃住行都由被审计单位提供。财务不独立,加之审计工作“八不准”的纪律尚未建立。审计工作主要目的是帮助被审计单位建立或完善财务、会计制度,还未涉及其他领域,这也从侧面反映当时制度约束力较小,灵活性较大。

[13]同前注[3],杨肃忠,肖泽忠文,第97~108页。

[14]程乃胜:《国家审计和国家监察要不要合并》,《中国法律评论》2017年8月16日版。

[15]过去6年(2012~2017年)中,审计机关移送了不少贪腐案件的线索,甚至在某些省部级领导贪腐的案件中也多有审计署的身影,如周永康、蒋洁敏、刘志军等案件。与之对应,在审计署内部考核制度上,对发现并移送贪腐线索也有较多激励。

[16]参见董大胜:《蒋洁敏“落马”前,接受过经济责任审计》,《北京青年报》2016年3月3日版。

[17]宋达、郑石桥:《政府审计对预算违规的作用:抑制还是诱导》,《审计与经济研究》2014年第6期。

[18]参见李小健:《审计整改,成色几何?》,《中国人大》2017年第1期。

[19]参见欧阳华生、刘雨、肖霞:《我国中央部门预算执行审计分析:特征与启示》,《审计与经济研究》2009年第3期。

[20]参见赵早早:《中央预算执行审计与公共预算改革的关系研究》,《审计研究》2015年第3期。

[21]《国务院关于2016年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。

[22]赵晓:《地方政府债问题之反思及解决之道》,《东方早报》2014年3月5日版。

[23]参见刘家义:《论国家治理与国家审计》,《中国社会科学》2012年第6期。

[24]同前注[3],杨肃忠、肖泽忠书,第203-210页。

【期刊名称】《法学》【期刊年份】 2017年 【期号】 12



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本文责编:陈冬冬
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