秦惠民:从渐进放权走向法治 ——对高教简政放权的趋势解读

选择字号:   本文共阅读 493 次 更新时间:2017-09-20 16:17:50

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秦惠民  

   2017年3月31日,教育部、中央编办、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部联合发布《教育部等五部门关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》(以下简称《意见》),进一步推进对高等学校的简政放权。《意见》在高校学科专业设置、高校编制及岗位管理制度、高校进人用人管理、高校教师职称评审机制、大学薪酬分配制度、高校经费使用等方面,使高校进一步有了“依法自主管理”的更大权限。相信这次简政放权,对高校的自主发展、提高活力和效能将起到巨大的推动和激励作用,具有重要意义。

  

本次放权的特点


   我认为这次简政放权有三个亮点:

   一是“一竿子插到底”。这次五部门的意见明确要“破除束缚高等教育改革发展的体制机制障碍,进一步向地方和高校放权,给高校松绑减负、简除烦苛,让学校拥有更大办学自主权,激发广大教学科研人员教书育人、干事创业的积极性和主动性”。为此,这次突破了现有中央和地方以及部门和行业管理的体制划分和统筹管理权限,“一竿子插到底”,改变了以往的放权只是针对部分高等学校的做法,直接面向全国所有的高等学校,打破高等教育管理的体制机制障碍直接授权给高等学校。

   二是在一些事项上放权力度较大,使一部分权力一次性放到底。例如,对职业教育专业管制的放权比较彻底。《意见》明确,高校“自主设置高等职业教育(专科)专业,报省级教育行政部门备案”。不再有《专业目录》的约束。

   再如,下放高校教师职称评审权。《意见》明确:改进高校教师职称评审机制,“将高校教师职称评审权直接下放至高校,由高校自主组织职称评审、自主评价、按岗聘用”。

   又如,高校自主设置内设机构。《意见》明确:“高校根据办学实际需要和精简、效能的原则,自主确定教学、科研、行政职能部门等内设机构的设置和人员配备。鼓励高校推进内设机构取消行政级别的试点,管理人员实行职员制。”

   三是综合改革、整体推进。这次由五部门联合发布意见,涉及高等教育改革的8个方面20项内容,有可能减少和避免单项改革面临的相互掣肘和扯皮,具有整体推进的联动效应。

  

本次放权的性质和思路

  

   本次放权是自1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》以来,政府不断地放松对高等学校的管束、进一步提高高等学校自主性的继续。

   改革开放以来,在中国社会有关释放和激发活力、提高效能和增强适应性的自主性改革发展趋势中,社会主体的自主性日益增大,政府管制日益缩小和减弱。继农村改革之后,城市中各种社会主体的自主性改革首先是从企业开始,然后是各种社会团体和事业单位。企业的自主性改革是成功的,企业已经基本完成了作为一个独立的市场主体的改革。这是一个社会主体与政府之间双向互动、多元参与的博弈过程。在这一过程中,公立大学始终在呼吁和争取办学和管理的自主权,政府则逐步下放权力。

   1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》指出,“政府有关部门对学校主要是对高等学校统得过死,使学校缺乏应有的活力”,“当前高等教育体制改革的关键是改变政府对高等学校统得过多的管理体制”,要“坚决实行简政放权,扩大学校的办学自主权”。根据这个改革思路,若干年来政府逐步放松对高等学校的管制、实施简政放权;高等学校则在不断地争取自主办学和自主管理的权利。今天高等学校和政府间的关系状态就是这个改革思路的实践结果和改革成效。

   这次五部门在放权的同时,强调“各地各部门要进一步转变职能和管理方式,支持高校适应创新发展需要,推进治理结构改革。要深入推进管办评分离,切实履行监管职责。创新监管方式和手段,通过完善信用机制、‘双随机’抽查、行政执法、督导、巡视、第三方评估等加强事中事后监管”。

  

已有放权的成效和局限

  

   一方面,中国的公立大学作为民事主体的自主性改革或去行政化成效显著:公立大学实现了法人化,区分了大学的责任和政府的责任。公立高等学校具有了参加民事行为的自主意识能力、独立的民事责任能力,解决了诉讼的问题,大学可以成为独立的被告。今天的中国公立大学,确已成为独立的民事法人,享有充分的民事权利。上世纪八九十年代,教育部直属高校在校园里建个自行车棚、修个厕所也要报当时的国家教委审批。现在中国的公立大学拥有了民法意义上的对自己的人、财、物的支配和处置权利。尽管对于中国公立大学的法人性质仍存在学术上的争议,例如大学是公法人还是私法人?大学是行政法人吗?由于实践中存在大学法人性质的模糊现象,有人提出大学是一种公私融合的法人,等等。但中国公立大学作为一个民事法人或民事主体,已有的权利已经不小,可以自主地向银行借贷甚至置换校园;作为一个非营利组织每天都在进行着各种各样的营利性活动。这在其他国家的公立大学中是绝无仅有的。我国台湾地区和很多外国大学的校长,听到我们的公立大学可以大笔地向银行贷款甚至置换校园,都对中国公立大学所具有的自主权利感到十分惊讶!世界其他国家的公立大学鲜有中国公立大学如此之大的民事权利。

   但另一方面,中国公立大学作为一个从事教育活动的公法主体,其自主办学的权利依然受到诸多限制。中国公立大学作为一个教育机构的办学权利和自主能力,依然受到各种各样的约束,其办学权利在全世界可以说是最小的。伴随政府的放权进程,虽然政府对大学办学活动的行政管制在持续放松,但高等学校享有的公法权利与其承担的公法责任仍不相匹配。目前《教育法》《高等教育法》等教育法律规定的高等学校“依法自主”享有的办学权利,实际上还没有真正落实到位,还没有从根本上解决大学依法自主办学的问题。难怪有的校长抱怨“这几年政府放权放了很多,删减了很多项目,但我们的获得感不强”。“比如,现在不再评重点学科了,对我们松绑不少。”但“很多东西,它实际上是从政府转到了事业单位,也就是那些半官方的机构”。“而最后国家在各类经费发放、绩效评估等方面还是会参考这些评价。”很多管制事项特别是各种教育标准性的《目录》约束,导致中国的公立大学还不能说是一个独立自主的办学实体。

   就拿广受诟病的我国现行《授予博士、硕士学位和培养研究生的学科、专业目录》来说,它已成为大学适应科学和社会的发展,自主调整学科专业培养人才和整合力量进行科学研究的一种体制上的障碍,严重影响大学根据实际需要办出特色、办出水平。现在审批学科点要按照这个《目录》划分的一级学科来审批,要申报一级学科,就必须要满足这个《目录》规定的三个以上二级学科的设置条件。否则,就无法获得这个《目录》规定的一级学科的授权。例如,大学中的一个高等教育研究机构,持续地办好一个高等教育学科,进行相关的科学研究和人才培养,为什么就不行?目前“高等教育学”在《目录》中是教育学一级学科下的一个二级学科,为什么非要按这个《目录》来进行所谓的“一级学科”建设?

  

现有放权的纠结和未来发展趋势


   限制放权的因素也许是多层次和多方面的,其中可能会有对于大学缺乏自律机制的担忧,担心大学缺少自律意识和自我约束机制,担心大学因质量保障机制的问题而导致劣币驱逐良币的情况。这种担忧势必导致放权过程中的反复权衡和小心斟酌。

   这次五部委《意见》的第一条“改革学位授权审核机制”,放权就显得十分谨慎,只是规定“对承担国家重大科研任务、符合学位授予标准的高校,新增硕士博士学位授权可不再要求培养年限”。看起来虽然在资格条件上进一步放松了一点儿,但紧接着就强调说:“国务院学位委员会要加强授权监管,完善学位授权准入标准,强化专家评审环节,开展学位授权点合格评估,对于不按照标准和程序办理、不能保证质量的,依法责令限期整改,直至撤销其博士硕士学位授权。”第二条“改进高校本专科专业设置”,还是要求“除国家控制布点的专业外,高校自主设置《普通高等学校本科专业目录》内的专业,报教育部备案”。

   党的十八大以来,中央强调要注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用;提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展的能力。伴随依法治国、建设社会主义法治国家的持续推进,国家不断完善教育法治体系和教育法律制度,进一步明晰政府和大学的权责边界;政府和大学的关系,从趋势上将按照法治思维和法治方式改革和发展。法治要求政府依法行政,法无授权不可为。政府的放权虽然还没有从根本上解决大学自主办学的问题,但随着政府放权幅度的不断增大,将使政府的职能趋向转变成为可能,使政府在实践中变换角色的阻力越来越小。因此,政府放权的程度将一定程度地决定其转变职能的限度。政府的放权,释放和提高了大学的自主性,使得公立大学进入法治轨道依法办学和自主管理的能力持续增强。

   政府放权的本质是归还高校作为教育机构所应享有的权利,减轻和取消对高校教育活动不必要的管制,使高校能够依法自主办学和自主管理。因此,高等学校依法享有的自主权利,必须建立和完善合理合法的运行规范和自我约束机制。这次五部门在放权的同时,强调高校要“加强制度建设。高校要坚持正确办学方向和教育法律规定的基本制度,依法依章程行使自主权,强化章程在学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能方面的基础作用”。

   从政府渐进放权走向法治是个循序渐进的过程,难以一蹴而就。如果有一个从量变到质变的突变和飞跃,那么,目前政府的渐进放权进程已经接近这样一种临界状态。从这个角度说,本次政府放权对于推进教育法治具有重要意义。

   从渐进放权走向教育法治,正在成为我国高等教育管理体制改革——政府简政放权、高等学校自主性提高的一个必然趋势和实践结果。

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《探索与争鸣》2017年第8期

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