吴思远:法官助理制度:经验教训与难题突破

选择字号:   本文共阅读 1329 次 更新时间:2017-01-09 00:05:15

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吴思远  

   【中文关键词】 法官助理,司法辅助人员,法院人员分类管理,司法改革

   【摘要】 法院人员分类管理是推动司法改革的重要举措,推行法官助理制度则是实现法院人员分类管理的重要一步,也是顺利推进司法改革试点的基础性保障。我国法官助理制度曾有过相关实践探索,然而,却因种种原因成效甚微,并基本陷入停滞状态。应当对相关经验教训进行总结分析,并研究实践中所遭遇的种种难题。为突破难题及深入改革提出对策建议,以期对法官助理制度的完善及发展有所借鉴启发。

   【全文】

  

一、问题的提出

  

   党的十八届三中全会对深化司法体制改革作出了重大部署。其后,中央全面深化改革领导小组通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》,最高人民法院出台了《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》(以下简称“四五改革纲要”)。从整体部署来看,中央将法院人员分类管理作为推动司法改革的重要举措。法院人员分类管理,是在法院内部进行职责划分,分类审判人员与非审判人员以及在非审判人员之间进行再分类。可以说,推行法官助理制度是实现法院人员分类管理的重要一步,也是“顺利推进司法改革试点的基础性保障”。[1]

   我国法官助理制度曾有过相关实践探索,然而,却因种种原因成效甚微,并基本陷入停滞状态。眼下,法官助理制度的改革再一次启动,如果不对相关经验教训进行总结分析,并研究实践中所遭遇的种种难题,法官助理制度的探索很可能走回失败的老路。因此,本文将围绕上述问题展开探讨,为突破难题及深入改革提出对策建议,以期对法官助理制度的完善及发展有所借鉴启发。

  

二、经验教训:重回原点的法官助理制度探索

  

   (一)法官助理制度的探索历程

   2015年,最高人民法院出台“四五改革纲要”,其中明确将法官助理与书记员、执行员一同归为审判辅助人员序列,并要求科学确定法官与审判辅助人员的数量比例,切实减轻法官事务性工作负担。就其本身而言,法官助理制度并不是一个全新的命题。事实上,在本轮司法体制改革启动前,法官助理制度在我国已经经历了10余年的探索。

   在制度层面,早在1999年最高人民法院出台“一五改革纲要”时即指出,“结合人民法院组织法的修改,高级人民法院可以对法官配备法官助理和取消助理审判员工作进行试点,摸索经验。”[2]2002年,最高人民法院下发了《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》,首次明确法官助理的职责是“从事审判业务辅助工作”。[3]2004年,最高人民法院在“二五改革纲要”中又明确提出,“在总结试点经验的基础上,逐步建立法官助理制度。”[4]

   相关试点工作也积极展开。在“一五改革纲要”出台后,全国已有不少基层法院对法官助理制度进行了先行探索,较有典型代表的包括:北京市房山区法院、上海市浦东新区法院、深圳市罗湖区法院、山东省青岛市中院、湖南省浏阳市法院等;[5]在此基础上,最高人民法院于2004年发布了《关于在部分地方人民法院开展法官助理试点工作的意见》,正式在全国18各法院展开法官助理的试点工作;2008年,最高人民法院又下发了《关于在西部地区部分基层人民法院开展法官助理制度试点、缓解法官短缺问题的意见》,将法官助理制度的试点工作扩展至西部基层法院。

   然而,自2009年起,各地法院对于法官助理制度的实践探索却趋向零散化。其中,仅有广东省部分法院仍继续着相关试点工作,并取得了一定的成绩。[6]而从全国范围内来看,法官助理制度的实践探索基本陷入了停滞状态。

   (二)10余年探索的经验教训总结

   可以说,法官助理制度在过去长达10余年的实践探索中,虽然取得了一定的成绩,但最终的成效却甚微。眼下,法官助理制度的改革再一次启动,为了避免新一轮探索走回失败的老路,总结过去探索的经验教训是必要的。在笔者看来,先前探索未能完成的原因,可以总结为以下几个方面。

   1.立法支撑的缺失

   从法官助理的制度依据来看,主要是最高人民法院出台的相关改革文件。然而,三大诉讼法、《法官法》、《人民法院组织法》等法律均未涵括这一制度,法官助理的地位、职责、待遇等问题不甚明确。最高人民法院出台的相关改革文件,从性质上来看应属于规范性文件,在效力位阶上低于法律。因此,立法层面缺失对法官助理制度更为深化、细致的设计与规范,既导致了实践中的探索“无法可依”、“无章可循”,也导致了法官助理“名不正言不顺”,处于较为尴尬的地位。尤其是难以厘清其与原助理审判员之间的关系,[7]在法官助理与原助理审判员双轨并存的情况下,法官助理制度的改革难以取得预期的效果。

   2.全局部署的不足

   在最高人民法院将相关试点工作扩展至800余个西部基层法院后,本该进一步得以发展的法官助理制度却由热转冷,直至基本陷入了停滞状态。这与法官助理制度缺乏实质性、全局性的部署有着一定的关系。2009年,最高人民法院出台“三五改革纲要”,并再次强调“完善法官及其辅助人员分类管理的制度”。[8]可在此之后,最高人民法院再无出台其他规范性文件来进一步指导改革的推进,法官助理制度由最初最高人民法院推动逐渐转向了地方自行探索。由于法官助理制度已经触及了法院人员管理的深层问题,涉及到相关人员的切身利益,因而地方法院缺乏自我改革的内在动力,无法独自承担深入推进改革的使命。最终,零散化的法官助理制度探索难以形成在全国范围内可推广的经验做法,其影响与成效也可想而知。

   3.制度呼应的落空

   各个司法制度之间相互牵连、相互对应,因而司法体制改革是一项内容丰富、体系庞大的工程,可谓“牵一发而动全身”。如果仅仅针对个别制度进行修缮,而其他制度却不给予应有的呼应,那么改革的力度是有限的,甚至会遭遇到较大的阻碍。法官助理制度是法院人员分类管理改革的重要内容之一,然而,在审判权运行机制、法官职务序列、法官薪酬待遇等问题未予以完善跟进的情况下,这一制度的探索可谓“独力难支”、“孤掌难鸣”。正如学者所言,“零敲散打的改革难以充分考虑司法主体、司法客体、司法行为等内部构成要素之间的联系,使其互为依托,共同构成司法改革的发展驱动力”。[9]因此,在其他相关制度未予呼应的情况下,法官助理制度的探索也愈显推进力度的疲软,并不断遭遇体制上的瓶颈,最终难以取得实质性的进展与突破。

   (三)重回原点的法官助理改革

   眼下,司法体制改革的首批试点省市已针对法院人员分类管理展开了大刀阔斧的改革,其中也包括了对法官助理制度推行的若干举措。不得不说,一些举措在过去的改革中早已提过,并不陌生。[10]不过,重回原点的法官助理改革仍然给法院带来了一些新的气象。2014年9月5日,上海任命了首批231名法官助理。[11]这亦是新中国成立以来,我国大陆首批任命的法官助理,标志着司法体制改革向前迈出了坚实的一步。法官助理上任后,其角色所起到的积极作用也受到了全国各试点法院的肯定。

   首先,从优化审判人员资源配置的角度来看,一线办案力量显著增加。虽然法官员额减少了,但是加上法官助理在内的审判辅助人员,共有85%的审判资源被配置到了一线办案。根据上海法院的相关统计数据,审判一线的力量比改革前增加了约18.5%;[12]

   其次,从提高审判工作质效的角度来看,法官助理分布在各个业务庭内协助法官从事各项审判辅助工作,并完成法官交办的其他与审判相关的工作,因而可以切实减轻法官的负担,帮助法官更为集中于审判工作。例如,上海市宝山区法院自20名法官助理上任后,已参与办案3749件,主审法官人均办案数同比增加12.16件,其“减负增效”的效果初步显现;[13]

   再次,从建设专业化法官队伍的角度来看,法官助理作为法官队伍的储备军,在为审判工作服务的同时,也充分受到了来自法官的言传身教,对自身素质和审判能力的提高都有着推动作用。对此,上海市第二中级人民法院的一名法官助理感触颇深,认为担任法官助理能为自己“累积实务经验,培养法官品质,为成为一名法理与经验兼备的优秀法官做好准备”;[14]

   最后,从法官助理所发挥的其他积极作用来看,年轻的法官助理可以为审判工作带来新鲜观点与前沿思维,在裁判文书、审查报告及审判调研等工作方面可以充分发挥主观能动性。正如实践所反馈的情况,法官助理“用自己的聪明才智发挥着越来越重要的作用,给司法改革带来了巨大的新气象”。[15]

  

三、实践难题:新一轮改革进程中的种种困惑

  

   应当说,本轮法官助理的改革工作确实开了一个好头。尤其是较先前的探索来看,此次改革的各项措施更好地体现了顶层设计,更具全局性、整体性、规划性。然而,法官助理制度在实践探索中仍遭遇了不少难题。种种难题给各试点法院及法官都带来了不少困惑,不利于法官助理制度的长远发展,因而有必要予以探讨及研究。

   (一)角色定位有待商榷

   根据现有司法体制改革的相关规范性文件,法官助理是协助法官履行审判职能的辅助人员。理论与实务界的大多数观点倾向于将法官助理定位于法官的助手,即在法官指导下完成审判辅助性工作、但不具有审判权的人员。在这样的角色定位之下,法官助理和法官最大的区别就在于有无审判权。虽然当前法官助理的职责包括了草拟裁判文书,但这仅是在法官授权与指导下进行,其提供的裁判文书与法律意见也仅供法官参考。是否最终采用,决定权在法官,即案件最终的裁判权仍由法官行使。

   这样的角色定位看似合理,但基于我国当前司法的实际情况,将产生一定的问题。一是在我国人案矛盾持续加剧的情况下,[16]接待诉讼当事人、组织庭前证据交换、进行诉前调解等工作势必将成为法官助理的主要职责,而法官则将主要负责庭审。在这样的分工模式下,法官助理实际上扮演了“限权法官”[17]的角色,与纯粹的法官助手定位有所出入;二是从案件的整体情况来看,基层法院80%的刑事案件都是通过简易程序审结的,而民事案件的简易程序适用率基本也达到70%,调撤率则可以达到60%左右。在案件量大但案情并不复杂的情况下,过分强调法官对法官助理的指导、审核、把关,反而将产生“1+1<2”的负面效果,既加重了法官的负担,也不利于审判质效的提升。因此,无论从实然还是应然的角度来看,将法官助理定位为纯粹的法官助手,强调其对法官的服从与依附,并不符合我国当前司法的实际情况。

此外,从司法改革的实际状况出发,有些试点地区法院将未入额的法官直接转任为法官助理,无论从人员管理亦或是队伍稳定的角度来看,也都存在不合理之处。首先,大批未入额的法官均具备正规学历,并通过了司法考试与公务员考试,平日里承担了较重的办案任务,也具有较强的业务能力,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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