聂鑫:共和中的不和:《临时约法》与《魏玛宪法》的失败

选择字号:   本文共阅读 1385 次 更新时间:2017-01-04 10:17

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聂鑫  

摘要:  德国《魏玛宪法》的缺陷一直被认为是魏玛共和崩溃的原因之一,而关于《中华民国临时约法》的争议也贯穿于民国北京政府的始终。东西方两个从帝制到共和转型的国家遭遇了类似的困境,例如大妥协后的不妥协、帝制传统带来的对威权的依恋、缺乏刚性宪法的传统、分散而好斗的国会、分裂的政府与不对国会负责的内阁,而总统对于国会解散权的滥用也成为这两个年轻的代议民主国家崩溃的重要原因之一。民国北京政府与魏玛共和的失败在很大程度上源于内忧外患的政治、经济、社会现实,与其归咎宪法文本,倒不如说是时代所造就。当时欠缺的不是“一套更好的宪法技术”,而是宪法文化与共识。

关键词:  《临时约法》 《魏玛宪法》 总统 国会 妥协


魏玛共和的失败,“构成了德国历史解释方面一个极富争议又极其独特的难题”,而《魏玛宪法》的“内在缺陷”(特别是“帝王总统”的设置)也常常被认为是魏玛共和失败重要原因之一。[1]与德国类似,近代中国从帝制到共和的转型也遭遇重大挫折,而军人总统袁世凯则被认为是共和的首要敌人;由此,议会内阁制与总统制之争由纯粹的政体选择演变为正/邪之争、共和存亡之争。其实,中德两国新生的共和本来就先天不足,纵然有文本意义上完美的宪法亦无法挽救共和的颓势;作为民主理想的代议政治并没有起到维系共和的作用,以“法统象征”与“正义化身”自居的国会对于共和的破坏远多于建设;宪法设计的缺陷并非共和破毁的罪魁祸首,反倒是脆弱的共和最终造成宪法的失败。尽管《中华民国临时约法》(以下简称《临时约法》)[2]与《魏玛宪法》在具体规定上存在差异、议会民主的发展阶段也略有不同,但大妥协之后的不妥协、缺乏刚性宪法传统、议会主权与领袖威权共生构成了双方共同的政治文化;在宪法的实际运作中,总统与国会的冲突、国会自身的缺陷、军方的干预乃是魏玛共和与“远东第一共和”失败的共同原因。本文尝试以《临时约法》与《魏玛宪法》的运作为例,梳理东西方两个新生共和国的类似宿命,或许对于历史的解释略有裨益。


一、“半个革命”与脆弱的共和


德国1918年革命被认为是“踩了刹车的革命”、“半个革命”,因为“并非革命酝酿了足够的能量”,而是伴随着一战战败导致的帝国体制崩溃诱发了革命。德意志帝国的瓦解不是因为“议会民主的改革压力”,反倒是帝国瓦解“给了议会民主实践的机会”。[3]德国通过《魏玛宪法》建立议会民主制的初衷之一,是籍此迎合作为战胜国的西方民主国家的价值观,“希望建立民主共和来换取一纸平等的条约”;而革命后的社会、政治文化依然顾我,“德国保留了既有的阶级结构、官僚体系、军队以及社会权威,对于一个新生的民主共和而言,并没有提供一个好的开始。”[4]左翼的社会民主党一面与新出现的亲共和的政党交好,另一面与两个支持君主制的右翼核心力量—军官团和官僚阶层达成了妥协。[5]帝国时期行政与立法的紧张关系,在《魏玛宪法》也仅仅是以一种妥协的形式保留下来,其妥协的形式乃是将议会民主与总统代表的行政权威安置在同一套宪政秩序中;在议会内阁制的基本架构下,由直选产生的总统被赋予了独立于议会的权力,如议会解散权、总理任命权、紧急命令权等等。[6]依施密特所言,“所有宪法条文都取决于制定宪法时的政治和社会状况,受制于政党政治的偶然情势”;制定《魏玛宪法》的政治背景,是高度碎片化的政党与无休止的议会纷争,“各党为了某一条款斤斤计较、讨价还价,宪法的妥协性与其说是立法者们政治明智的产物,毋宁说是新的德意志共和国这个政治统一体在政治上脆弱的结果。”[7]魏玛共和国被称作“一个没有共和党的共和国”,因为尽管1917年旧帝国议会的多数党联盟(社会民主党、德意志民主党和中央党)投票赞成《魏玛宪法》与共和体制,“但即便在那三个党里面,也就许多人只是很勉强地接收了共和政体,而非真心希望如此。”[8]雪上加霜的是,为结束无政府状态,社会民主党与陆军达成协议,按原有传统维持陆军,以换取军队支持;“德国军队得救了,但是共和国却在诞生的头一天就没救了”。[9]

在辛亥百年之后,中国学者对于辛亥革命也有了更多的认识与反思。人们其实很早便认识到辛亥革命固然推翻了帝制,但也仅仅是推翻了国体上的帝制而已,帝制时代的政治传统与社会结构在很大程度上依然故我。且不说南北议和的结果是南方革命派与北方实力派达成妥协,推举旧官僚袁世凯做总统;即使是议和前南方先后独立的各省,其领袖也往往是晚清的立宪派而非革命党,这也为日后国会的派系之争留下了伏笔。在某种意义上,辛亥革命“第二天就妥协了”,“满清政府中的反革命派不愿意跟革命党妥协,革命党甚至强迫他们妥协”;例如武昌起义后湖北革命党人推举出来的两位负责军事和民政的首长,被迫就职的黎元洪是旧军人、“转变最快”的立宪党人汤化龙是前清湖北省咨议局的议长。[10]有学者将辛亥革命后“光复”的各省分为三种类型:其一以湖北、浙江为代表,立宪派从革命党手中“骗取”了政权;其二以江苏、安徽为代表,立宪派联络当地军阀、官僚宣布“和平光复”,直接“把旧衙门变成了新政府”,仅由原来的地方官在衙门前树立“奉宪独立”的白旗,就算“共和实现”了;其三以湖南、贵州为代表,革命党人虽取得政权,但很快立宪派“与世家巨族军界长官同心努力”、以“文明革命”为名发动政变夺取政权,如湖南前咨议局议长谭延闿之取代革命党人焦达峰。[11]也有学者从另一个角度认为:“现代意义上的中华民国,并不是辛亥革命只手创建起来的,而是一种源自古今中西交汇的历史合力共同创建起来的”,这其中除了激进的革命力量外也包含改良主义的遗产,“作为现代中国—中华民国宪制的一个重要构成,《清帝逊位诏书》不啻为一种中国版的‘光荣革命’”。[12]辛亥革命在近代史上是流血较少的一次政权更替,其中的部分原因是立宪派组织的宪友会“在革命中采应变手段,控制各省政局,革命形势几为之操纵。立宪派人始于求国会,终于得革命,种瓜得豆。”[13]可是,不流血少流血的革命固然“光荣”,但“革命尚未成功”的现实也带来“继续革命”/复辟的双向可能,“一蹴而就”的新共和依然要为“大妥协之后的不妥协”买单。南京临时政府一方面承诺推举北方军人领袖袁世凯为总统,一方面在《临时政府组织大纲》颁布仅数月的情况下变更政体、颁布《临时约法》,将总统权力大幅度削减;还企图“引君入瓮”,让袁世凯到南京就职,而袁世凯当然也不肯就范。凡此种种,都能反映出妥协之初的“不和谐”。而晚清保皇党与同盟会在海外的竞争,以及辛亥革命后立宪派与革命党在光复各省的博弈,也为民初国会中国民党与进步党之对立埋下了伏笔。


二、威权崇拜与总统独裁


德国魏玛时期的法学大家往往并非纯粹的“共和派”,制定《魏玛宪法》的灵魂人物胡果•普洛斯,本身乃是“备受争议的人物”,在一战期间曾明确反对议会民主体制;另一位公法学大师艾里希•考夫曼,也是拥护君主制的国家主义学者;而大名鼎鼎的马克斯•韦伯,则利用其影响力说服普洛斯确立帝国总统的强势地位。[14]毕其一生鼓吹理性与“祛魅”的韦伯,长期将对克里斯玛式威权的诉求视为非理性,但是“在韦伯生命的最后三年,也就是德国由于战败而陷于幻灭与瘫痪,继而魏玛共和诞生的年代,他开始诉诸那种克里斯玛的权威。若没有一个能够提供一些愿景来吸引大众追随的政治领袖,也就没有正当性的基础来重建德国社会”;诚如霍布斯所言,“每个人都会同意认为,无论何种性质的和平与秩序,必然优于混乱无序。”[15]从历史上看,实现德国统一的不是1848年法兰克福保罗教堂国民议会,而是普鲁士“铁血宰相”俾斯麦;俾斯麦将议会中的反对党(中央党和社会民主党)称为“国家公敌”,公开在就职演说中宣扬:“德国所仰望于普鲁士的,不是自由主义,而是实力”;“当前的重大问题不是靠演说和多数派决议所能决定的,而是靠铁和血。”[16]在保守派知识分子看来,一战战败与德国君主制消亡使德国进入了失序的“紧急状态”,卡尔•施密特则将威权的总统视作最佳的宪法守护者与秩序恢复者。[17]在保守派看来,“议会制民主只不过是那些利益集团的外衣,掩饰了他们挟持国家并掠夺其国民的真相。如果人民起来打破这个铁笼,议会制民主也就因此而坍塌。需要一个独裁者,一个强人,能以非理性的方式将人民号召凝聚起来。”[18]之所以会创造出“一个足以对抗议会的准君主权力架构”,乃是基于德国普遍不信任政党、议会以及“持续发挥作用的君主传统”,“人们希望人民选出‘替代性皇帝’(帝国总统)可以超越党派、领导国家,并且在危机时以否决权与紧急命令权代表国家”。[19]

《魏玛宪法》设计的总统是仲裁的发动者而非仲裁者,其扮演的主要功能“并不是领导政治、负起政治责任,而是居中扮演协调不同意见、维持宪政运作并保持宪政的存续”,总统的这一定位有利于维系“多元分歧”的德国国家与社会之统一。[20]制宪者也吸收了法兰西第三共和议会内阁制的教训,为了避免法国议会小党林立、频频倒阁、政局不稳的局面再现于德国,制宪者希望宪法“兼具抗衡与妥协的精神”,以避免政治上的混乱或僵局。[21]但是,正如施密特所观察到的,《魏玛宪法》由于其妥协性,在实际的宪法运作中有多种实践的可能,总统的定位也存在相当的模糊性,依制宪者的本意总统是作为中立的、超脱党派的政治裁决者,可在实际上总统可能演变为美国总统式的政治领袖,并发生与国会选举产生的总理(及国会本身)的二元对立。[22]“普洛斯的设计是名副其实的民选国家领袖与议会制政府的联合,这也因而是一次冒险的赌博”;赋予总统大权本来用以制衡“国会专制”,可由于魏玛时期混乱的政党政治很难产生稳定的国会多数,在实践中国会与内阁都无法有效制约总统,反倒造成了“总统的专横”。[23]

与魏玛时代的威权主义氛围相对照,民国成立之初的气氛看似更加排斥威权,1912年《中华民国《临时约法》》在总统制与内阁制的政体选择上更倾向于内阁制,天坛宪草更是试图打造“议会专制”的“超级国会制”。但这主要反映了垄断制宪的多数党(国民党)因为对于袁世凯的不信任而“因人设制”,而非时人对于政体有所定见,否则无法解释之前《临时政府组织大纲》为何会采用总统制。更何况,《临时约法》依然赋予总统美国总统制下的法案否决权;1913年天坛宪草还早于《魏玛宪法》6年规定了总统紧急命令权,据制宪者解释该制度源自当时还是二元君主立宪制的奥地利、普鲁士和日本。[24]由于总统与国会在组阁、制宪与施政上存在根本冲突,双方达不成最低限度的妥协;1914年袁世凯发动政变、解散国民党瘫痪国会,并操纵约法会议制定颁布《中华民国约法》,建立总统独裁的政体。对此,当时北京政府美国专家古德诺认为:“袁世凯的宪法改革方案适应了中国国情,具有政治学上的原理性意义”,而之前《临时约法》设计的议会政治则完全不符合中国土壤;无独有偶,作为本土知识分子,梁启超早在1905年即发表《开明专制论》,论证中国人民并不具备参政能力,“对当时产生成熟的议会政治并不抱任何希望”,仅主张“保留和控制国会,以作为‘开明专制’合法化的工具”,故而梁反对袁世凯解散国会,只是希望袁能“挟国会以令诸侯”。[25]

有趣的是,不仅切身参与民初政治的旧学领袖梁启超不能与独裁政制划清界限;经历袁氏当国与段祺瑞政权之弊,在“后约法时代”的南京国民政府时期,两位曾经游学德国、多次参与近代中国制宪的新学专家—在朝的吴经熊与在野的张君劢—他们虽秉持法治精神,但对于元首特权亦予以承认甚至拥护。曾任宪法起草委员会副主席的吴经熊,在1930年代制宪过程中特别强调“元首的特殊作用”,还特别鼓吹在“后魏玛时代”被广为诟病的总统紧急命令权。[26]而作为国社党党魁的张君劢,虽屡受蒋介石独裁政府压制之苦,面对国难当头的现实,其对于领袖亦颇多妥协、倾向极权主义式的主张:“我们所以采用独裁者,其目的在解决目前之危难,此种危难,为国家存亡之所系。超过这种需要的限度,独裁政治不是流于专制,便是毫无根据了”[27];虽然对于独裁政治仍有所保留,但“他基本上认同黑格尔的主张,认为国家是‘普遍意志与全体意志之合一体’,个人只有在‘此普遍意志中’,才能发挥自由。”[28]


三、妥协的宪法与不妥协的国会


德国《魏玛宪法》被认为是与18世纪美国宪法、19世纪法国宪法相比肩,代表20世纪新典范的宪法,它在政体上、社会经济制度上都尝试了一定的妥协与改良;《临时约法》虽然命运坎坷,但在民国北京政府大部分时期亦被认为是法统之所系,也是代表各党派“最大公约数”的宪法性文件。可是,在实际的政治运作中,新生共和国的政治人物既不遵循宪法所设计的游戏规则,也不尊重宪法本身,具体表现如下:其一,民国北京政府与魏玛共和都缺乏刚性宪法的传统,修宪(制宪)成为国会常态化的议题;其二,由于国会政党政治的幼稚,两部宪法所设计的代议制民主都无法正常运作,作为非常政治手段的倒阁反倒成了家常便饭;其三,立法权与行政权缺乏配合,甚至各自为政、互相拆台。

(一)革命尚未成功,修宪没有止境

正如艾里希•考夫曼所说,宪法“形式与规范必须谨慎的加以确立,不同民主组织间的政治争论才不会导致内政混乱的情况”。在各派的抨击下,《魏玛宪法偿试在多个根本冲突的问题上(如议会“至上”与总统专政)达成妥协。理论上,制宪完成后,“无论人们内心是否接受这部宪法,宪法都划定了未来政治的框架”,政治人物从此应根据宪法划定的游戏规则博弈;但事实上,很多党派从参与魏玛议会开始便试图破毁魏玛共和与《魏玛宪法》:“对革命者而言,宪法象征革命的失败以及多数社会党人士的背叛;对君主主义者而言,宪法令人憎厌,是受同盟国强迫成立‘共和’的象征。一般而言,极右派拒绝议会模式。联邦主义者指责单一国倾向。单一国倾向者控诉日益增强之分裂主义以及未能解决帝国改革的问题。”[29]更严重的是,根据《魏玛宪法》以合法程序修宪乃至毁宪都是相当容易的:“宪法得用立法手续修改之,但联邦国会欲议决修改宪法,必须有法定人数2/3出席及出席议员2/3之赞成,其决议案始得成立。”[30]只需要全体议员总数的不到1/2,即可以“立法手续”修改宪法,这意味着宪法规范处于高度不确定状态;由此,宪法既不能维系政体稳定,也无法保障人民基本权利。与魏玛德国类似,民初制宪权亦掌握在国会手中[31],而民国北京国会召集伊始便企图重新制宪,掌握国会多数的国民党希望通过修改《临时约法》进一步剥夺总统袁世凯的权力,打造超级国会制;而袁世凯则希望能增加总统的权力,实现超级总统制。国会与总统、国民党与旧势力在制宪问题上的根本对立,最终成为1914年国会解散的导火索。1916年国会重新召集后,在宪法会议辩论省制问题时,国会议场又发生轰动一时的议员大斗殴,其核心的争议则是中央与地方的关系问题,也即单一国/联邦国之争。[32]

应当说,新生的民国与魏玛共和国虽然有成文的宪法,但均没有养成刚性宪法的传统,都缺乏“抱残守缺”的妥协精神;而将修宪权赋予本不成熟的国会,则将各种理念与利益的冲突以最大化的方式呈现出来。而魏玛议会修宪权发展到极致,则是1933年希特勒籍口国会纵火案取消共产党籍议员资格、国家社会党及其联盟攫取了国会2/3多数席次后,国会旋即于3月23日通过《消除人民与国家痛苦法》(《授权法》),使得政府有权不经国会同意径行颁布法律;由此,国会“自废武功”,废除了“议会制宪法”,也在实质上取消了政党政治。[33]

(二)分散的政党与短命的内阁

议会政治的民主精神,“不是表现于政治制度之中,而是表现于政党政治的运用方式之中。”[34]魏玛共和国成立以来,“德国的政党活动与组织明显日益走向了一个极化的多党政党体系,在该体制中存在着反体制的极左与极右翼政党,这些极端的政党似的当时的政治气氛和政治冲突的处理方式都朝着敌我尖锐对立的方向不断发展。即使在1923~1928年这段短暂的经济相对平稳发展时期,魏玛共和的政党活动也没有进入平稳的航道。”[35]本来已是多党制,各党内部又不断分裂“自立门户”,国会政党数量“一路飙升”,于是政党联盟就成为形成国会多数的唯一出路;可政党联盟往往只对倒阁问题达成一致,在组阁问题上却很难彼此妥协。“各政党是‘顽固的经济与政治利益团体’,几乎不懂得妥协,并且既没有能力也没有意愿彼此进行长期合作”,其结果就是即使在经济和政治的相对稳定时期,也只能产生“一届又一届的缺乏决议和执行能力的少数派政府”;随着经济危机的来临,自1930年起国会便无法形成足以组建内阁的多数,不依附于国会信任的“总统内阁”便应运而生。[36]如前所述,“即使在1924年到1928年期间,魏玛议会制的政治运行也并不顺利。‘你方唱罢我登场’的乱哄哄的政府动荡的唯一结果,就是把整个‘制度’搞得声名狼藉”;“议会政体的这种不稳定性驱使众多社会集团越来越不信任这种怎么看都相当缺乏合法性的制度”;“从1929年开始,共和国面临不断增加的经济、社会和政治难题,这些难题最终把魏玛民主的脆弱结构撕得四分五裂,使其走向事实上的总统制。”[37]

德国国会在二元君主立宪的帝国时代虽然权力有限,但从德国统一算起已有数十年的运作经验,而民国草创时中国的议会政治经验即使算上晚清资政院也尚在“哺乳期”,政党政治尤其不发达。民初国会乃是由无原则且不稳定的派系,而非现代意义上的政党组成;在派系主义之下,“人人欲显身手,只问目的,不择手段”。[38]虽然这些派系也组成了所谓的政党,但是政党纪律涣散,议员们往往兼跨多党,还不时脱党叛党。“今观我国国会,所有政党,类皆朝秦暮楚,唯利是图,党人附逆,议员卖身,视为寻常生活。恬不为怪”。[39]派系合作的基础过于脆弱,且各派系本身便极不稳定,国会勉强达成的共识难免以破裂告终,随之而来的便是政局的反复动荡。“愚为中国内阁更迭史毕,不禁废书而三叹日,近时政象,何与有明崇祯亡国之时,同一辙耶。崇祯十七年间,更易宰相,多至五十余人,今自宣统三年迄今,为时仅十四稔,而内交更迭,已达三十七次。……政治败坏若斯,时局糜烂日甚,国内贤达才智之士,复相率独善起身,不愿侈谈国事”。[40]如北京政府第一任唐绍仪内阁、第二任陆征祥内阁都只维持了约3个月,能在任1年以上的内阁十分罕见,有“不倒翁”之称的靳云鹏内阁最长也不过2年;“素负重望”的熊希龄“第一流内阁”坚持了约半年,王宠惠之“好人政府”则仅存活了两月有余。以“王宠惠”内阁的垮台为例,倒阁的急先锋众议院议长吴景濂与“被倒”的总理王宠惠都是国民党的创党元老,只是派系不同,居然势不两立。[41]“政治败坏若斯,时局糜烂日甚,国内贤达才智之士,复相率独善起身,不愿侈谈国事。”[42]袁世凯攻击国民党人除“捣乱”外别无本领,虽出言不善,却也良非无因。“中国代议政制的失败,与民众素质半点关系都没有”,“从袁世凯时代至段祺瑞时代,在国会内不断制造事端,激起斗争,令国会无法正常运作的,来来去去其实都是那一批议员……他们的本意,就是要破坏北洋政府,而且凭着锲而不舍的精神,他们做到了。”[43]

(三)各自为政的“政府分支”

无论是内阁制还是总统制,宪法都规定了分权与制衡的原则,同时也要求各政府分支(立法机关、行政机关等)在运作中能够彼此协调,配合施政;而《临时约法》与《魏玛宪法》下的总理还有协调总统与国会的作用,也就是说总理在一定意义上是同时对总统和国会负责。[44]可北洋时期与魏玛共和的宪政运作情况类似,在大多数的时间里,是立法机关与行政机关各自为政,在魏玛总统内阁下是总理对总统而非国会负责,在北洋时期的段祺瑞政府甚至有总统、总理、国会各自为政的“奇观”。

除了理念的冲突外,立法权与行政权的紧张关系也是1918年“半个革命”留给魏玛共和的一大“负资产”,在德意志帝国时期二元君主立宪制的宪法背景下,首相乃是基于德皇个人之信任而施政,并不对国会负责。[45]传统上,官僚归国王掌握,军队是向国王效忠、而非向宪法效忠。[46]国家法学尚未准备好“从‘封闭’体系中(君主、政府、最高军事当局)建立的国家意志”,过渡至开放的代议政党政治与责任政府。[47]“魏玛时代的行政权与俾斯麦时代一样的专断,但这并不是《魏玛宪法》的过失,《魏玛宪法》所规定的制度,实以议会为行使联邦权力的主体,内阁的行政权,须得到它信任时始能运用。”只是由于战败国处境艰难,议会“不得不允许内阁有较大幅度的自由裁量权”,情况好转没几年德国又遭遇经济危机,“而兴登堡信任他的儿子及军人同僚,遂有总统内阁的现象产生,德国实际上已走向独裁的局面,初不待希特勒的高压作风了。”[48]政治与经济危机塑造了分裂的社会,分裂的社会造就了分裂的国会,分裂的国会无法形成稳定的内阁;而官僚体系与军队本来就没有对国会负责的习惯,加之《魏玛宪法》又造就了帝王总统,总统兴登堡元帅偏偏是军队的英雄;政府的组织结构难免从二元君主立宪转为总统一国会的二元体制,由于议会无法形成稳定多数,总统便单方面任命总理,不是对国会负责、而是听命于总统的所谓“总统内阁”也就由此而生。

有学者指出,袁世凯之就任临时大总统,名为南方议会(临时参议院)选举,实为北方推戴,故而其权力能够逸出国会控制。[49]北洋时期,总理及其内阁各部长在制度上虽经由国会同意而产生,但在“潜规则”上,内阁成员就职必须有各地方军阀贺电“加持”“方有光彩”,否则虽就职亦无法久安其位。[50]与之相对照,魏玛共和的陆军亦是“国中之国”,其军官团也未清洗掉其保皇反共和的思想,军人不但不依宪法听命于议会与内阁,反倒对德国的内政外交施加“越来越大的影响”,“最后终于达到了共和国的继续存在要取决于军官团的意志的地步。”[51]与德国军官团类似,北洋时期亦有所谓“士兵是军阀唯一的选民”之说[52],督军团及其联合会议或联名通电也常常能左右政局。袁世凯死后,政府首脑段祺瑞恢复了民元约法的“法统”,副总统黎元洪“依法承继”总统大位,旧国会也得以重新召集。可政府实际的宪政运作,既非议会主权的内阁制,也非立法、行政、司法三权分立的总统制,竟演变成中国式的总统、总理、国会“三权分立”,各自为政。[53]段祺瑞之担任总理,既非基于国会的信任,亦不是总统所指派,而是源于北洋系的拥戴;而黎元洪之继承总统大位,乃是源于“运气”,并非国会选举产生,也得不到地方实力派的真心拥护。

就国会与政府的关系而言,民初的国会上承晚清之资政院,虽有贿选的丑闻与议场群殴的闹剧,但其与行政权打交道一向不乏斗争精神,从来便认为“主权在我”,倒阁乃至非法决议拘捕内阁成员都是家常便饭。公允的说,国会在坚持“议会至上”这一原则问题上并非完全针对袁世凯个人,对孙文亦不假辞色。临时参议院自开议之始,便坚持垄断制宪权,将孙文通过总统府法制局递交的政府组织法草案原封退回;在南北和谈时,因为孙文未经参议院同意便作出继续停战的决定,参议院咨文总统批评其做法“尤为骇异”。[54]且不说不时上演“全武行”,历经袁世凯、黎元洪(段祺瑞)、曹锟三朝的“民二国会”在总统眼里不是“善茬”;即便是皖系军阀安福俱乐部催生出来的所谓“安福国会”,也不安于“御用”的角色。本来段祺瑞让徐世铮“安排”安福国会选举曹锟为副总统,但国会两院议员却不买账,导致选举会流会;安福系议员认为他们在总统选举中完成拥立徐世昌、排挤冯国璋的政治任务后,便不须对段祺瑞再尽义务。[55]我们将安福国会所拟宪法草案与民二国会所拟天坛宪草相较,也可发现两个宪草大同小异,作为制宪者的国会赋予自身的权力都大大超过其欧美同济。国会一方面为自身便利计常常改变既有规则,用政治目标破坏法律秩序;一方面又挟民意机关之威,以为议会立法可以“无所不能”,企图通过投票来改变现实的政治秩序与权力平衡。立法者不能以身作则守法护宪、反而“毁法造法”,这是近代中国议会政治失败的原因之一。


四、国会解散权的滥用与代议共和制的覆灭


“从德总统行使紧急命令权的历史中,我们或许可认定议会政治—至少纯粹的议会政治—之不宜于乱世吧”,“如果国会中的多数党有一定的结合,则总统自不能不任命此结合的首领为冢宰(总理),而任其组阁;不然内阁必难得国会的信任,而总统最后仍不能不屈服于国会。所以兴登堡能于1932时曾两次拒绝希特勒请为冢宰之求,然1933年便不能不请他为冢宰者,即因他有号召国会多数之力故。所以,总统近年来之能不顾国会的意向,甚至可以逼内阁辞职,与其说他的好专权,毋宁说是他的不得已。而且按照普劳斯(胡果•普洛斯)的原意,总统本也应有补救国会的分裂及维持政局的安定之功用的。”[56]就宪法规定而言,魏玛总统的权力尽管很大,但其在制度与实践上仍受到国会多数的制约;当国会形成稳定的多数党或者政党联盟后,总统就无法上下其手了。但面对德国议会小党林立的“乱世”,兴登堡凭借其政治优势,滥用了总统紧急命令权与解散国会权;由此导致国会更加频繁的改选、也摧毁了国会的权威,最终导致人民对代议民主与共和体制的普遍失望,造成右翼势力的成长与共和体制的崩溃。1933年尽管历经数度国会解散与改选,希特勒领导的纳粹党始终稳居国会第一大党的地位;再加上其友党德国人民党,希特勒已取得国会过半的席次,兴登堡便不能不任命其组阁了。[57]反讽的是,当纳粹党最终取得人民选票的支持后,1933年1月30日总统兴登堡按照“完全合宪法的方式”把总理一职的重任交给希特勒的时候,魏玛宪制看似回归了议会内阁制,反而走向了毁灭,因为纳粹党的“基本教义”就是坚决反对议会民主路线。当唯一能制约希特勒的总统兴登堡去世后,希特勒合总理与总统于一身改称“元首”。[58]“1933年的任命与组阁,可以说是在制度内是以议会民主的形式终结了议会民主。但究其原因,1930年开始的总统内阁,以及行政权屡次以解散国会权来对抗立法权,摧毁了议会民主的基础,改变了宪政秩序,实是造成选民最后对议会民主的失望,用选票终结魏玛共和的主要原因之一。”[59]

与《魏玛宪法》相较,《临时约法》赋予总统的权力相对有限,也没有设置内阁制下解决行政、立法机关冲突的国会解散权,但北洋时期国会仍然先后两次被解散。1923年国会议员在选举总统时的受贿“卖身”,或许也与其两次被解散后颠沛流离的境遇有关;最终,国会的权威与正当性都荡然无存。国会第一次解散,从纯粹法解释学角度来看或许不能被认为是“解散”:1913年底袁世凯借二次革命为名,下令解散国民党,剥夺国民党国会议员资格,造成国会两院因不足法定人数而流会;对此,国会提出质问书,认为总统没有权力取消议员资格,但政府却回应说因国会不足法定人数其质问无效,于是国会“无疾而终”。[60]如果说袁世凯瘫痪国会的做法是“钻法律空子”的话,有“忠厚”之名的继任总统黎元洪解散国会则是公然违法违宪了。1917年,总理段祺瑞与总统黎元洪在对德宣战问题上爆发冲突(史称“府院之争”),黎元洪引辫子军入京,在“辫帅”张勋的威逼下,黎元洪非法解散国会造成取消共和的事实,从而为复辟铺平了道路。当时代总理、法律专家伍廷芳拒绝附署总统解散国会的非法命令,最后只好由步军统领江朝宗临时代理总理并附署解散国会令;政府的日籍法律顾问有贺长雄居然为黎元洪提出一个似是而非的辩解:“《约法》虽然没有解散国会的规定,但也没有不能解散国会的规定,这就足够说明解散国会不违法。”[61]而民初所谓护法运动,“亦可称为要求恢复国会的运动”,只是因为要求恢复《临时约法》的法统比要求恢复国会的口号更有正当性,故而南方军政府以“护法”为号召。[62]可是,当国会再次恢复后,竟于1923年发生曹馄贿选的大丑闻,把耗费10年之功拟定的“完美的宪法”变成了国人唾弃的“贿选宪法”。“民国十三年以前,中国政治问题表面上所争的,只是一个‘法’字。自所谓法统恢复后,那些坐在法统椅子上的先生们演出卖身的活剧,制成一部‘遮羞的宪法’。从此没有人理会这个‘法’字了。”“国会既实行最后的自杀,从此法统也断绝了,护法的旗帜也没有人再要了。”[63]“成事不足、败事有余”的国会与军事强人(如袁世凯、段祺瑞)最终在彼此斗争中同归于尽,民国北京政府议会民主的宪制实验也彻底宣告失败。


五、结语


魏玛民主的崩溃不能简单归咎于《魏玛宪法》,面对魏玛共和所遭遇的政治、社会、经济危机,可能任何宪制也无法存活;即使广受诟病的魏玛总统紧急命令权之滥用,在当时也是处于不得已。就民国初年的制宪之争来说,国会试图限制总统的权力固然是基于预防总统专制的良好愿望,总统希望扩权亦有提升行政效率的正当目的,而单一制/联邦制之争则与分裂割据的问题纠缠不清;可不论制宪者在政体上是选择内阁制、总统制还是混合制,在中央与地方关系上是选择单一制还是联邦制,纸面上的宪法可能都无法应对与德国相较更为严峻的内忧外患。一方面是代议民主的混乱与无效率,另一方面是“独裁者”面对军阀割据的现实亦无法有效执政。与“第三帝国”的迅速膨胀与崩溃相较,近代中国议会民主的好处未得,元首独裁的效率亦未能实现。就《魏玛宪法》而言,其失败并不在于宪法文本的瑕疵或者说“宪法规范间的矛盾性”,而在于议会制共和运作的失败:作为“共和的统治阶级”,“他们很少团结,力量分散,不加思索的煽动就可以分裂共和”,导致“不是议会多数的拥有者却合法地拥有权力”,并最终以合法的形式埋葬共和;我们也可以说,《魏玛宪法》欠缺的不是“一套更好的宪法技术”,而是宪法文化与共识。[64]以上观点几乎可以套用于《临时约法》所处的时代,作为法律人,这似乎是更值得我们反思的。

注释:

[1]参见[英]玛丽•福尔布鲁克:《德国史:1918-2008 》,卿文辉译,上海人民出版社2011年版,第3~4页。

[2]学界通常认为1923年《中华民国宪法》(即所谓“曹锟宪法”、“贿选宪法”)与德国《魏玛宪法》在文本上更为接近;但本文的研究除宪法文本外也兼及宪法的运作,1923年《中华民国宪法》施行时间非常短,故而选择《中华民国临时约法》作为比较的对象。

[3]参见沈有忠:《从半总统制谈威玛宪法的制宪理论与实际》,《中研院法学期刊》第4期(2009年3月)。

[4]参见沈有忠:《威玛宪政变奏曲:半总统制宪法的生命史》,(台湾)五南图书出版有限公司2009年版,第90 ~ 92页。

[5]参见[加]大卫•戴岑豪斯:《合法性与正当性:魏玛时代的施密特、凯尔森与海勒》,刘毅译,商务印书馆2013年版,第22页。

[6]同上注,第136页。

[7]参见[德]卡尔•施米特:《宪法学说》,刘锋译,上海人民出版社2005年版,中译本前言第3页

[8]参见[德]塞巴斯蒂安•哈夫纳:《从俾斯麦到希特勒》,周全译,译林出版社2016年版,第150页。

[9]因为将军们大都从内心里憎恨共和,他们最终在兴登堡元帅总统的率领下,“把共和国出卖给了纳粹党人”(参见[美]威廉•夏伊勒:《第三帝国的兴亡—纳粹德国史》上册,董乐山等译,世界知识出版社1979年版,第81~82页。)

[10]参见黎澍:《辛亥革命与袁世凯》,中国大百科全书出版社2011年版,第168~170页。

[11]参见高放:《清末宪政史》,华文出版社2012年版,第492~502页。

[12]参见高全喜:《立宪时刻:论〈清帝逊位诏书〉》,广西师范大学出版社2011年版,第3页。

[13]张朋园:《立宪派与辛亥革命》,吉林出版集团有限责任公司2007年版,第102页。

[14]参见[德]Michael Stolleis《德意志公法史》卷三,(台湾)元照出版公司2012年版,第68~76页。

[15]同前注[5],大卫•戴岑豪书,第10、14页。

[16]同前注[8],塞巴斯蒂安•哈夫纳书,第23、37页。

[17]参见[德]卡尔•施密特:《宪法的守护者》,李君韬等译,商务印书馆2008年版。

[18]同前注[5],大卫•戴岑豪书,第18页。

[19]同前注[14], Michael Stolleis书,第74~75页。

[20]同前注[4],沈有忠书,第138页。

[21]同前注[3],沈有忠文。

[22]同前注[4],沈有忠书,第138~139页。

[23]参见黄卉编:《德国魏玛时期国家法政文献选编》,清华大学出版社2015年版,第104页

[24]参见吴宗慈:《中华民国宪法史》,于明等点校,法律出版社2013年版,第221~222页。

[25]参见章永乐:《旧邦新造:1911-1917》,北京大学出版社2011年版,第159~164页。

[26]参见吴经熊:《法律哲学研究》,清华大学出版社2005年版,第1271~130页

[27]这段议论乃是张君劢引用卢梭的话。(参见张君劢:《宪政之道》,清华大学出版社2006年版,第379页)。

[28]参见薛化元:《民主宪政与民族主义的辩证发展:张君劢思想研究》,台湾稻禾出版社1993年版,第157页。

[29]同前注[14 ], Michael Stolleis书,第83页。

[30]《魏玛宪法》第76条参见立法院编译处:《各国宪法汇编》,第二辑,1933年自刊,第215页。

[31]根据《临时约法》第159条和《中华民国国会组织法》第21条,制宪权由国会两院合并为宪法会议行使之,“非两院各有总议员2/3以上之出席,不得开议,非出席议员3/4以上之同意,不得议决。”(参见夏新华等整理:《近代中国宪政历程:史料荟萃》,中国政法大学出版社2004年版,第171页。)

[32]参见王世杰、钱端升:《比较宪法》,中国政法大学出版社1997年版,第375~376页。

[33]参见前注[8],塞巴斯蒂安•哈夫纳书,第174~176页。

[34]邹文海,《代议政治》,(台湾)帕米尔书店1988年版,第46页。

[35][德]埃弗哈德•霍尔特曼:《德国政党国家:解释发展与表现形式》,程迈译,中国政法大学出版社,第78页。

[36]同前注[23],黄卉书,“序言”第18~19页。

[37]同前注[1],玛丽•福尔布鲁克书,第37~38页。

[38]参见张朋园:《中国民主政治的困境1909-1949:晚清以来历届国会选举述论》,吉林出版集团有限责任公司2008年版,第128~129页。

[39]谢斌:《民国政党史》,章伯峰整理,中华书局2011年版,第124页。

[40]同上注,第164页。

[41]顾维钧在外交大楼举行宴会,在宴会中,吴景濂和王宠惠吵了起来,吴问王:“国会要你下台,你为何赖着不走?”王反唇相讥“难道你就是国会?真是笑话!”吴竟骂了起来:“简直混账”,“议长当然可以代表国会”。王宠惠气得发抖:“这成什么样子?堂堂国会议长,竟说出这样下流的话来。”吴景濂挥着拳头说:“我就是这个样子,要你滚蛋。”(参见丁中江:《北洋军阀史话》,第四册,商务印书馆2013年版,第15页。)

[42]同前注[39],谢斌书,第127~164页。

[43]叶曙明:《国会现场:1911-1928》,浙江人民出版社2013年版,第269页。

[44]就政体选择而言,《魏玛宪法》是半总统制,《临时约法》在内阁制原则下亦包含总统制的因子。

[45]参见叶阳明:《德国宪政秩序》,台湾五南图书出版有限公司2005年版,第4页。

[46]参见[德]米歇尔•施托莱斯:《德国公法史(1800-1914)—国家法学说和行政学》,雷勇译,法律出版社2007年版,第121~122页。

[47]同前注[14], Michael Stolleis书,第105页。

[48]参见邹文海:《各国政府及政治》,(台湾)正中书局1961年版.第447~448页。

[49]同前注[25],章永乐书,第72页。

[50]同前注[41], 丁中江书,第8页。

[51]同前注[9],威廉•夏伊勒书,第90页。

[52]参见[美]费正清编:《剑桥中华民国史》上卷,杨品泉等译,中国社会科学出版社1994年版,第310页。

[53]参见唐德刚:《段祺瑞政权》,广西师范大学出版社2015年版,第43页。

[54]参见董彦斌:《现代法政的起源:1900~1919》,法律出版社2015年版,第63~67页。

[55]参见丁中江:《北洋军阀史话》,第三册,商务印书馆2013年版,第76页。

[56]钱端升:《德国的政府》,北京大学出版社2009年版,第100、105页。

[57]参见[德]弗里德里希•迈内克:《德国的浩劫》,何兆武译,商务印书馆2012年版,第79~84页。

[58]同前注[9],威廉•夏伊勒书,第268、322页。

[59]同前注[3],沈有忠文。

[60]参见丁中江:《北洋军阀史话》,第一册,商务印书馆2013年版,第461~465页。

[61]参见丁中江:《北洋军阀史话》,第二册,商务印书馆2013年版,第400~406页。

[62]同前注[54],董彦斌书,第76页。

[63]参见李剑农,《中国近百年政治史》,复旦大学出版社2002年版,第536~537页。

[64]同前注[14], Michael Stolleis书,第77页、第129~130页。

作者简介:聂鑫,清华大学法学院副教授,博士生导师。

文章来源:《法学》2016年第9期



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